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Projet de loi de finances pour 2019 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Crédits non répartis - Action et transformation publiques

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Crédits non répartis - Action et transformation publiques ( rapport général - première lecture )

III. LA DGDDI : ENTRE PRIORITÉS IMMÉDIATES ET ÉVOLUTIONS DE LONG TERME

A. UNE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE SOUS LE SIGNE DU BREXIT...

Les crédits demandés pour le programme 302, c'est-à-dire les crédits de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), s'élèvent à 1,6 milliard d'euros en 2019.

Après retraitement des loyers budgétaires (18 millions d'euros) et des mesures de transfert, ces crédits sont en hausse de 2,6 % en CP par rapport à 2018 (41 millions d'euros), et de 4,5 % en AE (70 millions d'euros), imputable comme pour la DGFiP à la renégociation des baux privés.

Évolution par titre des crédits (AE et CP) du programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges »

(données au format PLF 2019, en millions d'euros)

 

Exécution 2017

LFI
2018

PLF
2019

 

Évolution

PLF 2019/
LFI 2018

 

Titre 2

AE

1 194

1 223

1 245

 

22

1,8%

Personnel

CP

1 194

1 223

1 245

 

22

1,8%

Total hors titre 2

AE

298

317

365

 

48

15,0%

CP

303

322

341

 

19

5,8%

Titre 3

AE

178

157

189

 

32

20,4%

Fonctionnement

CP

168

155

170

 

15

9,7%

Titre 5

AE

36

63

55

 

-8

-12,7%

Investissement

CP

51

70

50

 

-20

-28,6%

Titre 6

AE

84

97

120

 

23

23,7%

Intervention

CP

84,0

97,0

120,0

 

23

23,7%

Total Mission

AE

1 492

1 540

1 610

 

70

4,5%

CP

1 497

1 545

1 586

 

41

2,6%

Source : commission des finances, d'après les données du Secrétariat général des ministères économiques et financiers

La hausse prévue en 2019 concerne à la fois les crédits de titre 2 (dépenses de personnel) et les crédits hors titre 2, et correspondent aux grandes priorités de la douane pour l'année à venir : le Brexit, le soutien aux buralistes et la lutte contre la contrebande de tabac, et l'achèvement du programme de renouvellement de ses moyens opérationnels.

Si ces priorités se traduisent par une hausse globale des crédits du programme 302, elles ne sont nullement exclusives de la poursuite, par ailleurs, de la transformation de long terme de cette administration, qui passe notamment par la rationalisation de son réseau territorial et la modernisation de ses procédures. Cette transformation s'accompagne d'économies de fonctionnement et de suppressions de postes.

1. La création de 350 postes pour faire face au Brexit

La première des priorités de la douane en 2019, qui explique l'essentiel de la hausse de ses crédits, est la préparation de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne (Brexit), le 1er avril 2019, qui aura des conséquences importantes sur son organisation, quelle que soit l'issue des négociations. Comme l'a rappelé le ministre de l'action et des comptes publics dans son discours du 11 juillet 2018, la DGDDI « se voit attribuer des moyens humains et budgétaires complémentaires pour pouvoir face à l'ensemble des scénarios - y compris en cas de sortie « sèche » du Royaume-Uni ». Toutes les missions de la douane seront affectées par le Brexit, du contrôle des voyageurs et des marchandises aux missions fiscales, notamment lors de la détaxe.

Cette priorité trouve une traduction directe dans le schéma d'emplois de +250 ETP, correspondant au solde de net de 350 créations au titre du Brexit, et 100 suppressions au titre de la modernisation de la DGDDI (cf. infra).

Ces créations de postes viennent s'ajouter à celles des années précédentes, soit 285 ETP en 2016 et 250 ETP en 2017, dans le cadre du plan de lutte contre le terrorisme (PLAT) annoncé au lendemain des attentats du 13 novembre 2015, et 200 ETP en 2018, dans cadre du renforcement des contrôles aux frontières, devenus systématiques le 7 avril 2017 à l'entrée et à la sortie de l'espace Schengen.

Après une réduction continue de ses effectifs pendant une vingtaine d'années, depuis un maximum d'environ 22 000 agents à la fin des années 1990, en raison des contraintes budgétaires d'une part, et de la fin des contrôles aux frontières nationales d'autre part, la douane voit donc le nombre de ses agents augmenter à nouveau. Le plafond d'emplois prévu pour 2019 est de 17 351 ETPT, contre 17 045 ETPT en 2018.

Les effectifs seront affectés en priorité aux grandes frontières que la France partage avec le Royaume-Uni, à Calais25(*), à Dunkerque et dans les autres ports de la Manche, à la Gare du Nord et dans les aéroports parisiens. Toutefois, les conséquences du Brexit pour la DGDDI ne se limitent pas à ces territoires ni aux services centraux. On rappellera par exemple que des formalités douanières, pour les biens comme pour les passagers, devront être rétablies dans les aéroports du Sud-Ouest de la France, qui accueillent par vols directs de nombreux voyageurs britanniques.

D'après les éléments transmis à vos rapporteurs spéciaux, les effectifs supplémentaires prévus en 2018 ont aujourd'hui été recrutés, formés, et pour certains d'ores et déjà affectés.

Dans ce contexte, la DGDDI met en oeuvre un plan de formation ambitieux à l'attention de l'ensemble de ces agents, nouvelles recrues comme agents titulaires. Une attention particulière est portée aux conséquences du Brexit et aux nouvelles dispositions introduites par la loi pour un État au service d'une société de confiance (cf. infra).

Des crédits hors titre 2 sont également prévus dans le cadre de la préparation au Brexit, à hauteur de 5,8 millions d'euros en 2019, après 5 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2018, afin de financer des dépenses d'équipement, des dépenses informatiques ou encore des prises à bail.

2. Le soutien aux buralistes et la lutte contre la contrebande de tabac, autre priorité de l'année à venir

La deuxième grande priorité assignée à la douane pour l'année 2019 est le soutien aux buralistes et la lutte contre la contrebande de tabac - deux actions d'autant plus nécessaires que le Gouvernement a décidé de porter progressivement le prix du paquet de cigarettes à 10 euros.

Le 2 février 2018, l'État et la Confédération des buralistes ont signé un protocole d'accord pour la période 2018-2021, intitulé « De buraliste à nouveau commerçant de proximité », et dont les objectifs sont non seulement de soutenir les plus fragiles d'entre eux par le renforcement des aides existantes, mais aussi de leur donner les moyens de transformer durablement leur métier.

La signature de ce protocole se traduit par la forte hausse de 23,3 millions d'euros des crédits d'intervention portés par l'action 08 du programme 302, portant les aides aux buralistes rattachées à ce programme à 111,1 millions d'euros pour 2019.

Le nouveau protocole prévoit en particulier la création d'une nouvelle aide de compensation de perte d'activité, la « remise transitoire » (18 millions d'euros par an) et porte l'enveloppe de la  « prime de diversification » à 14 millions d'euros au lieu de 10 millions d'euros dans le protocole 2017-2021. Surtout, il créé un « fonds de transformation » doté de 80 millions d'euros sur l'ensemble de la période, dont 26 millions d'euros pour l'année 2019.

Il convient à cet égard de noter que ce nouveau fond est, en partie, neutre pour le solde budgétaire, car partiellement financé par les fournisseurs, via une recette fiscale affectée.

Vos rapporteurs spéciaux accueillent favorablement ce nouveau protocole, et saluent la volonté des buralistes de faire évoluer leur profession vers une moindre dépendance à la vente de tabac. Les buralistes jouent un rôle important pour la cohésion des territoires, où ils sont parfois les derniers commerçants. À cet égard, l'article 63 du présent projet de loi de finances, qui permettra à l'administration fiscale de confier à des partenaires l'encaissement des espèces avec un objectif « zéro numéraire » à horizon deux ou trois ans, pourrait être une occasion supplémentaire pour les buralistes de diversifier leurs activités, par exemple dans le cadre d'un partenariat avec La Poste.

Les prochains mois permettront de savoir si la situation, sur le plan de la contribution de l'État, est stabilisée. En effet, si le nouveau protocole couvre la période 2018-2021, on rappellera que le précédent protocole couvrait, lui aussi, une période allant jusqu'en 2021.

Le pendant nécessaire au dispositif de soutien aux buralistes est une action résolue contre la contrebande de tabac. À cet égard, la douane travaille à la mise en place, à partir de 2019, d'un système de traçabilité indépendant des fournisseurs, ce qui constitue une grande avancée. Un accord de coopération a été signé avec la Principauté d'Andorre. Quant aux résultats, ils sont en hausse de 8 % en 2017 (238 tonnes) par rapport à 201626(*), et la DGDDI publie désormais chaque semaine sur son site Internet les saisies réalisées par chaque direction régionale27(*).

Contrairement aux aides versées aux buralistes, la priorité donnée à la lutte contre la contrebande de tabac n'a pas, en tant que telle, d'impact budgétaire direct sur le programme 302. Elle est, davantage, une question d'organisation des brigades - par exemple, en fonction des heures et des lieux choisis pour les contrôles, il est plus ou moins probable d'intercepter des véhicules transport du tabac de contrebande, des stupéfiants etc. Cette priorité a en revanche un impact - certes indirect et non chiffrable - sur les recettes fiscales de l'État.

3. L'achèvement du renouvellement des moyens aériens et la poursuite du renouvellement des moyens maritimes

L'exercice 2019 se caractérise, enfin, par le quasi-achèvement du programme de renouvellement des moyens aéromaritimes de la douane. La fin de ce cycle de renouvellement explique en grande partie la baisse des dépenses d'investissement du programme 302, en AE (-12,7 %) comme en CP (-28,6 %).

S'agissant du dispositif aérien, le déploiement des sept nouveaux avions multi-missions Beechcraft devrait être achevé fin 2019. Trois d'entre eux sont d'ores et déjà opérationnels, deux sont en cours d'équipement (radars, senseurs, système de détection des pollutions maritimes etc.), un est affecté à la formation, est un dernier est en phase de test28(*).

Le programme de renouvellement des hélicoptères a quant à lui fait l'objet d'un ajustement récent. La flotte de la douane est aujourd'hui composée de neuf appareils : cinq EC 135 modernes, et quatre AS 355, appareils vétustes dont le remplacement s'impose. Plutôt que de procéder à des acquisitions comme initialement prévu, la douane a fait le choix de la location plutôt que de l'achat pour trois nouveaux EC 135 (dont deux aux Antilles), le quatrième ayant été acquis sur le marché secondaire (occasion). Ce choix de la location permet à la douane de ne pas supporter les coûts de maintenance des appareils, qui incombent au propriétaire. Les prochaines années permettront de confirmer le bien-fondé de la location, également pratiquée par la Sécurité civile, tant sur le plan de la bonne gestion des deniers publics que sur le plan opérationnel29(*).

S'agissant du parc naval, le programme d'investissement s'étend sur la période 2018-2020, échéance à laquelle 80 % des moyens opérationnels auront été renouvelés30(*). Les DGDDI dispose aujourd'hui de

- 3 patrouilleurs, soit un par grande façade maritime (Manche-Atlantique31(*), Méditerranée, Antilles). La douane met ses moyens à dispositions des opérations de Frontex en Méditerranée ;

- 15 vedettes garde-côtes ;

- 13 vedettes de surveillance rapprochée. Les vedettes de surveillance rapprochées seront bientôt équipées du Système intégrateur de l'aéromaritime (SIAM), qui permet de disposer d'une information complète en temps réel de la surface maritime, afin de mieux cibler les interventions.


* 25 Pour mémoire, la France concentre environ 85 % des liaisons routières avec le Royaume-Uni (ferry et Eurotunnel).

* 26 Source : rapport d'activité 2017 de la DGDDI.

* 27 Source : http://www.douane.gouv.fr/datadouane/a14913-saisies-hebdomadaires-de-tabac-de-contrebande-realisees-par-la-douane-francaise

* 28 Source : DGDDI.

* 29 Au total, environ 20 millions d'euros en AE et en CP sont prévus en 2019 pour assurer la maintenance de la flotte d'avions et à la location des trois hélicoptères.

* 30 Source : réponses au questionnaire budgétaire.

* 31 Les directions de garde-côtes de Nantes et de Rouen sont en cours de fusion.