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Proposition de loi portant reconnaissance du crime d'écocide

10 avril 2019 : Reconnaissance du crime d'écocide ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La situation de notre planète est alarmante et la prise de conscience des enjeux environnementaux, aux niveaux national et international, encore insuffisante.

Chaque année, les rapports du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (Giec) mettent en évidence l'accumulation de gaz à effet de serre dans l'atmosphère et les perspectives inquiétantes qui en résultent en matière de réchauffement climatique. Dans le même temps, les rapports Planète vivante, régulièrement publiés par le Fonds mondial pour la nature (World Wide Fund for Nature - WWF) témoignent d'un effondrement de la biodiversité qui risque, à terme, de menacer les conditions d'existence de l'espèce humaine.

Au niveau local, les atteintes à l'environnement demeurent fréquentes dans notre pays comme à l'étranger. Elles peuvent prendre la forme de marées noires spectaculaires, qui souillent des centaines de kilomètres de côtes, mais aussi, de manière plus insidieuse, de multiples dégazages en mer. La pollution de nos cours d'eau par les activités industrielles, la pollution des sols par l'agriculture intensive, les problèmes posés par le traitement des déchets sont autant de défis qu'il nous faut relever pour enrayer la dégradation de nos écosystèmes.

Face à cette situation, la France n'est pas restée inactive : elle a inscrit dès 2005 la Charte de l'environnement dans son corpus constitutionnel ; elle a introduit dans sa législation le principe « éviter, réduire, compenser » (ERC), selon lequel les atteintes à l'environnement doivent, dans toute la mesure du possible, être évitées et, à défaut, être réduites et donner lieu à des mesures de compensation ; elle a reconnu en 2016 le concept de préjudice écologique ; elle a également joué un rôle majeur dans la conclusion de l'Accord de Paris en 2015.

En déposant la proposition de loi n° 384 (2018-2019) portant reconnaissance du crime d'écocide, nos collègues du groupe socialiste et républicain ont souhaité que la France franchisse une nouvelle étape en inscrivant dans le code pénal un crime d'écocide, proche par sa définition du crime de génocide. De même que la loi pénale réprime les crimes contre l'humanité, elle pourrait ainsi sanctionner les crimes contre l'environnement qui mettent en péril les conditions d'existence des populations.

Votre commission des lois est convaincue qu'une action résolue doit être conduite pour sanctionner les atteintes à l'environnement, et dans la mesure du possible les prévenir grâce à un ensemble de mesures dissuasives. Les juridictions pénales doivent prendre leur part à cet effort collectif de préservation de la planète et de protection de notre environnement.

Elle doute cependant que la nouvelle incrimination pénale défendue par les auteurs de la proposition de loi constitue un outil adapté pour atteindre les objectifs qu'ils se fixent. Elle observe que la rédaction retenue manque de précision, alors que la précision et la clarté de la loi pénale sont des exigences de valeur constitutionnelle. Elle constate également que la législation en vigueur permet déjà de sanctionner les atteintes à l'environnement, de sorte que la création d'un nouveau crime de portée générale ne paraît nullement s'imposer.

I. I. LA RÉFLEXION AUTOUR DE L'ÉCOCIDE S'EST SURTOUT DÉVELOPPÉE DANS UNE PERSPECTIVE INTERNATIONALE

Alors que notre droit interne contient déjà de nombreuses dispositions visant à sanctionner les atteintes à l'environnement, une réflexion s'est développée depuis plusieurs années afin de faire reconnaître un crime d'écocide à l'échelle internationale, en temps de guerre comme en temps de paix.

A. UN DROIT PROTECTEUR DE L'ENVIRONNEMENT DÉJÀ ÉTOFFÉ AU NIVEAU NATIONAL

Tant les représentants de la direction des affaires juridiques (DAJ) du ministère de la transition écologique et solidaire que ceux de la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) du ministère de la justice ont souligné lors de leurs auditions par votre rapporteur que le droit français en matière de protection de l'environnement était déjà très complet.

Les dispositions de droit pénal sont complétées par un dispositif efficace de sanctions administratives et par des règles en matière de responsabilité civile qui contraignent les auteurs d'un préjudice environnemental à le réparer.

1. Le droit pénal de l'environnement

Pour sanctionner les atteintes à l'environnement, les juridictions répressives peuvent s'appuyer sur des incriminations spécifiques, inscrites dans le code pénal ou dans le code de l'environnement, mais aussi sur des incriminations plus générales.

Sans prétendre dresser un tableau exhaustif du droit pénal de l'environnement, il n'est pas inutile de rappeler quelques-unes des principales dispositions applicables.

L'infraction la plus grave est le crime de « terrorisme écologique », défini à l'article 421-2 du code pénal ; il punit de vingt ans de réclusion criminelle et de 350 000 euros d'amende le fait d'introduire dans l'atmosphère, sur le sol, dans le sous-sol, dans les aliments ou dans les eaux une substance de nature à mettre en péril la santé de l'homme ou des animaux ou le milieu naturel, dans le but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur.

Les autres infractions, quoique de nature délictuelle, sont assorties de sanctions qui paraissent dissuasives. Ainsi, les articles L. 218-10 et suivants du code de l'environnement prévoient des peines allant jusqu'à dix ans de prison pour les rejets polluants en mer par les navires. Les atteintes au patrimoine naturel commises en bande organisée sont passibles de sept ans d'emprisonnement et 750 000 € d'amende (article L. 415-6 du même code).

Une série d'infractions prévues par le code de l'environnement sont punies de deux ans d'emprisonnement et d'une amende. Par exemple, en application de l'article L. 216-6 de ce code, deux ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende sont encourus lorsqu'une substance produisant des dommages à la flore ou à la faune est jetée, déversée ou laissée écoulée dans les eaux superficielles, souterraines ou dans les eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales. L'article L. 226-9 punit des mêmes peines l'émission dans l'atmosphère de substances polluantes par une entreprise en violation d'une première mise en demeure. En application de l'article L. 541-46, les mêmes peines sont encourues en cas de non-respect des prescriptions relatives au traitement des déchets. Enfin, l'article L. 415-3 prévoit deux ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende en cas d'atteinte à la conservation des espèces sauvages animales et végétales ou aux habitats naturels.

En 2018, le ministère de la justice a indiqué que le taux de réponse pénale pour les atteintes à l'environnement était proche de celui de l'ensemble des contentieux (87 % contre 89,7 %)1(*). La majorité (60 %) de cette réponse pénale consiste toutefois en des mesures alternatives aux poursuites (médiations, classements sous conditions, compositions pénales avec paiement d'une amende).

Cette politique des parquets s'inscrit dans le cadre des orientations de politique pénale en matière d'atteintes à l'environnement fixées par la circulaire du ministère de la justice en date du 21 avril 2015. Cette circulaire prévoit que des poursuites doivent être engagées en cas d'atteintes graves ou irréversibles à l'environnement et en cas de manquement délibéré ou réitéré ; les mesures alternatives aux poursuites sont privilégiées dans les autres cas. Elle insiste également sur la recherche systématique de la remise en état ou de la restauration du milieu, quelle que soit l'orientation procédurale choisie.

Enfin, des incriminations pénales plus générales peuvent être utilisées pour réprimer des atteintes à l'environnement lorsque des personnes en sont victimes, par exemple l'atteinte involontaire ayant entraîné la mort, visée à l'article 221-6 du code pénal, ou encore la mise en danger de la vie d'autrui prévue à l'article 223-1 du même code.

2. Les mesures de police administrative

Outre ces sanctions pénales, la protection de l'environnement repose largement sur des mesures de police administrative qui permettent de faire cesser les atteintes à l'environnement sans qu'il soit nécessaire d'engager des poursuites.

Diverses activités polluantes sont encadrées par des règlementations dont la violation peut conduire au prononcé de sanctions administratives. Le dispositif le plus ancien, issu d'une loi du 19 janvier 1976, concerne les installations classées, que le code de l'environnement définit à son article L. 511-1 comme les « usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ».

En cas d'inobservation des conditions imposées à l'exploitant, l'autorité administrative met en demeure celui-ci de s'y conformer. S'il n'obtempère pas, l'autorité administrative peut lui infliger diverses sanctions énumérées à l'article L. 171-8 du code de l'environnement : l'obliger à consigner entre les mains d'un comptable public une somme correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser, cette somme lui étant restituée au fur et à mesure de l'avancement des travaux ou opérations ; faire procéder d'office, aux frais de la personne mise en demeure, à l'exécution des mesures prescrites ; suspendre le fonctionnement des installations et ouvrages jusqu'à l'exécution complète des conditions imposées ; ordonner le paiement d'une amende au plus égale à 15 000 euros et d'une astreinte journalière au plus égale à 1 500 euros.

Ce dispositif a été repris, avec des variantes, pour la protection de l'eau, la lutte contre le bruit, la protection de la qualité de l'air, la police des organismes génétiquement modifiés, celle des déchets et celle des matières et déchets radioactifs. L'ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 a simplifié les procédures, harmonisé les contrôles administratifs et uniformisé les sanctions en insérant dans le code de l'environnement un titre relatif aux « dispositions communes relatives aux contrôles et aux sanctions ».

Par sa rapidité et sa technicité, le recours aux sanctions administratives apparaît comme un moyen efficace d'obtenir d'un exploitant qu'il se conforme à ses obligations.

3. La réparation du préjudice causé à l'environnement

Sur le plan de la responsabilité civile, l'auteur d'un dommage est naturellement tenu de le réparer, ce qui peut conduire, dans le cas d'une grande catastrophe écologique, au versement de dommages et intérêts d'un montant très substantiel.

Dans l'affaire du naufrage du navire Erika, en 1999, l'entreprise Total avait par exemple été condamnée à une amende de 375 000 euros mais surtout au paiement de 171 millions d'euros de dommages et intérêts, dont treize millions au titre du préjudice écologique. C'est à l'occasion de cette affaire que la Cour de cassation a reconnu, pour la première fois, cette notion de préjudice écologique, avant qu'elle ne soit consacrée par le législateur, lors de l'adoption de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

Cette loi a inséré dans le code civil les articles 1246 et suivants qui définissent le préjudice écologique comme « une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l'homme de l'environnement ». L'action en réparation du préjudice écologique est largement ouverte puisque le code civil fait référence à toute personne ayant qualité et intérêt à agir, telle que l'État, l'Agence française pour la biodiversité, les collectivités territoriales et leurs groupements dont le territoire est concerné, ainsi que les établissements publics et les associations agréées ou créées depuis au moins cinq ans à la date d'introduction de l'instance qui ont pour objet la protection de la nature et la défense de l'environnement.

La réparation du préjudice s'effectue, par priorité, en nature. À défaut, le juge condamne l'auteur du dommage à verser des dommages et intérêts affectés à la réparation de l'environnement.


* 1 Réponse à la question écrite du sénateur Rachel Mazuir, publiée au Journal officiel-Sénat du 9 août 2018.