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Projet de loi de finances pour 2019 : Action extérieure de l'État

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Action extérieure de l'État ( rapport général - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE 
LA BAISSE DES CRÉDITS SE POURSUIT, MAIS DANS UNE MOINDRE MESURE QU'INITIALEMENT ANTICIPÉ

La mission « Action extérieure de l'État » regroupe en 2019 quatre programmes relevant du ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE) :

- le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », qui porte les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau diplomatique ainsi que les contributions de la France aux organisations internationales et opérations de maintien de la paix ;

- le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires », qui contient les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau consulaire, ainsi que les bourses octroyées aux élèves français scolarisés dans les établissements du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ;

- le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence », qui rassemble les crédits de fonctionnement du réseau culturel et les subventions versées aux quatre opérateurs de la mission ;

- le programme 347 « Présidence française du G7 », qui regroupe les moyens financiers dédiés à la participation du sommet qui se tiendra à Biarritz à l'été 2019. Ce programme est temporaire et limité aux exercices budgétaires 2018 et 2019.

Répartition des crédits de la mission par programme

(en crédits de paiement)

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de finances pour 2019)

La mission regroupe ainsi l'ensemble des crédits du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, à l'exception de ceux dédiés à l'aide publique au développement, qui figurent dans le programme 209 « Aide publique au développement » de la mission du même nom.

1. Des crédits en baisse par rapport à la loi de finances pour 2018, malgré une hausse conséquente des dépenses de personnel

Le projet de loi de finances pour 2019 fixe le montant des crédits demandés pour la mission « Action extérieure de l'État » à environ 2,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP).

Plus précisément, le projet de loi de finances pour 2019 prévoit :

2 871,8 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit une diminution de 4,3 % à périmètre courant par rapport à 2018 ;

2 872,6 millions d'euros en crédits de paiement, soit une diminution également de 4,3 % à périmètre courant par rapport à 2018. Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit ainsi une réduction d'environ 128 millions d'euros en crédits de paiement par rapport à 2018.

Évolution des crédits de la mission

(en millions d'euros)

 

LFI 2018

PLF 2019

courant

Évolution 2018/2019

courant

PLF 2019

constant

Évolution 2018/2019

constant

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde »

1 898,7

1 901,7

1 776,0

1 774,4

-6,5 %

-6,7 %

1 839,0

1837,4

-3,2 %

-3,4 %

Programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires »

368,7

368,7

374,2

374,2

1,5 %

1,5 %

371,5

371,5

0,8 %

0,8 %

Programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence »

718,5

718,5

699,6

699,6

-2,6 %

-2,6 %

701,7

701,7

-2,3 %

-2,3 %

Programme 347 « Présidence française du G7 »

14,4

12,0

22,0

24,4

52,7 %

103,3 %

22,0

24,4

52,7 %

103,3 %

Total

3 000,3

3 000,9

2 871,8

2 872,6

-4,3 %

-4,3 %

2 934,2

2 935,0

-2,3 %

-2,2 %

Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet annuel de performance et des réponses au questionnaire budgétaire

La réduction des crédits de paiement repose exclusivement sur les dépenses hors titre 2, c'est-à-dire hors des dépenses de personnel. Les dépenses de personnel pour l'ensemble de la mission passent de 924,8 millions d'euros de crédits de paiement en 2018 à 973,6 millions d'euros de crédits de paiement en 2019, soit une hausse de 5,3 %, à périmètre courant.

Évolution des dépenses par nature

(en crédits de paiements et en millions d'euros)

Source : commission des finances (à partir du projet de loi de finances pour 2019)

2. Les mesures de périmètre et de transfert amplifient optiquement la baisse des crédits de la mission

Les mesures de périmètre et de transfert constituent la pomme de discorde de l'analyse des crédits de la mission pour 2019.

Le projet annuel de performance de la mission fait apparaître des mesures de périmètre et de transfert s'élevant à - 62 millions d'euros. D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, ces modifications proviennent :

- de la suppression des loyers budgétaires versés par le ministère pour un montant d'environ 92 millions d'euros sur l'ensemble de la mission, soit 3 % des crédits de paiement de la mission en 2018 ;

- de la réforme des réseaux de l'État à l'étranger (cf. infra) en application de laquelle le programme 105 devient affectataire des fonctions support à l'étranger de l'ensemble des ministères, et à ce titre, il se voit transférer les crédits de fonctionnement (18,9 millions d'euros) ainsi que les 383 ETPT afférents (10,9 millions d'euros).

Les loyers budgétaires étant comptabilisés comme des dépenses de fonctionnement, leur suppression constitue le principal facteur explicatif de la réduction de 7,2 % à périmètre courant des dépenses de fonctionnement.

Les loyers budgétaires, un dispositif inopérant pour le MEAE

Le système des loyers budgétaires ne concerne que les immeubles à usage majoritairement de bureaux (près de la moitié de la surface du parc immobilier du ministère). Le montant des loyers budgétaires a été initialement déterminé par les services de France Domaine, actuellement la direction de l'immobilier de l'État (DIE), sur la base de la valeur vénale du bien. Les loyers budgétaires étaient revalorisés chaque année par application d'un indice déterminé par la direction de l'immobilier de l'État.

Alors que le dispositif des loyers budgétaires visait à inciter les ministères à rationaliser l'occupation de leurs locaux, le MEAE n'a jamais été concerné par l'activation du dispositif de sanction/incitation, contrairement aux autres administrations. En effet, les crédits nécessaires au paiement des loyers budgétaires lui étaient accordés chaque année. Ainsi, les loyers budgétaires constituaient surtout une dépense artificielle venant abonder le budget dédié à la politique immobilière.

De plus, la gestion des loyers budgétaires au sein du MEAE s'est avérée particulièrement coûteuse et chronophage puisqu'elle nécessitait en moyenne 150 opérations comptables réalisées à quatre reprises dans l'année.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Toutefois, ces mesures de périmètre et de transfert nécessitent deux remarques de la part de vos rapporteurs spéciaux.

Premièrement, le transfert de l'ensemble des fonctions support sur le programme 105 ne saurait entièrement expliquer l'augmentation des dépenses de personnel de la mission de 48,7 millions d'euros entre 2018 et 2019 (cf. infra).

Deuxièmement, le solde des mesures de périmètre et de transfert n'inclut pas les dépenses de sécurisation des implantations à l'étranger, y compris des lycées français. En effet, à partir de 2019, les dépenses relevant du plan de sécurisation des implantations immobilières à l'étranger seront financées par des avances du programme 723 « Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l'État » du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». Les dépenses d'investissement pour 2019 sont ainsi minorées de 46,7 millions d'euros1(*) par rapport à 2018.

Il est intéressant de noter qu'en incluant les dépenses de sécurisation dans les mesures de périmètre et de transfert, la baisse des crédits de paiement, à périmètre constant, ne serait plus que de 0,7 % pour 2019. C'est ce constat qui a permis au ministre de l'Europe et des affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian, de défendre l'idée d'une stabilisation du budget en 2019 lors de son audition au Sénat2(*).

Vos rapporteurs spéciaux s'étonnent que cette analyse, alors que la direction du budget leur a confirmé lors de son audition que la prise en charge du plan de sécurisation ne constituait pas une mesure de périmètre et de transfert au sens strict. Par ailleurs, les dépenses de sécurisation devront in fine être remboursées (cf. infra), essentiellement par les produits de futures cessions immobilières, dont le montant n'est pas garanti. Ainsi, cette mesure de périmètre, qui n'en est pas une, s'apparente davantage à un effort budgétaire différé pour la mission qu'à une stabilisation de ses moyens.

3. Un écart significatif à la loi de programmation des finances publiques et insuffisamment justifié

La loi de programmation des finances publiques3(*) prévoit une diminution de 5,9 % des crédits de la mission entre 2018 et 2020, hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », contre une augmentation de 3 % en moyenne pour les missions du budget général.

Trajectoire par rapport à la loi de programmation des finances publiques

2018-2022

(en millions d'euros)

LFPF 2019

PLF 2019 (CP)*

Écart à la trajectoire définie par la LPFP

Courant

Constant

Courant

Constant

Courant

Constant

2 750

2 748

2 724

2 787

-1 %

1,4 %

*Hors contribution au compte d'affectation spéciale « pensions »

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Il peut être noté qu'à périmètre courant, les crédits proposés pour 2019 respectent le plafond défini par la loi de programmation des dépenses publiques, mais à périmètre constant, ils le dépassent de 39 millions d'euros, soit 1,4 %. Ainsi, les mesures de périmètre et de transfert de la mission permettent, artificiellement, de présenter des crédits en conformité avec la trajectoire initialement prévue. Vos rapporteurs spéciaux soulignent que la suppression des loyers budgétaires, dispositif inopérant dans le cas du MEAE, permettent de dégager en apparence des marges de manoeuvre sur la mission « Action extérieure de l'État » sans réaliser de réelle rationalisation de la dépense.

En réponse à vos rapporteurs spéciaux, la direction du budget a justifié cet écart au plafond défini en loi de programmation des finances publiques par une hausse des dépenses de personnel, en particulier celles du programme 105, ainsi que par des dépenses nouvelles telles que la participation de la France à l'exposition universelle de Dubaï en 2020.

Ventilation de l'écart du PLF 2019 à la LPFP

(en crédits de paiement et en millions d'euros)

 

Nature de la dépense

LFI 2018

PLF 2019 (constant)

LPFP 2019

Écart PLF 2019 -LPFP

Programme 105

T2

521,2

539,8

521,0

18,8

HT2

1 279,5

1 187,3

1 187,3

- 5,8

Programme 151

T2

202,3

209,6

201,9

7,7

HT2

139,5

133,1

137,6

- 4,5

Programme 185

T2

63,2

65,4

63,0

2,4

HT2

645,0

627,3

607,4

19,9

Programme 347

HT2

12

24,4

24,4

0

Total

2 862,8

2 786,9

2 748,3

38,6

Dont T2

786,7

814,8

785,9

28,9

Note de lecture : les montants sont hors contribution au CAS « Pensions ». T2 désigne les dépenses de personnel, HT2 désignent les dépenses d'investissement, de fonctionnement et d'intervention.

Source : direction du budget

Sur les 39 millions d'euros d'écart à la LPFP, 29 millions d'euros proviennent d'une augmentation des dépenses de personnel4(*), dont près de 19 millions (65 %) sont imputables au programme 105.

En réalité, le projet annuel de performance révèle une sur-exécution des dépenses de personnel pour l'exercice 2018. Pour le programme 105, les documents budgétaires indiquent que la prévision d'exécution pour 2018 s'élève à 537 millions d'euros, contre 521,2 millions prévus en loi de finances pour 2018, soit un dépassement en exécution pour 2018 qui devrait atteindre près de 16 millions d'euros. Pour les programmes 185 et 151, le constat est le même : pour l'exercice 2018, ces programmes devraient afficher une sur-exécution des dépenses de personnel de respectivement 3 et 7 millions d'euros.

Par conséquent, le principal facteur explicatif de l'écart à la LPFP, à périmètre constant, semble être une sur-exécution des dépenses de personnel en 2018. Vos rapporteurs spéciaux estiment que cet écart à la LPFP est insuffisamment justifié dans les documents budgétaires, ce qui nécessitera un examen particulièrement vigilant dans le cadre de la loi de règlement.

4. Les principaux facteurs d'évolution de la mission sont conjoncturels

En 2019, les dépenses de personnel et de fonctionnement de la mission représentent 63 % des crédits de paiement de l'ensemble de la mission. Or, à court terme et en dehors de toute mesure de périmètre et de transfert, ces postes de dépenses sont rigides. Par conséquent, les dépenses d'investissement et d'intervention constituent les variables d'ajustement du budget. Ainsi, la baisse des crédits de la mission s'explique principalement par la réduction des contributions internationales, une fois les mesures de périmètre neutralisées.

Principaux facteurs d'évolution de la mission « Action extérieure de l'État » en 2019

(en crédits de paiement et millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires)


* 1 Le MEAE estime pour 2019 que le montant de ces dépenses s'élève à 14,7 millions d'euros pour la sécurisation des lycées français à l'étranger et 30 millions d'euros pour les autres implantations.

* 2 Audition du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian, devant la commission des affaires étrangères, le 9 octobre 2018.

* 3 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

* 4 Hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions »