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Projet de loi de transformation de la fonction publique : Rapport

12 juin 2019 : Transformation de la fonction publique - Rapport ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La fonction publique compte 5,5 millions d'agents, répartis entre l'État (44 % des agents), les collectivités territoriales (35 %) et les hôpitaux (21 %).

Chaque versant présente ses propres spécificités, en particulier la fonction publique territoriale qui comprend 50 000 employeurs, dont 30 000 comptent moins de dix agents.

Les trois versants de la fonction publique

 

Versant territorial

Versant de l'État

Versant hospitalier

Nombre d'agents

1,9 million

2,4 millions

1,2 million

Structure de l'emploi

Catégorie A

9,7 %

55,7 %

32,3 %

Catégorie B

14,5 %

24,5 %

19,5 %

Catégorie C

75,8 %

19,8 %

48,2 %

Part des agents contractuels

18,8 %

15,8 %

17,6 %

Source : commission des lois du Sénat

Loin du fonctionnaire bashing, vos rapporteurs saluent le travail de ces femmes et de ces hommes, qui oeuvrent au quotidien pour la bonne organisation des services publics. La fonction publique constitue, en effet, notre bien commun, qu'il convient de préserver tout en modernisant son organisation.

Les agents publics sont régis par plusieurs principes, fixés par le statut général constitué entre 1983 et 1986 : une fonction publique de carrière1(*), des traitements calculés à partir d'une grille indiciaire, un droit à la mobilité entre les versants, etc.

Comme l'a indiqué M. Anicet Le Pors, ancien ministre de la fonction publique, si le statut a résisté, c'est en partie car « son unité [est] fondée sur des valeurs républicaines : égalité, indépendance, responsabilité »2(*).

Pour autant, le statut général n'est pas figé : les règles applicables aux agents de la fonction publique territoriale3(*) ont par exemple connu neuf réformes d'envergure depuis 1984, soit une tous les quatre ans.

Adopté par l'Assemblée nationale le 28 mai 2019, le projet de loi n° 532 (2018-2019) de transformation de la fonction publique s'inscrit dans cette logique.

Son intitulé - trop - ambitieux masque une série de modifications, souvent techniques, dans trois domaines :

- la simplification du dialogue social et les nouveaux outils managériaux ;

- l'élargissement du recours aux contractuels ;

- le renforcement de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.

Au cours de ses travaux, l'Assemblée nationale a porté une attention particulière au renforcement des contrôles déontologiques. En réalité, la plupart de ses mesures reprennent des préconisations déjà formulées par le Sénat, notamment en ce qui concerne la fusion de la commission de déontologie et de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Enfin, quatre articles du projet de loi visent à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances sur des thèmes aussi sensibles que le dialogue social, la formation des agents et la santé au travail. L'article 22 constituerait le fondement des travaux de la mission confiée à M. Frédéric Thiriez pour réformer la haute fonction publique.

Vos rapporteurs regrettent vivement l'engagement de la procédure accélérée sur ce projet de loi essentiel pour la fonction publique ainsi que le calendrier imposé par le Gouvernement.

En moins de trois semaines, ils ont entendu 115 personnes en audition, dont les représentants des employeurs publics et les organisations syndicales des trois versants.

Le Sénat a également lancé une consultation en ligne à l'attention des employeurs territoriaux : 2 200 élus locaux ont donné leur avis, dont 42 % représentent des communes de moins de 1 000 habitants.

À l'issue de leurs travaux, vos rapporteurs ont acquis une conviction : bien qu'il ne traduise pas une réelle vision de l'action publique, ce projet de loi comporte une palette d'outils pouvant permettre une meilleure gestion des ressources humaines.

Ils ont donc adopté une attitude constructive visant à élargir cette palette tout en respectant les droits des agents publics et les grands principes du statut général.

Suivant ses rapporteurs, votre commission a adopté 154 amendements poursuivant trois objectifs :

- Préserver les spécificités de la fonction publique territoriale et mieux répondre aux attentes des employeurs locaux ;

- Mieux reconnaître le mérite des agents et garantir leurs droits ;

- Encadrer plus précisément la réforme de la haute fonction publique afin de préserver son excellence tout en renforçant sa diversité.

I. UNE ABSENCE DE STRATÉGIE GLOBALE POUR LA FONCTION PUBLIQUE

A. L'ÉCHEC DU COMITÉ ACTION PUBLIQUE 2022

Au début du quinquennat, le Gouvernement s'était fixé un objectif clair : supprimer 120 000 équivalents temps plein (ETP) en cinq ans, dont 70 000 dans la fonction publique territoriale et 50 000 dans la fonction publique d'État. Pour l'État, il s'agissait de compenser la création de 35 687 emplois au cours du précédent quinquennat (2012-2017).

Parallèlement, le Gouvernement a créé le Comité action publique 2022 chargé, selon le Premier ministre, de « réfléchir sans totems, sans tabous au rôle de l'État et de la sphère publique dans la France du XXIème siècle, pour repenser les politiques publiques »4(*).

Deux ans plus tard, force est de constater que le Gouvernement n'a pas atteint ses objectifs. Lors de sa conférence de presse du 25 avril dernier, le Président de la République s'est même dit prêt à « abandonner » l'objectif de supprimer 120 000 ETP « si ce n'est pas tenable ».

Entre 2017 et 2019, les ministères et les opérateurs de l'État n'ont supprimé que 5 824 postes. La masse salariale de l'État a même augmenté de 3,61 milliards d'euros (+ 4,26 %) pour s'établir à 88,3 milliards d'euros en loi de finances pour 20195(*), notamment sous l'effet de l'accord « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR)6(*).

Dans le versant territorial, les effectifs sont stabilisés, voire en légère décrue : d'après les derniers chiffres disponibles, ils ont baissé de 0,2 % entre 2015 et 20167(*). Aller plus loin pourrait remettre en cause l'équilibre des services publics locaux.

Sur le plan de la méthode, le Comité action publique 2022 n'a pas eu les effets escomptés. Loin de refléter une véritable vision du service public, ses propositions sont à la fois éparses et générales : « refonder l'administration autour de la confiance et de la responsabilisation », « se loger mieux à moindre coût », « aller vers une société zéro cash pour simplifier les paiements tout en luttant mieux contre la fraude fiscale », etc.

Un comité interministériel de la transformation publique (CITP) s'est réuni en février puis en octobre 2018 pour approfondir les réflexions.

Si des mesures nouvelles ont été annoncées pour moderniser le service public, d'autres ne font que reprendre d'anciens engagements du Gouvernement.

Les principales mesures annoncées lors du Comité interministériel
de la transformation publique (CITP) du 29 octobre 2018

Nouvelles mesures

- Rendre tous les services publics accessibles en ligne d'ici 2022 ;

- Créer, d'ici 2019, le site Vox usagers pour permettre aux usagers de partager leurs avis sur les services publics ;

- Créer une « Agence nationale des mobilités et des reconversions » pour accompagner les mobilités des fonctionnaires de l'État.

Rappel d'anciens engagements de l'État

- Dématérialiser les listes électorales, à partir du répertoire électoral unique administré par l'INSEE ;

- Créer un service d'identité numérique, en développant l'application FranceConnect de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) ;

- Favoriser l'échange d'informations entre les administrations, en poursuivant la mise en oeuvre du programme « Dites-le-nous une fois » ;

- Maintenir le fonds pour la transformation de l'action publique pour financer les initiatives de modernisation des services publics.

Source : avis budgétaire n° 153 (2018-2019), Fonction publique, fait par Mme Catherine Di Folco sur le projet de loi de finances pour 2019

Plus intéressante, une circulaire du Premier ministre en date du 5 juin 2019 renforce le mouvement de déconcentration8(*) en laissant plus de marges de manoeuvre aux préfectures et en supprimant certains « doublons » administratifs. Sa mise en oeuvre pourrait toutefois prendre plusieurs mois.

Les principales mesures de la circulaire du 5 juin 2019

Suppression des « nombreux cas de doublons qui subsistent encore, notamment entre les fonctions supports des directions et les secrétariats généraux des ministères, entre les différentes directions métier d'un même ministère ou de plusieurs ministères, entre directions et opérateurs » ;

- Possibilité pour les préfectures de fixer leur propre organigramme, avec l'accord des ministres ;

- Suppression progressive des agences et opérateurs de l'État comptant moins de 100 équivalents temps plein (ETP) ;

Recensement, d'ici le 1er janvier 2020, des services et des missions pouvant être déconcentrés, notamment pour les écoles de formation.


* 1 Par opposition au système de l'emploi, un fonctionnaire du système de carrière est recruté dans un corps soumis à un statut particulier et au sein duquel il a vocation à progresser.

* 2 Cahiers de la fonction publique, « Entretien avec Anicet Le Pors », n° 329, 2013, p. 17.

* 3 Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* 4 Discours du Premier ministre lors du premier Comité interministériel de la transformation publique (CITP), 1er février 2018.

* 5 Hors pensions des agents publics à la retraite.

* 6 Conclu en 2015, cet accord prévoit notamment de rénover les grilles indiciaires et de transformer une partie des primes des fonctionnaires en points d'indice.

* 7 Source : direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP).

* 8 Circulaire relative à la transformation des administrations centrales et aux nouvelles méthodes de travail.