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Projet de loi de finances pour 2019 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Crédits non répartis - Action et transformation publiques

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Crédits non répartis - Action et transformation publiques ( rapport général - première lecture )

B. LES PRÉMICES D'UNE RESTRUCTURATION D'AMPLEUR INÉDITE, DONT LES MODALITÉS SONT ENCORE TROP FLOUES

1. Les perspectives du plan « Action publique 2022 » : dématérialisation, revue des missions, et création d'une Agence unique du recouvrement

À la lumière des développements qui précèdent, on pourrait voir dans la programmation budgétaire 2019 de la DGFiP une simple poursuite de la trajectoire engagée ces dernières années, dans ces aspects positifs autant que négatifs. En d'autres termes, parce que le budget 2019 ressemble aux précédents, on pourrait croire qu'il ressemble aussi à ceux qui suivront.

Or il n'en est rien, et quoique les documents budgétaires n'en fassent jamais état de façon explicite, l'exercice 2019 est sans doute le dernier de ce type : il s'agit d'un budget de « transition », prélude à un bouleversement des missions et de l'organisation de l'administration fiscale sans équivalent depuis - au moins - la fusion intervenue en 2008 entre la direction générale des impôts (DGI) et la direction générale de la comptabilité publique (DGCP).

Dans ce contexte, le fait que les documents budgétaires ne contiennent aucune vision pluriannuelle s'apparente à un manque de sincérité budgétaire.

Les perspectives sont pourtant connues : ce sont celles du plan « Action publique 2022 » : au-delà des objectifs généraux de généralisation des procédures dématérialisées et d'évolution des règles de mobilité et de rémunération des agents, le rapport de juin 2018 préconise d'engager une réforme profonde du périmètre et des modalités d'intervention des ministères économiques et financiers, dont la DGFiP constitue, de loin, la principale administration.

Le rapport du Comité Action publique 2022 (extraits)

Pour aller encore plus loin, nous avons identifié cinq ministères clés19(*) où la grande majorité des missions pourrait être confiée à des opérateurs. Par défaut, seule la conception des politiques publiques continuerait à relever des administrations centrales dans ces ministères et les autres activités seraient assurées par des agences.

Dans les ministères économiques et financiers, la politique règlementaire de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (CCRF), la législation fiscale, la politique industrielle, la politique économique et financière, le budget, continueraient à être exercés dans une administration centrale. Toutes les autres missions pourraient être conduites dans des agences : par exemple, le recouvrement de l'impôt et le contrôle, aujourd'hui exercés par la direction générale des finances publiques, le conseil aux entreprises exercé par la direction générale des entreprises, les statistiques ou les études économiques de l'Insee, les missions de la direction générale des douanes et des droits indirects... ;

Source : rapport du comité « Action publique 2022 » de juin 2018, proposition n° 1 - Refonder l'administration autour de la confiance et de la responsabilisation

Concrètement, le principal chantier - d'ores et déjà - lancé par le Gouvernement est celui de la mise en place, à horizon 2022, d'une Agence unique du recouvrement, regroupant les missions conduites aujourd'hui dans ce domaine par la DGFiP, la douane, les organismes de sécurité sociale, et de nombreuses autres entités. Dans un premier temps, les missions de recouvrement de la DGDDI seraient transférées à la DGFiP.

Ce projet a été confirmé par le ministre de l'action et des comptes publics, Gérald Darmanin dans un discours20(*) prononcé à l'occasion de la journée des cadres du ministère, le 11 juillet 2018 : « il apparaît nécessaire de redonner à la DGFiP le recouvrement de l'essentiel de la fiscalité relevant de l'État, et que la Douane ne conserve que la fiscalité proprement douanière, c'est-à-dire relevant des missions de contrôle des flux et de marchandises. La douane aura bien d'autres enjeux devant elle j'y reviendrai tout à l'heure. À terme, c'est-à-dire dans ce mandat, nous devrons opérer le rapprochement entre le recouvrement réalisé au sein des sphères État et de la sphère sociale par la constitution d'une agence unique du recouvrement ».

Les implications d'un tel chantier pour l'organisation de la DGFiP, comme d'ailleurs de la douane (cf. infra), sont considérables, qu'il s'agisse des effectifs, des procédures, de la présence territoriale ou encore des systèmes d'information.

Le deuxième grand chantier est celui de la dématérialisation et de la simplification : s'il s'agit d'une constante reprise par tous les Gouvernements depuis au moins une dizaine d'années, voire même d'un lieu commun, les marges de progression restent considérables, à condition qu'elles s'accompagnent d'une simplification des impôts (suppression des petites taxes, harmonisation des assiettes etc.) et des procédures (alignement des délais, recours, droits de communication, formalités déclaratives etc.). En réalité, ce chantier n'a pas véritablement été entrepris ces dernières années, la DGFiP ayant globalement fait le choix, comme la plupart des administrations, d'une « transformation numérique à droit constant », avec tout ce que cela implique de coexistence avec les procédures classiques, de projets informatiques à la complexité démesurée, de tensions sur le fonctionnement interne des services. Mais si le choix d'une véritable « révolution numérique » était fait - et l'Agence du recouvrement, comme dans une moindre mesure le prélèvement à la source, en fournissent l'occasion, sinon l'obligation -, la nature même des tâches que remplissent chaque jour les agents de l'administration fiscale en serait changée.

L'objectif est, d'après le ministre, de restructurer l'organisation autour des notions de « front office » (accueil des usagers nécessitant un service de proximité) et de « back office » (tâches pouvant être effectuées à distance)

Un troisième grand chantier pourrait regrouper les différentes pistes d'évolution du périmètre d'intervention de la DGFiP. S'agissant des relations avec les collectivités locales, le ministre a indiqué que « la mise en place du compte financier unique, quel que soit la taille de la collectivité concernée, doit être engagée dès les prochains textes financiers que votera la représentation nationale. Il en est de même pour l'expérimentation des agences comptables pour les plus grandes collectivités, qui sera également créée par la loi avant l'année budgétaire 2020 ».

S'agissant des relations avec les particuliers, on pourra citer la fin du maniement des espèces dans les centres des finances publiques : « nous devons également avoir comme objectif de simplifier encore plus vos missions et d'alléger les tâches répétitives et chronophages en temps de travail. Je pense notamment à la gestion du numéraire. (...) Nous lancerons donc un appel d'offres en 2019 qui permettra [aux agents] de la Poste ou des buralistes - ou tout autre réseau, l'appel d'offres nous le dira - de faire ce travail de manipulation au plus proche de nos concitoyens ». L'article 63 du présent projet de loi de finances prévoit cette possibilité.

L'intensification du recours datamining, également évoqué par le ministre, appelle quelques observations spécifiques.

2. Le datamining : révolution ou stratégie de communication ?

Dans son intervention du 11 juillet 2018, le ministre de l'action et des comptes publics a rappelé qu'un autre levier majeur de modernisation était le recours accru aux nouvelles techniques d'exploitation de données de masse (datamining) et d'intelligence artificielle : « ces technologies doivent nous permettre de rendre encore plus efficace le contrôle fiscal, la traçabilité douanière ou encore le recouvrement dans tous les champs de notre ministère ».

Cet objectif est, depuis deux ans, devenu un motif récurrent de la communication du Gouvernement, que l'on retrouve dans les documents budgétaires, mais aussi dans le rapport du Comité Action publique 2022 et dans les rapports de la Cour des comptes sur la DGFiP et la DGDDI. De fait, les perspectives sont très importantes pour les administrations de Bercy dont le coeur de métier est, fondamentalement, le traitement de l'information.

Vos rapporteurs spéciaux, qui ont eu l'occasion de travailler à plusieurs reprises sur la question, ne peuvent que souscrire à l'objectif affiché par le Gouvernement. Toutefois, force est de constater que la révolution attendue n'en est encore qu'à ses balbutiements, et qu'elle tient pour l'instant davantage d'une stratégie de communication que d'une transformation en profondeur du travail de l'administration.

La réalité est en fait celle d'une coexistence de deux « circuits » séparés, qui demeurent pour l'instant relativement hermétiques. Pour reprendre l'exemple du contrôle fiscal, il y a ainsi :

- d'un côté, la programmation « traditionnelle » de la majorité des contrôles, au niveau local (BCR, PCRP) ou interrégional (DIRCOFI), à partir notamment des données des applications SIRIUS PRO et SIRIUS PART : ces outils relativement basiques permettent seulement une analyse-risque à partir de données fiscales limitées (par exemple, si le bénéfice ou la TVA déclarés par une entreprise baisse brutalement une année donnée) ;

- d'un autre côté, le datamining à proprement parler, qui consiste en une analyse prédictive, plus complexe à mettre en oeuvre car basée sur des algorithmes de modélisation de certains comportements à partir de données très nombreuses, et pas seulement fiscales. Le datamining a tout d'abord été expérimenté à une échelle restreinte, au sein de la « task force TVA », mise en place en 2014 dans le but notamment d'identifier les entreprises impliquées dans des fraudes complexes de type carrousel. Toutefois, il ne s'agit que d'une structure de coordination21(*), dont les effectifs et le périmètre sont restreints, et dont le bilan est, d'après les éléments dont disposent vos rapporteurs spéciaux, assez décevant.

Tout l'enjeu est donc de « diffuser » le recours au datamining, et d'intégrer ces nouveaux processus dans la chaîne traditionnelle de programmation du contrôle fiscal. À cet égard, deux avancées importantes méritent d'être signalées :

- d'une part, l'objectif de 20 % de la programmation du contrôle issue du datamining en 2018, et de 50 % à moyen terme : d'après les éléments transmis à vos rapporteurs spéciaux, l'objectif de 20 % devrait être atteint, et le « taux d'engagement » (contrôles effectivement engagés à partir des listes transmises par les services de programmation) comme le « taux de pertinence » (contrôles donnant effectivement lieu à redressement) sont légèrement supérieurs à ce qui est constaté pour les contrôles issus de la programmation traditionnelle. En 2017, près de 23 000 contrôles sur pièces ont été réalisés grâce à ce dispositif, donnant lieu à près de 100 millions d'euros de rappels de droits et de pénalités, et 3 000 contrôles fiscaux externes ont été programmés. D'après la DGFiP, « l'identification de ces affaires n'aurait pas été possible avec les méthodes traditionnelles de programmation22(*) » ;

- d'autre part, et surtout, le nouveau traitement de données « ciblage de la fraude et valorisation des requêtes » (CFVR) autorisé par l'arrêté du 28 août 201723(*) devrait permettre d'intensifier le recours au datamining, grâce à l'extension du nombre de bases de données pouvant être exploitées, y compris en provenance d'administrations étrangères (échange automatique d'informations), d'organismes sociaux (ACOSS, CAF etc.) ou encore d'acteurs privés (états financiers standardisés, information sur les sociétés implantées à l'étranger, indicateurs financiers, données d'identification des personnes en lien avec ces entreprises etc.).

Arrêté du 28 août 2018 (extraits)

Article 2

(...) « Le traitement est mis en oeuvre :

«-à titre pérenne, pour les fraudes relatives aux professionnels ;

« -à titre expérimental, pour une durée de deux ans, pour les fraudes relatives aux particuliers.

Article 4

(...) « Les informations traitées sont issues :

« 1° Des applications de consultation, de gestion et de contrôle fiscal de la direction générale des finances publiques suivantes :

«-le référentiel des personnes physiques et morales (PERS) ;

«-le référentiel des occurrences fiscales et des adresses (OCFI) ;

«-le fichier des comptes bancaires (FICOBA) ;

«-le traitement des opérations d'abonnement en ligne pour les entreprises (OPALE) ;

«-la base nationale des déclarations fiscales des professionnels et des informations relatives à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (E-PRO) ;

«-le compte fiscal des professionnels (ADELIE) ;

«-le traitement de tenue du fichier des redevables professionnels et de gestion des opérations de recouvrement (MEDOC) ;

«-le compte fiscal des particuliers (ADONIS) ;

«-le traitement de l'impôt sur le revenu (IR) ;

«-le traitement de suivi des échanges des déclarations d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) papier ;

«-le traitement de gestion de la taxe d'habitation (TH) ;

«-le traitement de gestion décentralisée de la documentation cadastrale (MAJIC 3) ;

«-la base nationale des données patrimoniales (BNDP) ;

«-le traitement de gestion du recouvrement contentieux de l'impôt direct (RAR) ;

«-le traitement de gestion du recouvrement contentieux des impôts et d'aide à l'organisation du contentieux de recouvrement (RSP) » ;

«-le traitement de consultation des moyens de paiement automatisés (COMPAS) ;

«-le traitement de simplification de la gestion des informations de recoupement (SIR) ;

«-le traitement d'aide à la sélection et au contrôle des dossiers des professionnels (SIRIUS PRO) ;

«-le traitement d'aide à la sélection et au contrôle des dossiers des particuliers (SIRIUS PART) ;

«-la base nationale des liens d'associés et de dirigeants existant entre les personnes physiques et morales et les sociétés (TSE) ;

«-le traitement de suivi du contrôle fiscal (ALPAGE) ;

«-le fichier des contrats de capitalisation et d'assurance vie (Ficovie) ;

«-le traitement d'échange automatique des informations (EAI) ;

« 2° Des données issues d'autres administrations, nationales et étrangères, et données en provenance d'organismes sociaux ;

« 3° Des données provenant de bases privées. »

Toutefois, pour que le recours aux techniques de datamining s'intègre véritablement dans les processus « courants » de la DGFiP et contribue de façon positive à la modernisation de cette administration, plusieurs conditions importantes doivent être remplies. Or, à ce jour, vos rapporteurs spéciaux estiment que les conditions suivantes ne sont pas réunies :

premièrement, une refonte des systèmes d'information de l'administration fiscale, qui ne sont pas adaptés à cette nouvelle réalité. Dans le cas du contrôle fiscal, la question du maintien à terme d'applications telles que SIRIUS doit être posée. Des développements spécifiques sont consacrés plus bas à ce chantier d'une ampleur considérable, qui dépasse largement la question du contrôle et de la DGFiP ;

deuxièmement, un effort en matière de formation des agents : si la programmation des contrôles et leur conduite sont déjà, aujourd'hui, menées par des services différents, l'intégration croissante de ces nouvelles méthodes implique un changement de culture qui doit être accompagné par l'administration. Là encore, cette question s'étend à l'ensemble des domaines concernés par la dématérialisation des procédures ;

troisièmement, une capacité de l'administration à se doter de compétences de pointe en matière de datamining, ce qui implique de recruter et de fidéliser des profils dont elle ne dispose pas en interne.

3. Des conséquences majeures sur les effectifs de la DGFiP, qui pourraient à terme être réduits d'un tiers...

Les perspectives ouvertes par le rapport du comité « Action publique 2022 » - Agence du recouvrement, évolution du périmètre des missions, dématérialisation, datamining etc. - auront des conséquences majeures sur les effectifs de la DGFiP.

Le ministre de l'action et des comptes publics, Gérald Darmanin, l'a d'ailleurs lui-même indiqué dans son discours du 11 juillet 2018 : « bien sûr, toutes ces transformations auront un impact sur notre organisation. Il serait illusoire de croire qu'elles ne s'accompagneront pas d'une baisse de l'emploi public, tant nous allons changer la nature de nos missions et gagner en efficience. Mais aussi parce que la réduction de l'emploi public est un engagement du Président de la République ».

Les documents budgétaires, et plus généralement la communication du Gouvernement, se gardent bien de donner des détails. Les conclusions du procureur général près la Cour des compte sur le rapport de juin 201824(*) indiquent que la mise en oeuvre de toutes les réformes proposées dans le pourrait permettre de supprimer près de 30 000 postes à la DGFiP, soit environ un tiers de ses effectifs. Si ces chiffres n'ont pas été repris dans le rapport final, ils donnent toutefois une idée de l'ampleur des changements attendus.

En tout état de cause, le rythme actuel des suppressions de postes, soit environ 2 000 ETP par an, ne devrait pas se poursuivre : il faut s'attendre à ce que ce niveau soit largement dépassé dans les prochaines années.

Tous les « métiers » de la DGFiP sont potentiellement concernés, y compris les effectifs dédiés au contrôle fiscal.

4. ... sur son organisation territoriale, rendant intenable la logique du « rabot »

Dans ce contexte, le pilotage des effectifs et du réseau de la DGFiP ne pourra plus - et ne devra plus - se contenter d'une navigation au vue, au fil des « coups de rabot » des projets de loi de finances successifs.

Alors que le deuxième rapport du comité « Action publique 2022 », présenté le 29 octobre 2018, fixe comme priorité au ministère de l'action et des comptes publiques de « négocier avec les ministères les Contrats de transformation », il est plus que temps que « Bercy » s'applique à lui-même cette exigence, et se dote enfin d'une stratégie pluriannuelle explicite, crédible et engageante.

Celle-ci devra répondre aux exigences suivantes :

cohérence : les décisions devront être prises en fonction de l'évolution des missions et des usagers de la DGFiP, et non pas de façon opportuniste, au gré des départs en retraite ;

mutualisation : l'implication dans les maisons de services au public (MSAP) devra être développée, de même que la coordination avec les autres administrations. Ce chantier devra s'accompagner d'un effort pour développer la polyvalence des agents, et assurer l'accès aux systèmes d'informations nécessaires à leurs missions transversales, y compris s'il ne s'agit pas des systèmes de leur administration d'origine ;

concertation : les collectivités locales devront être associées en amont aux projets de restructuration, et disposer d'une visibilité pluriannuelle à l'échelle des départements. Il importera de tenir le plus grand compte des schémas départementaux d'amélioration et d'accessibilité des services au public (SDAASP). À cet effet, L'État devrait à tout le moins assurer un suivi normalisé des SDAASP, et fournir les éléments permettant de s'assurer de leur cohérence - ou non - avec les décisions.

À l'avenir, le pilotage devrait être facilité par la réforme des règles de mobilité des agents de la DGFiP : fondées sur près de 500 subdivisions territoriales, qui réduisaient considérablement les marges de manoeuvre en matière d'adaptation aux besoins, elles seront désormais fondées sur un principe d'affectation au département qui, avec la redéfinition des délais de séjour, favorisera une plus grande stabilité des équipes.

Enfin, le ministre a annoncé que ce grand chantier de réorganisation serait en priorité guidé par une « consigne claire » de « déconcentration de proximité » : « ce projet consistera en un mouvement de déconcentration d'une partie des services qui sont actuellement en Île-de-France afin de les réimplanter en régions et des services actuellement dans les métropoles afin de les réimplanter dans les territoires ruraux ou péri-urbains ». Si vos rapporteurs spéciaux partagent naturellement cet objectif, force est de constater qu'il ne suffira pas, en lui-même, à garantir une réforme équilibrée pour les territoires. En effet, alors que la distinction entre « front office » et « back office » conduit par définition à réduire le maillage local de la DGFiP, le « stock » de services pouvant faire l'objet d'une déconcentration, et a fortiori d'une déconcentration de proximité, paraît limité. De fait, de nombreux services centraux de la DGFiP sont d'ores et déjà déconcentrés, soit en Île-de-France hors de Paris, suite à des opérations immobilières relativement récentes qu'il apparaît difficile de remettre en cause à brève échéance, soit sur le reste du territoire. Il en va de même pour la DGDDI (cf. infra).

Reste la gestion à distance des relations avec les usagers, par exemple via les centres d'appel ou de traitement des demandes par messagerie électronique, qui correspondent typiquement à des tâches de « back office ». Mais là encore, la logique même de la nouvelle organisation consiste à gagner en efficience par le rassemblement des effectifs au sein de locaux plus grands et moins coûteux, ce qui limite les possibilités en matière de « déconcentration de proximité ».


* 19 Les ministères concernés sont le ministère de la transition écologique et solidaire, le ministère de l'enseignement supérieur, le ministère de la culture et de la communication et le ministère des sports.

* 20 Déclaration M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics, sur le bilan d'une année de politique du gouvernement en matière de finances publiques et sur les priorités du ministère de l'action et des comptes publics, à Paris le 11 juillet 2018.

* 21 Celle-ci rassemble la DGFiP, la douane, le ministère de l'intérieur, l'autorité judiciaire, la cellule de renseignement financier Tracfin et d'autres administrations.

* 22 Source : rapport d'activité 2017 de la DGFiP.

* 23 Arrêté du 28 août 2017 modifiant l'arrêté du 21 février 2014 portant création par la direction générale des finances publiques d'un traitement automatisé de lutte contre la fraude dénommé « ciblage de la fraude et valorisation des requêtes », publié au JO du 14 novembre 2017.

* 24 Les préconisations de la Cour des comptes dans son rapport public thématique de juin 2018, intitulé « La DGFiP, dix ans après la fusion », sont très proches - dans le temps comme sur le fond - de celles du comité « Action publique 2022 ».