Projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique : Rapport

TITRE II
LIBERTÉS LOCALES : RENFORCER LES POUVOIRS
DE POLICE DU MAIRE

Article 12
(art. L. 123-4 et L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation)
Renforcement des prérogatives de police spéciale du maire pour les immeubles et installations à risques

L'article 12 du projet de loi a pour objet de renforcer l'effectivité des pouvoirs de police dévolus au maire à l'égard des établissements et installations à risques.

1. Garantir l'effectivité des pouvoirs de police du maire s'agissant des établissements recevant du public

1.1. Les établissements recevant du public sont soumis à une réglementation de sécurité spécifique, définie, au niveau national, par le ministère de l'intérieur

La protection des établissements recevant du public contre les risques d'incendie et de panique relève d'une police spéciale dont les conditions de mise en oeuvre sont définies par le code de la construction et de l'habitation ^{143 ( * )} .

Sont concernés par ces dispositions l'ensemble des bâtiments, locaux et enceintes dans lesquels soit des personnes sont admises, librement ou moyennant une rétribution, soit sont tenues des réunions ouvertes à tout venant ou sur invitation, payantes ou non ^{144 ( * )} .

Les établissements recevant du public sont soumis à une réglementation générale , définie par le ministre de l'intérieur dans un règlement de sécurité, pris après avis de la commission centrale de sécurité ^{145 ( * )} .

Cette réglementation impose le respect d'un certain nombre de prescriptions , pour la plupart de nature technique, concernant par exemple les modalités d'évacuation ^{146 ( * )} , les matériaux et éléments de construction employés ^{147 ( * )} , les sorties et dégagements ^{148 ( * )} , l'éclairage ^{149 ( * )} ou les dispositifs d'alerte ^{150 ( * )} . Peuvent s'ajouter à ces prescriptions générales des prescriptions particulières à chaque catégorie d'établissements, en fonction de la nature de leur exploitation ou selon l'effectif du public et du personnel qu'ils accueillent.

Ces prescriptions sont opposables aux propriétaires et exploitants, tant au moment de la construction des établissements concernés qu'au cours de leur exploitation.

1.2. Le contrôle et l'exécution de la réglementation de sécurité applicable aux ERP relève, à titre principal, du maire

S'il appartient au ministre de l'intérieur de définir la réglementation générale applicable aux établissements recevant du public, le maire est compétent, à titre principal ^{151 ( * )} , pour en assurer l'exécution sur le territoire de sa commune.

Il dispose, à cette fin, d'un certain nombre de prérogatives de police.

Il est, tout d'abord, l'autorité compétente pour délivrer, après avis de la commission de sécurité ^{152 ( * )} territoriale, l'autorisation d'ouverture des établissements recevant du public . Il peut définir, dans ce cadre, à l'encontre de certains établissements, des prescriptions exceptionnelles qui aggravent ou, à l'inverse, atténuent les dispositions arrêtées au niveau national ^{153 ( * )} .

Outre les vérifications réalisées lors des phases de construction ou d'aménagement des établissements ^{154 ( * )} , il peut également diligenter, auprès des établissements recevant du public de leur ressort territorial, des contrôles périodiques ou inopinés destinés à vérifier l'observation des dispositions réglementaires . Ces contrôles sont réalisés par la commission de sécurité compétente ^{155 ( * )} .

Lorsque, à l'issue d'un contrôle, il est établi qu'un établissement exploité est en infraction à la réglementation de sécurité, le maire peut, par arrêté motivé pris après avis de la commission de sécurité, ordonner, après mise en demeure de réaliser les aménagements ou les travaux nécessaires prescrits par la commission de sécurité, sa fermeture administrative jusqu'à la réalisation desdits travaux ^{156 ( * )} . Le fait pour le propriétaire ou l'exploitant de ne pas procéder à la fermeture de l'établissement est puni de 3 750 euros d'amende .

Dans le cadre de la lutte contre l'habitat indigne, des pouvoirs plus étendus ont été confiés au maire, mais uniquement à l'encontre des établissements à usage total ou partiel d'hébergement , c'est-à-dire des « hôtels meublés ». En cas de mise en demeure non suivie d'effet, le maire peut ainsi ^{157 ( * )} :

- faire procéder d'office, aux frais de l'exploitant ou du propriétaire de l'établissement, aux travaux nécessaires pour mettre fin à la situation d'insécurité ;

- prononcer une interdiction temporaire d'habiter ou d'utiliser les lieux jusqu'à l'achèvement desdits travaux ;

- astreindre l'exploitant et le propriétaire de l'établissement au paiement au versement d'une somme maximale de 1 000 euros par jour de retard, qui peut être modulée en fonction de l'ampleur des travaux prescrits et des conséquences de leur non-exécution.

1.3. Le renforcement des pouvoirs de police spéciale du maire apparaît souhaitable, sous réserve de quelques ajustements

L'article 12 du projet de loi tend à renforcer les pouvoirs de police du maire et, le cas échéant, du préfet, en cas de non-respect, par l'exploitant ou le propriétaire, d'un arrêté lui imposant la fermeture de son établissement en infraction avec les règles de sécurité qui s'imposent à lui.

Il complète ainsi les dispositions de l'article L. 123-4 du code de la construction et de l'habitation afin de leur conférer la possibilité :

- d'une part, de prononcer des astreintes à l'encontre de l'exploitant ou du propriétaire qui ne respecterait pas un arrêté de fermeture.

L'astreinte, dont le montant est fixé à 500 euros maximum par jour , serait susceptible d'être modulée en fonction de la nature de l'infraction aux règles de sécurité et des conséquences de la non-exécution. Elle s'appliquerait à compter du lendemain de la date de fermeture fixée par l'arrêté et jusqu'à la fermeture effective de l'établissement.

Les conditions de son recouvrement seraient identiques à celles prévues pour l'astreinte prévue par l'article L. 123-3 du même code pour les établissements à usage d'hébergement, à savoir un recouvrement trimestriel par le maire, au bénéfice de la commune, ou, à défaut, par l'État ;

- d'autre part, de faire procéder d'office à la fermeture de l'établissement , aux frais du propriétaire ou de l'exploitant. Selon l'étude d'impact du projet de loi, cette mesure de fermeture d'office pourra prendre la forme soit d'une mise sous scellés de l'établissement, soit de la mise en place d'obstacles destinés à empêcher l'accès à l'établissement.

La police spéciale des établissements recevant du public :
droit actuel et modifications apportées par le projet de loi

Source : commission des lois du Sénat.

Dès lors qu'il poursuit un objectif de préservation, voire de rétablissement, de l'ordre public, le renforcement des prérogatives de police du maire afin de faire respecter la réglementation sur les risques incendie est apparu pertinent à votre commission . Il est en effet essentiel de conférer au maire les moyens de garantir la bonne exécution des arrêtés qu'il édicte, comme cela est le cas pour d'autres polices spéciales, par exemple en matière de protection de l'environnement ^{158 ( * )} ou d'affichage public ^{159 ( * )} .

Votre commission a néanmoins jugé souhaitable d'apporter plusieurs ajustements à la rédaction proposée par le Gouvernement.

De manière à garantir la proportionnalité de ce nouveau pouvoir de police administrative, elle a tout d'abord jugé nécessaire de mieux articuler le montant de l'astreinte journalière avec celui de l'amende pénale . Si ces deux mesures, l'une pénale, l'autre administrative, poursuivent des finalités différentes, il n'en demeure pas moins que le fait, pour un maire, d'appliquer des astreintes dont le montant dépasserait, en quelques jours, celui de l'amende pénale pourrait être jugé disproportionné par rapport aux manquements constatés.

À l'instar des dispositifs d'astreinte administrative existants ^{160 ( * )} , votre commission a donc, par l'adoption de l' amendement COM-600 , précisé que le montant total de l'astreinte susceptible d'être recouvrée ne saurait dépasser le montant maximal de l'amende encourue pour l'infraction pénale constatée.

De manière à ne pas réduire excessivement l'efficacité de la mesure d'astreinte par l'introduction d'un tel plafond, votre commission a, dans le même temps, augmenté de 3 750 à 10 000 euros le montant maximal de l'amende pénale encourue par tout propriétaire d'un établissement recevant du public ne se conformant pas à un arrêté de fermeture administrative. Ainsi, un maire aurait la possibilité de prononcer 15 jours minimum d'astreinte journalière avant d'atteindre le montant de l'amende pénale.

Cette augmentation du montant de l'amende pénale n'apparaît pas contraire au principe à valeur constitutionnelle de proportionnalité des peines. Par rapport à d'autres peines encourues pour des infractions de même nature, votre commission observe en effet que la peine prévue en cas de non-respect d'un arrêté de fermeture est peu élevée au regard de la gravité des conséquences potentielles d'une telle infraction. Elle note, à titre de comparaison, que le fait de ne pas se conformer à une mesure de fermeture d'un débit de boissons en infraction à la réglementation en vigueur est puni de deux mois d'emprisonnement et 3 750 euros d'amende, alors même que les risques en termes de sécurité publique sont moindres qu'en cas de manquement à la réglementation de prévention des risques d'incendie.

Votre commission a également adopté un amendement COM-599 de ses rapporteurs qui précise et sécurise la procédure de fermeture des établissements recevant du public et la mise en oeuvre des mesures de police associées.

Outre plusieurs améliorations rédactionnelles, elle a ainsi jugé nécessaire de clarifier les conditions dans lesquelles l'arrêté de fermeture d'un établissement recevant du public peut être prononcé . Lorsqu'il est amené à apprécier la légalité d'un arrêté de fermeture, le juge administratif exige que l'exploitant ou le propriétaire de l'établissement concerné ait été préalablement mis en demeure de réaliser les aménagements ou travaux requis par la commission de sécurité ^{161 ( * )} . Cette exigence ne figure actuellement pas dans la loi. Afin de rendre la procédure applicable plus lisible et explicite, il apparaît donc pertinent de préciser cette exigence, qui constitue une garantie essentielle pour assurer le caractère contradictoire de la procédure.

De la même manière, elle a précisé que la fermeture d'office d'un établissement recevant du public ne pourrait intervenir qu' en cas d'inexécution spontanée et après mise en demeure du propriétaire ou de l'exploitant demeurée infructueuse . Ces conditions, prévues pour toutes les procédures d'exécution forcée d'actes administratifs, sont nécessaires pour permettre à la personne concernée de présenter ses observations.

L'amendement complète enfin les circonstances justifiant qu'il soit mis fin à la mesure d'astreinte journalière . Celle-ci pourra ainsi prendre fin non seulement à compter de la fermeture effective de l'établissement concerné comme le prévoit le texte du Gouvernement, mais également à compter de l'exécution complète des travaux de mise en conformité requis. Il s'agit de couvrir les situations dans lesquelles l'exploitant d'un établissement réaliserait les travaux de mise en conformité avant de procéder à la fermeture de son établissement.

2. Élargir les pouvoirs de police du maire à l'encontre des immeubles menaçant ruine

Le II de l'article 12 du projet de loi tend à renforcer, dans la même logique, les prérogatives de police du maire à l'encontre des immeubles menaçant ruine.

2.1. Les prérogatives du maire à l'encontre des immeubles menaçant ruine ont récemment été renforcées pour mieux lutter contre les logements insalubres

En vertu de l'article L. 2213-24 du code général des collectivités territoriales, le maire est compétent pour prendre les mesures de police à l'encontre des immeubles menaçant ruine et constituant un danger pour la sécurité publique.

Il peut ainsi prescrire, par l'édiction d'un arrêté de péril pris à l'issue d'une procédure contradictoire, au propriétaire d'un immeuble menaçant ruine d'effectuer les travaux de réparation ou de démolition nécessaires pour mettre fin au danger, dans un délai qu'il fixe ^{162 ( * )} .

À défaut de réalisation des mesures prescrites par l'arrêté de péril, le maire procède, après mise en demeure restée sans effet, à l'exécution d'office des travaux, voire à la démolition de l'immeuble, aux frais du propriétaire.

De manière à renforcer la lutte contre l'habitat indigne, le législateur a récemment complété cette procédure par la création d'une procédure d'astreinte .

Lorsque le bâtiment menaçant ruine est à usage d'habitation principale , il est désormais prévu, en sus de la procédure d'exécution d'office, que le propriétaire soit redevable, en cas de non-exécution des travaux qui lui sont prescrits, d'une astreinte d'un montant maximal de 1 000 euros par jour de retard ^{163 ( * )} . Initialement facultative, cette astreinte a été récemment rendue systématique par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et numérique, dite « loi ELAN ».

La procédure d'astreinte financière applicable aux propriétaires
d'immeubles menaçant ruine à usage d'habitation
(art. L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation)

L'astreinte financière dont est redevable, en application de l'article L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation, tout propriétaire n'exécutant pas les mesures prescrites dans un arrêté de péril, est prononcée par arrêté du maire .

Elle court à compter de la notification de l'arrêté et jusqu'à la complète exécution des travaux prescrits.

Son montant, d'un maximum de 1 000 euros par jour , peut être modulé en tenant compte des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. Le total des sommes susceptibles d'être exigées du propriétaire est par ailleurs plafonné : il ne peut dépasser le montant de l'amende pénale encourue par le même propriétaire en cas de refus délibéré et sans motif légitime d'exécuter les travaux prescrits par un arrêté de péril.

L'astreinte est recouvrée par le maire, ou, le cas échéant, par le président de l'établissement public de coopération intercommunale, si celui-ci s'est vu transférer la compétence habitation. À défaut, l'astreinte peut être recouvrée par l'État et versée au budget de l'Agence nationale de l'habitat.

2.2. L'extension de la mesure d'astreinte à l'ensemble des immeubles menaçant ruine devrait garantir une plus grande effectivité des mesures de police

L'article 12 du projet de loi modifie l'article L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation afin d'étendre cette mesure d'astreinte financière à l'ensemble des immeubles menaçant ruine, et non pas seulement aux bâtiments à usage d'habitation. Seraient par exemple concernés les bâtiments de bureaux ou encore les garages.

Comme le relève l'étude d'impact du projet de loi, l'objectif est de favoriser l'exécution spontanée des arrêtés de péril pris par le maire, et de réduire ainsi les procédures d'exécution forcée , qui sont à la fois complexes et coûteuses à mettre en oeuvre.

Les conditions de l'astreinte seraient identiques à celles prévues pour les immeubles à usage d'habitation, le projet de loi procédant à une simple extension de la procédure qui leur est applicable.

Votre commission a approuvé cette évolution, de nature tant à renforcer l'efficacité des mesures de police spéciale mises en oeuvre par le maire qu'à réduire les risques pour les usagers.

Elle a toutefois jugé nécessaire d'adapter le montant maximal de l'astreinte journalière prévue par le projet de loi. Aucune distinction n'est faite, dans le texte, entre les bâtiments à usage d'habitation et ceux qui ne le sont pas. Or, dès lors que la non-exécution des mesures de travaux prescrites n'emportent pas les mêmes conséquences selon qu'elles concernent ou non un logement, il est apparu nécessaire à votre commission d'introduire une gradation entre ces deux catégories d'immeubles. Par l'adoption d'un amendement COM-601 de ses rapporteurs, elle a donc abaissé de 1 000 à 500 euros le montant maximal de l'astreinte applicable aux immeubles menaçant ruine qui ne sont pas à usage d'habitation .

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .

Article 13
(art. L. 3332-15 du code de la santé publique ; art. L. 332-1 du code de la sécurité intérieure)
Nouvelle répartition des compétences du préfet et du maire
pour la fermeture des débits de boissons

L'article 13 du projet de loi introduit une possibilité de transfert au maire du pouvoir de procéder à la fermeture administrative des débits de boissons.

1. La police des débits de boissons : une compétence partagée entre le préfet et le maire

1.1. Si la réglementation applicable aux débits de boissons et les décisions individuelles d'exploitation relèvent de l'action complémentaire du préfet et du maire...

L'exploitation des débits de boissons fait l'objet d'une réglementation spécifique, dont la définition et l'application relèvent tant du préfet que du maire, dans le cadre de leurs pouvoirs de police respectifs.

Il revient au préfet , au titre de sa compétence de police générale ^{164 ( * )} , de réglementer, par arrêté , sur le territoire de son département, les conditions générales d'exploitation des débits de boissons.

Il fixe, dans ce cadre, les horaires d'ouverture et de fermeture de ces établissements, les éventuels régimes de dérogation applicables ^{165 ( * )} ainsi que les obligations imposées aux exploitants, par exemple en matière de lutte contre le bruit ou contre l'ivresse publique. Il peut également délimiter des zones de protection autour de certains édifices et établissements, au sein desquelles l'installation de débits de boissons est interdite ^{166 ( * )} .

Le maire est quant à lui chargé, sur le territoire de sa commune, de l'application et, le cas échéant, de l'adaptation de cette réglementation générale applicable aux débits de boissons.

Au titre de ses pouvoirs de police générale, il peut tout d'abord , en raison de circonstances locales particulières, prendre les mesures qu'il juge nécessaires pour prévenir les atteintes à l'ordre public .

Il lui est ainsi possible d'aggraver les termes de l'arrêté préfectoral fixant les heures d'ouverture des établissements, en fixant des heures d'ouverture moins tardives, d'interdire la vente de boissons alcooliques pendant certains créneaux horaires ou la consommation d'alcool à certaines heures et à l'intérieur d'un périmètre géographique défini.

En outre, le maire est également autorisé, en vertu de l'article 95 de la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital, à « fixer par arrêté une plage horaire , qui ne peut être établie en deçà de 20 heures et au-delà de 8 heures, durant laquelle la vente à emporter des boissons alcooliques sur le territoire de sa commune est interdite ».

Enfin, au titre de la police spéciale des débits de boissons, le maire est compétent, sous l'autorité du préfet, pour recevoir les déclarations d'ouverture ou de mutation des débits de boissons ^{167 ( * )} , pour autoriser l'établissement de débits de boissons temporaires dans le cadre de foires, de ventes ou de fêtes publiques ^{168 ( * )} ainsi que pour accorder des dérogations temporaires à l'interdiction de vente d'alcool dans les établissements sportifs ^{169 ( * )} .

1.2. ... le préfet est compétent, à titre principal, pour ordonner la fermeture administrative des débits de boissons

Le préfet est l'autorité de police compétente pour prononcer la fermeture administrative des débits de boissons.

En vertu des dispositions de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique, il peut ainsi ordonner la fermeture d'un débit de boissons dans trois cas :

1° à la suite d'infractions aux lois et règlements relatifs aux débits de boissons (non-respect des horaires de fermeture, délivrance de boissons alcoolisées à une personne manifestement ivre ou mineurs, non-respect de la catégorie de licence, etc.), pour une durée de 6 mois . Dans cette hypothèse, la fermeture doit être précédée d'une procédure préalable d'avertissement ;

2° en cas de trouble à l'ordre public, à la santé, à la tranquillité ou à la moralité publiques , pour une durée de deux mois ;

3° en raison de la commission d'actes délictueux ou criminels au sein de l'établissement , pour une durée de six mois.

Le préfet bénéficie par ailleurs de la possibilité, en application de l'article L. 332-1 du code de la sécurité intérieure, d'ordonner la fermeture, pour une durée maximale de trois mois, des établissements fixes ou mobiles de vente à emporter de boissons alcoolisées « dont l'activité cause un trouble à l'ordre, la sécurité ou la tranquillité publics ».

À titre subsidiaire, le ministre de l'intérieur est autorisé, en complément ou en substitution du préfet, à prendre des mesures de fermeture de débits de boissons, pour une durée maximale d'un an. Cette faculté, en pratique réservée aux situations les plus graves, ne peut toutefois être mise en oeuvre que pour deux motifs : d'une part, en cas d'infractions aux lois et règlements applicables aux débits de boissons ; d'autre part, en cas de commission, dans un débit de boissons, d'actes délictueux ou criminels ^{170 ( * )} .

Quant au maire, s'il peut, sur le plan théorique, au titre de ses pouvoirs de police générale, procéder à la fermeture administrative d'un débit de boissons qui provoquerait des troubles à la sécurité ou à la tranquillité publiques, il s'en remet, dans la pratique, le plus souvent au préfet, de sorte qu'un nombre réduit de mesures de fermeture sont prononcées par lui.

2. Le transfert facultatif du pouvoir de fermeture des débits de boissons aux maires

L'article 13 du projet de loi ouvre la possibilité de déléguer au maire le pouvoir de fermeture des débits de boissons à consommer sur place ainsi que des établissements de vente de boissons alcoolisées à emporter. Il modifie, à cet effet, les articles L. 3332-15 du code de la santé publique et L. 332-1 du code de la sécurité intérieure.

Il s'agit, selon l'étude d'impact du projet de loi, de conforter le pouvoir de police du maire à l'encontre des débits de boissons. Alors même qu'il est le garant, au niveau local, du respect de l'ordre public, il apparaît en pratique souvent impuissant, faute de prérogatives plus coercitives, pour répondre aux troubles constatés sur le territoire de sa commune.

Le transfert de compétences envisagé par le projet de loi ne serait toutefois pas généralisé .

Il est prévu qu'il soit facultatif et décidé, à la demande du maire, par arrêté du préfet, au vu des circonstances locales. De manière incidente, il pourrait être mis fin à ce transfert à tout moment, soit à la demande du maire, soit à l'initiative du préfet.

Par ailleurs, le maire n'aurait pas vocation à se substituer totalement au préfet . Il ne serait en effet susceptible de procéder à des fermetures que dans deux cas :

- d'une part, à l'encontre des débits de boissons pour des motifs d'ordre public ;

- d'autre part, à l'encontre d'établissements de vente de boissons alcoolisées à emporter, dans les conditions fixées à l'article L. 332-1 du code de la sécurité intérieure.

En cas de transfert de compétences, le préfet, et, le cas échéant, le ministre de l'intérieur, demeureraient donc les seules autorités compétentes pour prononcer des fermetures en cas d'infractions aux lois et règlements applicables aux débits de boissons ou en cas de commission d'actes délictueux ou criminels, motifs qui, selon l'étude d'impact du projet de loi, « sont éloignés des missions traditionnelles du maire et pourraient exposer les élus locaux à des difficultés pratiques et à des risques de contentieux importants ».

Par ailleurs, aux termes de l'article 13 du projet de loi, le préfet conserverait, comme dans le cadre de la plupart des polices administratives spéciales, un pouvoir de substitution du maire en cas de carence de ce dernier . Il aurait, à ce titre, la possibilité d'ordonner une fermeture d'établissement à la suite d'une mise en demeure du maire restée sans résultat.

Enfin, l'article 13 du projet de loi prévoit que, comme pour l'émission des récépissés de déclarations d'ouverture des débits de boissons, le maire n'agirait pas au titre de la commune, mais au nom de l'État . Cette précision emporte deux conséquences : d'une part, le contrôle hiérarchique du préfet sur l'ensemble des actes pris par le maire ; d'autre part, l'engagement de la responsabilité de l'État en cas de faute du maire. Ce faisant, le Gouvernement entend maintenir un contrôle du préfet sur l'application de la police spéciale des débits de boissons et garantir une certaine homogénéité dans son application.

Au cours de leurs auditions, vos rapporteurs ont pu constater que le principe d'une délégation aux maires du pouvoir de fermeture administrative des débits de boissons emportait l' approbation de la plupart des intéressés, élus locaux comme autorités de l'État .

Certaines personnes auditionnées se sont néanmoins interrogées sur la pertinence de procéder à une délégation facultative, plutôt que générale, eu égard à l'enchevêtrement des compétences que cela induirait au niveau territorial. Cependant, de l'avis de votre commission, l'exercice de cette compétence pourrait se révéler complexe à mettre en oeuvre pour certaines communes, notamment les plus petites. Aussi a-t-elle estimé souhaitable de maintenir le principe d'une délégation facultative .

Elle a néanmoins jugé nécessaire d'apporter plusieurs modifications au texte du Gouvernement.

Considérant la rédaction proposée imprécise, elle a, par l'adoption d'un amendement COM-603 de ses rapporteurs, spécifié que le préfet, saisi d'une demande de transfert par un maire, ne serait pas en situation de compétence liée mais disposerait d'un pouvoir d'appréciation pour décider ou non de la délégation de la compétence de fermeture administrative . Il apparaît en effet essentiel que le préfet puisse juger, en fonction des circonstances locales, de la pertinence des demandes de transfert qui lui seront adressées par des maires.

Par ailleurs, votre commission a par le même amendement COM-603 de ses rapporteurs, prévu une transmission obligatoire des arrêtés de fermeture des débits de boissons au préfet, dans un délai de quinze jours . Dans la mesure où le maire agirait pour le compte de l'État, ses arrêtés de fermeture ne feraient en effet pas l'objet d'une transmission systématique en vertu des dispositions des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales.

Or la bonne information du préfet sur l'exercice par le maire de ses pouvoirs de police apparaît nécessaire pour assurer une parfaite coordination de l'action de ces deux autorités de police. Qui plus est, il est souhaitable que le préfet puisse exercer un contrôle sur l'action du maire qui, lorsqu'il agit au nom de l'État, engage la responsabilité de ce dernier.

3. Étendre les possibilités de transfert de compétence aux établissements diffusant de la musique

L'article L. 333-1 du code de la sécurité intérieure autorise le préfet du département et, à Paris, le préfet de police à fermer administrativement, pour une durée maximale de trois mois, les établissements diffusant de la musique, « dont l'activité cause un trouble à l'ordre, la sécurité ou la tranquillité publics ».

Suivant la même logique que celle adoptée par le Gouvernement s'agissant des débits de boissons, votre commission a souhaité ouvrir, dans les mêmes conditions, la possibilité de transférer au maire ce pouvoir de fermeture des établissements diffusant de la musique . Elle a, par l'adoption d'un amendement COM-603 de ses rapporteurs, complété en ce sens l'article 13 du projet de loi.

4. Rendre plus lisibles les dispositions législatives relatives aux pouvoirs de police du maire

L'article 95 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, a introduit la possibilité pour le maire d'interdire par arrêté la vente à emporter de boissons alcooliques sur le territoire de sa commune, entre 20 heures et 8 heures.

De manière à renforcer la lisibilité des dispositions relatives aux pouvoirs de police du maire, votre commission a adopté un amendement COM-27 de M. Jean-Pierre Grand qui codifie cette disposition au sein du code général des collectivités territoriales.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié .

Article 14
(art. L. 481-1, L. 481-2 et L. 481-3 [nouveaux] du code de l'urbanisme)
Mesures administratives renforçant l'application du droit de l'urbanisme

L'article 14 tend à créer une procédure de mise en demeure, éventuellement assortie d'une astreinte , permettant aux maires et présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) d'assurer une meilleure effectivité de leurs décisions en matière d'urbanisme.

1. Le droit en vigueur : une réponse exclusivement pénale aux infractions en matière d'urbanisme

Le droit de l'urbanisme souffre selon les élus d'une effectivité insuffisante ^{171 ( * )} . Or, les infractions en la matière sont exclusivement sanctionnées par la voie pénale, au terme d'une procédure judiciaire parfois longue.

Cette préférence historique pour une procédure pénale répond à des impératifs légitimes : les questions d'urbanisme touchent aux droits associés à la propriété et au domicile, qui relèvent de la compétence de l'autorité judiciaire. Ces droits justifient donc une réponse de nature pénale, d'autant plus légitime lorsqu'il s'agit d'atteintes d'une particulière gravité pouvant faire l'objet de décisions de démolition partielle ou totale affectant définitivement le patrimoine. Cependant, leur garantie effective se heurte à la charge excessive que représente ce contentieux pour la justice pénale et se révèle peu adapté au traitement d'irrégularités d'une moindre gravité. Ces atteintes au droit restent ainsi souvent impunies , ce qui nuit non seulement à la crédibilité du droit de l'urbanisme mais également à la motivation de tous ceux qui ont pour mission de le faire respecter, à commencer par les élus communaux.

Cette mauvaise application du droit de l'urbanisme présente de surcroît l'inconvénient de créer un décalage difficilement compréhensible pour les administrés entre, d'une part, la compétence en matière d'urbanisme des maires et présidents d'établissement publics de coopération intercommunale (EPCI), particulièrement symbolique de l'administration communale ou intercommunale pour les administrés et, d'autre part, des moyens d'application limités voire inexistants. Les élus communaux tendent donc à porter la responsabilité de l'inexécution des décisions d'urbanisme qu'ils prennent sans disposer de moyens de les mettre en oeuvre rapidement .

2. Le dispositif proposé : une mise en demeure, éventuellement assortie d'une astreinte

Afin d'assurer une meilleure effectivité des décisions d'urbanisme, l'article prévoit la possibilité pour les maires et les présidents d'EPCI, une fois le procès-verbal constatant l'infraction établi en vertu de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme, de mettre en demeure la personne responsable de l'infraction soit de se mettre en conformité avec la décision d'urbanisme en question, soit de déposer une demande d'autorisation (permis ou déclaration préalable selon le cas).

La mise en demeure pourrait être assortie d'une astreinte dont le plafond serait fixé 200 euros par jour de retard constaté dans la prise des mesures prescrites . Les sommes versées au titre de l'astreinte sont perçues par l'institution dont l'autorité compétente a prononcé la mise en demeure (pour l'essentiel, le maire ou le président de l'EPCI). Lorsque l'État est l'autorité compétente ^{172 ( * )} , les sommes seraient versées à la commune sur le territoire de laquelle l'infraction aurait été constatée. Pour mémoire, les mises en demeure et les astreintes ne constituent pas des sanctions administratives selon une jurisprudence désormais établie du Conseil constitutionnel ^{173 ( * )} : leur constitutionnalité ne pose pas de difficulté au regard du principe ne bis in idem et de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen .

Le dispositif proposé par l'article présenterait un double avantage : il garantirait une meilleure effectivité du droit de l'urbanisme tout en dotant les maires et présidents d'EPCI de pouvoirs renforcés, directement liés à leurs compétences en matière d'urbanisme.

3. La position de votre commission : garantir l'efficacité des mesures prévues et instaurer une consignation

3.1. Garantir l'efficacité du dispositif proposé

Le plafond de l'astreinte ne paraît pas suffisamment élevé pour être dissuasif . Comme le relève l'étude d'impact, le plafond de 200 euros conduirait à des montants d'astreinte « modestes au regard de la valeur des biens immobiliers pouvant être constitués en infraction ». En l'état, il empêcherait les autorités compétentes de proportionner l'astreinte à la gravité de l'infraction dans les cas les plus sérieux. Vos rapporteurs ont d'abord envisagé de moduler le montant de l'astreinte en fonction de la surface en cause ^{174 ( * )} , mais cette option ne leur a pas semblé optimale : couvrir l'ensemble des infractions d'urbanisme aurait nécessité un dispositif législatif excessivement détaillé et cette option aurait pu conduire, en raison de sa complexité d'application pour les élus (en particulier pour des maires ne disposant pas toujours de services municipaux suffisants pour calculer précisément les surfaces en cause), à un risque contentieux accru.

La commission a donc préféré retenir, à l'initiative de vos rapporteurs et de notre collègue Éric Kerrouche ( amendements COM-607 et COM-281), un dispositif s'inscrivant au contraire dans l'esprit de simplification présidant à l'élaboration de ce texte et permettant de mettre à la disposition des élus un outil prêt à l'emploi. Il consiste à porter le plafond de l'astreinte à 500 euros par jour, ce qui permettrait aux élus de prononcer des astreintes nettement plus dissuasives lorsque les infractions en cause sont d'une particulière gravité.

Plusieurs mesures adoptées par votre commission visent par ailleurs à sécuriser le régime juridique proposé par le Gouvernement . Premièrement, il est nécessaire de rappeler que le maire est tenu de moduler le montant d'une astreinte en tenant compte de l'ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution de la mise en demeure ( amendement COM-608 de vos rapporteurs). Cette disposition tend à rapprocher la mesure proposée du droit existant en matière d'astreintes, notamment en matière de lutte contre l'habitat insalubre ^{175 ( * )} . Il a également semblé nécessaire à votre commission de préciser explicitement que la mise en demeure prononcée par le maire ou le président de l'EPCI peut prévoir la suspension des travaux en infraction ( amendement COM-606 de vos rapporteurs).

Afin de garantir la proportionnalité des mesures mises à disposition des maires et présidents d'EPCI, il a également semblé nécessaire à votre commission de plafonner le montant global des sommes perçues au titre de l'astreinte . Les montants globaux d'astreinte sont généralement plafonnés par le montant maximal de l'amende pénale associée. Dans le cas d'espèce, le plafond de l'amende pénale est soit très élevé (300 000 euros), soit indexé sur la surface des travaux en cause (6 000 euros par mètre carré de surface bâtie lorsqu'il s'agit de la construction d'une surface de plancher) ^{176 ( * )} . Or, le plafond du montant de l'astreinte retenu n'est pas modulé en fonction de la surface bâtie, précisément pour garantir l'applicabilité du dispositif même dans de petites communes ( cf. supra) . La surface des travaux en cause déterminerait donc le plafond du montant global des sommes perçues par l'astreinte mais pas son montant journalier.

Par cohérence et pour rendre le dispositif plus lisible, votre commission a fixé, par l'adoption d'un amendement COM-609 de vos rapporteurs, un plafond numéraire équivalent à 50 jours d'astreinte à son montant journalier maximal, soit 25 000 euros . Une telle disposition est conforme à ce qui est pratiqué dans d'autres domaines législatifs, comme la lutte contre l'habitat insalubre : à titre d'exemple, l'article L. 1331-29-1 du code de la santé publique, qui prévoit une astreinte plafonnée de 1 000 € par jour, limite le montant total des sommes perçues à 50 000 €, par référence au I de l'article L. 1337-4 du même code.

Enfin, votre commission a adopté par l'amendement COM-604 des modifications rédactionnelles de l'article.

3.2. Prolonger le dispositif d'une mesure de consignation

À l'inverse de ce qui est proposé à l'article 15 du projet de loi, le dispositif retenu à l'article 14 en matière d'urbanisme circonscrit son objet à la création d'une procédure de mise en demeure assortie d'une astreinte. Pourtant, d'autres mesures pourraient prolonger cette ambition .

À titre d'illustration, de telles dispositions existent déjà en matière de droit de l'environnement : l'article L. 171-8 du code de l'environnement prévoit, en sus de la mise en demeure assortie d'une astreinte prévue à son I, diverses mesures de « sanction » en son II. En matière d'urbanisme, la proposition de loi déposée par notre collègue Alain Richard ^{177 ( * )} comprenait également, au-delà d'une procédure de mise en demeure et d'astreinte similaire à celle proposée par le Gouvernement, une mesure de sanction administrative ^{178 ( * )} . Certaines de ces mesures peuvent cependant présenter un risque constitutionnel non négligeable au regard du principe ne bis in idem : c'est le cas des amendes administratives, dont la finalité peut être proche de celle des sanctions pénales déjà existantes et qu'il ne s'agit pas, en matière d'urbanisme, de remettre en cause.

Il a donc paru à votre commission plus judicieux de créer, par l'amendement COM-605 de vos rapporteurs, une procédure de consignation sur le modèle de ce qui peut être pratiqué en matière de protection de l'environnement. Le dispositif prévu à l'article L. 171-8 du code de l'environnement dispose que la somme mise en consignation peut être utilisée par l'autorité compétente pour financer des mesures d'exécution d'office. Dans un domaine comme l'urbanisme où ces mesures d'exécution d'office (potentiellement définitives) pourraient porter une atteinte excessive au droit de propriété, il a semblé préférable d'adapter cette mesure de consignation au cadre dans lequel elle s'insère tout en favorisant le dialogue entre autorité compétente et administré. La procédure retenue contraindrait donc l'intéressé à financer les mesures de mise en conformité sans permettre à l'autorité compétente d'utiliser cette somme pour financer des mesures d'exécution d'office . À mesure qu'il exécuterait les mesures prescrites par la mise en demeure, l'intéressé verrait la somme consignée progressivement restituée. Ce dispositif donnerait ainsi un outil supplémentaire aux maires et présidents d'EPCI tout en étant orienté vers la mise en conformité rapide des travaux méconnaissant les règles d'urbanisme.

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié .

Article 15
(art. L. 2212-2-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Attribution au maire du pouvoir de dresser des amendes administratives

L'article 15 du projet de loi tend à autoriser le maire à prononcer des amendes administratives en cas de méconnaissance des arrêtés qu'il a édictés au titre de ses pouvoirs de police spéciale en matière d'occupation et d'encombrement du domaine public.

1. Les pouvoirs du maire pour prévenir les atteintes au domaine public

En l'état du droit, le maire dispose, au titre de ses pouvoirs de police générale et de certains de ses pouvoirs de police spéciale, de plusieurs prérogatives pour assurer la conservation du domaine public et y garantir la sécurité des usagers .

1.1. La réglementation et la gestion de l'occupation du domaine public

En vertu de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales, le maire est chargé, sous le contrôle du conseil municipal et du préfet, « de conserver et d'administrer les propriétés de la commune et de faire, en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits ».

La jurisprudence déduit de ces dispositions que s'il appartient à l'autorité délibérante, en l'espèce le conseil municipal, de délibérer sur les conditions générales d'administration et de gestion des biens appartenant au domaine public et sur les opérations immobilières le concernant, le maire est en revanche compétent pour assurer la gestion quotidienne de ce domaine ^{179 ( * )} .

Il dispose, dans ce cadre, de prérogatives de police destinées tant à garantir la sécurité, le bon ordre et la circulation qu'à préserver le domaine public et son affectation.

Il est, tout d'abord, compétent pour délivrer les autorisations d'occupation temporaire du domaine public communal ^{180 ( * )} , compétence qu'il exerce seul ^{181 ( * )} , en vertu d'une jurisprudence désormais établie.

Bien que ces autorisations soient susceptibles de concerner tout bien appartenant au domaine public ^{182 ( * )} , le maire est principalement amené à faire usage de cette prérogative pour les occupations privatives du domaine public routier, qu'il s'agisse de la délivrance des permis de stationnement ^{183 ( * )} , c'est-à-dire des occupations superficielles du domaine public, sans emprise au sol (les terrasses de café par exemple), ou des permissions de voirie , c'est-à-dire les occupations qui ont une emprise immobilière, c'est-à-dire qui supposent une pénétration dans le sous-sol dans le cadre de travaux d'infrastructure.

Au titre de son pouvoir de police du stationnement, le maire détermine par ailleurs le régime des droits de place et de stationnement sur les halles et les marchés et délivre les emplacements aux commerçants ^{184 ( * )} .

La jurisprudence lui reconnaît enfin la capacité de définir, par arrêté, la réglementation applicable à l'occupation du domaine public et de définir les conditions auxquelles il entend subordonner la délivrance de ces autorisations ^{185 ( * )} .

En cas de manquement à la législation ou à la réglementation relatives à la gestion du domaine public qu'il définit, le maire dispose du pouvoir de signaler l'infraction au procureur de la République aux fins d' engagement de poursuites pénales .

Les infractions aux règles d'occupation du domaine public , en particulier le fait d'empiéter ou d'occuper le domaine public ou d'y effectuer des travaux sans autorisation préalable, sont en effet répréhensibles au titre des contraventions de voirie , qu'il s'agisse :

1° des contraventions dites de petite voirie , prévues par l'article R. 116-2 du code de la voirie routière et qui concernent uniquement les atteintes au domaine public routier. Ces infractions sont punies d'une contravention de la cinquième classe, d'un montant de 1 500 euros maximum, et peuvent donner lieu à une action en expulsion devant les juridictions judiciaires ;

Les contraventions de petite voirie

En application de l'article R. 116-2 du code de la voirie routière, sont punis par une contravention de la cinquième classe (amende de 1 500 euros maximum) :

- le fait, sans autorisation, d'empiéter sur le domaine public routier ou d'accomplir un acte portant ou de nature à porter atteinte à l'intégrité de ce domaine, de ses dépendances et des ouvrages, installations ou plantations qui y sont établis ;

- le fait de dérober des matériaux entreposés sur le domaine public routier et ses dépendances pour les besoins de la voirie ;

- le fait d'occuper, sans autorisation préalable et d'une façon non conforme à la destination du domaine public routier, tout ou partie de ce domaine ou d'y effectuer des dépôts ;

- le fait de répandre, de jeter ou de laisser écouler sur les voies publiques des substances susceptibles de nuire à la salubrité et à la sécurité publiques ou d'incommoder le public ;

- le fait d'établir ou de laisser croître, sans autorisation, des arbres ou haies à moins de deux mètres de la limite du domaine public routier ;

- le fait d'exécuter, sans autorisation préalable, un travail sur le domaine public routier ;

- le fait, sans autorisation, de creuser un souterrain sous le domaine public routier.

2° des contraventions dites de grande voirie , qui concernent les atteintes aux dépendances du domaine public autre que routier prévues par la loi (domaine public fluvial, maritime, ferroviaire et militaire). Prononcées par la juridiction administrative, elles donnent lieu au versement d'une amende et, le cas échéant, au prononcé d'une expulsion d'office qui peut être assortie d'une mesure d'astreinte.

1.2. Les pouvoirs de police du maire en matière d'élagage

Le maire est également, au titre de son pouvoir de police générale, chargé d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques, ce qui comprend notamment « tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrants » ^{186 ( * )} .

Il peut notamment imposer, sur ce fondement, aux riverains des voies relevant de sa compétence de procéder à l'élagage ou à l'abattage des arbres de leur propriété mettant en cause la sécurité sur les voies publiques communales ^{187 ( * )} .

En cas de méconnaissance des interdictions ou de manquement aux obligations qu'il a édictées, le maire dispose d'un pouvoir d'exécution d'office . En application de l'article L. 2212-2-2 du code général des collectivités territoriales, il peut, après mise en demeure restée sans effet, procéder « à l'exécution forcée des travaux d'élagage destinées à mettre fin à l'avance des plantations privées sur l'emprise des voies communales afin de garantir la sûreté et la commodité du passage », aux frais des propriétaires négligents.

La méconnaissance des obligations édictées par le maire en matière d'élagage est également susceptible d'être sanctionnée sur le plan pénal par une contravention de la première classe, soit 38 euros, au même titre que tout manquement aux arrêtés de police municipale ^{188 ( * )} .

1.3. Les pouvoirs du maire en matière de gestion des déchets

Enfin, le maire tire de ses pouvoirs de police spéciale en matière de gestion des déchets un certain nombre de prérogatives lui permettant de prévenir l'encombrement du domaine public, en particulier les dépôts sauvages de déchets sur la voie publique.

• Les déchets ménagers :

Aux termes de l'article L. 2224-16 du code général des collectivités territoriales, il est tout d'abord l' autorité compétente pour réglementer, sur le territoire de sa commune, la collecte des déchets ménagers . Il est notamment chargé de déterminer les modalités de collecte des différentes catégories de déchets et de fixer les conditions spécifiques applicables aux déchets volumineux.

En cas de méconnaissance des règles qu'il édicte en matière de collecte et de gestion des déchets ménagers, le maire dispose de la possibilité d'adresser à l'autorité judiciaire les constats d'infractions dont il a été informés. Les manquements applicables à la réglementation édictée par l'autorité municipale en matière de déchets sont en effet susceptibles d'être sanctionnés pénalement à plusieurs titres :

- le fait de déposer, d'abandonner, de jeter ou de déverser, dans un lieu public ou privé, des ordures ou déchets en dehors des emplacements désignés à cet effet par l'autorité administrative ou sans respecter les conditions de collecte fixées par celle-ci, est puni d'une amende prévue pour les contraventions de la deuxième classe ^{189 ( * )} ;

- lorsqu'ils sont commis avec l'aide d'un véhicule, ces mêmes faits sont punis d'une amende de la cinquième classe ^{190 ( * )} ;

- est enfin puni d'une amende prévue pour les contraventions de la quatrième classe « le fait d'embarrasser la voie publique en y déposant ou y laissant sans nécessité des matériaux ou objets quelconques qui entravent ou diminuent la liberté ou la sûreté de passage » ^{191 ( * )} .

• Les autres déchets :

Par ailleurs, le code de l'environnement confère des prérogatives larges au maire pour prévenir et réprimer la méconnaissance de la législation et de la réglementation applicables en matière de déchets autres que ménagers.

Le pouvoir de police spéciale du maire en matière de déchets

En application de l'article L. 541-3 du code de l'environnement, le maire peut mettre en demeure, après respect d'une procédure contradictoire, le producteur de déchets d'effectuer les opérations nécessaires au respect de la réglementation.

En cas d'inexécution par l'intéressé, il peut :

- l'obliger à consigner entre les mains d'un comptable public une somme correspondant au montant des mesures prescrites ;

- faire procéder d'office, en ses lieu et place et à ses frais, à l'exécution des mesures prescrites ;

- suspendre le fonctionnement d'une installation ;

- prononcer une astreinte journalière d'un montant maximal de 1 500 euros ;

- prononcer une amende administrative, jusqu'à 150 000 euros.

Si ces prérogatives ont principalement vocation à être utilisées pour des volumes importants de déchets ou dans le cadre d'une activité organisée, certaines d'entre elles peuvent néanmoins être mobilisées par le maire pour sanctionner des dépôts sauvages sur la voie publique.

2. L'introduction par le projet de loi d'un pouvoir de prononcer des amendes administratives

2.1. Une mesure justifiée par le souci de renforcer l'effectivité des mesures de police du maire

L'article 15 du projet de loi vise à conférer au maire la possibilité de prononcer des amendes administratives, d'un montant maximal de 500 euros, en cas de manquements à la réglementation municipale applicable en matière d'occupation et d'encombrement du domaine public.

Ce faisant, le Gouvernement entend doter le maire d'outils complémentaires lui permettant d' assurer, dans la pratique, l'effectivité de la réglementation et des mesures qu'il édicte et ainsi « combattre le sentiment d'impuissance du maire » dans l'exercice de ses pouvoirs de police.

Comme l'indique l'étude d'impact, l'arsenal administratif et pénal dont dispose actuellement le maire se révèle en effet, dans la pratique, insuffisant pour assurer une réaction rapide et efficace en cas d'infraction à ses arrêtés de police, d'une part, car « l'engagement de procédures pénales, dont l'issue est longue et incertaine, n'incite [...] pas les contrevenants à agir rapidement afin de se mettre en conformité avec la réglementation », d'autre part, car les mesures d'exécution forcée, lorsqu'elles sont prévues par la loi, supposent généralement des procédures longues, complexes à mettre en oeuvre et coûteuses pour les communes.

2.2. Un périmètre relativement circonscrit

L'article 15 du projet de loi n'introduit pas un pouvoir de sanction administrative généralisé, mais entend réserver cette prérogative à la « méconnaissance de règles objectives définies préalablement par un arrêté du maire », facilement caractérisable par l'autorité publique.

La mesure d'amende administrative serait ainsi limitée à trois domaines :

- en cas de non-respect de la réglementation municipale en matière d' élagage ou d'entretien des arbres et des haies donnant sur la voie ou le domaine public ;

- en cas de manquements ayant pour effet de bloquer ou d'entraver la voie ou le domaine public , en y installant ou en y laissant sans nécessité tout matériel ou tout objet, ou en y déversant toute substance ;

- en cas d' occupation sans titre du domaine public ou d'occupation non conforme au titre délivré.

De manière à circonscrire son champ d'application aux situations les plus graves , deux conditions complémentaires sont prévues. La procédure d'amende administrative ne pourrait tout d'abord être engagée que lorsque le manquement à l'arrêté municipal est continu ou répété dans le temps . Seraient donc exclus du champ de la sanction les comportements ponctuels et isolés. L'amende administrative ne pourrait, par ailleurs, être prononcée que lorsque le manquement constaté entraîne un risque pour la sécurité des personnes .

2.3. Des conditions procédurales accordant une large place au dialogue avec l'administré

Sur le plan procédural, l'amende administrative ne pourrait être prononcée qu'à l'issue d'une procédure contradictoire , destinée à permettre à l'administré de préparer sa défense et, le cas échéant, de se mettre en conformité avec la réglementation avant le prononcé de la sanction.

La procédure envisagée par l'article 15 s'articulerait ainsi en quatre étapes :

- le constat du manquement par un officier de police judiciaire, un agent de police judiciaire ou un agent de police judiciaire adjoint, catégories qui incluent le maire, au titre de sa compétence d'officier de police judiciaire, et les agents de police municipale, qui relèvent de l'article 21 du code de procédure pénale ;

- une première notification adressée par le maire au contrevenant, l'informant des faits qui lui sont reprochés, des mesures nécessaires pour faire cesser le manquement et l'invitant à présenter, le cas échéant, ses observations dans un délai de quinze jours . Il est prévu que l'intéressé puisse se faire assister, à cette occasion, d'un avocat ;

- à l'issue de ce délai de quinze jours, une mise en demeure du maire de se conformer à la réglementation dans un nouveau délai de quinze jours ;

- enfin, en cas de non-exécution des mesures prescrites dans ce délai de quinze jours, le maire pourrait, par une décision motivée présentant les voies et délais de recours, prononcer l'amende. D'un montant maximal de 500 euros, celle-ci pourrait être modulée, le cas échéant, par le maire, en fonction de la gravité des faits reprochés .

Outre le respect des droits de la défense, cette procédure en plusieurs étapes vise, selon le Gouvernement, à privilégier un dialogue entre l'autorité communale et l'administré, la sanction pécuniaire ne devant intervenir qu'en dernier recours et n'être infligée qu'aux individus les plus récalcitrants.

L'article prévoit enfin que l'amende prononcée par un maire est susceptible de faire l'objet d'un recours de plein contentieux devant le juge administratif.

3. Les apports de votre commission : la sécurisation du dispositif juridique proposé

3.1. La correction nécessaire d'un risque d'inconstitutionnalité

Dans le cadre de la consultation lancée par le Sénat, au mois d'août 2019, auprès de l'ensemble des maires de France et de leurs adjoints sur les risques d'agression auxquels ils sont confrontés dans l'exercice de leurs fonctions, nombreux sont les élus qui ont témoigné de l'augmentation des incivilités au cours des dernières années et font état de leur difficulté à garantir le respect de la réglementation municipale. Parmi les incivilités les plus fréquemment mentionnées figurent les dépôts sauvages de déchets, le non-respect de la législation et de la réglementation d'urbanisme ou encore les stationnements gênants.

Au vu de ce constat, votre commission ne peut que partager le souci du Gouvernement de doter le maire de moyens d'action renforcés destinés à restaurer son autorité sur le terrain et à assurer le respect des mesures qu'il édicte.

Elle souscrit, sur le principe, à l'attribution au maire du pouvoir de prononcer des amendes administratives , qui sont de nature à apporter une réponse plus immédiate que la voie pénale. L'attribution à une autorité administrative d'un pouvoir de sanction ayant le caractère de punition ne soulève en effet pas de difficulté sur le plan constitutionnel. Selon une jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel juge ainsi que « le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle, ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dans la mesure nécessaire à l'accomplissement de sa mission » ^{192 ( * )} .

Le juge constitutionnel exige néanmoins, pour reconnaître la légalité d'un pouvoir de sanction administrative , « que l'exercice de ce pouvoir [soit] assorti par la loi de mesures destinées à assurer les droits et libertés constitutionnellement garantis ; qu'en particulier doivent être respectés le principe de légalité des délits et des peines ainsi que les droits de la défense , principes applicables à toute sanction ayant le caractère de punition » ^{193 ( * )} .

En l'espèce, il apparaît que ces principes sont, pour la majorité d'entre eux, garantis par la formulation proposée dans le projet de loi.

La rédaction de l'article 15, qui prévoit que ne pourraient constituer un manquement punissable d'une amende administrative que les faits contraires à des obligations définies préalablement par un arrêté du maire , satisfait ainsi aux exigences posées par le Conseil constitutionnel au regard du principe de légalité des délits et des peines , qui impose que les éléments constitutifs d'une infraction soient définis de façon précise et complète. Celui-ci considère en effet qu' « en dehors du droit pénal, l'exigence d'une définition des infractions sanctionnées se trouve satisfaite, en matière administrative, par la référence aux obligations auxquelles le titulaire d'une autorisation administrative est soumis en vertu des lois et règlements » ^{194 ( * )} .

Le dispositif de l'article 15 paraît, de même, respecter les droits de la défense . Le prononcé d'une amende administrative en vertu du nouvel article L. 2212-2-1 du code général des collectivités territoriales obéit en effet à une procédure contradictoire, par laquelle l'auteur du manquement est informé des faits qui lui sont reprochés et placé en situation de pouvoir formuler des observations.

En ce qui concerne le principe de proportionnalité des peines , il peut être observé que l'amende encourue, de 500 euros maximum, est inférieure aux amendes pénales encourues pour les mêmes manquements, dont le montant varie entre 750 et 1 500 euros (voir supra ). La proportionnalité de la sanction paraît également garantie par son caractère modulable, en fonction de la gravité des faits.

Le dispositif de l'article 15 ne paraît pas non plus soulever de difficulté au regard du principe d'impartialité, qui découle de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et de l'article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH). Si ce principe impose, en droit européen comme en droit interne, une séparation des fonctions de poursuite, d'instruction et de jugement au sein d'une autorité disposant d'un pouvoir de sanction administrative, la jurisprudence n'en reconnaît pas l'application à une autorité statuant seule, qui ne présente pas le caractère d'une juridiction. Au demeurant, le principe d'impartialité tel que posé par la CEDH ne s'oppose pas, selon une jurisprudence constante, à ce que la même autorité fixe des règles, et en assure le contrôle ainsi que, le cas échéant, la sanction ^{195 ( * )} .

Votre commission s'est en revanche interrogée sur la compatibilité de la rédaction proposée avec le principe non bis in idem , dès lors qu'elle autorise le cumul de poursuites et de sanctions administratives et pénales pour des faits similaires, voire identiques.

Le Conseil constitutionnel estime que le principe de nécessité des délits et des peines, qui découle de l'article 8 de la Déclaration de 1789, n'interdit pas, par principe, le cumul de sanctions pénales et de sanctions administratives . Néanmoins, pour que les mêmes faits puissent faire l'objet d'un cumul de poursuites, il exige soit que les faits réprimés ne soient pas les mêmes, soit que les sanctions ne soient pas de même nature, soit que les finalités de la répression soient différentes, c'est-à-dire que la répression poursuive des intérêts sociaux distincts ^{196 ( * )} .

En l'espèce, l'article 15 introduit un pouvoir de sanction administrative pour des manquements qui peuvent faire l'objet d'une sanction sur le plan pénal. Par ailleurs, les sanctions prévues seraient de même nature, pécuniaire, en cas de poursuites administratives comme de poursuites pénales.

Aussi la constitutionnalité de l'article 15 repose-t-elle sur l'appréciation de la finalité des répressions administratives et pénales. À cet égard, le Gouvernement, interrogé par vos rapporteurs, a écarté tout risque constitutionnel, indiquant que « la finalité des répressions est différente, dès lors que l'amende administrative ne pourra être prononcée qu'en cas de risque pour la sécurité des personnes, ce qui n'est pas le cas pour les infractions pénales qui sont constituées en l'absence de ce risque ».

Vos rapporteurs ne partagent pas cette analyse : si l'infraction pénale a un champ plus large, elle couvre, a fortiori , les situations dans lesquelles les usagers du domaine public auraient été exposés à un risque. Au demeurant, certaines infractions pénales englobent également, dans leur qualification, une notion de risque pour la sécurité des personnes ou la sécurité publique, de sorte que, pour certains faits, il pourrait y avoir une similitude des finalités répressives . Ainsi en est-il par exemple du « fait de répandre, de jeter ou de laisser écouler sur les voies publiques des substances susceptibles de nuire à la salubrité et à la sécurité publiques ou d'incommoder le public », prévu par l'article R. 116-2 du code de la voirie routière, ou encore le « fait d'embarrasser la voie publique en y déposant ou y laissant sans nécessité des matériaux ou objets quelconques qui entravent ou diminuent la liberté ou la sûreté de passage », défini à l'article R. 644-2 du code pénal.

Au vu de ces observations, votre commission a jugé que le cumul des poursuites pénales et administratives qui découle de l'article 15 du projet de loi était susceptible d'être déclaré non conforme à la Constitution.

Elle n'a, pour autant, pas opté pour une suppression du dispositif proposé par le Gouvernement. L'amende administrative, en ouvrant la voie à une réponse graduée et immédiate de l'autorité administrative, est en effet de nature à exercer un effet dissuasif plus important de même qu'à réprimer de manière plus efficace les incivilités quotidiennes , qui engorgent le système judiciaire et ne donnent, malheureusement, pas toujours lieu à sanction. Elle constitue, au surplus, un moyen de renforcer l'autorité du maire , qui disposerait, désormais, d'un outil pour s'assurer du respect et de l'effectivité de ses arrêtés de police.

Forte de ce constat, et compte tenu du risque constitutionnel qu'induirait le cumul de sanctions, votre commission a considéré souhaitable de rendre alternatives les poursuites administratives et pénales .

Par l'adoption d'un amendement COM-610 de ses rapporteurs, elle a donc complété l'article 15 du projet de loi pour prévoir une extinction de l'action publique en cas de prononcé, par un maire, d'une amende administrative . Serait ainsi supprimée toute possibilité de poursuites pénales lorsqu'une sanction administrative aura été prononcée par le maire.

De manière à préserver la possibilité, pour le ministère public, d'engager des poursuites lorsqu'il le juge nécessaire , la rédaction adoptée prévoit néanmoins que le parquet soit destinataire, parallèlement à la première notification au contrevenant, d'une copie du procès-verbal constatant le manquement en cause et informé de l'intention du maire d'engager une procédure d'amende administrative. À défaut de réponse du parquet confirmant, le cas échéant, sa volonté d'engager des poursuites dans un délai d'un mois, c'est-à-dire avant l'issue de la phase de mise en demeure, le maire pourra prononcer une amende administrative.

Cette proposition novatrice s'inspire d'un dispositif comparable, bien que plus complexe, existant en droit du travail : les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), après avoir informé le parquet de leur souhait d'engager des poursuites administratives, sont ainsi autorisées à prononcer des amendes, sous réserve de l'absence de poursuites pénales ^{197 ( * )} .

Il peut, au demeurant, être relevé que le Conseil constitutionnel lui-même n'a pas exclu la possibilité, pour le législateur, d'introduire un mécanisme de poursuites alternatives ni même de privilégier la voie administrative lorsqu'il l'estime plus pertinente. À l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a jugé non conforme à la Constitution le cumul des répressions pour les délits d'initié et les manquements d'initiés, tout en reportant l'effet de l'inconstitutionnalité. Dans l'attente de l'intervention du législateur, et afin de faire cesser l'inconstitutionnalité, il a néanmoins précisé que des poursuites ne pourraient être engagées ou continuées si des poursuites avaient déjà été engagées pour les mêmes faits et à l'encontre de la même personne, selon les cas, devant le juge judiciaire ou l'Autorité des marchés financiers ^{198 ( * )} .

3.2. La clarification du dispositif proposé

Outre la correction du risque d'inconstitutionnalité, votre commission a entendu sécuriser et clarifier, sur plusieurs points, la procédure de l'amende administrative.

Par le même amendement COM-610 de ses rapporteurs, elle a :

- supprimé la condition tendant à restreindre le prononcé des amendes administratives aux manquements « ayant un caractère répétitif ou continu » . Il lui est en effet apparu qu'une telle condition était de nature à complexifier, pour le maire, la caractérisation des situations dans lesquelles une amende administrative pourrait être prononcée. Au demeurant, dès lors que serait supprimé le cumul des poursuites administratives et pénales, il apparaît souhaitable que le maire puisse réagir dès le premier manquement constaté ;

- ouvert au maire la possibilité de moduler le montant de l'amende administrative non seulement en fonction de la gravité des faits reprochés, mais également de la personnalité et de la situation de l'auteur des faits . Dans la mesure où la sanction administrative sera exclusive de toute autre sanction, il apparaît essentiel que le principe à valeur constitutionnelle d'individualisation des peines, applicable en matière pénale, y compris pour les amendes contraventionnelles ^{199 ( * )} , soit également pris en compte dans le prononcé de la sanction administrative ;

- précisé, par souci de protection des droits de la défense, que la procédure de prononcé de l'amende serait écrite.

L'amendement COM-610 procède par ailleurs à plusieurs modifications d'amélioration rédactionnelle.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié .

Article 15 bis (nouveau)
(art. L. 541-241-32 du code de l'environnement)
Renforcement des pouvoirs de police du maire à l'encontre
des épaves de véhicules

Introduit par votre commission à l'initiative de vos rapporteurs, l'article 15 bis tend à renforcer les pouvoirs de police du maire à l'égard des véhicules hors d'usage, c'est-à-dire des véhicules privés des éléments indispensables à leur utilisation, qui constituent, pour les communes, un véritable fléau en termes tant de sécurité que de salubrité publiques.

1. Le traitement des véhicules hors d'usage

En l'état du droit, plusieurs dispositions législatives permettent aux autorités publiques, au premier rang desquelles le maire, de procéder à l'enlèvement des véhicules hors d'usage, voire à leur destruction lorsqu'ils sont déclarés irréparables.

L' article L. 325-1 du code de la route prévoit ainsi qu'il peut être procédé, à la demande et sous la responsabilité du maire ou de l'officier de police judiciaire territorialement compétent à l'immobilisation, à la mise en fourrière, au retrait de la circulation et, le cas échéant, à l'aliénation ou à la destruction de « véhicules privés d'éléments indispensables à leur utilisation normale et insusceptibles de réparation immédiate à la suite de dégradations ou de vols » se trouvant sur les voies ouvertes à la circulation publique ou sur leurs dépendances.

La législation relative à la gestion et à l'élimination des déchets offre par ailleurs aux maires des pouvoirs de police spécifiques en matière d'évacuation des véhicules hors d'usage, qu'ils soient abandonnés sur le domaine public ou sur un terrain privé.

Depuis 2015, l'article L. 541-21-3 du code de l'environnement ^{200 ( * )} confère ainsi au maire un pouvoir d'injonction et d'exécution d'office . Lorsqu'un véhicule privé des éléments indispensables à son utilisation normale, et qui semble insusceptible de réparation immédiate à la suite de dégradations ou de vols, est stocké sur la voie publique ou sur le domaine public , le maire peut en effet mettre en demeure, pour une durée qui ne peut être inférieure à dix jours , le titulaire du certificat d'immatriculation de remettre le véhicule en état de circuler ou de les transférer dans un centre de véhicules hors d'usage agréé.

Si cette mise en demeure n'est pas suivie d'effet, le maire peut recourir, aux frais du propriétaire s'il est connu, à un expert automobile pour déterminer si le véhicule est réparable ou non.

Deux options sont alors possibles :

- si le véhicule est réparable, le maire procède à la mise en fourrière du véhicule ;

- si le véhicule est techniquement irréparable, et constitue donc, à proprement parler, une épave, le maire peut procéder à son évacuation d'office vers un centre de véhicules hors d'usage agréé. Lorsque le propriétaire du véhicule est connu, l'évacuation du véhicule est effectuée à ses frais.

Le maire dispose de pouvoirs similaires à l'encontre des véhicules hors d'usage abandonnés sur des terrains privés , lorsqu'ils sont de nature à « constituer une atteinte grave à la santé ou à la salubrité publiques ». En vertu de l'article L. 541-21-4 du code de l'environnement, il peut mettre en demeure le propriétaire du terrain concerné de remettre le véhicule à un centre d'usage agréé, dans un délai qu'il fixe et qui ne peut être inférieur à quinze jours. En cas d'inexécution, le propriétaire du véhicule est considéré comme ayant l'intention de se défaire de son véhicule. Le maire peut alors faire procéder d'office à l'enlèvement du véhicule, aux frais du propriétaire, le cas échéant par le biais d'une consignation d'une somme d'argent correspondant au montant des mesures prescrites.

Enfin, l'abandon, dans un lieu public ou privé, d'une épave de véhicule est puni, en application de l'article R. 635-8 du code pénal, d'une amende de la cinquième classe, d'un montant maximum de 1 500 euros.

2. L'introduction d'un pouvoir d'astreinte

Bien qu'ils soient relativement contraignants, ces pouvoirs de police peuvent se révéler, dans la pratique, complexes à mettre en oeuvre.

La mise en fourrière d'un véhicule ou son évacuation d'office vers un centre agréé supposent en effet que les maires disposent d'une fourrière sur le territoire de leur commune ou des moyens de faire procéder à leur enlèvement, ce qui n'est pas systématique, notamment pour les communes les plus petites.

Votre commission a donc jugé souhaitable de compléter l'arsenal de mesures à disposition des maires. Par l'adoption d'un amendement COM-611 de ses rapporteurs, elle a introduit un nouvel article dans le projet de loi qui permet aux maires, en cas de non-exécution des mises en demeure qu'ils adressent en application des articles L. 541-21-3 et L. 541-21-4 du code de l'environnement, de prononcer une astreinte journalière d'un montant maximal de 50 euros . Il s'agit, ce faisant, de renforcer l'efficacité de la mise en demeure et d'inciter le propriétaire à se conformer lui-même aux mesures prescrites.

Dès lors qu'elle serait susceptible d'être prononcée à l'encontre de particuliers, l'application de l'astreinte serait toutefois limitée aux situations les plus graves, c'est-à-dire lorsque la non-évacuation du véhicule présente un risque pour la sécurité des personnes ou constitue une atteinte grave à l'environnement. Le montant total de l'astreinte recouvrée serait, au demeurant, plafonné au montant de l'amende pénale encourue, soit 1 500 euros.

Votre commission a adopté l'article 15 bis ainsi rédigé .

Article 15 ter (nouveau)
(art. L. 512-4, L. 512-5 et L. 512-6 du code de la sécurité intérieure)
Conventions de coordination

Introduit par votre commission à l'initiative de vos rapporteurs, l'article 15 ter tend à compléter le régime applicable aux conventions de coordination des interventions de la police municipale, d'une part, et des services de la police nationale et de la gendarmerie nationale, d'autre part. Il traduit, sur le plan législatif, une recommandation du « Plan d'action pour une plus grande sécurité des maires » adopté par votre commission.

1. Les conventions de coordination : un outil de coopération opérationnelle entre police nationale et forces de sécurité nationales

Régies par les articles L. 512-4 à L. 512-6 du code de la sécurité intérieure, les conventions de coordination ont été créées par la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales, afin d' améliorer la coopération opérationnelle , au niveau de chaque territoire, entre les services de police municipale et les forces de sécurité nationales territorialement compétentes.

Les conventions sont conclues après avis du procureur de la République territorialement compétent, entre le maire de la commune, le président de l'établissement public de coopération intercommunale lorsqu'il met à disposition de la commune un ou plusieurs agents de police et le préfet du département.

Elles sont obligatoires pour les services de police municipale comportant plus de cinq agents, y compris les agents mis à disposition par un établissement public de coopération intercommunale. Les conventions peuvent également être mises en place, de manière facultative, par les maires disposant de services de police municipale n'atteignant pas le seuil de cinq agents

La signature d'une convention conditionne, dans tous les cas, l'armement individuel des agents ^{201 ( * )} et leur travail de nuit entre 23 heures et 6 heures.

Conformément aux dispositions de l'article L. 512-6 du code de la sécurité intérieure et des dispositions réglementaires prises pour leur application ^{202 ( * )} , la convention de coordination comprend des mentions obligatoires . Elle doit ainsi comporter :

- un état des lieux établi à partir d'un diagnostic local de sécurité ;

- une description de la nature et des lieux des interventions des agents de police municipale ;

- les modalités selon lesquelles ces interventions sont coordonnées avec celles de la police nationale et de la gendarmerie nationale ;

- les modalités d'évaluation de la convention.

Les conventions de coordination doivent obligatoirement faire l'objet d'une évaluation annuelle, par l'établissement d'un rapport, transmis au procureur de la République. Elles sont conclues pour une durée de trois ans, renouvelable pour la même durée par reconduction expresse.

2. Redynamiser les conventions de coordination au bénéfice d'une revalorisation du rôle des polices municipales

Dans la pratique, le bilan de ces conventions demeure assez mitigé. Si les communes concernées ont déféré, pour la plupart d'entre elles, à leur obligation légale, nombre d'entre elles paraissent s'être contentées d'une reprise de la convention-type définie par décret, sans exploiter cet outil pour définir un cadre d'intervention adapté à chaque territoire.

Comme le relevait le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur l'état des forces de sécurité intérieure, publié en juillet 2018, « force est de constater que si certaines communes se sont engagées, au travers des conventions de coordination, dans le développement de coopérations très étroites avec les forces de police et de gendarmerie, d'autres se sont en revanche satisfaites d'une convention plus formelle, sans chercher à valoriser une quelconque complémentarité avec les forces de l'État » ^{203 ( * )} .

Ce constat est d'autant plus regrettable que la valorisation de l'action des polices municipales dans chaque territoire et le renforcement de leur complémentarité avec les forces nationales, accaparées par des préoccupations de sécurité nationale et d'ordre public, constituent un enjeu majeur dans le cadre de la mise en place d'une véritable police de proximité .

Les communes elles-mêmes paraissent regretter cet état de fait. Dans le cadre de la consultation lancée par le Sénat auprès des élus communaux sur les risques auxquels ils sont confrontés dans l'exercice de leurs fonctions, le manque de coordination et d'échange avec les forces de police et de gendarmerie nationales figure parmi les principales difficultés soulevées par les maires dans l'exercice de leurs pouvoirs de police .

Forte de ces constats, votre commission a, à l'initiative de ses rapporteurs, adopté un amendement COM-640 créant le présent article, afin de consolider le régime des conventions de coordination . Il traduit, sur le plan législatif, une proposition du plan d'action adoptée par votre commission en faveur de la sécurité des maires.

De manière à promouvoir, y compris auprès des communes disposant d'un service de police municipale réduit, le recours aux conventions de coordination, cet article abaisse de cinq à trois agents le seuil à compter duquel la signature d'une convention est obligatoire.

Il étend , par ailleurs, la liste des signataires des conventions de coordination au procureur de la République , dont le rôle se limite aujourd'hui à donner un avis, afin de l'impliquer pleinement dans la définition des missions des agents de police municipale, notamment en matière de police judiciaire.

Il inscrit également dans la loi l'obligation d'évaluation annuelle de la convention, qui ne figure actuellement que dans la convention-type.

Enfin, l'article complète la liste des mentions devant obligatoirement figurer dans les conventions , afin d'inciter les communes et les forces de sécurité de l'État, sous l'égide des préfets, à engager une réflexion plus approfondie sur la place des services de police municipale. Figureraient désormais à l'article L. 512-6 du code de la sécurité intérieure la définition des missions judiciaires des agents de police municipale ainsi que leur doctrine d'emploi.

Votre commission a adopté l'article 15 ter ainsi rédigé .

Article 15 quater (nouveau)
(art. L. 132-3 du code de la sécurité intérieure)
Renforcement de l'information du maire sur les suites judiciaires
données aux infractions constatées sur le territoire de sa commune

Introduit par votre commission à l'initiative de vos rapporteurs, l'article 15 quater tend à renforcer l'information du maire sur les suites judiciaires données aux infractions signalées par lui ou constatées par les agents de police municipale de sa commune.

Il traduit, sur le plan législatif, une proposition du « Plan d'action pour une plus grande sécurité des maires », adopté par votre commission à la suite de la grande consultation lancée par le Sénat auprès de l'ensemble des maires de France et de leurs adjoints sur les risques auxquels ils sont exposés dans le cadre de leurs fonctions.

1. L'obligation d'information du maire par les autorités judiciaires

Depuis 2007, la loi prévoit une obligation d'information du maire par le procureur de la République , dans plusieurs cas.

En application de l'article L. 132-3 du code de la sécurité intérieure, les services de la police et de la gendarmerie nationales sont tout d'abord tenus d'informer, sans délai, le maire des « infractions causant un trouble à l'ordre public commises sur le territoire de sa commune ».

À sa demande, il peut être informé par le procureur de la République des suites judiciaires, c'est-à-dire des classements sans suite, des mesures alternatives aux poursuites ou des poursuites engagées, données à ces mêmes infractions ainsi que des jugements définitifs et des appels interjetés.

Le maire dispose, par ailleurs, d'un droit à l'information s'agissant des suites judiciaires données aux infractions qu'il signale au parquet en application de l'article 40 du code de procédure pénale . Il est ainsi systématiquement informé des poursuites engagées ou des mesures alternatives aux poursuites prononcées ^{204 ( * )} et, à sa demande, des jugements définitifs et des appels interjetés ^{205 ( * )} .

2. Une consolidation souhaitable de l'information du maire par les autorités judiciaires

En dépit de ce cadre légal, nombreux sont les maires qui, à l'occasion de la consultation lancée par le Sénat sur les risques auxquels sont exposés les maires dans le cadre de leurs fonctions, ont regretté l'absence d'information sur les suites judiciaires données aux infractions commises sur le territoire de leur commune.

Ce grief paraît recouvrir, en pratique, deux situations distinctes : d'une part, une mise en oeuvre très hétérogène, selon les territoires, des obligations légales d'information du maire qui s'imposent au parquet ; d'autre part, l'absence d'obligation légale d'information du maire sur les suites judiciaires données aux infractions constatées par les agents de police municipale et transmises au parquet, dans les conditions fixées par l'article 21-2 du code de procédure pénale.

Votre commission partage le souci des maires de disposer d'une information élargie par les autorités judiciaires . Sans qu'il soit question de leur reconnaître un accès complet aux données judiciaires, il lui apparaît en effet nécessaire qu'ils puissent, eu égard à leur rôle en matière d'animation et de mise en oeuvre de la police de prévention de la délinquance au niveau local, disposer d'une image précise de l'état de la criminalité et de la délinquance sur le territoire de leur commune et de la réponse pénale apportée par la justice à ces faits.

Au demeurant, il serait légitime que les maires puissent être informés, dans le cadre de l'exercice de leurs pouvoirs de police, des suites judiciaires données aux manquements à leurs propres arrêtés de police, dont il appartient notamment à la police municipale d'assurer le respect. Une telle information leur permettrait, notamment, d'articuler leurs prérogatives de police administrative avec la réponse pénale apportée par les autorités judiciaires.

Aussi votre commission a-t-elle, par l'adoption d'un amendement COM-641 de ses rapporteurs, introduit le présent article additionnel dans le projet de loi afin d' élargir les conditions d'informations du maire par le parquet en :

- prévoyant, d'une part, que le maire soit systématiquement informé par le procureur de la République, et non plus simplement à sa demande, des suites judiciaires données aux infractions causant un trouble à l'ordre public commises sur le territoire de sa commune ainsi qu'aux infractions qu'il signale lui-même au parquet ;

- étendant , d'autre part, l'obligation d'information du maire aux suites judiciaires données aux infractions constatées par les agents de police municipale et signalées au parquet, par l'intermédiaire des services de police et de gendarmerie, conformément à l'article 21-2 du code de procédure pénale.

Soucieuse de ne pas générer une charge excessive pour les parquets, votre commission a néanmoins limité cette dernière obligation d'information aux seuls cas où le maire en ferait la demande.

Votre commission a adopté l'article 15 quater ainsi rédigé .

Article 15 quinquies (nouveau)
(art. L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales)
Mise à disposition du président de l'EPCI
des agents de police municipale des communes membres

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-308 de M. Philippe Bonnecarrère, l'article 15 quinquies tend à autoriser les communes à mettre à disposition du président de l'établissement de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dont elles sont membres leurs agents de police municipale, par voie de convention.

En application de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales, le président d'un EPCI à fiscalité propre peut se voir transférer les pouvoirs de police spéciale du maire lui permettant de réglementer les activités qui relèvent de sa compétence.

Dans cette hypothèse, il dispose, pour s'assurer du respect de la réglementation qu'il édicte, de la possibilité d'assermenter des agents ou de recruter , sous réserve de l'accord des communes membres ^{206 ( * )} , des agents de police intercommunaux.

En l'absence de « police intercommunale », ses moyens demeurent en revanche relativement réduits.

De manière à renforcer l'effectivité de ses pouvoirs de police, votre commission a considéré qu'il était opportun d'autoriser les communes à mettre leurs agents de police à disposition du président de l'EPCI , à l'instar des régimes de mise à disposition de services communaux actuellement prévus par la loi en cas de transfert de compétences au niveau intercommunal ^{207 ( * )} .

De même que pour les agents de police intercommunaux, le président de l'EPCI n'exercerait une autorité fonctionnelle sur les agents mis à disposition que pour le contrôle du respect des arrêtés pris au titre des pouvoirs de police qui lui ont été transférés.

Votre commission a adopté l'article 15 quinquies ainsi rédigé.

Article 15 sexies (nouveau)
(art. L. 512-2 du code de la sécurité intérieure)
Simplification des régimes de mutualisation des polices municipales

Introduit par votre commission à l'initiative de vos rapporteurs, l'article 15 sexies tend à clarifier et élargir le régime autorisant la mutualisation d'agents de police municipale au niveau intercommunal.

1. La mutualisation des polices municipales : une mesure aux bénéfices reconnus mais qui demeure en pratique peu exploitée

En l'état du droit, les communes peuvent mutualiser leurs polices municipales, de manière pérenne, selon deux régimes distincts.

1.1. La création de polices intercommunales

Conformément à l'article L. 512-2 du code de la sécurité intérieure, il leur est tout d'abord possible d'autoriser le président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dont elles sont membres à recruter des agents de police municipale aux fins de les mettre à disposition de l'ensemble des communes membres.

Il ne peut, en l'état du droit, être procédé à cette « communautarisation » du recrutement des agents de police municipale qu' à la demande des maires de plusieurs communes membres de l'EPCI et après délibération de deux tiers au moins des conseils municipaux des communes représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou de la moitié au moins des conseils municipaux de ces communes représentant les deux tiers de la population.

Les agents recrutés selon cette procédure sont placés sous l'autorité hiérarchique du président de l'EPCI , qui en est l'autorité gestionnaire. Ils exercent leurs missions :

- soit sous l'autorité fonctionnelle et le contrôle du maire de la commune sur le territoire de laquelle ils sont affectés, lorsqu'ils sont mis à disposition des communes ;

- soit, lorsque le président de l'EPCI s'est vu transférer, en application des dispositions de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales, sous son autorité fonctionnelle pour la seule exécution des décisions et arrêtés de police qu'il prend au titre des compétences qui lui ont été transférées.

Conformément à l'article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure, les agents de police municipale recrutés par un EPCI doivent être agréés et assermentés par le préfet du département et le procureur de la République territorialement compétent, comme tout agent de police municipale. Ils peuvent, en application de l'article L. 511-5 du même code, être autorisés à porter une arme par le préfet du département, sur demande conjointe des maires des communes où ils sont affectés.

1.2. La mise en commun des agents de police municipale en dehors de la communauté

Le deuxième régime de mutualisation, prévu par l'article L. 512-1 du code de la sécurité intérieure, offre la possibilité à des communes formant un ensemble de moins de 80 000 habitants d'un seul tenant d'avoir un ou plusieurs agents de police municipale en commun. Sont exclues de ce régime les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre ayant procédé à la mise en place d'une police intercommunale.

Les conditions de cette mise en commun sont définies par une convention conclue entre l'ensemble des communes intéressées, qui précise notamment les modalités d'organisation, de financement et d'équipement des agents.

De même que dans le cadre d'une « police intercommunale », les agents mis en commun sont placés sous l'autorité du maire de la commune sur le territoire de laquelle ils sont amenés à exercer leurs missions.

1.3. Une mutualisation encore peu mise en oeuvre

En pratique, peu nombreuses sont les communes qui recourent à ces possibilités et qui procèdent à la mutualisation de leur police municipale avec des communes limitrophes ou des communes membres de l'EPCI auquel elles sont rattachées.

Si aucun chiffre exhaustif n'a pu être communiqué à vos rapporteurs, une étude conduite par l'Assemblée des communautés de France (AdCF) en 2018 auprès de l'ensemble des communautés et métropoles ^{208 ( * )} révèle que seuls 20 % des EPCI à fiscalité propre ayant répondu à l'enquête se seraient engagés dans la création d'une « police intercommunale » et que moins de 15 % des communes auraient procédé à la mutualisation de leurs agents de police sans soutien de la communauté.

Ce recours résiduel aux dispositifs de mutualisation paraît principalement trouver sa source dans la crainte des maires de perdre la maîtrise d'une partie de leur police. Comme le relève le bilan de l'enquête de l'AdCF précitée, « la réticence peut s'expliquer par la volonté des communes de ne pas partager cette compétence dite « régalienne », considérant qu'elle appartient au seul maire sur son territoire ».

La mutualisation des polices municipales représente pourtant un enjeu majeur de renforcement de la présence policière de proximité , en particulier dans les petites communes qui disposent de peu de marges de manoeuvre pour créer leur propre service de police municipale. Comme le relevaient nos anciens collègues François Pillet et René Vandierendonck en 2012 ^{209 ( * )} , « la mutualisation intercommunale des polices municipales semble constituer une voie évidente pour lutter contre la progression des inégalités territoriales devant la sécurité ».

La mutualisation présente également un avantage d'ordre financier , en permettant notamment des économies d'échelle importantes pour les acquisitions de matériels ou de technologies utilisées par les agents de police.

Enfin, sur le plan opérationnel , elle permet de fluidifier les échanges et la coordination avec les autres acteurs locaux de sécurité, qu'il s'agisse du préfet, des forces de la police nationale et de la gendarmerie nationale ou encore du parquet, qui se retrouvent confrontés à un nombre plus réduit d'interlocuteurs.

2. Impulser la mutualisation des polices au niveau intercommunal

Forte de ces constats, votre commission a, par l'adoption d'un amendement COM-639 de ses rapporteurs, introduit le présent article au sein du projet de loi afin de modifier le régime de recrutement d'agents de police municipale par un EPCI prévu par l'article L. 512-2 du code de la sécurité intérieure.

Il traduit, sur le plan législatif, l'une des propositions du « Plan d'action pour une plus grande sécurité des maires », adopté par votre commission à la suite de la grande consultation lancée par le Sénat auprès de l'ensemble des maires de France, de leurs adjoints et des conseillers bénéficiant de délégation de fonctions sur les risques auxquels ils sont exposés dans l'exercice de leurs fonctions.

Outre un effort de clarification du régime actuel, cet article confère au président de l'EPCI un pouvoir d'initiative partagée avec les maires pour le recrutement d'agents de police municipale au niveau intercommunal .

De l'avis de votre commission, cette évolution poursuit deux objectifs. Il s'agit, en premier lieu, d'impulser la mutualisation des polices au niveau intercommunal, en ne la conditionnant pas uniquement à une initiative des maires. En second lieu, il apparaît cohérent que le président de l'EPCI, lorsqu'il se voit transférer des pouvoirs de police spéciale, puisse être à l'initiative du recrutement d'agents de police intercommunaux pour lui permettre d'assurer l'exécution de ses arrêtés, dans les conditions prévues à l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales.

Consciente des craintes que pourrait susciter cette évolution, votre commission souligne qu'elle ne s'accompagnera, en aucun cas, du transfert d'un pouvoir de police général au président de l'EPCI.

Qui plus est, la décision de recrutement d'agents intercommunaux continuerait d'être conditionnée à l'accord des conseils municipaux. Il est en effet prévu que le recrutement des agents de police municipale soit soumis à l'adoption de délibérations concordantes de l'assemblée délibérante de l'EPCI et des conseils municipaux des communes membres de l'EPCI, dans les conditions de majorité requises pour la création de l'EPCI.

Votre commission a adopté l'article 15 sexies ainsi rédigé.

Article 15 septies (nouveau)
(art. L. 522-2 du code de la sécurité intérieure)
Mutualisation de gardes-champêtres entre EPCI

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-222 de MM. Cédric Perrin et Michel Raison, l'article 15 septies tend à élargir les possibilités de mutualisation des gardes-champêtres.

Il complète, à cette fin, l'article L. 522-2 du code de la sécurité intérieure, qui ne prévoit aujourd'hui que deux régimes de mise en commun de ces agents :

- d'une part, entre communes, par voie de convention ;

- d'autre part, au niveau intercommunal, en autorisant le président d'un EPCI à fiscalité propre à recruter des gardes-champêtres pour les mettre à disposition des communes membres.

Deux nouvelles possibilités de mutualisation seraient créées pour répondre aux difficultés de recrutement d'agents chargés de mission de police, en particulier pour les communes les plus petites . Il serait en premier lieu possible pour deux EPCI ou plus de recruter en commun des gardes-champêtres en vue de les mettre à disposition de leurs communes membres. En second lieu, un EPCI à fiscalité propre serait autorisé à mettre à disposition d'une commune non membre, par voie de convention, les gardes-champêtres qu'il a recrutés.

Votre commission a observé que ces dispositions s'inscrivaient pleinement dans la continuité du « Plan d'action pour une plus grande sécurité des maires » , qu'elle a adopté à la suite de la grande consultation lancée auprès des élus locaux sur les difficultés rencontrées dans l'exercice de leurs missions.

Elle a adopté l'article 15 septies ainsi rédigé .

Article 15 octies (nouveau) Gestion du Mont-Saint-Michel

L'article 15 octies du projet de loi tend à faciliter la dissolution du syndicat mixte de la baie du Mont-Saint-Michel, qui serait remplacé par un établissement public de l'État créé par voie règlementaire.

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-391 de M. Philippe Bas, président de la commission, et de Mme Françoise Gatel .

1. Engager une nouvelle dynamique pour le Mont-Saint-Michel

Classés au patrimoine mondial de l'UNESCO, le Mont-Saint-Michel et sa baie accueillent chaque année 2,5 millions de touristes , dont 1,3 million visitent l'abbaye de style gothique. Son caractère maritime a été rétabli en 2015, après neuf ans de travaux.

Situé sur trois communes (Mont-Saint-Michel, Beauvoir et Pontorson), ce patrimoine est géré par le syndicat mixte de la baie du Mont-Saint-Michel ^{210 ( * )} . D'après les informations recueillies par vos rapporteurs, ce syndicat emploie aujourd'hui onze agents contractuels de droit public.

L'abbaye et les remparts relèvent directement du centre des monuments nationaux (CMN) , pour un chiffre d'affaires annuel évalué à 12 millions d'euros par an.

Le 20 avril 2017, le Gouvernement s'est engagé à donner « une nouvelle ambition » au Mont-Saint-Michel afin de renforcer l'attractivité du site et de s'adapter aux évolutions touristiques.

Il a notamment acté la création d'un établissement public de l'État , chargé d'élaborer « cette nouvelle ambition » et d'organiser « une gestion intégrée des services rendus aux visiteurs et aux habitants ».

Cet établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) remplacerait l'actuel syndicat mixte de la baie du Mont-Saint-Michel ^{211 ( * )} . Un préfigurateur a été nommé le 14 mars dernier afin d'étudier les conditions de sa création.

2. Ouvrir la voie à la création de l'établissement public

Initialement, le Gouvernement souhaitait créer l'établissement public du Mont-Saint-Michel à l'occasion du présent projet de loi.

Toutefois, l'article 34 de la Constitution limite la compétence du législateur à la « création de catégories d'établissements publics » ^{212 ( * )} .

En l'espèce, le Conseil d'État a considéré que l'établissement public du Mont-Saint-Michel appartiendrait à la même catégorie d'établissements que le domaine national de Chambord. Sa création relève donc du pouvoir règlementaire, non du pouvoir législatif ^{213 ( * )} .

L'intervention du législateur reste toutefois nécessaire , notamment pour organiser la dissolution du syndicat mixte de la baie du Mont-Saint-Michel.

L'article 15 octies entrerait en vigueur à la date de création de l'établissement public du Mont-Saint-Michel et, au plus tard,
le 1 ^er janvier 2020 , conformément aux engagements pris par l'État auprès des collectivités territoriales et des autres parties prenantes.

§ La dissolution du syndicat mixte

Afin d'accélérer les procédures, l'article 15 octies tend à dissoudre, de plein droit, l'actuel syndicat mixte de la baie du Mont-Saint-Michel .

Par dérogation à l'article L. 5721-7 du code général des collectivités territoriales, les membres du syndicat mixte n'auraient donc pas à se prononcer sur cette dissolution.

Dans la même logique, les personnels, les biens et les engagements contractuels du syndicat mixte seraient transférés au futur établissement public du Mont-Saint-Michel .

Les agents disposeraient d'un « droit d'option » pour demander, pendant un certain délai, leur intégration à l'établissement public. Ils conserveraient les clauses substantielles de leur contrat, en particulier celles concernant leur rémunération.

§ Le transfert de certains pouvoirs de police

En outre, l'article 15 octies tend à transférer certains pouvoirs de police des maires vers le directeur général de l'établissement public du Mont-Saint-Michel , sur le modèle du domaine national de Chambord.

Il s'agit, en accord avec les élus locaux, d'harmoniser les règles applicables sur le Mont-Saint-Michel afin d'améliorer l'accueil du public et donc l'attractivité du site.

Ce transfert serait strictement encadré : il ne concernerait que quatre polices administratives (circulation, stationnement, affichage et occupation temporaire du domaine public), dans un secteur géographique restreint au Mont-Saint-Michel et au lieu-dit La Caserne.

§ La sécurisation des relations financières entre les différents intervenants

Enfin, l'article 15 octies sécurise les relations financières entre l'établissement public du Mont Saint-Michel et le Centre des monuments nationaux (CMN).

L'établissement public recueillerait les recettes issues de l'Abbaye du Mont-Saint-Michel et conclurait une convention de gestion avec le Centre des monuments nationaux.

Cette convention définirait notamment la répartition du résultat d'exploitation de l'Abbaye. Afin d'assurer la viabilité financière de l'établissement public, la quote-part réservée au Centre des monuments nationaux n'excèderait pas la moitié du résultat d'exploitation .

Votre commission a adopté l'article 15 octies ainsi rédigé .

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* ¹⁴³ Articles L. 123-1 à L. 123-4 et R. 123-1 à R. 123-55 du code de la construction et de l'habitation et dispositions réglementaires prises pour leur application.

* ¹⁴⁴ Art. R. 123-2 du même code.

* ¹⁴⁵ Art. R. 123-12 du même code.

* ¹⁴⁶ Art. R. 123-4 du même code.

* ¹⁴⁷ Art. R. 123-5 du même code.

* ¹⁴⁸ Art. R. 123-7 du même code.

* ¹⁴⁹ Art. R. 123-8 du même code.

* ¹⁵⁰ Art. R. 123-11 du même code.

* ¹⁵¹ En vertu de l'article R. 123-28 du code de la construction et de l'habitation, les prérogatives de police exercées par le maire à l'encontre des établissements recevant du public peuvent, dans certains cas, être exercées par le préfet. Celui-ci peut ainsi prendre des mesures relatives à la sécurité de ces établissements :

- soit lorsque ces mesures sont applicables à plusieurs communes du département ;

- soit à l'égard des établissements d'une seule commune ou à l'égard d'un seul établissement, en lieu et place du maire, lorsque celui-ci n'a pas pris les mesures nécessaires et après mise en demeure restée sans effet.

* ¹⁵² Les attributions de la commission de sécurité sont assurées par la commission consultative départementale de la protection civile.

* ¹⁵³ Art. R. 123-13 du code de la construction et de l'habitation.

* ¹⁵⁴ Les articles R. 132-35 et R. 123-45 du code de la construction et de l'habitation prévoient que la commission départementale de la protection civile est chargée, d'une part, « d'examiner les projets de construction, d'extension, d'aménagement et de transformation des établissements » recevant du public, et, d'autre part, de « procéder aux visites de réception » de ces établissements et de « donner son avis sur la déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux d'achèvement ».

* ¹⁵⁵ Art. R. 123-35 du même code.

* ¹⁵⁶ Art. L. 123-4 et R. 123-52 du code de la construction et de l'habitation.

* ¹⁵⁷ Art. L. 123-3 du même code.

* ¹⁵⁸ Art. L. 541-3 du code de l'environnement.

* ¹⁵⁹ Art. L. 581-30 du code de l'environnement.

* ¹⁶⁰ Ce plafond est par exemple prévu pour les astreintes prononcées en application de l'article L. 541-3 du code de l'environnement en cas d'infraction à la législation et à la réglementation applicables en matière de gestion des déchets.

* ¹⁶¹ CAA de Bordeaux, 3 ^ème chambre, 3 décembre 2016.

* ¹⁶² Art. L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation.

* ¹⁶³ Cette procédure d'astreinte a été créée par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et à un urbanisme rénové, dite loi « ALUR ».

* ¹⁶⁴ Cette compétence générale se fonde sur l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, qui lui permet d'édicter toute mesure relative à l'ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique dont le champ d'application excède le territoire de la commune.

* ¹⁶⁵ Des régimes de dérogation peuvent par exemple être justifiés pour les divertissements ou les spectacles ou encore pour des évènements exceptionnels, de type foires ou fêtes.

* ¹⁶⁶ Art. L. 3335-1 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁶⁷ Art. L. 3332-3 à L. 3332-4-1 du code de la santé publique.

* ¹⁶⁸ Art. L. 3334-2 du code de la santé publique.

* ¹⁶⁹ Art. L. 3335-4 du code de la santé publique.

* ¹⁷⁰ Art. L. 3332-16 du code de la santé publique.

* ¹⁷¹ À titre d'illustration, sur la période 2007-2011, environ 1 800 condamnations pour infraction au code de l'urbanisme ont été prononcées chaque année par les juridictions judiciaires, dont 75% portaient sur des infractions aux dispositions relatives aux autorisations (défaut de permis de construire, méconnaissance des prescriptions fixées par celui-ci, etc.). Si ces chiffres sont à examiner avec précaution en raison de leur date, ils permettent cependant de dresser un premier panorama.

* ¹⁷² Ces cas spécifiques sont listés à l'article L. 422-2 du code de l'urbanisme.

* ¹⁷³ Décision n° 2019-783 QPC du 17 mai 2019. Pour rappel, les éléments pris en compte par le Conseil constitutionnel dans son appréciation sont les suivants : i) la proportionnalité du cumul des sanctions ; ii) l'existence de poursuites non similaires, notamment lorsque « ces deux répressions peuvent aboutir au prononcé de sanctions de nature différente » ; iii) la complémentarité des poursuites.

* ¹⁷⁴ La proposition de loi n° 606 (2018-2019) de notre collègue Alain Richard tendant à améliorer l'application du droit de l'urbanisme prévoyait de plafonner l'astreinte à 100 euros par jour et par mètre carré de surface bâtie.

* ¹⁷⁵ Articles L. 123-3 ou L. 129-2 du code de la construction et de l'habitat ou article L. 1331-29-1 du code de la santé publique.

* ¹⁷⁶ L'article L. 480-4 du code de l'urbanisme dispose ainsi : « Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres I ^er à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. »

* ¹⁷⁷ Proposition de loi n° 606 (2018-2019) tendant à améliorer l'application du droit de l'urbanisme , déposée par notre collègue Alain Richard le 26 juin 2019.

* ¹⁷⁸ Le dispositif retenu par cette proposition de loi était celui d'une amende de 1 000 euros par mètre carré de surface bâtie.

* ¹⁷⁹ Conseil d'État, 26 mai 2004, Commune de Cap-d'Ail.

* ¹⁸⁰ Art. R. 2241-1 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁸¹ Conseil d'État, 18 novembre 2015, SCI Les II C et autres, n° 390461.

* ¹⁸² La jurisprudence a par exemple reconnu la compétence du maire pour délivrer les autorisations d'occupation du domaine public maritime (Cour administrative d'appel de Bordeaux, 24 mai 2018, 16BX01779) ou encore du domaine public skiable (Conseil d'État, 28 avril 2014, n° 349420).

* ¹⁸³ Art. L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁸⁴ Art. L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁸⁵ Conseil d'État, 15 mars 1996, Syndicat des artisans fabriquant de pizzas non sédentaires PACA, n° 133080.

* ¹⁸⁶ Art. L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁸⁷ Conseil d'État, 23 octobre 1998, Prébot, n° 172017.

* ¹⁸⁸ Art. R. 610-5 du code pénal.

* ¹⁸⁹ Art. R. 632-1 du code pénal.

* ¹⁹⁰ Art. R. 635-8 du code pénal.

* ¹⁹¹ Art. R. 644-2 du code pénal.

* ¹⁹² Conseil constitutionnel, décision n° 2014-690 DC du 13 mars 2014, loi relative à la consommation.

* ¹⁹³ Conseil constitutionnel, décision n° 2014-690 DC du 13 mars 2014, loi relative à la consommation .

* ¹⁹⁴ Conseil constitutionnel, décision n° 88-249, 17 janvier 1989, Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication .

* ¹⁹⁵ Dans une décision du 30 juillet 2003 (n° 238169), le Conseil d'État a ainsi considéré que « l'attribution par la loi à une autorité administrative du pouvoir de fixer les règles dans un domaine déterminé et d'en assurer elle-même le respect, par l'exercice d'un pouvoir de contrôle des activités exercées et de sanction des manquements constatés, ne contrevient pas aux exigences rappelées par l'article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors que ce pouvoir de sanction est aménagé de telle façon que soient assurés le respect des droits de la défense, le caractère contradictoire de la procédure et l'impartialité de la décision ».

* ¹⁹⁶ Conseil constitutionnel, décision n° 2019-783 QPC du 17 mai 2019, M. Nicolas S.

* ¹⁹⁷ Art. L. 8815-1 du code du travail.

* ¹⁹⁸ Conseil constitutionnel, décisions n° 2014-453/454 et 2015-462 QPC du 18 mars 2015, M. John L et autres.

* ¹⁹⁹ Cour de cassation, ch. crim., 30 mai 2018, n° 16-85.777.

* ²⁰⁰ Cet article a été introduit dans le code de l'environnement par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique .

* ²⁰¹ Art. L. 515-5 du code de la sécurité intérieure.

* ²⁰² Décret n° 2012-2 du 2 janvier 2012 relatif aux conventions types de coordination en matière de police municipale.

* ²⁰³ Rapport n° 612 (2017-2018) de M. François Grosdidier, fait au nom de la commission d'enquête sénatoriale sur l'état des forces de sécurité intérieure, déposé le 27 juin 2018. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r17-612-1/r17-612-11.pdf

* ²⁰⁴ Art. 40-2 du code de procédure pénale.

* ²⁰⁵ Art. L. 132-3 du code de la sécurité intérieure.

* ²⁰⁶ En application de l'article L. 512-2 du code de la sécurité intérieure, le recrutement d'agents de police par le président d'un EPCI requiert l'accord de deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus de la moitié de la population totale, ou de la moitié des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

* ²⁰⁷ Art. L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales.

* ²⁰⁸ Les résultats de cette enquête sont consultables à l'adresse suivante :
https://www.adcf.org/files/THEME-Insitutions-et-pouvoirs-locaux/AdCF-2018-resultats-enquete-polices-interco.pdf .

* ²⁰⁹ Rapport d'information n° 782 (2011-2012) de MM. François Pillet et René Vandierendonck, fait au nom de la commission des lois. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r11-782/r11-7821.pdf .

* ²¹⁰ Ce syndicat mixte comprend les régions Normandie et Bretagne, le département de la Manche et les trois communes précitées.

* ²¹¹ La gestion de l'abbaye et des remparts continuant de relever du centre des monuments nationaux.

* ²¹² Conseil constitutionnel, 28 juillet 1993, Loi relative aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel , décision n° 93-322 DC.

* ²¹³ Conseil d'État, 15 juillet 2019, avis n° 398013 sur le projet de loi.