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Projet de loi pour une école de la confiance

30 avril 2019 : Pour une école de la confiance ( rapport - première lecture )

B. LA REPRISE DE CERTAINES PROPOSITIONS DU SÉNAT

Votre rapporteur relève cependant avec satisfaction que quelques propositions issues de travaux menés par le Sénat ont été reprises dans le projet de loi.

1. Accroître l'autonomie des établissements et les évaluer

Deux dispositions du projet de loi vont ainsi dans le sens d'un renforcement de l'autonomie des établissements scolaires. L'article 8 refond les dispositions relatives à l'expérimentation, étend leur champ aux procédures d'orientation des élèves et à la répartition des heures d'enseignement sur l'ensemble de l'année scolaire, dans le respect des obligations de service des enseignants. L'article 9 mentionne désormais dans la loi le principe de l'évaluation des établissements scolaires du second degré.

Le renforcement de l'autonomie des établissements est une position constante de la majorité sénatoriale.

À la différence d'autres pays d'Europe, où le système éducatif est organisé autour des établissements, la France se caractérise par un système éducatif très centralisé.

L'établissement demeure principalement un échelon d'exécution et non de conception, les marges d'autonomie étant inexistantes pour les écoles, qui sont dépourvues de personnalité juridique, et croissantes mais encore limitées pour les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) dans le second degré.

Pourtant, les indicateurs de valeur ajoutée suivis par le ministère témoignent de la réalité de l' « effet établissement » : dans des situations comparables, avec des publics similaires, des établissements obtiennent des résultats très différents.

En 2011, notre ancien collègue Jean-Claude Carle, au nom de la mission d'information du Sénat sur le système scolaire10(*), recommandait de « faire des établissements le coeur du "moteur scolaire" » et la « cellule de base du système éducatif », notamment en renforçant leur autonomie pédagogique.

Plus récemment, le rapport sur le métier d'enseignant11(*) de Françoise Laborde et de votre rapporteur recommandait de donner plus d'autonomie aux établissements et, au sein de ces derniers, aux collectifs enseignants ; cette autonomie était entendue dans trois domaines :

- l'organisation pédagogique ;

- l'emploi des moyens donnés à l'établissement ;

- l'organisation de son fonctionnement interne et de ses instances de concertation.

Les expérimentations prévues à l'article 8, et tout particulièrement l'extension de leur champ à la répartition des heures d'enseignement sur l'année scolaire, permettront aux établissements de mieux adapter l'enseignement aux besoins de leurs élèves.

L'évaluation des établissements est le corollaire indispensable de leur autonomie.

Reprenant les préconisations du Livre vert sur le métier d'enseignant de 2008, notre ancien collègue Jean-Claude Carle préconisait de « jeter les bases d'une évaluation des établissements », qui se substituerait à l'évaluation individuelle des enseignants et comporterait deux modalités : une autoévaluation conduite par l'établissement et une évaluation extérieure, conduite par les corps d'inspection auxquels seraient associés des experts12(*). Le rapport précité sur le métier d'enseignant a repris à son compte cette recommandation, en soulignant l'intérêt d'associer l'ensemble des partenaires de l'établissement, notamment les parents d'élèves et les collectivités territoriales.

Votre rapporteur se félicite donc de la présence dans le projet de loi de ces dispositifs qui, menées vigoureusement et à leur terme, constitueraient l'amorce d'une transformation profonde de notre système éducatif, au service de la réussite des élèves.

2. Adapter l'offre scolaire aux réalités des territoires

Alors que le système éducatif français est caractérisé par une organisation uniforme et pyramidale, le Sénat s'est prononcé en faveur de l'adaptation de l'offre scolaire aux réalités des territoires, qui implique en particulier d'associer les collectivités territoriales à leur définition.

L'article 6, qui permet la création d'établissements publics locaux d'enseignement international (EPLEI), comme l'article 6 quater, qui prévoit la création d'établissements publics locaux d'enseignement des savoirs fondamentaux (EPLESF), reconnaissent en la matière un pouvoir d'initiative exclusif aux collectivités territoriales concernées. Pour votre rapporteur, il s'agit d'une juste reconnaissance du rôle essentiel que jouent les collectivités territoriales en matière éducative et d'aménagement du territoire.

L'article 6 quater permet, sous la dénomination d'EPLESF, de regrouper au sein d'un même établissement un collège et une ou plusieurs écoles de son secteur.

Il reprend l'idée de la constitution de réseaux du socle commun, proposée au Sénat par notre ancien collègue Jean-Claude Carle13(*). Ceux-ci devaient permettre de surmonter la césure entre le premier et le second degrés - en donnant ainsi corps au socle commun prévu par la loi « Fillon » du 23 avril 2005 - et de mettre fin à la « transparence juridique » de l'école primaire. L'établissement du socle commun était également évoqué par notre ancienne collègue Marie-Annick Duchêne dans son rapport sur les conseils d'école14(*) comme une des modalités permettant de dépasser les limites de l'organisation actuelle du premier degré.

3. Reprendre en main la formation initiale des enseignants

Le chapitre premier du titre III (articles 10 à 12 bis) du projet de loi apporte plusieurs modifications à l'architecture de la formation initiale des enseignants :

- les écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ) issues de la loi sont renommées instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation (INSPÉ) (articles 10 et 11) ;

- les modalités de nomination de leurs directeurs sont modifiées dans le sens d'un pilotage renforcé des ministres chargés de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur (article 12) ;

- un référentiel national de formation renforce le contrôle de l'État-employeur sur le contenu de la formation (article 10).

Un nouvel agencement des concours de l'enseignement a été annoncé par le Gouvernement le 20 février 2019. Ils devraient avoir lieu à compter de 2022 au cours de la deuxième année de master (M2) et leurs épreuves revues afin d'en accroître la dimension professionnelle.

Ces mesures traduisent en grande partie les recommandations émises par le rapport précité sur le métier d'enseignant. Partant du constat largement partagé des insuffisances de l'architecture et du contenu du dispositif actuel, issu de la loi du 8 juillet 201315(*), ce dernier proposait en effet de :

- revoir la place et le contenu des concours de l'enseignement ;

- repositionner l'éducation nationale vis-à-vis des ÉSPÉ dans son rôle d'employeur, notamment en élaborant un cahier des charges précis de ses attentes en matière de formation des futurs professeurs ;

- renforcer les exigences de la procédure d'accréditation des ÉSPÉ ;

- renforcer le pouvoir du ministre de l'éducation dans la nomination des directeurs d'ÉSPÉ.

De surcroît, le rapport sur le métier d'enseignant recommandait de « développer une politique plus ambitieuse de pré-recrutement dès la L1 en s'appuyant sur le statut des actuels assistants d'éducation ».

L'article 14 du projet de loi traduit cette recommandation, en créant un dispositif de pré-recrutement fondé sur le statut d'assistant d'éducation.

4. Mieux contrôler l'instruction en famille et lutter contre ses détournements

L'article 5 du projet de loi précise les modalités du contrôle de l'instruction en famille et permet de sanctionner le refus, réitéré et dépourvu de justification, de se soumettre au contrôle de l'enseignement dispensé.

Il reprend en grande partie le dispositif de l'article 31 de la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté tel qu'adopté en première lecture par le Sénat16(*). Si le Sénat, sur le rapport de nos collègues Dominique Estrosi-Sassone et Françoise Gatel, s'était prononcé en faveur d'un renforcement de l'effectivité des contrôles et de la sanction du fait de s'y soustraire, il avait défendu le maintien du principe d'un contrôle au domicile de l'enfant ou sur le lieu où l'instruction est dispensée17(*). Ce principe n'est pas remis en cause par l'article 5 du projet de loi.

En outre, l'article 5 bis A, introduit par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative du Gouvernement, permet de sanctionner les déclarations mensongères d'instruction dans la famille, lorsque celles-ci masquent la fréquentation d'un établissement scolaire de fait ou qui a été ouvert de manière illégale.

Il participe de la consolidation du cadre fixé, à l'initiative de notre collègue Françoise Gatel, par la loi du 13 avril 201818(*), qui vise à prévenir les détournements de la liberté de l'enseignement.


* 10 De la pyramide aux réseaux : une nouvelle architecture pour l'école, rapport d'information n° 649 (2010-2011) de Jean-Claude Carle, fait au nom de la Mission commune d'information du Sénat sur le système scolaire, juin 2011.

* 11 Métier d'enseignant : un cadre rénové pour renouer avec l'attractivité, rapport d'information n° 690 (2017-2018) de Max Brisson et Françoise Laborde, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, juillet 2018.

* 12 De la pyramide aux réseaux : une nouvelle architecture pour l'école, ibid.

* 13 De la pyramide aux réseaux : une nouvelle architecture pour l'école, ibid.

* 14 Les conseils d'école : pour une relation de confiance dans un cadre rénové, rapport d'information n° 553 (2014-2015) de Marie-Annick Duchêne, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, juin 2015.

* 15 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

* 16 L'article 31, rétabli dans la version de l'Assemblée nationale, fut déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel au titre de l'absence de lien, même indirect, avec le texte déposé - Décision n° 2016-745 DC du 26 janvier 2017.

* 17 Projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, rapport n° 827 (2015-2016) de Dominique Estrosi Sassone et Françoise Gatel, fait au nom de la commission spéciale du Sénat, septembre 2016.

* 18 Loi n° 2018-266 du 13 avril 2018 visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements privés hors contrat.