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Proposition de loi visant à permettre aux conseillers de la métropole de Lyon de participer aux prochaines élections sénatoriales

5 juin 2019 : Participation des conseillers de Lyon aux élections sénatoriales ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 5 JUIN 2019

- Présidence de Mme Catherine Di Folco, vice-présidente -

Mme Catherine Di Folco, présidente. - Nous examinons à présent la proposition de loi de M. François-Noël Buffet selon la procédure de législation en commission, qui figure aux articles 47 ter et suivants de notre règlement.

M. François-Noël Buffet. - La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « loi Maptam », a créé la métropole de Lyon, résultat de la fusion de la communauté urbaine, établissement public de coopération intercommunale (EPCI), et du département du Rhône.

Il s'agit d'une collectivité de plein exercice, conformément à l'article 72 de notre Constitution, qui s'ajoute aux communes, aux départements et aux régions.

Nous avons constaté une lacune, car aucun texte n'a été prévu pour garantir que les conseillers métropolitains seront des grands électeurs pour le Sénat.

Dès lors que la métropole de Lyon est une collectivité territoriale de plein exercice, il convient que ceux qui la composeront, élus à partir du scrutin de 2020 au suffrage universel direct, puissent exprimer leur vote au moment des élections sénatoriales. Tel est l'objet de cette proposition de loi, co-signée par tous mes collègues du Rhône, Mme Di Folco, M. Forissier, Mme Lamure, mais aussi Mme Guillemot, Mme Vullien et M. Devinaz.

Présidence de M. Philippe Bas, président -

Mme Claudine Thomas, rapporteure. - Depuis le 1er janvier 2015, la métropole de Lyon s'est substituée à la communauté urbaine de Lyon et, dans son périmètre, au département du Rhône. Le département du Nouveau Rhône subsiste néanmoins, en dehors des limites de la métropole. Contrairement aux autres métropoles, celle de Lyon n'est pas un EPCI à fiscalité propre mais une collectivité à statut particulier, régie par l'article 72 de la Constitution. Elle exerce les compétences d'un département et certaines compétences des communes.

À compter de mars 2020, le conseil de la métropole de Lyon sera composé de 150 membres, élus au suffrage universel direct. À la différence des EPCI, la représentation des communes ne sera plus garantie, ce qui soulève de réelles difficultés sur le terrain. Pour y répondre, nous avons renforcé les prérogatives de la conférence métropolitaine des maires, organe consultatif qui réunit les maires et le président de la métropole de Lyon. Les réflexions doivent continuer, notamment dans le cadre d'une éventuelle réforme territoriale.

Le texte que nous examinons aujourd'hui corrige une malfaçon du code électoral pour permettre aux conseillers de la métropole de Lyon de participer aux prochaines élections sénatoriales, prévues en septembre 2020. Cette proposition de loi me semble indispensable pour assurer la sécurité juridique du scrutin.

En 2014, sept sénateurs ont été élus dans le Rhône, comme leurs collègues de la série 2. Le prochain scrutin est prévu en septembre 2020. Le périmètre de la circonscription n'a pas évolué : il comprend la métropole de Lyon et le département du Nouveau Rhône, pour un total de 1,8 million d'habitants. Le corps électoral compte 3 500 grands électeurs, dont 3 410 personnes issues des conseils municipaux.

En l'état du droit, les conseillers de la métropole de Lyon ne figurent pas dans la liste des grands électeurs établie à l'article L. 280 du code électoral. Cette situation résulte d'une erreur de coordination de l'ordonnance du 19 décembre 2014, comme l'ont confirmé les représentants du ministère de l'intérieur au cours de leur audition. Elle soulève un fort risque contentieux, car les exigences constitutionnelles ne sont pas respectées : la métropole de Lyon n'est pas représentée pour l'élection des sénateurs, alors qu'elle constitue une collectivité territoriale à statut particulier et qu'elle compte 1,35 million d'habitants.

Dans ce contexte, la proposition de loi autorise les 150 conseillers de la métropole de Lyon à participer aux élections sénatoriales. Elle entrerait en vigueur dès le prochain scrutin, prévu en septembre 2020. Le nombre de grands électeurs dans le Rhône passerait ainsi de 3 500 à 3 650 personnes, soit une augmentation de 4,29 %.

Ce texte reprend un amendement déclaré irrecevable en avril dernier pour absence de lien, même indirect, avec la proposition de loi visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral. Je tiens à saluer la méthode suivie par notre collègue François-Noël Buffet : le dépôt d'une proposition de loi à part entière a permis d'entendre les personnes concernées en audition, de mieux étudier sa proposition et, je l'espère, de la faire aboutir.

Cette proposition de loi répond opportunément à une lacune du code électoral : en tant qu'élus locaux, les conseillers de la métropole de Lyon ont vocation à participer aux élections sénatoriales. Il s'agit de respecter la jurisprudence constitutionnelle, qui impose que toutes les catégories d'élus locaux participent aux élections sénatoriales. Sur le plan politique, il s'agit d'assurer une certaine équité entre les conseillers métropolitains et les autres élus locaux.

Ce texte fait consensus entre les sénateurs du Rhône, dont Michel Forissier, pour qui la proposition de loi est indispensable pour « réparer une inégalité de traitement entre élus ». Nous devons agir rapidement, car sauf modification liée aux réformes institutionnelles, les prochaines élections sénatoriales dans le Rhône auront lieu dans quinze mois.

Sur le plan politique, cette proposition de loi ne modifierait qu'à la marge ces élections, puisque les 150 conseillers de la métropole de Lyon ne représenteraient que 4,11 % du collège électoral.

Je me suis interrogée sur un éventuel déséquilibre démographique entre la métropole de Lyon, d'une part, et le département du Nouveau Rhône, d'autre part : aux élections sénatoriales, un conseiller métropolitain représenterait en effet 9 030 habitants, contre 17 208 habitants pour un conseiller départemental. Cette situation semble néanmoins compatible avec la jurisprudence constitutionnelle, quelle que soit l'interprétation retenue.

Selon une première interprétation, la métropole et le département représenteraient deux strates de collectivités distinctes, la métropole exerçant les compétences d'un département mais également certaines compétences des communes. Dans une telle hypothèse, la jurisprudence constitutionnelle n'impose pas de prendre en compte la population respective de la métropole et du département pour répartir les grands électeurs.

Selon une seconde interprétation, la métropole et le département appartiendraient à la même strate de collectivités territoriales. La jurisprudence constitutionnelle impose de prendre en compte leur population respective, mais pas de prévoir un nombre de grands électeurs proportionnel à leur population. Dans l'exemple de la strate communale, la ville de Lyon est par exemple moins bien représentée que les communes rurales, ce qui permet de représenter plus équitablement les territoires au sein de notre assemblée.

Je vous propose d'adopter sans modification la proposition de loi de notre collègue François-Noël Buffet.

M. Philippe Bas, président. - Merci pour ce rapport précis sur une question qui n'est pas sans poser de problèmes juridiques. La solution proposée semble indispensable.

M. Laurent Nunez, secrétaire d'État. - Après avoir abordé avec vous, il y a quelques semaines à peine, la question du mode de scrutin des élections européennes, la proposition de loi qui nous réunit traite du mode de scrutin des élections sénatoriales.

Il y a cinq ans, la « loi Maptam » a créé la métropole de Lyon, qui concentre, sur l'ancien territoire de la communauté urbaine de Lyon, les compétences du conseil départemental et certaines compétences des communes. Cette métropole est dotée d'un conseil, le conseil métropolitain, dont les 150 élus seront désignés au suffrage universel pour la première fois en mars 2020, en même temps que se tiendront les élections municipales.

Si la métropole de Lyon a pris les compétences du département du Rhône sur son territoire, aucune circonscription électorale ad hoc n'a été créée pour les élections sénatoriales. En mars 2020, c'est donc bien pour élire les 7 sénateurs de la circonscription du Rhône que voteront les grands électeurs des communes de la métropole de Lyon, tout comme ceux du reste du département.

Or, l'ordonnance du 19 décembre 2014 prise en application de la « loi Maptam » n'a pas ajouté de mention à l'article L. 280 du code électoral pour faire figurer les élus du conseil métropolitain de Lyon à la liste des « grands électeurs » des élections sénatoriales, de sorte que les conseillers métropolitains n'auront pas le droit de voter pour élire leurs sénateurs.

Cette situation est contraire au code électoral, dont l'article 280 dispose que le collège électoral est « dans chaque département, la représentation des différentes catégories de collectivités territoriales ». Elle est aussi contraire à la Constitution puisque dans sa décision du 6 juillet 2000, le Conseil constitutionnel a rappelé que le Sénat devait être élu par un corps électoral où « toutes les catégories de collectivités territoriales doivent être représentées ». Dès lors, l'état actuel du droit ne permet pas la tenue d'élections conforme à la Constitution.

Ce texte y remédie en ajoutant au collège électoral les futurs 150 élus du conseil métropolitain. Sa rédaction est claire et l'objectif poursuivi est atteint. Aucun amendement n'a été déposé. Je suis donc tout à fait favorable à ce texte en l'état et je remercie François-Noël Buffet de l'avoir déposé. Je remercie également la rapporteure Claudine Thomas. Je sais que cet esprit de construction se poursuivra en séance publique et je peux d'ores et déjà vous assurer que je serai très vigilant à ce que la proposition de loi puisse être examinée en temps et en heure à l'Assemblée nationale puis promulguée avant les prochaines élections sénatoriales.

M. Philippe Bas, président. - Cette convergence laisse bien augurer du sort de cette proposition de loi.

Notre rapporteure s'est interrogée à juste titre sur la représentativité démographique des conseillers généraux et des conseillers métropolitains de la circonscription du département du Rhône. Un impératif constitutionnel incontournable l'emporte : le Sénat représente les collectivités territoriales de la République.

Dès lors que la métropole de Lyon en est une, il est difficile de ne pas l'admettre parmi les collectivités territoriales qui participent à l'élection des sénateurs.

Cela ne peut relever que d'un oubli, car s'il s'agissait d'un choix délibéré, il serait constitutionnellement erroné. M. François-Noël Buffet et nos collègues proposent une action réparatrice sans difficultés de principe.

Mme Sophie Joissains. - Je voterai ce texte. Je m'interroge cependant, car la « loi Maptam » n'a pas consacré d'égalité entre les métropoles des territoires. Comment se fait-il que la ville de Lyon soit deux fois moins représentée que celle des autres communes aux élections sénatoriales, alors que Marseille représente 44 % des électeurs de la métropole d'Aix-Marseille Provence ?

M. Philippe Bas, président. - Il faut distinguer en fonction de chaque territoire. Les comparaisons ne vont pas sans précaution.

Mme Annie Guillemot. - Nous saluons l'initiative de M. Buffet.

Le problème qui se pose au sujet de la métropole de Lyon va au-delà des élections sénatoriales. Avec M. Devinaz, nous votions aux élections sénatoriales comme conseillers généraux depuis 16 ans.

Sur le plan institutionnel, et M. Forissier vous en dira autant, l'État refuse notre demande de retraite comme conseillers généraux, en arguant que nous sommes toujours des conseillers départementaux. Et pourtant, nous siégeons à la métropole de Lyon. Le Nouveau Rhône et la métropole de Lyon constituent deux collectivités différentes, et l'État n'en tient pas compte. Comment peut-on nous refuser notre retraite sous prétexte que nous sommes des conseillers départementaux, tout en disant qu'il n'y a plus de département ?

Mme Michèle Vullien. - Ma collègue vient de le dire, la métropole de Lyon est un objet inédit en France, de sorte que des questionnements sur son fonctionnement surgissent. M. Forissier précise toujours qu'il est sénateur du Rhône et de la métropole de Lyon. Je fais pareil pour bien distinguer les deux entités. Le même type de questions se reposera au moment des élections municipales et des élections métropolitaines.

Au 1er janvier 2015, de conseillers départementaux, nous sommes devenus des conseillers métropolitains, avec toutes les nouvelles fonctions et obligations qui s'ensuivent. À partir de 2020, on distinguera les élections municipales et les élections métropolitaines, qui seront organisées dans le cadre des nouvelles circonscriptions de la « loi Maptam », selon des découpages effectués par rapport à la démographie.

J'avais préparé une proposition de loi constitutionnelle sur l'organisation de la métropole de Lyon, dans le contexte de la révision constitutionnelle. Les circonstances ont retardé cette réforme et je n'ai pas pu déposer d'amendement, de sorte qu'aux élections de 2020, on aura, d'une part, des conseillers municipaux et, d'autre part, des conseillers métropolitains qui pourront être issus de l'opposition, ce qui ne manquera pas de susciter de l'incompréhension.

Félicitons-nous cependant d'avoir réglé la question des élections sénatoriales.

M. Michel Forissier. - Merci d'avoir réparé une omission dont je suis un des co-responsables, puisque j'ai participé aux travaux préparatoires sur la métropole de Lyon en tant que premier vice-président du département du Rhône. Sénateurs du Rhône, nous avons tous co-signé ce texte qui rétablit une logique constitutionnelle.

La métropole de Lyon est en construction. Ne l'oublions pas. Le « fléchage » depuis la communauté urbaine avait été accepté par le Conseil constitutionnel sur un seul mandat, ce qui signifie qu'il ne devait être que transitoire. En termes de démocratie, on peut tout à fait travailler avec des représentants de l'opposition élus à la métropole, même si cela bouscule nos habitudes.

D'autres incohérences subsistent, comme celle issue de la loi de 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale, dite loi PLM, qui opère une subdivision supplémentaire dans la ville de Lyon par rapport aux autres communes.

Monsieur le ministre, merci d'avoir compris la situation. Nous réparons une omission. Évitons de distinguer deux départements du Rhône. Il n'y a qu'un seul département, géré par deux collectivités territoriales. J'ai été premier vice-président du département du Rhône lorsque Michel Mercier exerçait les fonctions de garde des sceaux. Les métropoles ne doivent pas avoir de frontières imperméables. Ce sont des limites territoriales vouées à être violées. Elles ne sont pas un retour à l'Ancien régime.

M. Jacques Bigot. - Le problème se posera aussi dans la collectivité européenne d'Alsace, où le périmètre du conseil départemental ne se superposera plus avec l'organisation administrative de l'État au niveau départemental. Le conseil départemental gérera la collectivité européenne d'Alsace et les deux départements, circonscriptions d'État, seront maintenus. Il faudrait améliorer le code général des collectivités territoriales en précisant le sens que l'on donne au mot « département », collectivité européenne ou circonscription administrative d'Etat.

M. Philippe Bas, président. - C'est exact. Pour l'Alsace, la désignation des grands électeurs ne soulève pas de difficulté.

Dans le cas du Rhône, il s'agit de réparer une omission qui pose un problème constitutionnel. C'est l'occasion de rappeler que le département n'est pas seulement le siège du conseil départemental, mais aussi la circonscription d'élection des sénateurs et des conseillers régionaux, et la circonscription qui permet à l'État d'agir dans les territoires.

Mme Claudine Thomas, rapporteure. - Mme Joissains, on constate une surreprésentation des communes rurales dans le Rhône, qui compte un nombre « fixe » de délégués sénatoriaux.

Mme Sophie Joissains. - Combien y a-t-il de conseillers métropolitains ?

M. François-Noël Buffet. - Ils sont actuellement 162. En 2020, l'assemblée métropolitaine comprendra 150 élus. C'est le Sénat, à mon initiative, qui a réduit le nombre d'élus au sein du conseil de métropole.

Mme Claudine Thomas, rapporteure. - Madame Guillemot, nous avons évoqué le problème des retraites des conseillers généraux lors des auditions. Il faudrait interpeller le Gouvernement pour la période transitoire, qui ira jusqu'aux élections métropolitaines de 2020. Après cette date, le problème devrait être réglé.

Mme Annie Guillemot. - Le problème porte moins sur le versement des retraites que sur le fait que l'on nous considère, ou non, comme des conseillers départementaux. En tant que telle, je ne peux que représenter un département.

M. Laurent Nunez, secrétaire d'État. - Le sujet concerne plutôt Mme Gourault. Je lui en parlerai.

M. Michel Forissier. - J'ai été titulaire de quatre mandats pendant quelques mois, comme premier vice-président du conseil départemental du Rhône, maire, sénateur et conseiller métropolitain. Pour ce qui est de mes droits à la retraite complémentaire de l'EPCI du Grand Lyon, je n'ai pas trouvé anormal que la collectivité qui a absorbé les compétences du département prenne la continuité. Le problème est de justifier la décision prise par l'État.

M. Philippe Bas, président. - Ce texte aura eu le mérite de soulever des questions matérielles importantes pour les élus. Je remercie le ministre d'avoir pris l'engagement de saisir Mme Gourault sur ces points.

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI
SELON LA PROCÉDURE DE LÉGISLATION EN COMMISSION

Article 1er

L'article 1er est adopté sans modification.

Article 2

L'article 2 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée sans modification.