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Projet de loi de finances pour 2019 : Économie

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Économie ( rapport général - première lecture )

B. L'INCOMPRÉHENSIBLE SUPPRESSION DU FISAC

1. Un instrument qui demeure indispensable pour lutter contre la désertification des espaces ruraux

Créé en 19895(*), le Fisac a pour vocation de soutenir les services de proximité, menacés ou fragilisés par la désertification de certains espaces ruraux, la dévitalisation des centres-villes et les difficultés rencontrées par certains quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Il est placé en « gestion extinctive » à compter de l'année 2019 : seuls sont prévus 6,1 millions d'euros de CP, destinés à assurer le paiement d'opérations ayant fait l'objet de décisions de subventions au cours des années précédentes. Plus aucune AE n'est prévue.

Les difficultés budgétaires récurrentes du Fisac, ainsi que les dysfonctionnements de la procédure6(*), ont conduit à une baisse tendancielle de la dotation et du nombre de projets financés par le Fisac. En dépit d'une profonde réforme en 20147(*), qui était censée relancer le dispositif en passant d'une logique de guichet à une logique d'appel à projets, les montants engagés n'ont cessé de diminuer, passant de 78 millions d'euros en 2010 à 16 millions d'euros en 2018 en AE, soit une baisse de 80 %.

Évolution de la dotation et des dépenses du Fisac (2010-2019)

(en millions d'euros)

Dotations Fisac

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

LFI - en AE

78

64

42,7

32,3

27

19,3

18,1

16,2

16

0

LFI - en CP

64

64

42,7

32,3

27

16,9

13,1

9,7

11

6,1

Total disponible - en AE

79,5

66,6

41,8

45

28,6

14,5

27,5

9,9

14,3

 

Les crédits disponibles (en AE) correspondent aux crédits après mesures de régulation budgétaire.
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Le nombre d'opérations bénéficiant d'une subvention du Fisac a, de même, connu une baisse de 76 % entre 2010 et 2017, passant de quelque 806 opérations à 190 opérations sur la période.

Opérations territoriales financées par Fisac (2010-2019)

(en nombre d'opérations)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018*

Nombre d'opérations territoriales (urbaines et rurales) financées

806

1 081

936

1090

730

429

363

190

114

Montant total des subventions
(en millions d'euros)

48

57

31

31,2

53,8

27,4

19,3

13,4

2,2

Montant moyen par opération
(en milliers d'euros)

59

53

33

29

74

64

53

71

19

*2018 : situation au premier semestre.
Ne sont pas incluses les opérations dites nationales : pôles d'innovation en faveur de l'artisanat ; actions financées par les chambres des métiers et de l'artisanat ; aides aux stations-service de proximité (2,5 millions d'euros en 2015 et 12,3 millions d'euros en 2016).

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Vos rapporteurs spéciaux estiment que le Fisac constitue un instrument très précieux pour lutter contre la dévitalisation des centres-villes et surtout contre la désertification des territoires ruraux isolés, et que sa suppression priverait les collectivités, les commerçants et les citoyens d'un soutien qu'il n'est pas toujours possible de trouver ailleurs.

Plus encore, vos rapporteurs spéciaux estiment que la capacité d'intervention du Fisac est gravement sous-dimensionnée : il n'est tout simplement pas possible de mener une politique ambitieuse de soutien aux commerces de proximité avec 16 millions d'euros par an, pour tout le territoire et 70 millions d'habitants. À cet égard, la majoration de 2 millions d'euros adoptée par l'Assemblée nationale dans le cadre la loi de finances initiale pour 2018 n'apparaît pas suffisante. À l'initiative de vos rapporteurs spéciaux, le Sénat avait ainsi adopté un amendement visant à doubler les crédits du Fisac, ensuite supprimé par l'Assemblée nationale.

La mise en « gestion extinctive » du Fisac en 2019 n'a pas été annoncée, et apparaît en contradiction avec l'objectif de relance affiché en 2014. Or, sur le fond, elle repose sur des motivations contestables :

- d'une part, la volonté pour l'État de se désengager des actions économiques de proximité, laissées aux collectivités. Si cette logique est compréhensible sur le principe, elle n'interdit nullement à l'État de maintenir des interventions ciblées lorsqu'il s'avère que la capacité des collectivités à intervenir est insuffisante : c'est très précisément l'objet du Fisac, qui n'a pas vocation à se substituer aux régions mais plutôt à agir en complément ou en dernier recours. D'autres instruments répondent d'ailleurs à une logique identique, comme par exemple l'EPARECA8(*), qui intervient au profit de centres commerciaux de proximité et dont la dotation, également portée par le programme 134 de la mission « Économie », s'élève à 6 millions d'euros en AE et en CP pour 2019, soit un montant stable par rapport à 2018 et en hausse par rapport à 2017 (7,5 millions d'euros) ;

- d'autre part, le programme « Action coeur de ville », que le Gouvernement présente comme la réponse à l'ensemble des problèmes de dévitalisation, ne vise pas les mêmes opérations que le Fisac. Comme annoncé le 27 mars 2018 par Jacques Mézard, ministre de la cohésion des territoires, le programme « Action coeur de ville » concernera quelque 222 villes moyennes, qui pourront bénéficier de subventions de la Caisse des dépôts et consignation, d'Action logement et de l'Agence nationale de l'habitat (Anah), pour un montant théorique de 5 milliards d'euros sur cinq ans. Si ce programme vise en partie - mais seulement en partie - à « favoriser un développement économique et commercial équilibré », il ne vise donc pas les mêmes territoires que ceux qui pourraient bénéficier d'une subvention du Fisac, et exclut notamment les territoires ruraux les plus isolés.

De fait, 64 % des subventions accordées par le Fisac en 2017 au titre de ses opérations territoriales l'ont été pour des opérations rurales (soit 8,8 millions d'euros), principalement situées dans des zones de revitalisation rurale (ZRR).

La suppression du Fisac est donc d'autant plus difficile à comprendre que les documents publiés lors du lancement du plan « Action coeur de ville » début 2018 mentionnaient expressément le Fisac comme l'un des acteurs appelés à jouer un rôle lors des prochaines années : « le Fisac, lors des appels à projets, donnera une priorité aux centres villes et financera l'ingénierie nécessaire aux communes et intercommunalités ».

La conservation d'un instrument complémentaire porté par l'État est d'autant plus nécessaire que de nombreuses communes rurales voient leurs dotations baisser du fait de la recomposition de la carte intercommunale, ce qui limite considérablement leur capacité d'intervention9(*).

L'inquiétude suscitée par la mise en « gestion extinctive » du Fisac en 2019, mesure non évaluée et non concertée, est partagée par de nombreux acteurs, qui en ont fait part à vos rapporteurs spéciaux, notamment l'Association des maires de France, les chambres de commerce et d'industrie ou encore les chambres de métiers et de l'artisanat.

Bien sûr, la nécessité de pérenniser le Fisac, au moins dans l'attente d'une solution de remplacement, ne signifie nullement qu'il ne faille pas faire évoluer les contours du dispositif. En particulier, il pourrait être opportun de :

revoir les modalités d'instruction des demandes et d'attribution des subventions, la réforme de 2014 n'ayant pas porté ses fruits ;

cibler davantage les interventions du Fisac sur les communes rurales, le plan « Action coeur de ville » ayant quant à lui vocation à fournir une aide à la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs. Une telle mesure contribuerait à réduire le risque de « saupoudrage » des crédits affectés au Fisac.

2. Un outil vital pour les stations-services de proximité

Par ailleurs, la suppression du Fisac vient remettre en cause les engagements pris par le Gouvernement en faveur des stations-services de proximité, sans qu'il soit proposé de solution alternative.

Alors que celles-ci représentent un enjeu crucial pour la cohésion de nos territoires, leur nombre continue à diminuer, au profit notamment des stations adossées aux grandes et moyennes surfaces. La France, qui comptait 33 000 stations-service traditionnelles en 1985, n'en comptait plus que 5 347 en 2017. Quelque 320 stations-service ont fermé en 2016.

Rappelons à cet égard que les aides aux stations-service de proximité étaient depuis 1991 distribuées par le Comité professionnel de la distribution des carburants (CPDC), supprimé par la loi de finances initiale pour 2015.

Grâce à une mobilisation des parlementaires issus de tous les rangs politiques, la ministre chargée du commerce et de l'artisanat s'était toutefois engagée à financer les dossiers d'investissement en stock au moyen d'une opération nationale du Fisac, à hauteur de 2,5 millions d'euros. Cette enveloppe s'étant avérée très insuffisante, une nouvelle enveloppe de 12,3 millions d'euros avait été débloquée en loi de finances pour 2016, mais il s'agissait en réalité d'une mesure de transfert (pour 9,4 millions d'euros10(*)) et d'un prélèvement (pour 2,9 millions d'euros) sur les crédits du Fisac, c'est-à-dire au détriment de ses autres opérations. Ces crédits visaient exclusivement à apurer le stock de 1 600 dossiers hérités du CPDC, aucune nouvelle aide spécifique n'ayant été accordée par la suite.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, vos rapporteurs spéciaux avaient déposé un amendement visant à abonder les crédits du Fisac de 17 millions d'euros, dont 5 millions d'euros auraient été destinés aux stations-service de proximité. Cet amendement, adopté à une large majorité par le Sénat, avait été supprimé par l'Assemblée nationale.

Les réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux indiquent que depuis 2017, « toutes les nouvelles demandes d'aides sont entrées dans le droit commun applicable aux commerces de proximité et sont donc soumises à la procédure d'appel à projets concernant les opérations territoriales du Fisac ». On peut s'interroger sur le sens d'une telle réponse, alors que le Fisac est sur le point d'être supprimé.

L'avenir des stations-service de proximité constitue un enjeu important pour les territoires ruraux : il importe donc de maintenir un dispositif spécifique en leur faveur, dédié à la mise aux normes environnementales (remplacement des cuves), aux énergies renouvelables (bornes électriques, station hydrogène etc.), à la diversification (relais colis, dépôt de pain etc.) ou à la dépollution des stations ne trouvant pas de repreneur.

Dans ce contexte, vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement visant :

- d'une part, à rétablir les crédits du Fisac (en AE et en CP), en doublant sa capacité d'intervention par rapport à 2018 : le montant de 30 millions d'euros demeure en tout état de cause bien modeste au regard de son importance pour les territoires ruraux confrontés à la désertification ;

- d'autre part, à réserver, au sein de cette enveloppe, un montant de 5 millions d'euros pour aider au maintien et à la transformation des stations-service de proximité. Le maintien d'une procédure distincte est nécessaire, compte tenu de la nature particulière - et donc du montant plus élevé - des investissements à réaliser.

Proposition n° 1

Rétablir les crédits du Fisac à hauteur de 30 millions d'euros en AE et en CP, dont 5 millions d'euros en faveur des stations-service de proximité, et recentrer ses interventions sur les territoires ruraux ne pouvant pas bénéficier du programme « Coeur de ville ».


* 5 Loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989 relative au développement des entreprises commerciales et artisanales et à l'amélioration de leur environnement économique, juridique et social.

* 6 Dans un référé du 31 juillet 2014, la Cour des comptes insistait notamment sur la lourdeur de la « double instruction » des dossiers, au niveau local puis au niveau national, ainsi que sur le saupoudrage et les effets d'aubaine des subventions.

* 7 Dans le cadre de la loi n° 2014-626 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises (loi ACTPE). La nouvelle procédure, qui implique une gestion en AE ? CP, a été précisée par le décret n° 2015-542 du 15 mai 2015. Celui-ci fixe la liste des porteurs de projets éligibles : sont concernés les communes, les organismes de coopération intercommunale, les CCI, les CMA, les sociétés d'économie mixte, et, pour les opérations individuelles, les entreprises de proximité. Il définit aussi les principales dépenses éligibles : les opérations collectives combinent des dépenses d'investissement ciblées sur les activités commerciales, artisanales et de services (modernisation, accessibilité et sécurisation des entreprises, halles et marchés, signalétique commerciale...) et des dépenses de fonctionnement (conseil, diagnostic, audit, étude d'évaluation, animation, communication et promotion commerciale...).

* 8 L'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), intervient au profit des centres commerciaux de proximité dégradés installés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et zones franches urbaines (ZFU), sous la forme de rénovation ou réhabilitation de ces centres, en vue d'une rétrocession à des opérateurs privés. Le nouveau contrat d'objectifs et de performance 2016-2020 établit des priorités d'intervention pour l'établissement et prévoit un programme d'investissements de 80 millions d'euros sur la période.

* 9 Dans une note de septembre 2018, l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalités (AMF) estime que « sur 8 000 communes dont les dotations de péréquation sont en baisse, la baisse dépasse 1 % des recettes réelles de fonctionnement pour plus de 3 600 d'entre elles. Ces communes sont à 85 % des communes de moins de 1 000 habitants. La diminution dépasse 5 % des recettes réelles de fonctionnement pour environ 1 230 communes ».

* 10 En provenance du programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements ».