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Projet de loi de finances pour 2019 : Économie

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Économie ( rapport général - première lecture )

II. LES DISPOSITIFS DE SOUTIEN AUX ENTREPRISES : UNE RÉDUCTION CONTINUE, UNE VISION INTERMITTENTE

A. UNE POLITIQUE DE RABOT QUI TRADUIT PARFOIS LA VOLONTÉ DE L'ÉTAT DE SE DÉSENGAGER DES ACTIONS DE PROXIMITÉ

Composé de 10 actions en 2019, le programme 134 « Développement des entreprises et régulations » est le principal programme de la mission « Économie », dont il porte 53 % des crédits (en CP). Il rassemble divers instruments de soutien aux entreprises, et notamment aux petites et moyennes entreprises (PME) des secteurs de l'industrie, du commerce et de l'artisanat sous la forme de subventions, de prêts, de garanties ou encore d'exonérations fiscales. Le programme porte également les crédits des structures chargées de ces politiques.

Toutefois, l'effort est presque entièrement concentré sur les dépenses d'intervention (titre 6), qui baissent de 17,9 % en un an (soit 63 millions d'euros). Alors que les crédits d'intervention représentaient 88 % du total des crédits du programme 134 en 2018, ils n'en représentent plus que 74,3 % en 2019.

Ces crédits doivent être analysés en deux catégories distinctes.

D'une part, à hauteur de 262,6 millions d'euros, ils correspondent à quelques « grands » dispositifs dont la dynamique budgétaire traduit une politique publique bien identifiable : la « compensation carbone » des sites industriels électro-intensifs3(*) (106,7 millions d'euros, + 7 %) ; la compensation par l'État des surcoûts de la mission de service public de transport postal de La Poste4(*) (103,8 millions d'euros, - 7 %) ; la subvention à Bpifrance Assurance Export au titre de la gestion des garanties publiques à l'export pour le compte de l'État, sous son contrôle et en son nom (52 millions d'euros, - 13 %). La subvention de l'État à Bpifrance au titre de ses activités de garantie, qui s'élevait à 39,8 millions d'euros en 2018, est en revanche supprimée à compter de 2019, compte tenu de l'amélioration de la conjoncture et des réserves dont dispose aujourd'hui Bpifrance pour assurer cette mission d'intérêt général (cf. infra, les modifications apportées par l'Assemblée nationale).

D'autre part, ils correspondent à un très grand nombre de dispositifs, de nature et de fonction très hétérogène. Le montant total alloué à ces dispositifs est depuis plusieurs années en forte baisse : ils ont ainsi diminué de près de 73 % entre 2014 et 2019, passant de 235,1 millions d'euros à 64,5 millions d'euros.

D'une manière générale, vos rapporteurs spéciaux souscrivent à l'objectif de rationalisation de ces multiples dispositifs d'intervention, sédimentés au fil des années. De fait, ceux-ci étaient - et demeurent en partie - très éclatés, dans leurs objectifs comme dans leurs modalités (subventions directes et indirectes, prêts, actions de communication etc.). Il résulte de cette sédimentation historique une gestion « en silo », des objectifs mal évalués, des interventions parfois concurrentes, parfois insuffisantes, souvent mal coordonnées. Ces aides sont en outre versées à de multiples intermédiaires, qui s'en font en retour les défenseurs auprès du législateur (réseaux consulaires, organismes professionnels, établissements publics etc.).

Il en résulte une faiblesse structurelle du pilotage budgétaire, les responsables « nominaux » devant bien souvent se contenter d'interventions ponctuelles sur tel ou tel élément, mais n'étant pas en mesure de fixer - et a fortiori de mettre en oeuvre - de réelles priorités.

À cela s'ajoute un manque de lisibilité chronique des documents budgétaires, le programme 134 connaissant d'incessantes variations de périmètre. À partir du présent projet de loi de finances pour 2019, ces dispositifs sont regroupés au sein de deux nouvelles actions, l'action 23 « Industrie et services » et l'action 24 « Régulation concurrentielle des marchés, protection économique et sécurité du consommateur », alors qu'ils étaient auparavant répartis entre les actions 02, 03, 04 et 17. Quoique bienvenue dans son principe, cette nouvelle maquette budgétaire n'améliore guère la capacité du législateur et des citoyens à effectuer des comparaisons.

Dans ce contexte, les Gouvernements successifs se sont bien souvent contentés d'une politique de « rabot », qui se poursuit cette année encore. Sans pour autant remettre en cause l'objectif de rationalisation progressive de ces multiples dispositifs, vos rapporteurs spéciaux soulignent que cette logique de « rabot » présente des inconvénients qui vont croissants à mesure que se poursuit la diminution des crédits :

premièrement, une gestion par le « rabot » ne fait pas, par définition, une politique. Si certains « grands » dispositifs ont ces dernières années été réorganisés afin de gagner en lisibilité et en efficacité, à l'instar du soutien à l'exportation structuré autour de Business France, de Bpifrance et maintenant des chambres de commerce et d'industrie (cf. infra), de tels cas demeurent l'exception plutôt que la règle. Aujourd'hui, les dispositifs du programme 134, trop petits parce que trop nombreux, ne permettent pas au Gouvernement de mener une politique volontariste et clairement identifiée en faveur des PME, du commerce ou de l'artisanat - ou du moins, pas à travers la mission « Économie », dont c'est pourtant la vocation ;

deuxièmement, la logique sous-jacente - quoique non explicite - à cette réduction progressive du format des dispositifs du programme 134 est celle d'un désengagement progressif de l'État en matière d'action économique, notamment en faveur des entreprises de proximité, déléguée aux collectivités territoriales, et d'abord aux communes et aux régions, ces dernières ayant hérité de cette compétence avec la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi Notre). Or, dans un contexte budgétaire contraint, la capacité des collectivités à assumer correctement ces missions est aujourd'hui incertaine : s'il est souhaitable d'éliminer les doublons entre les collectivités et l'État, cela ne doit pas pour autant conduire à une remise en cause systématique des interventions de l'État - au demeurant d'ampleur modeste - qui peuvent, le cas échéant, être pleinement justifiées à défaut d'une meilleure solution.

L'exemple le plus significatif à cet égard est celui du Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (Fisac).


* 3 Créée en 2015, la compensation carbone était initialement rattachée au le programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilités durables ».

* 4 Le contrat d'entreprise signé entre l'État et la Poste le 1er janvier 2018 a succédé au contrat d'entreprise qui couvrait la période 2013-2017. Il fixe le montant de la compensation de l'État pour les trois prochaines années.