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Projet de loi portant création d'une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés

15 mai 2019 : Création d'une taxe sur les services numériques ( rapport - première lecture )

N° 496

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 mai 2019

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE après engagement de la procédure accélérée, portant création d'une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

1737, 1800, 1819, 1838 et T.A. 256

Sénat :

452 et 497 (2018-2019)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Réunie mercredi 15 mai 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission des finances, a procédé à l'examen du rapport de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, et établi son texte sur le projet de loi n° 452 (2018-2019) portant création d'une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés.

Ce texte, examiné dans le cadre de la procédure accélérée, a été adopté par l'Assemblée nationale le 9 avril dernier. Il s'inscrit dans un double objectif de rendement, afin de combler une part du besoin de financement résultant des mesures de soutien au pouvoir d'achat adoptées en décembre 2018, et de juste imposition des entreprises en tenant compte du développement du secteur numérique.

Le projet de loi comportait initialement deux articles : l'article 1er, qui introduit une taxe sur le chiffre d'affaires que les grandes entreprises du numérique retirent de la valeur créée à raison du « travail gratuit » des utilisateurs français, et l'article 2, qui modifie en 2019 la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés initialement votée dans la loi de finances pour 2018. L'Assemblée nationale a ajouté deux articles additionnels prévoyant la remise de rapports.

La commission a adopté sans modification les articles 1er bis, 2 et 3 du projet de loi.

Considérant que la taxe proposée poursuit imparfaitement un objectif pertinent, la commission a entendu sécuriser le dispositif proposé en modifiant l'article 1er. Elle a également consacré son caractère temporaire et renforcé la protection des données personnelles des utilisateurs français. Pour cela, elle a adopté sept amendements, dont trois amendements de précision rédactionnelle ou de coordination. Les modifications adoptées portent sur quatre points essentiels.

Le premier vise à transcrire dans le dispositif l'engagement du Gouvernement du caractère temporaire de la taxe, en limitant son application à trois ans, soit de 2019 à 2021. À cette date, les négociations en cours au sein de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) pourraient s'être concrétisées par l'élaboration d'une solution coordonnée, seule réponse économiquement et juridiquement durable pour adapter le système fiscal international à la numérisation des échanges. En l'absence d'accord, il serait toujours possible de prolonger la taxe nationale proposée après un nouvel examen par le Parlement à l'aune des trois premières années d'application.

Le deuxième vise à prendre en compte la double imposition qui résultera de la création de la taxe pour les entreprises qui sont déjà soumises à l'impôt sur les sociétés en France. Frappant le chiffre d'affaires à défaut de pouvoir attraire les bénéfices de certaines entreprises, la taxe proposée fait ainsi des « victimes collatérales », ce qui pourrait fragiliser l'écosystème technologique français. La commission a donc introduit la possibilité de déduire la taxe sur les services numériques du montant de contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), impôt de production portant également sur le chiffre d'affaires. À défaut d'une neutralisation intégrale portant directement ou indirectement sur l'impôt sur les sociétés, ce qui exposerait davantage encore la taxe à une requalification comme impôt relevant du champ des conventions fiscales, cette solution est robuste juridiquement et pertinente économiquement. Elle vise les mêmes entreprises et concerne également celles qui, investissant pour se développer, ne dégagent pas de bénéfices. Par rapport au dispositif initial, il en résultera pour les entreprises un gain immédiat de trésorerie.

Le troisième vise à renforcer la protection des données personnelles des utilisateurs français. La clé de voûte du dispositif tient à la capacité à localiser l'utilisateur : elle conditionne la détermination de l'assiette de la taxe proposée. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale n'indique pas comment la localisation est appréciée : selon le Gouvernement, la doctrine fiscale renverra à l'adresse IP (Internet protocol) ou à tout autre indice. Cependant, si l'efficacité de la taxe commande de localiser l'utilisateur, la confidentialité des données personnelles exige que le critère utilisé soit le moins intrusif possible. Si l'adresse IP concilie ces deux impératifs, cet outil présente des faiblesses, que la pénurie d'adresses IP pourrait accentuer, au détriment de l'efficacité de la localisation. En ce cas, d'autres méthodes de localisation pourraient être retenues, avec le risque d'une intrusion plus forte dans les données personnelles des internautes français. Pour préserver l'équilibre entre efficacité et confidentialité, la commission a donc renvoyé à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer les modalités selon lesquelles la localisation des utilisateurs est appréciée.

Le quatrième vise à sécuriser techniquement les encaissements de taxe au titre de 2019.

Enfin, la commission a également adopté un article additionnel (article 1er bis A).

Cet article prévoit la remise d'un rapport dans le cas où le Gouvernement ne procéderait pas à la notification préalable de la taxe sur les services numériques proposée à la Commission européenne. Dans la mesure où la taxe ne concerne que les plus grandes entreprises du secteur, le risque existe qu'elle soit qualifiée d'aide d'État.

Une telle qualification n'emporterait pas, en soi, son interdiction pour menace au marché intérieur, en application de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), mais elle justifie de notifier au préalable le projet de taxe à la Commission européenne, conformément à l'article 108 § 3 du même traité. À défaut, la taxe serait entachée d'irrégularité pour une simple question de procédure. L'ensemble des sommes indûment perçues devrait alors être remboursé par la France.

Or, le Gouvernement a indiqué qu'il n'entendait pas notifier le projet de taxe. Dans la mesure où la notification relève des prérogatives du pouvoir exécutif, la commission a complété le projet de loi afin que, dans le cas où il maintiendrait ce choix qu'elle considère risqué, le Gouvernement lui détaille les raisons pour lesquelles il n'a pas estimé nécessaire de sécuriser juridiquement le dispositif qu'il propose.