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Projet de loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française

6 février 2019 : Dispositions institutionnelles en Polynésie française ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI

Article 1er
(art. L. 5842-22, L. 5842-26 et L. 5842-28 du code général des collectivités territoriales, art. 134 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République)
Compétence des communautés de communes
et des communautés d'agglomération en Polynésie française

L'article 1er du projet de loi tend à adapter les compétences des communautés de communes et des communautés d'agglomération en Polynésie française aux spécificités de ce territoire, notamment aux compétences dont disposent les communes polynésiennes.

1. Une intercommunalité à fiscalité propre peu développée en Polynésie française

1.1. Le droit de l'intercommunalité à fiscalité propre en Polynésie française 

Selon la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, les « règles relatives à l'administration, à l'organisation et aux compétences des communes, de leurs groupements et de leurs établissements publics, [ainsi que la] coopération intercommunale »232(*) relèvent de la compétence de l'État en Polynésie française.

En conséquence, les articles du code général des collectivités territoriales concernant les communautés de communes et les communautés d'agglomération ont été rendus applicables en Polynésie française, moyennant quelques adaptations.

Les communautés de communes en Polynésie française

Les compétences des communautés de communes sont adaptées aux spécificités de la Polynésie française. Les compétences obligatoires sont ainsi au nombre de deux233(*), mais ne s'appliquent que « sous réserve des compétences de la Polynésie française et dans le respect des dispositions du II de l'article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ». Les communautés de communes polynésiennes doivent également exercer les compétences optionnelles relevant d'au moins trois des groupes de compétences proposés.

Les compétences optionnelles des communautés de communes en Polynésie française

L'article L. 5842-22 du code général des collectivités territoriales prévoit que les groupes de compétences optionnelles parmi lesquels les communes de Polynésie française peuvent choisir sont les suivants :

1° Protection et mise en valeur de l'environnement, et soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ;

2° Politique du logement et du cadre de vie ;

2° bis En matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programmes d'actions définis dans le contrat de ville ;

3° Création, aménagement et entretien de la voirie ;

4° Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire d'intérêt communautaire ;

5° Action sociale d'intérêt communautaire. Lorsque la communauté de communes exerce cette compétence, elle peut en confier la responsabilité, pour tout ou partie, à un centre intercommunal d'action sociale ;

6° Assainissement des eaux usées, dans les conditions prévues à l'article L. 2224-8 ;

7° Eau ;

8° Collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés.

Pour les communautés de communes dont les communes membres sont dispersées sur plusieurs îles :

9° Le transport entre les îles ;

10° L'assistance à maîtrise d'ouvrage.

Les communautés d'agglomération en Polynésie française

Les compétences des communautés d'agglomération sont aussi adaptées pour leur application en Polynésie française. Les blocs de compétences obligatoires des communautés d'agglomération de Polynésie française sont au nombre de quatre : le développement économique, l'aménagement de l'espace communautaire, l'équilibre social de l'habitat, et la politique de la ville. Ils s'exercent, ici encore, « sous réserve des compétences de la Polynésie française et dans le respect des dispositions du II de l'article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ». Les communautés d'agglomération polynésiennes doivent également exercer trois des sept compétences optionnelles.

Les compétences des communautés d'agglomération en Polynésie française

Selon l'article L. 5842-28 du code général des collectivités territoriales, l'article L. 5216-5 du même code doit être ainsi lu pour son application en Polynésie française :

I. - Sous réserve des compétences de la Polynésie française et dans le respect des dispositions du II de l'article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, la communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes :

1° En matière de développement économique : actions de développement économique dans les conditions prévues à l'article L. 4251-17 ; création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire ;

2° Aménagement de l'espace communautaire dans le cadre de la réglementation applicable en Polynésie française ;

3° En matière d'équilibre social de l'habitat : programme local de l'habitat ; politique du logement d'intérêt communautaire ; actions et aides financières en faveur du logement social d'intérêt communautaire ; réserves foncières pour la mise en oeuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat ; action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ; amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt communautaire ;

4° En matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programmes d'actions définis dans le contrat de ville.

Dans les départements et collectivités d'outre-mer : dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale d'intérêt communautaire ; dispositifs locaux, d'intérêt communautaire, de prévention de la délinquance ;

II. - La communauté d'agglomération doit en outre exercer au lieu et place des communes au moins trois compétences parmi les sept suivantes :

1° Création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire ; création ou aménagement et gestion de parcs de stationnement d'intérêt communautaire ;

2° Assainissement des eaux usées, dans les conditions prévues à l'article
L. 2224-8 ;

3° Eau ;

4° En matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie : lutte contre la pollution de l'air, lutte contre les nuisances sonores, soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ;

5° Construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire ;

6° Action sociale d'intérêt communautaire.

Lorsque la communauté d'agglomération exerce la compétence action sociale d'intérêt communautaire, elle peut en confier la responsabilité pour tout ou partie à un centre intercommunal d'action sociale ;

8° Collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ;

Le choix de ces compétences est arrêté par décision des conseils municipaux des communes intéressées dans les conditions de majorité qualifiée requise pour la création.

III. - Lorsque l'exercice des compétences mentionnées aux I et II du présent article est subordonné à la reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est déterminé par le conseil de la communauté d'agglomération à la majorité des deux tiers. Il est défini au plus tard deux ans après l'entrée en vigueur de l'arrêté prononçant le transfert de compétence. À défaut, la communauté d'agglomération exerce l'intégralité de la compétence transférée.

VI. - Afin de financer la réalisation ou le fonctionnement d'un équipement, des fonds de concours peuvent être versés entre la communauté d'agglomération et les communes membres après accords concordants exprimés à la majorité simple du conseil communautaire et des conseils municipaux concernés.

Le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours.

VII. - Par convention passée avec le département, une communauté d'agglomération dont le plan de déplacements urbains comprend un service de transport collectif en site propre empruntant des voiries départementales ou prévoit sa réalisation peut, dans le ressort territorial de l'autorité organisatrice de la mobilité, exercer au lieu et place du département tout ou partie des compétences qui, dans le domaine de la voirie, sont attribuées au département en vertu des articles L. 131-1 à L. 131-8 du code de la voirie routière. Le refus du conseil départemental de déléguer tout ou partie de ces compétences doit être motivé par délibération. La convention précise l'étendue et les conditions financières de la délégation de compétence ainsi que les conditions dans lesquelles les services départementaux correspondants sont mis à la disposition de la communauté d'agglomération.

1.2. Deux communautés de communes en Polynésie française

Seules deux communautés de communes ont été mises en place en Polynésie française. La communauté de communes Hava'i regroupe deux communes, tandis que la communauté de communes des marquises (CODIM) regroupe six communes.

La création de ces communautés de communes a nécessité une « loi du pays », la loi du pays n° 2010-12 du 25 août 2010 relative à la mise en oeuvre par les communautés de communes des dispositions des sections 4 et 6 du chapitre 1er du titre III de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 modifié portant statut d'autonomie de la Polynésie française, qui les a autorisé à intervenir en matière de développement économique et d'aménagement de l'espace.

Plusieurs autres communautés de communes ont été ou sont envisagées :

- la communauté de communes de Tahiti Sud, qui aurait regroupé quatre communes. Un arrêté du haut-commissaire fixant le périmètre de cette intercommunalité a été pris le 26 février 2016, mais deux des quatre communes se sont retirées du projet ;

- la communauté de communes des îles des Tuamotu-Gambier : cinq communes de l'archipel ont souhaité se constituer en communauté de communes. Les délibérations des conseils municipaux ne sont cependant pas concordantes quant au périmètre de l'EPCI ;

- la communauté de communes des îles des Australes : la dissolution en 2014 du Syndicat intercommunal à vocation multiple des Australes (SIVMA) en raison de problèmes de fonctionnement a encouragé les communes à se diriger vers la création d'une communauté de communes. Le calendrier envisagé est cependant postérieur aux prochaines élections municipales (2020).

1.3. Les sources de difficultés de l'intercommunalité

Au moins trois facteurs peuvent expliquer le faible développement de l'intercommunalité en Polynésie française.

En matière juridique, le partage de compétence fixé par la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française entre la Polynésie française et les communes ne confère pas à ces dernières une latitude d'action aussi large que celle des communes métropolitaines qui disposent d'une clause de compétence générale. Les compétences obligatoires des communautés de communes en Polynésie française sont ainsi des compétences qui relèvent de la collectivité et non des communes, mais dans lesquels les communes peuvent être autorisées à intervenir en vertu du II de l'article 43 de la même loi organique. Pour ce faire, la Polynésie française doit les y autoriser par le biais d'une « loi du pays ». De même, les compétences optionnelles relèvent également souvent de la Polynésie française. Cette difficulté a été accrue par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation de la République, dite « NOTRe », qui a accru le nombre de compétences optionnelles que doivent exercer les communautés de communes234(*).

En matière géographique, l'insularité est un frein au développement de la coopération intercommunale en matière de gestion opérationnelle des services.

Enfin, d'un point de vue politique, les élus communaux se montrent généralement peu enclins à se dessaisir d'une partie de leurs compétences en faveur d'un groupement intercommunal, dont la logique peut parfois être mal comprise.

2. Adapter les compétences de l'intercommunalité aux réalités de Polynésie française

2.1. L'article 1er du projet de loi

L'article 1er du projet de loi vise à faciliter le développement de l'intercommunalité à fiscalité propre en Polynésie française. Il redéfinit les compétences obligatoires et les compétences optionnelles des communautés de communes sur ce territoire.

Les compétences obligatoires235(*) ne le seraient que sous réserve que les communes aient été autorisées à intervenir dans les domaines concernés en application du II de l'article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française. Dans ce cas, et dans ce cas seulement, la communauté de communes exercerait de plein droit la ou les compétences concernées, au lieu et place des communes membres.

Les autres modifications prévues par l'article se limitent à conserver les compétences « eau » et « assainissement » parmi les compétences optionnelles des communautés de communes en Polynésie française, alors qu'elles seront rattachées aux compétences obligatoires à partir de 2020 en métropole.

2.2. La position de votre commission

Votre commission a été sensible à l'argumentation développée par l'assemblée de la Polynésie française dans son avis sur le projet de loi. Celle-ci propose de redéfinir les compétences optionnelles des communautés de communes sur le territoire polynésien, considérant que sont aujourd'hui intégrées des compétences qui ne relèvent pas des communes en Polynésie française.

Votre commission a donc opté, en adoptant un amendement COM-11 de son rapporteur, pour une rédaction intermédiaire entre la position du Gouvernement et celle de l'assemblée de la Polynésie française236(*) permettant le maintien de compétences obligatoires dans les cas où les communes sont autorisées à intervenir dans les domaines du développement économique, des aides et interventions économiques, de l'urbanisme et de l'aménagement de l'espace. Elle a cependant intégralement redéfini les compétences optionnelles des communautés de communes en Polynésie française, en indiquant que les communautés de communes devront exercer deux des compétences suivantes pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire :

- Voirie communale ;

- Transports communaux ;

- Construction, entretien et fonctionnement des écoles de l'enseignement du premier degré ;

- Distribution d'eau potable ;

- Collecte et traitement des ordures ménagères ;

- Collecte et traitement des déchets végétaux ;

- Collecte et traitement des eaux usées ;

Dans les communautés de communes dont les communes membres sont dispersées sur plusieurs îles :

- Le transport entre les îles ;

- L'assistance à maitrise d'ouvrage.

Il s'agit de compétences qui sont attribuées aux communes polynésiennes en vertu du I de l'article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

Considérant que le report de l'entrée en vigueur de cet article, qui se justifiait par l'entrée en vigueur en 2020 de la nouvelle rédaction de l'article L. 5214-16, n'était plus nécessaire, votre commission a décidé de son entrée en vigueur immédiate.

Votre commission a également redéfini les compétences des communautés d'agglomération en Polynésie française en suivant la même logique. Les communautés d'agglomération polynésiennes devront ainsi exercer à titre obligatoire les compétences pour lesquelles les communes se sont vues autorisées à intervenir dans les domaines du développement économique, des aides et interventions économiques, de l'urbanisme et de l'aménagement de l'espace, ainsi que, pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire, en matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et de soutien aux actions de maitrise de l'énergie, de politique du logement et du cadre de vie, et de politique de la ville. Au titre des compétences optionnelles, les communautés d'agglomération devront exercer deux des compétences listées ci-dessus pour les communautés de communes, toujours pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire.

Ces deux formes d'EPCI à fiscalité propre pourront, comme dans le droit commun des EPCI à fiscalité propre, se voir transférer par leurs communes membres toutes autres compétences au titre des compétences facultatives.

En outre, votre commission a précisé que ces EPCI à fiscalité propre pourront transférer leurs compétences à des syndicats de communes ou des syndicats mixtes comprenant l'intégralité de leur territoire.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2
(art. L. 5843-3 du code général des collectivités territoriales)
Syndicats mixtes ouverts comprenant la Polynésie française
ou l'un de ses établissements publics

L'article 2 du projet de loi vise à compléter les dispositions du nouvel article 55-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, dans sa rédaction issue de l'article 10 du projet de loi organique, permettant à la Polynésie française d'être membre d'un syndicat mixte ouvert.

1. La possibilité pour la Polynésie française de participer à un syndicat mixte ouvert : une disposition introduite par l'article 10 du projet de loi organique

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2014-2 LOM du 26 juin 2014, a indiqué que la participation de la Polynésie française à des syndicats mixtes ouverts avait trait à l'organisation et au fonctionnement des institutions de la Polynésie française et qu'elle relevait donc de la compétence du législateur organique.

En conséquence, l'article 10 du projet de loi organique portant modification du statut d'autonomie de la Polynésie française ajoute un article 55-1 à la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française pour permettre à la collectivité de Polynésie française de participer à des syndicats mixtes ouverts. Sont intégrées à la loi organique des dispositions relatives aux modalités de création, de retrait d'un des membres, de répartition des biens meubles et immeubles et de dissolution du syndicat mixte ouvert.

2. Les coordinations dans le projet de loi ordinaire

L'article 2 du projet de loi tire les conséquences dans la loi ordinaire du nouvel article 55-1 introduit dans la loi organique. L'article L. 5843-2 du code général des collectivités territoriales est entièrement réécrit pour prévoir quelques adaptations rédactionnelles aux articles rendus applicables à la Polynésie française par la loi organique.

Votre commission a, par l'adoption de l'amendement COM-12 de son rapporteur, déplacé cet article à l'article L. 5843-3 du code général des collectivités territoriales, en y intégrant les dispositions initialement prévues à l'article 3 du projet de loi. Elle a ainsi fait de l'article L. 5843-3 du code général des collectivités territoriales l'article relatif aux dispositions applicables aux syndicats mixtes comprenant la Polynésie française ou l'un de ses établissements publics, en application de l'article 55-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

De ce fait, et conformément à l'initial article 3 du projet de loi, les syndicats mixtes ouverts comprenant la Polynésie française ou l'un de ses établissements publics ne seraient plus, comme les syndicats mixtes ouverts ne comprenant pas un tel membre, « soumis au contrôle de légalité, au contrôle budgétaire et au jugement des comptes dans les conditions fixées par la législation applicable aux communes de la Polynésie française ». Cette disposition est en effet introduite au niveau organique, le nouvel article 55-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française disposant que « les syndicats mixtes institués en application du présent article sont soumis au contrôle de légalité, au contrôle budgétaire et au jugement des comptes dans les conditions fixées par la [loi organique statutaire] pour les établissements publics de la Polynésie française ».

Ainsi, le contrôle de légalité des syndicats mixtes ouverts auxquels participe la Polynésie française ou l'un de ses établissements publics serait désormais effectué selon les modalités de celui assuré pour les établissements publics de la Polynésie française, correspondant à celles fixées par l'article 173 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française. Seraient donc transmis au haut-commissaire par le président du syndicat mixte ouvert les actes à caractère réglementaire, les délibérations de l'organe délibérant, les décisions individuelles relatives aux agents du syndicat mixte ouvert, les ordres de réquisition du comptable ainsi que les conventions relatives aux marchés d'une certaine importance. Dans les deux mois, le haut-commissaire défèrerait au tribunal administratif les actes qu'il estime contraires à la légalité. Ce recours pourrait être assorti d'une demande de suspension. Une personne morale ou physique lésée par un des actes pourrait demander au haut-commissaire de déférer l'acte dans les conditions décrites ci-dessus. Enfin, et comme pour les syndicats mixtes ouverts ne comprenant pas la Polynésie française, le président du syndicat mixte certifierait, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire des différents actes des organes du syndicat mixte.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
(art. L. 5843-2 du code général des collectivités territoriales et art. 64 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense)
Syndicats mixtes ouverts ne comprenant ni la Polynésie française
ni l'un de ses établissements publics

L'article 3 du projet de loi, dans sa rédaction résultant de l'amendement COM-13 de votre rapporteur, préserve la possibilité pour les communes de Polynésie de créer un syndicat mixte ouvert ne comprenant ni la collectivité de Polynésie française, ni l'un de ses établissements publics.

1. Les syndicats mixtes ouverts : la nécessité de deux régimes en Polynésie française

L'article 10 du projet de loi organique introduit, au sein d'un nouvel article 55-1 du code général des collectivités territoriales, la possibilité de constituer un syndicat mixte ouvert comprenant parmi ses membres la Polynésie française ou l'un de ses établissements publics. Une telle possibilité, comme l'a indiqué le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2014-2 LOM du 26 juin 2014, relève de la loi organique. Un régime spécifique est donc prévu par la loi organique qui, bien qu'il reprenne dans sa majorité les règles de droit commun des syndicats mixtes ouverts prévues par le code général des collectivités territoriales, introduit quelques spécificités.

Pour autant, les communes, comme l'a indiqué à plusieurs reprises le Conseil constitutionnel, ne sont pas des institutions de la Polynésie française au sens de l'article 74 de la Constitution237(*). De ce fait, les dispositions les régissant ne sont pas de niveau organique. Il a donc paru nécessaire à votre commission de prévoir, dans la loi ordinaire, le cas de syndicats mixtes ouverts en Polynésie française ne comprenant ni la collectivité de la Polynésie française, ni l'un de ses établissements publics. Il pourrait par exemple s'agir d'un syndicat mixte rassemblant des communes polynésiennes, leur groupement, et un établissement public de l'État.

2. Les syndicats mixtes ouverts ne comprenant ni la Polynésie française ni l'un de ses établissements

Votre commission, par l'adoption d'un amendement COM-13 de son rapporteur, a entièrement réécrit l'article 3 du projet de loi ordinaire afin de modifier l'actuel article L. 5843-2 du code général des collectivités territoriales qui contient les dispositions applicables aux syndicats mixtes ouverts en Polynésie française.

Elle a tout d'abord supprimé la possibilité pour la Polynésie française ou l'un de ses établissements publics d'être membre des syndicats mixtes ouverts constitués sur la base de cet article238(*).

Elle a intégré au sein de cet article les dispositions initialement prévues à l'article L. 5843-3 du code général des collectivités territoriales, qui, tel que modifié par l'article 2, concernerait désormais les syndicats mixtes ouverts comprenant la Polynésie française ou l'un de ses établissements publics parmi leurs membres. Il serait ainsi indiqué que les syndicats mixtes ne comprenant aucune institution de la Polynésie française sont soumis au contrôle de légalité, au contrôle budgétaire et au jugement des comptes dans les conditions fixées par la législation applicable aux communes de la Polynésie française et que le président du syndicat mixte certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire des différents organes du syndicat mixte.

Enfin, l'amendement a précisé que les syndicats mixtes ouverts régis par l'article 55-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, s'ils ne comprenaient plus ni la Polynésie française ni l'un de ses établissements publics à la suite d'un retrait de certains de ses membres, deviendraient des syndicats mixtes régis par l'article L. 5843-2 du code général des collectivités territoriales, soit les dispositions actuelles du droit des syndicats mixtes ouverts en Polynésie française.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (nouveau)
(art. L. 1862-1 et L. 1862-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales, art. 23 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004
complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française)
Participation des communes et de leurs groupements
aux sociétés d'économie mixte créées par la Polynésie française

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption d'un amendement COM-14, l'article 4 du projet de loi a pour principal objet de fixer les règles applicables à la participation de communes ou groupements de communes polynésiens aux sociétés d'économie mixte (SEM) créées par la Polynésie française.

L'article 29 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 précitée, dite loi organique statutaire, autorise la Polynésie française à créer des SEM qui l'associent, elle-même ou ses établissements publics, à une ou plusieurs personnes privées et, éventuellement, d'autres personnes publiques, par exemple des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Par ailleurs, les articles L. 1862-1 et L. 1862-2 du code général des collectivités territoriales étendent et adaptent aux communes de la Polynésie française les règles de droit commun applicables aux SEM créées par les collectivités territoriales et leurs groupements.

En revanche, la loi est silencieuse sur les modalités de participation des communes et EPCI polynésiens aux SEM créées par la Polynésie française en application de l'article 29 de la loi organique statutaire.

C'est ce vide juridique que votre commission a entendu combler, en insérant dans le code général des collectivités territoriales des dispositions applicables aux SEM créées par la Polynésie française, en tant que des communes ou groupements de communes participeraient à leur capital. Ces dispositions n'ont donc pas vocation à régir la participation de la Polynésie française ou de ses établissements publics à ces mêmes SEM. L'article 3 bis du projet de loi organique précise d'ailleurs que les règles applicables à ces SEM sont fixées par la Polynésie française, sans préjudice des dispositions législatives relatives à la participation des communes et de leurs groupements.

L'article 4 du projet de loi tend également à abroger, par coordination, l'article 23 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française, et à corriger plusieurs erreurs de référence dans les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives aux SEM créées par des communes ou groupements de communes polynésiens.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi rédigé.

Article 5 (nouveau)
(art. L. 2573-25 du code général des collectivités territoriales)
Extension des dispositions relatives aux crématoriums
aux communes de Polynésie française

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-19 de son rapporteur, l'article 5 du projet de loi tend à étendre aux communes polynésiennes les dispositions législatives relatives à l'ouverture de crématoriums et sites cinéraires.

1. L'ouverture de crématoriums et sites cinéraires : une compétence communale

La crémation est autorisée en France depuis 1889. L'unique crématorium français est alors celui du Père Lachaise, qui assura cette année-là 49 crémations.

Ce n'est qu'à partir du début des années 1990 que la pratique devint plus répandue, à la suite notamment de la levée de l'interdit de l'Église catholique en 1963. Ainsi, selon les associations crématistes, cette possibilité était choisie par 10,5 % des familles en 1994.

La loi n° 93-23 du 8 janvier 1993 modifiant le titre VI du livre III du code des communes et relative à la législation dans le domaine funéraire a donné l'exclusivité de la création et de la gestion des crématoriums aux communes et à leurs groupements. Cette disposition avait pour objectif de rationnaliser la création de ces structures face au développement rapide de cette pratique.

L'article L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales indique désormais que « les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sont seuls compétents pour créer et gérer les crématoriums et les sites cinéraires. Les crématoriums et les sites cinéraires qui leur sont contigus peuvent être gérés directement ou par voie de gestion déléguée. Les sites cinéraires inclus dans le périmètre d'un cimetière ou qui ne sont pas contigus à un crématorium doivent être gérés directement. »239(*). Ainsi, la création d'un crématorium relève de la seule initiative communale, même si sa gestion peut en être déléguée.

2. Donner une base légale à l'intervention des communes de Polynésie française en la matière

Les dispositions relatives aux crématoriums et aux sites cinéraires n'ont jusqu'à aujourd'hui pas été rendues applicables en Polynésie française. La crémation des corps ne peut donc être effectuée sur ce territoire, faute de base légale.

Afin de donner aux communes de Polynésie française la compétence pour créer et gérer des crématoriums et sites cinéraires, votre commission a adopté un amendement COM-19 du Gouvernement indiquant que l'article L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales était applicable en Polynésie française. Cet amendement reprend une demande présentée par l'assemblée de la Polynésie française dans son avis sur le projet de loi.

Afin d'adapter les dispositions de cet article aux caractéristiques de la Polynésie française, il est précisé qu'une création ou extension de crématorium ne peut avoir lieu qu'après autorisation du haut-commissaire de la République accordée conformément aux dispositions du code de l'environnement applicable localement, et après avis des services de la Polynésie française compétents en matière d'environnement et de risques sanitaires.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi rédigé.

Article 6 (nouveau)
(art. L. 407 et L. 410 et L. 414 du code électoral)
Coordinations en matière électorale

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-18 du Gouvernement, modifié par un sous-amendement COM-21 de votre rapporteur, l'article 6 du projet de loi vise à tirer les conséquences, dans le code électoral, de la réforme du mode de scrutin pour l'élection des membres de l'assemblée de la Polynésie française, adoptée en 2011, et de la modification des règles de remplacement des membres dont le siège est devenu vacant, prévue par le projet de loi organique.

Les références à une pluralité de circonscriptions n'ont plus lieu d'être depuis la création d'une circonscription unique en 2011.

Il convient également d'abroger les dispositions adaptant les règles de la campagne audiovisuelle aux élections partielles, puisque l'article 12 du projet de loi organique prévoit de supprimer toute élection partielle au bénéfice d'un renouvellement intégral de l'assemblée de la Polynésie française dès lors qu'un tiers des sièges y seraient devenus vacants (ou en cas d'annulation des opérations électorales).

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi rédigé.

Article 7 (nouveau) Statut des agents non fonctionnaires de l'administration

L'article 7 du projet de loi vise à clarifier le statut juridique des agents non fonctionnaires de l'administration (ANFA).

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-15 de votre rapporteur.

Environ 3 000 contractuels de l'État exercent en Polynésie française240(*), dont 673 sous le statut d'ANFA. Seul l'État est compétent pour fixer leur régime juridique, comme l'a confirmé le Conseil d'État en 2012241(*).

Les agents non fonctionnaires de l'administration sont soumis à un statut de droit privé et plus particulièrement à :

- la loi n° 86-845 du 17 juillet 1986 relative aux principes généraux du droit du travail et à l'organisation et au fonctionnement de l'inspection du travail et des tribunaux du travail en Polynésie française ;

- une convention collective inter-services de 1968, qui précise notamment les règles de déroulement de leur carrière242(*).

Le tribunal du travail de Papeete a confirmé sa compétence concernant ces agents de droit privé, tout en estimant qu'il était « quelque peu incohérent » que ce contentieux ne relève pas du juge administratif243(*).

Cette situation soulève au moins trois difficultés.

En premier lieu, elle contredit le principe fixé par le Tribunal des conflits, selon lequel les contractuels exerçant pour le compte d'un service public à caractère administratif sont des contractuels de droit public244(*).

En deuxième lieu, elle complexifie la gestion des ressources humaines de l'État : les ANFA sont régis par des règles spécifiques, dont la plupart ont été définies à la fin des années 60.

En dernier lieu, elle crée une insécurité juridique au détriment des agents et de l'évolution de leur carrière.

Pour répondre à ces difficultés, l'article 7 du projet de loi aurait pour effet de reconnaître un statut de droit public aux ANFA. Il s'inspire ainsi d'une proposition de l'assemblée de la Polynésie française.

Cette disposition entrerait en vigueur au 1er janvier 2021 afin de laisser à l'État le temps nécessaire pour revoir l'ensemble des règles applicables aux ANFA.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi rédigé.

Article 8 (nouveau)
(art. 69-8-1 [nouveau] de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991
relative à l'aide juridique)
Financement de l'aide juridictionnelle en matière foncière

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-17 du Gouvernement, l'article 8 du projet de loi vise à régulariser la situation du bureau des avocats de la direction des affaires foncières de la Polynésie française vis-à-vis des règles légales de financement de l'aide juridictionnelle.

Il s'agit d'une coordination avec l'article 5 ter du projet de loi organique qui prévoit de rendre la Polynésie compétente pour fixer des règles relatives à l'aide juridictionnelle en matière foncière et pour employer des avocats salariés destinés à assister et à représenter en justice les bénéficiaires de l'aide juridictionnelle en matière foncière. Cette compétence contreviendrait au principe, énoncé à l'article 67 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, selon lequel « le financement de l'aide juridictionnelle [...] est assuré par l'État ». C'est pourquoi il convient d'introduire dans cette même loi une dérogation à ce principe, en accordant à la Polynésie française la faculté de « participer au financement de l'aide juridictionnelle en matière foncière par la prise en charge de la rémunération des avocats qu'elle emploie ».

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi rédigé.

Article 9 (nouveau)
Conditions de l'attribution préférentielle d'un bien
au conjoint survivant ou au copropriétaire qui y réside

Introduit par votre commission à l'initiative de nos collègues Lana Tetuanui et Thani Mohamed Soilihi, par l'adoption de deux amendements identiques COM-1 et COM-6, l'article 9 du projet de loi vise à adapter aux spécificités polynésiennes le dispositif d'attribution préférentielle prévu au 1° de l'article 831-2 du code civil.

Le 1° de l'article 831-2 prévoit qu'au moment du partage de la succession, le conjoint survivant ou tout héritier copropriétaire peut demander l'attribution préférentielle de la propriété ou du droit au bail du local qui lui sert d'habitation dès lors qu'il y a sa résidence « à l'époque du décès ».

Cette attribution s'effectue dans le respect du montant de ses droits et peut donner lieu, le cas échéant, au paiement d'une soulte si le bien attribué a une valeur supérieure aux droits qu'il a acquis de la succession.

Le rapport de la délégation sénatoriale aux outre-mer de 2016, « Une sécurisation du lien à la terre respectueuse des identités foncières : 30 propositions au service du développement des territoires », dont votre rapporteur était l'un des auteurs, avait pointé le caractère inadapté de la condition d'occupation « à l'époque du décès » en Polynésie française.

Selon ce rapport, « cette condition [était] impossible à remplir pour des successions très anciennes, parfois ouvertes il y a plus de 100 ans ». Il préconisait « de prévoir, pour l'application en Polynésie française de l'article 831-2 précité, qu'un héritier copropriétaire ayant sa résidence principale dans les lieux depuis un temps suffisamment long, sans trouble, puisse bénéficier de l'attribution préférentielle de ce logement » 245(*).

Le nouvel article 9 du présent projet de loi, reprenant la proposition n° 27 de ce rapport, tend donc à permettre au conjoint survivant ou à un héritier copropriétaire de demander l'attribution préférentielle du bien, s'il démontre qu'il y a sa résidence « par une possession continue, paisible et publique depuis un délai de dix ans antérieurement à l'introduction de la demande ». Cette attribution préférentielle s'exercerait sous le contrôle du juge, puisqu'elle ne pourrait être demandée que dans l'hypothèse d'un partage judiciaire.

Le mécanisme ainsi mis en place n'est pas sans rappeler celui de la prescription acquisitive abrégée, qui permet d'acquérir la propriété par « une possession continue et non interrompue, paisible, publique, non équivoque, et à titre de propriétaire »246(*), au bout de dix ans pour « celui qui acquiert de bonne foi et par juste titre un immeuble »247(*).

Pour autant, il s'agit d'un mécanisme bien distinct car le demandeur à l'attribution préférentielle est héritier copropriétaire. Il ne cherche donc pas à acquérir la propriété par une possession puisqu'il est déjà propriétaire d'une fraction de ce bien. Il demande seulement à se voir attribuer l'intégralité de ce bien.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2018-1244 du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer, un tel dispositif est applicable dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et dans les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Ce dispositif concernait d'ailleurs initialement la Polynésie française, il avait été introduit dans la proposition de loi, en première lecture à l'Assemblée nationale, à l'initiative de Mme Maina Sage et plusieurs de ses collègues députés.

Cependant, en deuxième lecture à l'Assemblée nationale, puis au Sénat, il avait finalement été décidé, sur proposition du Gouvernement, d'exclure la Polynésie française du champ de la proposition de loi pour permettre de regrouper les dispositions concernant ce territoire au sein du présent projet de loi.

L'article 9 du projet de loi est donc la reprise, à l'identique, pour la Polynésie française, de l'article 4 de la loi du 27 décembre 2018 dont la rédaction avait été sensiblement améliorée à l'initiative de votre commission et de son rapporteur sur ce texte, M. Thani Mohamed Soilihi.

Par cohérence avec ses travaux antérieurs, votre commission a donc adopté l'article 9 ainsi rédigé.

Article 10 (nouveau)
Retour à la famille du défunt des biens de famille, en l'absence de descendants de celui-ci

Introduit par votre commission à l'initiative de nos collègues Lana Tetuanui et Thani Mohamed Soilihi, par l'adoption de deux amendements identiques COM-2 et COM-7, l'article 10 du projet de loi vise à prévoir un dispositif dérogatoire du droit commun permettant le retour à la famille du défunt, lorsqu'il n'a pas de descendants, des biens qu'il détenait en indivision avec celle-ci.

Actuellement, l'article 757-2 du code civil dispose qu'en l'absence des père et mère, d'enfants ou de descendants du défunt, le conjoint survivant recueille toute la succession. Il recueille donc l'universalité de la succession lorsqu'il se trouve en concurrence avec des collatéraux ou avec des ascendants autres que les père et mère du défunt.

Par dérogation à cet article, l'article 757-3 du code civil prévoit déjà un « droit de retour », c'est-à-dire la dévolution des biens « de famille » du défunt à ses frères et soeurs ou à leurs descendants, mais pour moitié seulement et à condition :

- que les biens reçus par le défunt de ses ascendants par succession ou donation « se retrouvent en nature dans la succession » ;

- que les frères et soeurs ou leurs descendants, qui bénéficient de la dévolution, soient « eux-mêmes descendants du ou des parents prédécédés à l'origine de la transmission ».

Le présent article va plus loin en instituant, en Polynésie française, un droit de retour au bénéfice des frères et soeurs du défunt, ou à leurs descendants, de la totalité des biens « de famille », dès lors que le défunt les détenait en indivision avec ses collatéraux ou ascendants, et à condition que ses frères et soeurs ou leurs descendants soient eux-mêmes descendants du ou des parents prédécédés à l'origine de la transmission.

Cet article reprend la proposition n° 26 du rapport de la délégation aux outre-mer de 2016, « Une sécurisation du lien à la terre respectueuse des identités foncières : 30 propositions au service du développement des territoires ».

Selon ce rapport, « le droit de retour à hauteur de moitié au profit des collatéraux privilégiés prévu à l'article 757-3 du code civil, paraît inadapté. En l'absence de postérité et d'ascendants privilégiés, le conjoint survivant reçoit toute la succession sauf la moitié des biens de famille qui revient à la fratrie. Cette disposition ouvre une indivision sur le patrimoine ancestral avec des tiers à la famille, pas uniquement le conjoint survivant mais surtout, cas fréquent, ses enfants issus d'un second lit. Que des étrangers bénéficient de droits indivis sur la terre des ancêtres paraît inimaginable aux yeux de bon nombre de Polynésiens. [...] Ce type de solution ne fait qu'attiser l'incompréhension et le ressentiment dans la population vis-à-vis d'un droit français qui, aveugle à leurs préoccupations, leur paraît lointain et étranger. C'est pourquoi vos rapporteurs souhaitent que soit envisagée la possibilité d'une dévolution complète aux collatéraux privilégiés, en l'absence de postérité et d'ascendants privilégiés »248(*).

Le dispositif proposé par le présent article répond donc parfaitement aux préoccupations polynésiennes évoquées tout en préservant la situation du conjoint survivant, puisque celui-ci bénéficierait, jusqu'à son décès, d'un droit d'usufruit sur la quote-part indivise du bien incluse dans la succession, lorsqu'il occupait effectivement ce bien à titre d'habitation principale à l'époque du décès.

Votre commission a donc adopté l'article 10 ainsi rédigé.

Article 11 (nouveau)
Attribution en nature ou en valeur de sa part à l'héritier omis, sans remise en cause du partage intervenu

Introduit par votre commission à l'initiative de nos collègues Lana Tetuanui et Thani Mohamed Soilihi, par l'adoption de deux amendements identiques COM-3 et COM-10, l'article 11 du projet de loi vise à empêcher la remise en cause d'un partage judiciaire par un héritier omis.

Le dispositif proposé, inspiré de la proposition n° 24 du rapport de la délégation sénatoriale aux outre-mer de 2016, « Une sécurisation du lien à la terre respectueuse des identités foncières : 30 propositions au service du développement des territoires », revient à écarter l'application du premier alinéa de l'article 887-1 du code civil qui dispose que « le partage peut être [...] annulé si un des cohéritiers y a été omis », dans l'hypothèse où l'omission résulterait d'une erreur ou d'une ignorance.

En application de ce nouvel article, désormais, l'héritier omis ne pourrait que « demander de recevoir sa part, soit en nature, soit en valeur, sans annulation du partage », alors qu'aujourd'hui, cette demande est une simple faculté laissée au demandeur par le deuxième alinéa de l'article 887-1.

L'objectif de cette disposition est d'éviter de créer une insécurité juridique réelle pour les indivisaires entrés de bonne foi en possession de leurs biens, l'annulation pouvant intervenir de nombreuses années après le partage définitif.

Comme l'indiquait le rapport de la délégation sénatoriale aux outre-mer précité, « cette mesure ne serait pas incompatible avec le principe d'égalité devant la loi, même s'il s'agit de fermer une voie d'action devant le juge. En effet, d'une part, demeure le principe de la compensation en valeur, éventuellement en nature si les coindivisaires l'acceptent, si bien que l'héritier omis ne sera pas lésé. D'autre part, l'impératif de garantir le maximum de sécurité juridique des partages exécutés est véritablement d'intérêt général en Polynésie française au regard de l'enlisement de la situation foncière et des tensions sociales qu'il cause » 249(*).

Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2018-1244 du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer, un dispositif parfaitement identique est applicable dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et dans les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Ce dispositif concernait d'ailleurs initialement la Polynésie française, il avait été introduit dans la proposition de loi, en première lecture, à l'initiative de Mme Maina Sage et plusieurs de ses collègues députés, et avait ensuite été adopté par le Sénat qui avait décidé de l'étendre aux autres collectivités territoriales concernées par le texte.

Cependant, en deuxième lecture à l'Assemblée nationale, puis au Sénat, il avait finalement été décidé, sur proposition du Gouvernement, d'exclure la Polynésie française du champ de la proposition de loi, pour permettre de regrouper les dispositions la concernant au sein du présent projet de loi.

Votre commission a donc adopté l'article 11 ainsi rédigé.

Article 12 (nouveau)
Dispositif dérogatoire temporaire de partage des bien indivis

Introduit par votre commission à l'initiative de notre collègue Thani Mohamed Soilihi, par l'adoption de l'amendement COM-9, l'article 12 du projet de loi vise à prévoir un dispositif dérogatoire et temporaire favorisant les sorties d'indivision, en permettant le partage des biens immobiliers indivis à l'initiative du ou des indivisaires titulaires d'au moins deux tiers en pleine propriété des droits indivis alors que l'article 815-3 du code civil exige le consentement de tous les indivisaires pour effectuer un tel acte.

Ce dispositif est quasiment identique à celui prévu par la loi n° 2018-1244 du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer pour les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et dans les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

À l'initiative de notre collègue Thani Mohamed Soilihi, rapporteur de ce texte, votre commission avait d'ailleurs contribué de manière importante à en améliorer et sécuriser la rédaction.

À la différence de la loi du 27 décembre 2018, le présent article ne concernerait que les opérations de partage et non pas celles de vente de biens et la majorité retenue pour engager la procédure serait une majorité des deux tiers des droits indivis alors que le texte cité permet d'engager la procédure de vente ou de partage avec une majorité plus faible : plus de la moitié des droits indivis.

Le dispositif prévoit donc que les biens relevant de successions ouvertes depuis plus de dix ans pourraient faire l'objet d'un partage à l'initiative de cette majorité d'indivisaires.

Il ne s'appliquerait pas au local d'habitation dans lequel réside le conjoint survivant, ou si l'un des indivisaires se trouve dans une situation de faiblesse protégée par la loi (mineur ou majeur protégé ou indivisaire présumé absent), à moins d'obtenir une autorisation du juge des tutelles ou du conseil de famille selon les cas.

Le notaire pourrait accomplir le partage à défaut d'opposition des indivisaires minoritaires, dans les trois mois suivant la notification du projet par acte extrajudiciaire à tous les indivisaires, sa publication dans un journal d'annonces légales ainsi que sa publicité par voie d'affichage et sur un site internet. Le délai serait porté à quatre mois si l'indivision concerne plus de dix personnes ou si l'un des indivisaires a son domicile à l'étranger.

En cas d'opposition, les indivisaires majoritaires qui souhaitent procéder au partage devraient saisir le tribunal foncier de la Polynésie française afin d'y être autorisés, le juge appréciant alors si l'acte ne porte pas une atteinte excessive aux droits des autres indivisaires.

Ce dispositif aurait vocation à s'appliquer jusqu'au 31 décembre 2028.

Votre commission tient ici à rappeler que le droit de propriété, garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ne peut souffrir de limites à son exercice, à moins que ces limites ne soient justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi.

Elle a néanmoins considéré que la situation tout à fait particulière du foncier polynésien constituait effectivement un motif d'intérêt général justifiant, dans son principe, la mise en place du régime dérogatoire de sortie d'indivision.

Quant au caractère proportionné à l'objectif poursuivi, en imposant une notification du projet de vente ou de partage par acte extrajudiciaire à tous les indivisaires, en prévoyant une large publicité du projet de partage ainsi qu'un contrôle du juge en cas d'opposition des indivisaires minoritaires et en limitant dans le temps l'application de ce dispositif dérogatoire, votre commission a estimé que le présent article était assorti de solides garanties.

C'est pourquoi, dans le prolongement de ses précédents travaux concernant d'autres territoires ultramarins, votre commission a adopté l'article 12 ainsi rédigé.

Article 13 (nouveau)
Expérimentation d'un dispositif dérogatoire de partage par souches

Introduit par votre commission à l'initiative de nos collègues Lana Tetuanui et Thani Mohamed Soilihi, par l'adoption de deux amendements identiques COM-5 et COM-8, l'article 13 du projet de loi vise à mettre en place, jusqu'au 31 décembre 2028, un régime dérogatoire de partage par souche.

Cet article fait écho à la proposition n° 25 du rapport de la délégation aux outre-mer de 2016, « Une sécurisation du lien à la terre respectueuse des identités foncières : 30 propositions au service du développement des territoires »250(*).

Ce rapport soulignait qu'en Polynésie française le partage par tête tel qu'il est prévu à l'article 827 du code civil est bien souvent soit impossible, soit dénué de sens au regard de l'étroitesse des parcelles, du nombre des héritiers et de la difficulté à tous les mobiliser.

En effet, en application de l'article 827 du code civil, « le partage de la masse s'opère par tête. Toutefois, il se fait par souche quand il y a lieu à représentation. Une fois opéré le partage par souche, une répartition distincte est opérée, le cas échéant, entre les héritiers de chaque souche ».

Au sens de l'article 827, la représentation s'entend seulement du mécanisme en vertu duquel un héritier plus éloigné est admis à recueillir, en concours avec des héritiers plus proches, la part qu'aurait obtenu son père, sa mère ou un ascendant si ceux-ci étaient venus eux-mêmes à la succession251(*). Elle ne permet donc pas à l'un des membres d'une branche de la famille de représenter toute la branche. C'est pourtant ce qu'admet la cour d'appel de Papeete.

Or, la Cour de cassation invalide systématiquement les arrêts de la cour d'appel retenant cette solution juridique qui élargit libéralement la notion de représentation. Elle estime en effet « que la seule communauté d'intérêts ne saurait suffire à caractériser la représentation et qu'un jugement ne peut créer de droits ni d'obligations en faveur ou à l'encontre de ceux qui n'ont été ni parties ni représentés dans la cause »252(*).

Cette solution de la Cour de cassation, aussi juste et rigoureuse juridiquement soit-elle, entraîne de lourds préjudices et retarde le traitement de la question foncière en Polynésie française. Il faut admettre qu'il n'y a bien souvent pas d'autre choix que le partage par souche, comme l'ont reconnu unanimement tous les magistrats rencontrés par la délégation sénatoriale lors de ses déplacements à Papeete et dans les archipels.

D'ailleurs, malgré cette jurisprudence constante, le tribunal de première instance et la cour d'appel de Papeete maintiennent leur solution prétorienne. Peu de pourvois en cassation sont constatés, bien que l'invalidation soit assurée. C'est le signe que le partage par souche est plutôt bien accepté par la population.

C'est pourquoi, lors de l'examen de la loi n° 2018-1244 du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer, bien que consciente des imperfections du dispositif proposé, votre commission, à l'initiative de notre collègue Lana Tetuanui, puis le Sénat, avait consacré le principe du partage par souche tel qu'appliqué par la cour d'appel de Papeete.

En deuxième lecture à l'Assemblée nationale, avec l'accord ensuite du Sénat, cet article avait été retiré de la proposition de loi sur la promesse du Gouvernement de retravailler ce mécanisme avec les représentants de la Polynésie française, dans la perspective d'apporter enfin à une réponse satisfaisante à cette problématique.

Votre rapporteur estime que c'est chose faite avec cet article, qui apporte des garanties pertinentes au dispositif :

- une limitation des hypothèses dans lesquelles le partage par souche pourrait intervenir253(*) ;

- un partage sous le contrôle du juge, à qui il reviendrait de garantir, en toute impartialité, le respect des droits de tous les indivisaires ;

- des mesures de publicité et des délais permettant à toute personne intéressée au partage de se manifester ;

- le caractère temporaire de ce dispositif dérogatoire du droit commun, puisque l'expérimentation ne serait mise en place que pour moins de 10 ans.

C'est pourquoi, après avoir adopté un sous-amendement COM-22 de son rapporteur, apportant une précision concernant les interventions au partage postérieures au délai fixé pour se manifester, et des corrections d'erreurs matérielles, votre commission a approuvé le dispositif proposé.

Elle a adopté l'article 13 ainsi rédigé.

Article 14 (nouveau) Intelligibilité et accessibilité du droit national applicable en Polynésie française

L'article 14 du projet de loi prévoit que le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur l'intelligibilité et l'accessibilité du droit en Polynésie française.

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-16 de votre rapporteur.

1. Un droit complexe

En raison du principe de « spécialité législative »254(*), connaître le droit applicable en Polynésie française peut s'avérer particulièrement complexe : sauf dérogation255(*), des mentions expresses doivent prévoir, au cas par cas, l'application des lois et règlements à cette collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution.

Comme le constate l'assemblée de la Polynésie française, l'extension à cette collectivité « des textes législatifs et réglementaires de l'État méconnaît trop souvent l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité du droit. En effet, les dispositifs d'extension sont rédigés de telle façon qu'il est impossible de comprendre quels sont les articles des lois et règlements qui sont applicables. [ ... ] Le citoyen est obligé de procéder à de longues et périlleuses recherches sur le site de Légifrance pour tenter de lire et de comprendre le droit en vigueur »256(*).

La Polynésie française ne cesse d'ailleurs de souligner cette difficulté : entre 2004 et 2018, ses instances ont rendu 360 avis sur des projets de loi ou de décret ; elles ont regretté un manque de lisibilité de la norme dans près de 30 % des cas257(*).

Dans la même logique, le Conseil d'État a annulé des dispositions d'un décret d'application en Polynésie française, considérant qu'elles méconnaissaient « l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme »258(*).

À l'issue de son déplacement en Polynésie française (2017), votre rapporteur a également déclaré : « les communes sont régies par le code général des collectivités territoriales (CGCT), qui est difficilement intelligible car il procède par renvois au droit commun sous réserve d'adaptations. Le CGCT a ainsi été rebaptisé localement : le code général casse-tête »259(*).

2. L'article 14 du projet de loi : une demande de rapport

Pour plus de clarté, le Gouvernement devrait remettre au Parlement, au plus tard douze mois après la promulgation de la présente loi, un rapport présentant les moyens juridiques et matériels à mettre en oeuvre pour garantir l'intelligibilité et l'accessibilité du droit national applicable en Polynésie française.

Ce rapport serait transmis au président du pays et au président de l'assemblée de la Polynésie française.

À titre d'exemple, le Gouvernement pourrait développer des outils informatiques pour consolider le droit applicable et rendre plus lisibles les mentions expresses d'application adoptées par l'Assemblée nationale et le Sénat.

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi rédigé.

*

* *

Votre commission des lois a adopté le projet de loi organique et le projet de loi ainsi modifiés.


* 232 10° de l'article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 233 « 1° Aménagement de l'espace pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire ; schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte communale » et « 2°Actions de développement économique », selon la grille de lecture de l'article L. 5214-16 prévue à l'article L. 5842-22 du code général des collectivités territoriales.

* 234 Elles sont ainsi passées de une à trois.

* 235 Pour rappel, elles sont au nombre de deux en Polynésie française : développement économique, aides et interventions économiques ; urbanisme et aménagement de l'espace.

* 236 L'assemblée de la Polynésie française avait exprimé le souhait, dans son avis sur le projet de loi, qu'une communauté de communes ne doive exercer qu'une compétence parmi celles qui sont attribuées aux communes polynésiennes par le I de l'article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 237 Voir par exemple le considérant n° 17 de la décision 2004-490 DC du 12 février 2004 du Conseil constitutionnel relative à la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française « des communes de Polynésie française, lesquelles ne sont pas, au sens de l'article 74 de la Constitution, des institutions de la collectivité d'outre-mer que constitue la Polynésie française ».

* 238 Les dispositions applicables étant dans ce cas le nouvel article 55-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et l'article L. 5843-3 du code général des collectivités territoriales tel que rédigé par l'article 2 du projet de loi.

* 239 Premier alinéa de l'article L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales, reprenant dans à quelques ajustements près l'article L. 361-20 du code des communes.

* 240 Voir le commentaire de l'article 2 du projet de loi organique pour plus de précisions sur les agents de l'État exerçant en Polynésie française.

* 241 Conseil d'État, avis n° 357533 du 12 novembre 2012, rendu à la demande du tribunal administratif de la Polynésie française.

* 242 Cette convention collective est consultable à l'adresse suivante :

www.service-public.pf/trav/wp-content/uploads/sites/23/2017/02/cct_anfa_etat.pdf.

* 243 Tribunal du travail de Papeete, 14 décembre 2017, Tribondeau, affaire n° 17/00190.

* 244 Tribunal des conflits, 25 mars 1996, Berkani, affaire n° 03000.

* 245 Rapport n° 721 (2015-2016) p. 62. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r15-721/r15-7211.pdf.

* 246 Article 2261 du code civil.

* 247 Article 2272 du code civil.

* 248 Rapport précité p. 61 et 62.

* 249 Rapport précité p. 13 et 59.

* 250 Rapport précité p. 60.

* 251 Ainsi, par exemple, si le défunt a deux enfants, dont l'un est prédécédé en laissant lui-même deux enfants, ces derniers vont exercer dans la succession de leur grand-parent les droits qu'aurait eu leur parent s'il était vivant. Ils vont concourir avec leur oncle ou tante et prendront la moitié de la succession qui leur reviendra ensuite pour un quart à chacun.

* 252 Cass. 2e civ, 13 septembre 2007, 06-15.646.

* 253 Lorsque les biens :

- « ne peuvent être facilement partagés ou attribués en nature compte tenu du nombre important d'indivisaires » ;

- « ne peuvent être facilement partagés ou attribués par tête compte tenu de la complexité manifeste à identifier, localiser ou mettre en cause l'ensemble des indivisaires dans un délai et un coût raisonnables ».

* 254 Article 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 255 Par dérogation au principe de « spécialité législative », certaines règles sont directement applicables en Polynésie française, notamment en ce qui concerne la défense nationale ou les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations de l'État.

* 256 Rapport relatif à l'avis de l'assemblée de la Polynésie française sur le projet de loi organique portant modification du statut d'autonomie de la Polynésie française, fait par M. Philippe Schyle et notre collègue Lana Tetuanui, novembre 2018, p. 2.

* 257 Source : gouvernement de la Polynésie française.

* 258 Conseil d'État, 11 décembre 2015, affaire n° 378622.

* 259 Compte rendu de la commission des lois du Sénat du 13 décembre 2017.