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Proposition de loi visant à améliorer la trésorerie des associations

26 juin 2019 : Améliorer la trésorerie des associations ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
(art. 9-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000
relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations)
Permettre aux associations de conserver un excédent raisonnable

L'article 1er entend inscrire dans la loi l'obligation de prévoir, dans les conventions signées entre l'autorité administrative et les associations qui perçoivent une subvention, les conditions dans lesquelles l'organisme à but non lucratif peut conserver un « excédent raisonnable » sur les ressources non utilisées.

Cette notion d'« excédent raisonnable », qui vient du droit de l'Union européenne3(*), est à l'origine une simple faculté. Elle s'inscrit dans le cadre très particulier du régime des subventions qui ne sont pas considérées comme des aides d'État par les instances de l'Union. En pratique, les collectivités peuvent donc déjà en droit laisser une part des subventions non consommées aux associations.

Ce que prévoit l'article 1er de la proposition de loi va au-delà. Dans toutes les conventions liant une collectivité à une association - une convention étant obligatoire pour les associations percevant plus de 23 000 € -, la « possibilité » pour une association de garder un excédent raisonnable devra être discutée.

Or cette disposition interfère avec la pratique des collectivités dans leurs relations avec les associations. Reconnaître un droit à la conservation de subventions publiques semble à votre commission inadapté à la réalité des collectivités publiques. De surcroît, comme le souligne à juste titre la rapporteure de l'Assemblée nationale, il n'est pas souhaitable, ni même sans doute possible, de définir ce qu'est un « excédent raisonnable ». Il faudra donc que la collectivité s'engage dans une négociation avec chaque association pour déterminer ce que cette notion peut recouvrir.

Au total donc, cet article impose une contrainte supplémentaire aux collectivités dans leurs relations avec les associations, sans pour autant garantir que ces dernières auront de l'argent à conserver. En effet, si la subvention est calculée au plus juste, il n'y aura pas d'excédent.

La commission a donc adopté l'amendement COM-10 présenté par le rapporteur et tendant à la suppression de cet article.

Votre commission a supprimé l'article 1er.

Article 1er bis
(art. 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000
relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations)
Délai de paiement des subventions accordées aux associations

L'article 1er bis, issu d'un amendement du Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale et d'un autre identique du groupe LREM, sans quoi il aurait été frappé par l'article 40 de la Constitution, entend pour sa part encadrer les délais de versement des subventions aux associations. À l'instar des délais de paiement applicables aux contrats de la commande publique, le délai de paiement pour l'État, ses établissements publics, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et leurs groupements est fixé à 60 jours à compter de la notification de la décision d'attribution ou, le cas échéant, de la survenance de l'événement prévu par la convention portant attribution d'une subvention. Ici encore, l'intention de préserver la trésorerie des associations est louable.

Mais la réalité des collectivités territoriales n'est pas celle-là. Aucune collectivité ne peut verser en une seule fois une subvention de plusieurs dizaines, voire centaines de milliers d'euros, comme semble le prévoir le texte de l'article 1er bis. Surtout les collectivités doivent avoir la possibilité de gérer dans le temps le versement des subventions qu'elles accordent, alors qu'elles reçoivent elles-mêmes la dotation de l'Etat de manière tardive et fragmentée. Inscrire dans la loi une obligation que les collectivités ne pourront pas toujours honorer pourrait mettre inutilement en cause leur responsabilité et celle de l'État.

Il a été affirmé à votre rapporteur lors de ses auditions que la rédaction de l'article 1er bis n'empêchait pas le versement fractionné des subventions, et que la décision de notification et le vote du budget étant juridiquement distincts, les collectivités ne se trouveraient pas contraintes de payer sans avoir préalablement obtenu les fonds nécessaires.

Si une telle interprétation devait être retenue, il est dès lors permis de s'interroger sur la portée d'une disposition qui n'aboutirait qu'à différencier les collectivités sachant gérer au mieux l'envoi de leurs notifications aux associations concernées et celles qui pourraient se trouver placées face à un risque contentieux nouveau.

La commission a donc adopté l'amendement COM-11 présenté par le rapporteur et tendant à la suppression de cet article.

Votre commission a supprimé l'article 1er bis.

Article 2
(art. L. 511-7-1 [nouveau] du code monétaire et financier)
Permettre aux associations de procéder à des prêts
au sein d'un même réseau

L'article 2, dans sa forme actuelle, est issu d'une réécriture complète adoptée en séance par les députés, à l'initiative du Gouvernement. Il s'agit de permettre aux associations ayant des liens d'adhésion communs à une union ou fédération d'associations de se consentir des prêts de trésorerie pour une durée inférieure à deux ans sans intérêts.

On peut s'interroger sur la portée pratique de ce texte. Le rôle de « parapluie » donné aux unions et fédérations d'associations pour des prêts entre leurs associations membres ne paraît pas forcement adéquat. Par ailleurs, l'organisation des relations entre associations prêteuses et emprunteuses, notamment en cas de défaut de remboursement, est laissée à leur seule appréciation. On peut enfin s'interroger sur l'inscription de la mention d'un « taux zéro » dans le code monétaire et financier, seule mention de ce type.

Le Haut conseil à la vie associative, qui a préconisé dans ses rapports et avis plusieurs mesures tendant à faciliter l'accès des associations au crédit, notamment par le biais d'une garantie de l'Etat, a indiqué à votre rapporteur que cette mesure lui paraissait particulièrement limitée dans sa portée, du fait notamment du plafonnement du taux d'emprunt.

Pour autant, votre commission estime que cet article pourrait permettre de répondre à certaines difficultés de trésorerie d'associations.

La commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 3
(art. L. 312-20 du code monétaire et financier)
Affecter le produit des comptes bancaires en déshérence des associations au Fonds pour le développement de la vie associative

L'article 3 entend faciliter le transfert des dépôts et avoirs des comptes inactifs des associations vers le fonds pour le développement de la vie associative.

Pour mémoire, sans manifestation de son titulaire, un compte ou produit d'épargne est conservé pendant dix ans par l'établissement bancaire auprès duquel il a été ouvert ou souscrit. Après cette période, il est clôturé et son solde est transféré à la Caisse des dépôts et consignations, qui conserve l'avoir pendant vingt ans. À l'issue de trente ans d'inactivité, l'avoir est reversé à l'État de manière définitive.

Le texte initial de la proposition de loi reprenait une disposition déjà discutée, et écartée, par le Sénat dans le cadre de l'examen de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté4(*). En séance publique, l'Assemblée nationale a transformé la rédaction de cet article, qui se voulait très contraignant, en la limitant à préciser les informations données par les banques lorsqu'elles transmettent à la Caisse des dépôts et consignations les fonds des comptes en déshérence et en prévoyant la mention dans le rapport annuel de la Caisse des dépôts et consignations des sommes reversées au bénéfice du développement de la vie associative.

En l'état, votre commission a considéré que ces dispositions pouvaient être adapté sans modification.

La commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 3 bis
(art. 27 de la loi n° 2018-699 du 3 août 2018 visant à garantir la présence
des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement
et à simplifier les modalités de leur nomination)
Présence de parlementaires dans chaque collège départemental consultatif
de la commission régionale du Fonds pour le développement
de la vie associative (FDVA)

L'article 3 bis est issu d'un amendement du Gouvernement et d'un autre amendement identique de la rapporteure de l'Assemblée nationale, et tend à permettre la participation des parlementaires aux collèges départementaux de la commission régionale du fonds pour le développement de la vie associative (FDVA). Cette mesure est justifiée par le fait que ce FDVA bénéficie d'une dotation qui vise à assurer les financements qui relevaient jusqu'alors de la réserve parlementaire ; il s'agit de donner aux députés et sénateurs un droit de suivi sur l'attribution de ces sommes.

On peut néanmoins douter que la possibilité de participer à des commissions départementales soit un substitut adéquat à la suppression de la réserve parlementaire. De deux choses l'une en effet : soit celle-ci était source d'un manque de transparence et il était légitime de la supprimer, soit au contraire il était légitime que les parlementaires puissent disposer d'une marge d'appréciation dans l'affectation des fonds publics et il ne fallait pas la supprimer.

En outre, cet article revient à renforcer la présence des parlementaires dans des organismes extérieurs, alors que la loi n° 2018-699 du 3 août 2018, visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination, a pourtant entendu la limiter.

Votre commission a cependant estimé, après un large débat, qu'il était souhaitable d'offrir aux parlementaires un droit de regard sur l'affectation des fonds du FDVA, considérablement réduits par rapport à ceux qui relevaient de la réserve parlementaire. Aussi le rapporteur a-t-il retiré son amendement COM-12 de suppression de l'article.

La commission a adopté l'article 3 bis sans modification.

Article 4
(art. 706-160 du code de procédure pénale)
Confier à des associations d'intérêt général la gestion
d'immeubles saisis lors de procédures pénales

L'article 4 entend inscrire dans la loi la possibilité de confier à des associations d'intérêt général ou à des associations et fondations reconnues d'utilité publique la gestion d'immeubles saisis lors de procédures pénales. Cette disposition répond à une demande ancienne du monde associatif et peut s'avérer intéressante. Dans le cadre du projet de loi « Egalité et citoyenneté », les rapporteurs du Sénat l'avaient écartée en soulignant que l'Etat, propriétaire de plein droit des biens saisis, peut en confier la gestion à qui il le souhaite.

Néanmoins, l'article 706-160 du code de procédure pénale confiant la gestion de tous les biens saisis à l'agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués, cette précision peut ne pas être inutile.

La commission a adopté l'amendement COM-13 présenté par le rapporteur afin d'inclure dans le champ des associations susceptibles de se voir confier la gestion d'immeubles, les « foncières », qui interviennent dans le domaine du logement social.

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 4 bis
(art. L. 213-1-1 du code de l'urbanisme)
Suppression du droit de préemption sur les biens cédés à titre gratuit
aux associations ayant la capacité de recevoir des libéralités

L'article 4 bis est issu de deux amendements identiques, déposés en séance à l'Assemblée nationale par plusieurs membres du groupe socialiste et les membres du groupe MoDem. Il tend à exclure du droit de préemption les aliénations à titre gratuit au profit des organisations non lucratives.

Cette disposition a paru inadaptée à votre commission. En effet, le droit de préemption est une faculté dont disposent les collectivités et le risque qui pèse sur les associations est donc tout relatif. Par ailleurs, si une collectivité décide d'user de son droit de préemption sur un bien qu'elle entend utiliser pour un projet public, il ne paraît pas illégitime qu'elle ait priorité sur une association, fondation ou congrégation.

La commission a adopté l'amendement COM-14 présenté par le rapporteur et tendant à la suppression de cet article.

La commission a supprimé l'article 4 bis.

Article 5
Rapport du Gouvernement sur l'état des lieux de la fiscalité liée aux dons

L'article 5 prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport sur la fiscalité des dons et legs et les moyens de développer et promouvoir la philanthropie. L'Assemblée nationale travaille déjà sur cette question et ce rapport interviendra dans ce cadre.

Malgré sa réticence à l'égard des rapports demandés au Gouvernement, votre commission a estimé que celui-ci pouvait trouver à s'inscrire dans le cadre de la politique gouvernementale impulsée en 2017 et qui peine à produire des effets concrets.

La commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 5 bis
(art L. 123-16-2, L. 822-14 et L. 950-1 du code de commerce ; art. L. 241-2
et L. 719-13 du code de l'éducation ; art. L. 111-9 et L. 143-2
du code des juridictions financières ; art. 19-8 et 26 de la loi n° 87-571
du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat ; art. 3, 3 bis et 4
de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles ; art. 140 de la loi n° 2008-776
du 4 août 2008 de modernisation de l'économie ; art. 42 de la loi n° 96-452
du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire)
Mesures de cohérence juridique

L'article 5 bis est issu d'un amendement présenté par les députés du groupe LREM et adopté en séance publique.

Il est particulièrement technique et tend à harmoniser, dans plusieurs codes ou textes non codifiés, les dispositions applicables aux appels à la générosité publique et à fixer le seuil déclenchant l'obligation d'une déclaration préalable pour un appel ponctuel à la générosité publique.

La commission a adopté l'article 5 bis sans modification.

Article 5 ter
(art. 20-2 de la loi n° 87-571
du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat)
Rescrit administratif pour la transformation en fondation
reconnue d'utilité publique

L'article 5 ter, issu d'un amendement présenté à l'Assemblée nationale par les membres du groupe LREM en séance publique, est lui aussi technique. Il entend mettre en place pour les associations agréées souhaitant se transformer en fondation reconnue d'utilité publique une procédure de rescrit administratif afin de savoir si elles peuvent continuer à bénéficier de l'agrément accordé à l'association.

Cette mesure très ponctuelle répond à une difficulté que rencontrent les associations et elle paraît légitime.

La commission a adopté l'article 5 ter sans modification.

Article 6
Gage de recevabilité financière

En séance publique à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a levé le gage sur la proposition de loi.

La commission a maintenu la suppression de cet article.

*

* *

Votre commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.


* 3 Paquet dit Almunia de décembre 2011 (décision 2012/21/UE), reprenant un arrêt de la Cour de Justice de l'Union européenne du 24 juillet 2003, « Altmark ».

* 4 Rétabli en dernière lecture par l'Assemblée nationale, cet article avait été censuré en tant que cavalier par le Conseil constitutionnel.