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Projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique : Rapport

2 octobre 2019 : Engagement et proximité - Rapport ( rapport - première lecture )

TITRE III
LIBERTÉS LOCALES : SIMPLIFIER LE QUOTIDIEN
DU MAIRE

CHAPITRE IER
FAVORISER LE RAPPROCHEMENT
ENTRE LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Article 16
(art. L. 1410-3, L. 1411-51 [nouveau], L.5111-1, L. 5211-4-4 [nouveau] et L. 5721-9 du code général des collectivités territoriales)
Assouplissement des règles applicables aux conventions passées par les collectivités territoriales et leurs groupements

1. L'ouverture des possibilités de recours à une convention de prestations de services entre plusieurs communes

1.1. Le droit en vigueur

L'article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) rappelle les différentes formes de coopération pouvant intervenir entre collectivités territoriales pour l'exercice de leurs compétences. Il distingue en ce sens les outils de coopération pérennes que sont les groupements de collectivités des outils ponctuels prenant la forme de conventions de services ad hoc.

Si l'article L. 5111-1 précité ne donne qu'une liste des différentes catégories de groupements de collectivités dont les régimes sont par ailleurs établis par le CGCT, il fixe directement en son sein le régime applicable aux conventions de services.

1.2. Le champ des conventions de services

L'article dispose que de telles conventions peuvent être conclues « entre les départements, les régions, leurs établissements publics, leurs groupements et les syndicats mixtes » ou « entre des établissements publics de coopération intercommunale ou entre des communes membres d'un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre lorsque le rapport relatif aux mutualisations de services, défini à l'article L. 5211-39-1 [du CGCT] le prévoit ». Cette dernière possibilité offerte aux EPCI ou à leurs communes membres a été introduite par la loi « NOTRe » du 7 août 2015214(*).

Le rapport relatif aux mutualisations visé par l'article L. 5111-1 précité est un document prospectif relatif aux mutualisations entre les services d'un EPCI à fiscalité propre et ceux des communes qui en sont membres. Il est établi par le président de l'EPCI dans l'année qui suit le renouvellement général des conseils municipaux.

La loi du 22 août 2019 portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires215(*) est également venue étendre le champ du recours à de telles conventions de services. Selon l'article L. 5111-1 précité, peuvent ainsi y avoir recours « une métropole ou une communauté urbaine, d'une part, et des établissements publics de coopération intercommunale ou des communes situés en dehors du territoire métropolitain ou de la communauté urbaine, d'autre part » afin de développer les synergies avec les territoires ruraux, dans le cadre de la mise en oeuvre des contrats de cohésion territoriale.

1.3. Le régime applicable aux conventions de services

L'article L. 5111-1 précité dispose que les règles de la commande publiques ne s'appliquent pas lorsque la convention de service porte sur des services non économiques d'intérêt général au sens du droit de l'Union européenne. En ce sens, les considérants des directives relatives aux marchés publics et aux concessions rappellent « que les services d'intérêt général non économiques ne devraient pas relever [de leur] champ d'application »216(*). En effet, la qualité de personne morale de droit public ne fait pas, en soi, obstacle à ce qu'une collectivité territoriale ou un EPCI reçoive la qualification d'opérateur économique au sens du droit de l'Union européenne. Il peut ainsi, en principe, soumissionner à un marché public ou un contrat de concession passé par un acheteur public, dans le respect du droit commun de la commande publique, sous réserve de respecter certaines règles spécifiques.

Le Conseil d'État a récemment rappelé que, « si aucun principe ni aucun texte ne fait obstacle à ce que ces collectivités ou leurs établissements publics de coopération se portent candidats à l'attribution d'un contrat de commande publique pour répondre aux besoins d'une autre personne publique, ils ne peuvent légalement présenter une telle candidature que si elle répond à un tel intérêt public, c'est-à-dire si elle constitue le prolongement d'une mission de service public dont la collectivité ou l'établissement public de coopération a la charge, dans le but notamment d'amortir des équipements, de valoriser les moyens dont dispose le service ou d'assurer son équilibre financier, et sous réserve qu'elle ne compromette pas l'exercice de la mission. Une fois admise dans son principe, cette candidature ne doit pas fausser les conditions de la concurrence »217(*).

Devant la difficulté d'appréhender concrètement la notion de services non économiques d'intérêt général et l'impossibilité d'en figer la substance dans une loi du fait de son caractère communautaire, la direction générale des collectivités territoriales (DGCL) assure une information des préfectures et des collectivités au travers de la diffusion récente, en juillet 2019, d'un guide des coopérations à l'usage des collectivités et de leurs groupements. Comme l'indique la DGCL, ce guide « précise en effet que les services non économiques d'intérêt général (SNIEG) sont des services pour lesquels il n'existe pas de marché et dont la fourniture est soit gratuite, soit sans rapport avec le coût payé par l'usager »218(*).

L'article L. 5111-1 précité précise que l'application des règles de la commande publique est également écartée pour les conventions relatives à des missions d'intérêt général passées en application des I et III de l'article L. 5111-1-1 du CGCT. Le I précité est relatif aux conventions conclues entre certaines collectivités territoriales ou établissements publics locaux219(*) qui ont pour objet la mise en commun ou le regroupement de services ou d'équipements dans le but d' « assurer l'exercice en commun d'une compétence reconnue par la loi ou transférée à leurs signataires ». Le III du même article porte, lui, sur les conventions passées par différentes collectivités territoriales ou établissements publics locaux220(*) en vue de « se doter d'un service unifié ayant pour objet d'assurer en commun des services fonctionnels »221(*). Ces services fonctionnels se définissent comme « des services administratifs ou sociaux territoriaux concourant à l'exercice des compétences des collectivités intéressées sans être directement rattachés à ces compétences »222(*).

L'exclusion des règles de la commande publique à ces dernières situations découle de la jurisprudence constante de la CJUE qui rappelle qu' « une autorité publique peut accomplir les tâches d'intérêt public qui lui incombent par ses propres moyens, sans être obligée de faire appel à des entités externes n'appartenant pas à ses services, et qu'elle peut aussi le faire en collaboration avec d'autres autorités publiques »223(*).

2. L'assouplissement prévu par le projet de loi et la position de votre commission

L'article 16 du projet de loi tend à assouplir les conditions dans lesquelles des EPCI ou des communes peuvent conclure des conventions de services (cf. supra) en supprimant deux des critères prévus par la loi NOTRe. Le premier est la nécessaire appartenance de communes au même EPCI pour qu'elles puissent conclure de telles conventions. Le second est la nécessaire mention de ces conventions dans le rapport relatif aux mutualisations de services, par ailleurs supprimé à l'article 23 du présent projet de loi. Comme l'indique l'étude d'impact, « le caractère prospectif de ce rapport, en ce qu'il oblige à anticiper l'ensemble des possibilités de mutualisation sur la durée d'un mandat électoral, représente une contrainte particulièrement pesante »224(*).

De telles conventions pourraient donc être conclues entre plusieurs EPCI ou entre plusieurs communes, indépendamment de leur appartenance à un même EPCI.

Vos rapporteurs soulignent que les dispositions de l'article 16 du projet de loi ne tendent qu'à ouvrir de nouvelles possibilités pour les communes souhaitant passer des conventions de services sans créer de nouvelles contraintes. Votre commission est donc favorable à la création de cet espace de liberté.

3. Création d'une commission commune pour l'attribution de contrats de concession par un groupement

3.1. État du droit en vigueur

Le droit de la commande publique donne la faculté aux acheteurs publics et, le cas échéant, à des acheteurs privés, de se regrouper afin de mutualiser les procédures de passation et bénéficier d'économies permises par les volumes d'achats ou de prestations mis en commun. Ainsi, des groupements de commandes sont prévus pour les marchés publics225(*) et des procédures de mutualisation le sont pour les contrats de concessions226(*), dans des termes et selon des modalités relativement comparables.

Dans le cadre d'un groupement de commandes impliquant une majorité de collectivités territoriales ou d'établissements publics locaux, le CGCT prévoit l'existence d'une commission d'appel d'offres unique chargée de l'attribution d'un marché public227(*). Ce mécanisme permet ainsi aux acheteurs publics qui se sont regroupés de s'exprimer d'une seule voix quant au choix du ou des prestataires dont l'offre sera retenue.

Or, comme le relève l'étude d'impact, « aucune disposition similaire n'existe s'agissant des commissions compétentes pour examiner les délégations de service public et autres contrats de concession »228(*). En l'état actuel du droit, chaque collectivité ou groupement doit donc réunir sa propre commission, dans les mêmes conditions que si elle était seule à passer le contrat de concession, selon les modalités prévues par le CGCT229(*), les éventuels membres du groupement n'ayant pas la qualité d'acheteur public ne pouvant pas participer au choix du cocontractant.

3.2. La création d'une commission unique pour l'attribution des contrats de concession par un groupement et la position de votre commission

L'article 16 du projet de loi tend à créer, au sein du CGCT230(*), une commission analogue à celle qui existe pour les groupements de commandes dans le cadre de la procédure de mutualisation prévue par le code de la commande publique pour les contrats de concession. Selon le Gouvernement, cette création « vise à en faciliter le fonctionnement en faisant intervenir une seule commission lors de la passation des délégations de service public et autres contrats de concession et éviter ainsi le risque de divergences d'appréciation pouvant exister entre plusieurs commissions »231(*).

Comme pour la commission d'appel d'offres commune aux groupements de commandes, les dispositions que tend à introduire l'article 16 précité prévoient une commission unique ad hoc ou de rendre compétente celle du coordonnateur du groupement.

Dans l'hypothèse d'une commission commune ad hoc, comme pour les marchés publics, elle serait à la fois composée de représentants élus par la commission de chaque membre du groupement qui en dispose et de représentants des chacun des autres membres du groupement qui n'en dispose pas. Comme pour l'attribution de marchés dans le cadre de groupements de commandes, la commission commune ad hoc serait « présidée par le représentant du coordonnateur du groupement ».

La seule divergence avec les règles applicables aux groupements de commandes est l'absence de renvoi à un décret pour fixer des modalités spécifiquement applicables à la commission d'un groupement de commandes composé en majorité d'offices publics de l'habitat232(*). Ce renvoi ne semble pas ici justifié par la nature des contrats passés par ces entités.

Vos rapporteurs soutiennent la création de ce nouveau mécanisme qui simplifiera grandement le recours à la mutualisation des contrats de concession par les collectivités territoriales ou les établissements publics locaux.

4. Possibilité, pour un EPCI à fiscalité propre, de passer des marchés publics pour le compte de ses communes membres réunies en groupements de commandes

4.1. État du droit en vigueur

La passation et l'exécution des marchés publics revêtent souvent un caractère complexe pour les petites communes. Bien que soumises au code de la commande publique, elles ne disposent pas nécessairement des moyens humains nécessaires pour le bon accomplissement de ces tâches.

Le CGCT prévoit deux possibilités ouvertes à un EPCI à fiscalité propre souhaitant offrir un appui à ses communes membres. La première réside dans la possibilité de se doter de services communs, chargés de l'exercice de missions fonctionnelles ou opérationnelles et ce, indépendamment des compétences transférées à l'EPCI233(*). Ces services communs à l'EPCI et à une ou plusieurs communes membres peuvent donc avoir pour objet de traiter la passation et l'exécution de leurs marchés publics respectifs.

La seconde consiste, pour l'EPCI à fiscalité propre, à « se doter de biens qu'il partage avec ses communes membres selon des modalités prévues par un règlement de mise à disposition, y compris pour l'exercice par les communes de compétences qui [ne lui] ont pas été transférées antérieurement »234(*).

Or, en vertu du principe de spécialité et en l'absence de dispositions législatives expresses, il n'est pas possible à un EPCI de venir en aide à un groupement de commandes constitué par plusieurs de ses communes membres si les services, travaux ou fournitures sur lesquels porte le marché sont étrangers à ses compétences. En vertu de ce même principe, l'EPCI ne peut participer lui-même au groupement de commandes et ne peut faire, le cas échéant, bénéficier les autres membres de sa commission d'appel d'offres235(*) que si le marché concourt à la satisfaction de ses besoins propres ou à l'exercice d'une de ses compétences.

Comme le relève l'étude d'impact, « l'intervention d'un tel établissement pour le compte de ses communes membres, réunies en groupement de commande [...] peut s'avérer utile même en dehors des compétences qui lui ont été transférées lorsque ces communes n'ont ni la taille critique, ni l'ingénierie nécessaire pour constituer à un tel groupement »236(*).

4.2. L'assouplissement du cadre d'intervention des EPCI en matière de groupements de commandes et l'avis de votre commission

L'article 16 du projet de loi tend à introduire de la souplesse dans le cadre d'intervention des EPCI à fiscalité propre en matière de marchés publics passés par ses communes membres.

En premier lieu, il tend à déconnecter l'intervention de l'EPCI des compétences qui lui ont été transférées, faisant ainsi obstacle au principe de spécialité qui s'impose à lui (cf.supra). En second lieu, il tend à permettre aux EPCI de mener, à titre gratuit, tout ou partie de la procédure de passation ou de l'exécution de marchés publics pour le compte des membres de groupements de commandes constitués de communes membres et dont il peut également faire partie. L'article 16 précité prévoit que l'EPCI peut exercer cette fonction même s'il n'est pas coordonnateur du groupement dont il fait, le cas échéant, partie.

L'article 16 pose pour seules conditions le fait que les statuts de l'EPCI prévoient cette faculté et que ce « mandat » soit prévu par une convention approuvée à la fois par les communes membres du groupement et par l'EPCI.

Vos rapporteurs accueillent très favorablement ce dispositif. Il constitue un assouplissement encore plus prononcé que celui qui avait été adopté par le Sénat à l'occasion de l'examen, en première lecture, de la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et vitalité de la démocratie locale237(*). À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a adopté l'amendement COM 612 afin d'étendre le bénéfice de cet article à la métropole de Lyon et aux communes situées sur son territoire.

Votre commission a également adopté l'amendement COM 370 rect. Bis déposé par notre collègue Denise Saint-Pé et plusieurs membres du groupe Union centriste tendant à assouplir les conditions de mise en commun de service au sein d'un syndicat mixte.

Votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié

Article 17
(art. L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales)
« Sécabilité » des compétences déléguées entre collectivités territoriales et possibilité pour les EPCI de déléguer leurs compétences aux départements et aux régions

L'article 17 du projet de loi tend à assouplir les délégations de compétences entre les collectivités territoriales, en ouvrant la possibilité de déléguer une compétence de manière partielle. Serait également rendue possible la délégation par un établissement public de coopération intercommunale à un département ou à une région.

1. Les délégations de compétences entre collectivités territoriales : un dispositif peu utilisé du fait de restrictions trop importantes

1.1. Des délégations possibles entre collectivités territoriales, suivant des modalités déterminées par la loi

Les collectivités territoriales peuvent, par convention, aménager l'exercice des compétences qui leur sont attribuées.

· Un dispositif général de délégation prévu à l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales

Comme l'avait indiqué l'un de vos rapporteurs à l'occasion de son rapport sur la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale238(*), les possibilités de délégation étaient originellement restreintes, et ont été généralisées par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

Historique des délégations de compétences entre collectivités territoriales

· Des dispositifs anciens et circonscrits

Des dispositifs de délégations de compétences entre collectivités territoriales concernant des domaines spécifiques sont depuis longtemps prévus par la loi. Par exemple :

- les articles L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales prévoient depuis 1999239(*) la possibilité pour le département de déléguer aux communautés urbaines et d'agglomération tout ou partie de ses compétences en matière d'aide sociale, possibilité étendue depuis à la voirie ;

- de manière plus générale, l'article L. 5210-4 du même code prévoit depuis 2004240(*) qu'un établissement public de coopération intercommunale peut, si ses statuts l'y autorisent expressément, se voir déléguer une partie de leurs compétences par la région ou le département. Les conditions de la délégation exercée dans ce cadre sont similaires à celles de la délégation définie par l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales ;

- un peu différent, le dispositif de l'appel de compétences permet à la commune propriétaire ou à la commune siège d'un collège ou d'un lycée d'obtenir de plein droit la responsabilité de la construction et de l'équipement de ce bâtiment, ainsi que la responsabilité du fonctionnement de l'établissement (articles L. 216-5 et L. 216-6 du code de l'éducation).

· L'introduction d'un dispositif général par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a introduit un mécanisme général de délégation des compétences entre les collectivités territoriales, en même temps qu'elle prévoyait la suppression, à la date du 1er janvier 2015, de la clause de compétence générale des régions et des départements. Il s'agissait alors, selon le ministre de l'intérieur, « de conjurer tout risque de rigidité » dans le nouveau régime des compétences241(*).

Source : Rapport n° 546 (2017-2018) susmentionné, p. 96

L'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales prévoit désormais la possibilité pour une collectivité territoriale de déléguer à une collectivité territoriale relevant d'une autre catégorie ou à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre une compétence dont elle est attributaire.

Les compétences déléguées sont exercées par la collectivité ou l'EPCI délégataire, au nom et pour le compte de la collectivité délégante. Il s'agit donc d'une délégation d'exercice, la responsabilité de la compétence continuant d'appartenir à la collectivité à qui elle appartient.

La délégation est régie par une convention qui en fixe la durée et les objectifs, ainsi que les modalités du contrôle de l'autorité délégante sur l'autorité délégataire. La partie règlementaire du code général des collectivités territoriales indique que la convention précise le cadre financier dans lequel s'exerce la délégation, ainsi que les moyens de fonctionnement, les services et les personnels éventuellement mis à disposition de l'autorité délégataire.

· Un dispositif limité

Le législateur, comme le soulignait l'un de vos rapporteurs à l'occasion de l'examen de la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale, a, ces dernières années, fortement encouragé le développement des délégations de compétences.

Un encouragement continu des délégations de compétences par le législateur :

La loi MAPTAM a en effet conservé la faculté de délégation entre collectivités territoriales et en a étendu la portée par trois mesures principales :

- cette faculté de délégation peut désormais également porter sur certaines compétences de l'État à la demande des collectivités territoriales ou des établissements publics de coopération intercommunale, à l'exception des matières mettant en cause des intérêts nationaux (article L. 1111-8-1 du code général des collectivités territoriales). Ces délégations restent aujourd'hui faiblement développées, en raison notamment du délai existant entre la demande, la réponse de l'État et la mise en oeuvre de la délégation et du contrôle que l'État continue à exercer sur l'exercice des compétences déléguées ;

- dans le cadre de la métropole de Lyon, une « stratégie de délégation de compétences » doit être adoptée (article L. 3633-3 du même code) ;

- au sein des conférences territoriales de l'action publique, les projets de conventions territoriales d'exercice concerté d'une compétence portent notamment sur les « délégations de la région ou du département à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre » (article L. 1111-9-1 dudit code).

De même, la loi NOTRe242(*) a poursuivi l'encouragement de ces délégations, par deux dispositions principales :

- l'instruction et l'octroi d'aides ou de subventions peuvent être délégués par l'État, les collectivités territoriales et les EPCI à l'une de ces personnes publiques. Cela permet aux demandeurs d'aides, en réponse à une proposition de la mission du Sénat sur l'avenir de l'organisation décentralisée de la République243(*), de disposer d'un interlocuteur unique sur le terrain (article L. 1111-8-2 dudit code) ;

- l'État peut déléguer à la région la mission de veiller à la complémentarité et de coordonner l'action des différents intervenants du service public de l'emploi (L. 5311-3-1 du code du travail).

Source : Rapport n° 546 (2017-2018) susmentionné, p. 98-99

La formulation de l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales apporte toutefois quelques limites aux possibilités de délégations de compétences.

L'article exclut tout d'abord qu'un EPCI puisse déléguer ses compétences, alors qu'il peut être délégataire d'une compétence d'une autre collectivité territoriale.

De même, le délégant et le délégataire doivent appartenir à des catégories de collectivités territoriales différentes : les délégations entre communes, entre départements ou entre régions ne sont donc pas autorisées.

Par ailleurs, il n'est pas possible de déléguer une compétence de manière partielle afin que le dispositif ne concerne que des blocs homogènes de compétences. C'est l'intégralité de la compétence et non une fraction de celle-ci qui doit être déléguée.

Enfin, l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales ne prévoit pas de possibilité de subdélégation.

1.2. Des dispositifs de délégation spécifiques restreignant le champ de l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales

Le corpus législatif dispose en outre de plusieurs mécanismes de délégation sectorielle, qui viennent préciser ou restreindre le champ de l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

À titre d'exemple, l'article L. 3111-9 du code des transports prévoit que la région ou l'autorité compétente pour organiser des transports urbains peut confier tout ou partie de l'organisation des transports scolaires à la région, au département, à des communes, des EPCI, des syndicats mixtes, des établissements d'enseignement ou des associations de parents d'élèves et des associations familiales.

Autre exemple, les délégations en matière de développement économique. L'article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales indique que le conseil régional est seul compétent pour définir les régimes d'aides et pour décider de l'octroi des aides aux entreprises dans la région. Un dispositif de délégation spécifique est ensuite défini, qui exclut les départements des potentiels délégataires.

Le Conseil d'État a confirmé, à plusieurs reprises, que l'existence d'un dispositif de délégation spécifique exclut la possibilité d'appliquer celui existant à l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales244(*).

2. Assouplir les dispositifs de délégation de compétences

2.1. L'article 17 du projet de loi : la possibilité d'une délégation partielle de compétences

L'article 17 du projet de loi tend à modifier l'article L. 1111-8 du code général de collectivités territoriales en autorisant la « sécabilité » des compétences déléguées. Serait ainsi instituée la possibilité pour les collectivités territoriales de ne déléguer qu'une partie d'une compétence et non la compétence dans son ensemble.

Votre commission est entièrement favorable à une telle avancée, qui reprend une disposition votée par le Sénat le 13 juin 2018, à l'occasion de l'article 21 de la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale245(*). Les compétences des collectivités et des EPCI sont en effet définies de manière large et parfois peu claire, et instaurer de la souplesse dans les délégations de compétences permet d'améliorer l'exercice par le bloc local de ses compétences.

2.2. La position de votre commission : lever les derniers freins aux délégations de compétences

Comme le rappelait l'un de vos rapporteurs à l'occasion de l'examen de la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale susmentionnée, « les délégations de compétences apparaissent comme une solution d'avenir que le Parlement cherche à encourager ».

Votre commission a souhaité réaffirmer sa volonté d'assouplir de manière plus conséquente les délégations de compétences au niveau des collectivités territoriales. Elle a donc adopté deux amendements identiques COM-613 de ses rapporteurs et COM-239 de notre collègue Jacques Genest permettant aux EPCI à fiscalité propre de déléguer leurs compétences à un département ou à une région. Cette délégation ne serait toutefois possible que si elle est prévue par les statuts de l'EPCI.

L'interdiction faite aux EPCI de déléguer leurs compétences est, traditionnellement, le corollaire du principe d'attribution qui les régit : les établissements publics n'ont pas la compétence de leurs compétences ; ils ne peuvent ni s'attribuer eux-mêmes de nouvelles compétences, ni se défaire de compétences qui leur ont été confiées. Toutefois, cette règle a perdu de sa pertinence, à présent que les EPCI à fiscalité propre exercent un grand nombre de compétences qui, par la volonté du législateur, leur sont obligatoirement transférées par leurs communes membres. Les autoriser à déléguer leurs compétences serait un facteur de souplesse dans les relations entre ces groupements et les collectivités départementales et régionales.

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18
(art. L. 1111-10 et L. 3232-1-2, art. L. 3231-2 et L. 3231-3 [rétablis]
du code général des collectivités territoriales)
Compétences économiques des départements

L'article 18 du projet de loi vise à apporter quelques aménagements à la répartition des compétences économiques entre les différentes catégories de collectivités territoriales, en étendant, dans des secteurs circonscrits et sous conditions, les possibilités d'intervention des départements, notamment en matière d'aides aux entreprises.

1. L'action économique des départements : une compétence résiduelle

L'intervention des collectivités territoriales dans le domaine économique prend notamment la forme d'aides aux entreprises qui, soumises au droit communautaire des aides d'État, se répartissent en trois catégories :

- les aides à la création ou à l'extension d'activités économiques, qui prennent la forme de prestations de services ou d'aides financières dites « directes » (subventions, bonifications d'intérêts, prêts et avances remboursables à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du marché) ;

- les aides aux entreprises en difficulté ;

- les aides à l'immobilier d'entreprise (subventions, rabais sur le prix de vente ou de location, prêts, avances ou crédit-bail à des conditions plus favorables que celles du marché).

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite NOTRe, a profondément modifié la répartition des compétences entre les collectivités territoriales en la matière.

Avant la loi NOTRe, le législateur avait certes reconnu un rôle prééminent à la région dans l'octroi des aides à la création ou l'extension d'activités économiques, mais les départements, les communes et leurs groupements pouvaient participer à leur financement ou mettre en oeuvre leurs propres aides et régimes d'aides avec l'accord de la région (ou même sans son accord, par convention avec l'État). Les régions et les départements étaient compétents au même titre pour attribuer des aides aux entreprises en difficulté, lorsque « la protection des intérêts économiques et sociaux » de leur population l'exigeait. Toutes les collectivités territoriales et leurs groupements étaient autorisés à attribuer des aides à l'immobilier d'entreprise.

Désormais :

1° les régions sont seules compétentes pour définir les régimes d'aides et pour décider de l'octroi d'aides à la création ou à l'extension d'activités économiques et pour accorder des aides à des entreprises en difficulté. Toutefois :

- la métropole de Lyon, les communes et leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides, par convention avec la région ;

- la métropole de Lyon, les communes et leurs groupements peuvent se voir déléguer par la région l'octroi de tout ou partie des aides à la création ou à l'extension d'activités économiques246(*) ;

2° la métropole de Lyon, les communes et leurs groupements sont seuls compétents pour définir les aides et régimes d'aides et pour décider de l'octroi des aides à l'immobilier d'entreprise (qui doivent cependant être compatibles avec le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation). Toutefois :

- la région peut, par convention, participer à leur financement ;

- les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre peuvent déléguer au département l'octroi de tout ou partie de ces aides247(*).

Hors ce dernier cas, les départements - qui ont perdu par ailleurs le bénéfice de la clause de compétence générale - n'ont donc plus que des attributions résiduelles en matière de développement économique, en vertu de dispositions dérogatoires et dans des domaines spéciaux :

- par convention avec la région et en complément de celle-ci, ils peuvent participer aux financements d'aides attribués par celles-ci à des organisations de producteurs et des entreprises exerçant une activité de production, de commercialisation et de transformation de produits agricoles, de produits de la forêt ou de produits de la pêche248(*) ;

- les départements sont demeurés compétents pour octroyer des aides à l'exploitation de salles de cinéma249(*) ;

- comme les autres collectivités territoriales et leurs groupements, les départements peuvent attribuer des aides destinées à favoriser l'installation ou le maintien de professionnels de santé dans les zones déficitaires250(*) ;

- enfin, les départements peuvent contribuer de deux façons au maintien de services nécessaires en milieu rural ou dans les quartiers urbains défavorisés :

? sur le fondement de l'article L. 2251-3 du code général des collectivités territoriales, ils ont conservé, comme les autres « collectivités territoriales concernées », la faculté de compléter les aides accordées par les communes ou leurs groupements « lorsque l'initiative privée est défaillante ou insuffisante pour assurer la création ou le maintien d'un service nécessaire à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural ou dans une commune comprenant un ou plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville »251(*) ;

? sur le fondement de l'article L. 1111-10, ils peuvent, « pour des raisons de solidarité territoriale et lorsque l'initiative privée est défaillante ou absente », contribuer au financement d'opérations d'investissement dont le maître d'ouvrage est une commune ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre « en faveur des entreprises de services marchands nécessaires aux besoins de la population en milieu rural » ou encore - ce qui se rattache moins à l'économie - d'opérations réalisées par les associations syndicales autorisées « en faveur de l'entretien et de l'aménagement de l'espace rural ».

Ces diverses dispositions s'articulent assez mal et l'on perçoit difficilement ce que les dispositions citées de l'article L. 1110-10 ajoutent à la faculté reconnue aux départements par le même article de contribuer au financement de tout projet dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements.

2. Le projet de loi : le rétablissement d'une capacité d'intervention conditionnelle en cas de catastrophe naturelle

Les dramatiques inondations qui se sont produites dans l'Aude en octobre 2018 et qui, outre de lourdes pertes humaines, ont causé d'importants dommages à l'économie locale ont, semble-t-il, convaincu le Gouvernement de desserrer un peu l'étau. Alors que le conseil départemental avait été, avec l'État et le service départemental d'incendie et de secours, en première ligne pour faire face à ces événements, et alors que les petites entreprises locales se tournaient naturellement vers le département pour qu'il les aide à remettre en état leur appareil productif, celui-ci se trouvait empêché par la nouvelle répartition des compétences issue de la loi NOTRe...

Nos concitoyens comprennent mal qu'une collectivité publique, administrée par une assemblée élue au suffrage universel, soit ainsi dans l'impossibilité de répondre aux besoins les plus pressants de son territoire.

L'article 18 du projet de loi prévoit donc que, par dérogation à la répartition de droit commun des compétences en la matière, le département puisse accorder des aides aux entreprises affectées par une catastrophe naturelle.

L'exercice de cette nouvelle compétence est cependant encadré par des règles de procédure et de fond :

- les aides ne pourraient être destinées qu'à des entreprises dont au moins un établissement se situe dans une commune visée par un arrêté portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, cet arrêté relevant de la compétence conjointe du ministre de l'intérieur et du ministre chargé des finances252(*) ;

- l'intervention du département serait soumise à la conclusion préalable d'une convention avec la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités compétent, c'est-à-dire avec l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (ou la commune isolée) s'il s'agit d'une aide à l'immobilier, avec la région dans les autres cas ;

- outre les conditions de localisation susmentionnées, le bénéficiaire devrait être une entreprise « dont l'activité est significativement affectée en raison des dommages importants subis par son outil de production » ;

- l'aide devrait avoir pour objet de permettre à l'entreprise de remettre en état ses locaux et moyens de production, de reconstituer un stock, d'indemniser une perte de revenu et de « redémarrer [son] activité » ;

- elle serait octroyée « en complément des autres dispositifs d'aides et d'indemnisation », c'est-à-dire que le montant cumulé des aides reçues du département ou d'autres personnes et des indemnisations versées par les assureurs ne pourrait excéder la valeur du préjudice constaté.

3. La position de votre commission : procéder à des ajustements complémentaires sans remettre en cause, dans ses grandes lignes, la répartition des compétences économiques

Votre commission a salué l'assouplissement proposé par le Gouvernement, particulièrement bienvenu afin qu'un département, lorsqu'il en a les moyens, puisse venir en aide à des entreprises touchées par des événements naturels exceptionnels.

Elle a estimé nécessaire d'apporter plusieurs ajustements complémentaires à la législation en vigueur, sans remettre en cause, dans ses grandes lignes, la répartition des compétences économiques. Elle a repris à cet effet des dispositions adoptées par l'une ou l'autre assemblée au cours de la législature actuelle253(*).

En ce qui concerne les aides susceptibles d'être attribuées par les départements aux secteurs de l'agriculture et de la pêche, votre commission a adopté un amendement COM-614 de ses rapporteurs qui prévoit :

- d'une part, que ces aides, qui resteraient soumises à la conclusion d'une convention avec la région, ne viennent plus nécessairement en complément des financements apportés par cette dernière254(*) ;

- d'autre part, que pourraient également en bénéficier les comités des pêches et de la conchyliculture. Cette disposition, plusieurs fois adoptée par le Sénat, avait à l'origine été proposée par le Gouvernement de M. Bernard Cazeneuve lors de l'examen d'une proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique. Comme l'indiquait alors l'exposé des motifs de l'amendement gouvernemental, les comités des pêches et de la conchyliculture, structures de base de la représentation professionnelle du secteur qui exercent également des missions de service public, ne sauraient être confondus avec des organisations de producteurs. Il serait légitime de les faire également bénéficier d'aides départementales afin de « contribuer à la mise en oeuvre des mesures collectives en faveur d'une pêche et d'une conchyliculture responsables et durables ou des mesures en soutien à la filière pêche maritime et conchylicole255(*) ».

Par ailleurs, votre commission s'est attachée à clarifier le droit en vigueur en ce qui concerne la participation des départements au financement, d'une part, d'opérations d'investissement dont le maître d'ouvrage est une autre personne publique, d'autre part, des aides accordées par les communes pour assurer la création ou le maintien de services en milieu rural ou dans les quartiers urbains sensibles (amendement COM-615) :

- en supprimant la disposition selon laquelle le département peut « contribuer au financement des opérations d'investissement en faveur des entreprises de services marchands nécessaires aux besoins de la population en milieu rural, dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre », qui n'ajoute rien à la faculté qui leur est reconnue de manière générale de participer au financement d'opérations d'investissement dont le maître d'ouvrage est une commune ou un groupement de communes ;

- en permettant au contraire au département de contribuer au financement d'opérations d'investissement en faveur de l'entretien et de l'aménagement de l'espace rural réalisés par les associations syndicales constituées d'office, au lieu de réserver cette possibilité aux associations syndicales autorisées, cette distinction paraissant sans fondement256(*) ;

- en inscrivant expressément dans la loi la faculté pour le département de participer au financement des aides octroyées par les communes ou leurs groupements sur le fondement de l'article L. 2251-3 du même code, c'est-à-dire « lorsque l'initiative privée est défaillante ou insuffisante pour assurer la création ou le maintien d'un service nécessaire à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural ou dans une commune comprenant un ou plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville », ce qui ne fait que confirmer la doctrine administrative.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 19
(art. L. 2113-1 du code général des collectivités territoriales,
art. 10 et 12 de la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires)
État civil dans les communes nouvelles

L'article 19 tend à ouvrir aux habitants d'une commune nouvelle la possibilité de célébrer leur mariage ou d'enregistrer leur pacte civil de solidarité (PACS) dans la commune déléguée de leur choix. Il effectue en outre certains ajustements pour permettre la suppression effective d'une partie seulement des annexes de la mairie.

1. L'état civil dans les communes nouvelles : une situation illisible pour les usagers

Les règles de compétence des officiers de l'état civil sur le territoire d'une commune nouvelle suscitent de la part des administrés une forte incompréhension.

Lors de la création d'une commune nouvelle, les maires délégués conservent leur rôle d'officiers de l'état civil en vertu de l'article L. 2113-13 du code général des collectivités territoriales, bien que seule la commune nouvelle soit une collectivité territoriale (article L. 2113-10).

Cette situation est source de confusion pour les administrés. D'une part, certains regrettent parfois de ne pas pouvoir célébrer leur mariage ou leur pacte civil de solidarité (PACS) dans la maison commune de la commune nouvelle mais de devoir le faire dans l'annexe de la mairie de la commune déléguée dans laquelle ils résident. D'autre part, la mutualisation des services de gestion de l'état civil, permise par le décret du 6 mai 2017257(*) permet aux administrés de solliciter la copie ou l'extrait d'un acte d'état civil établi dans une commune déléguée auprès d'une autre commune déléguée de la commune nouvelle dans laquelle l'acte a été établi. Il conviendrait de prolonger cette facilité ouverte aux administrés. Enfin, maintenir un service de l'état civil dans certaines communes déléguées de petite taille s'avère parfois excessivement coûteux en moyens humains et matériels.

La possibilité, ouverte par l'article 10 de la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires, de supprimer au sein des communes nouvelles une partie seulement des annexes des communes déléguées peut rendre plus difficilement compréhensible la gestion de l'état civil dans les communes nouvelles. La compétence des maires délégués, qui restent officiers de l'état civil de leur commune déléguée même en l'absence d'annexe de la mairie dans leur commune déléguée, est comprise comme supprimée de facto. En l'état actuel du droit, ces maires délégués conservent pourtant leur compétence, même s'ils ne disposent plus de lieu sur le territoire de la commune déléguée pour la gestion du service public de l'état civil. La volonté du législateur en la matière mériterait donc d'être précisée.

2. Clarifier et assouplir les règles de compétence en vigueur

L'article prévoit d'abord, en accord avec les dispositions en vigueur en matière d'état civil, de préciser la définition de la compétence des officiers de l'état civil. La modification de l'article L. 2113-11 du code général des collectivités territoriales proposée clarifierait ainsi l'exercice de la compétence des officiers de l'état civil dans les communes déléguées, qui s'appliquerait non plus sur « les habitants » de la commune déléguée mais sur « les événements survenus dans les limites territoriales » de la commune déléguée, en cohérence avec les dispositions existantes en matière d'état civil.

L'article prévoit d'autre part d'ouvrir la possibilité aux époux de célébrer leur mariage et aux partenaires d'enregistrer leur PACS, au sein des limites territoriales de la commune nouvelle, dans l'annexe de la mairie de leur choix (indépendamment de leur commune déléguée de résidence). Cette disposition constitue donc une extension ponctuelle de la compétence des officiers de l'état civil d'une commune déléguée dérogeant aux règles de compétence en vigueur.

3. Un effort de clarification à poursuivre

Malgré le dispositif proposé par le Gouvernement, votre commission a estimé que la question de l'état civil dans les communes nouvelles méritait une clarification supplémentaire.

Votre commission est favorable à la souplesse accordée aux maires délégués dans la gestion du service public de l'état civil. Elle salue la clarification de l'exercice de la compétence d'état civil des maires délégués sur « les événements survenus dans les limites territoriales » de leur commune déléguée. Elle a, par l'adoption d'un amendement COM-616 de vos rapporteurs, étendu cette clarification à certaines dispositions en matière d'état civil prévues par la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 précitée.

Au-delà de ces précisions rédactionnelles, votre commission a, par le même amendement COM-616, souhaité expliciter la volonté du législateur dans les cas où l'annexe d'une commune déléguée serait supprimée. Dans cette situation, les règles organisant le service public de l'état civil s'avèrent difficilement lisibles sur le terrain. Il est donc proposé de clarifier le cadre juridique applicable en précisant explicitement que la gestion du service public de l'état civil est transférée à la commune nouvelle. Le conseil de la commune déléguée se réunira alors dans la mairie de la commune nouvelle (article L. 2113-15 du code général des collectivités territoriales). Afin de faciliter cette transition, le dispositif prévoit de ne rendre la décision de suppression de l'annexe effective qu'au 1er janvier de l'année suivante : la coïncidence de la clôture annuelle des registres et du transfert de leur gestion à la commune nouvelle facilitera celui-ci.

Pour mémoire, les maires délégués conservent une compétence d'officiers de l'état civil en tant qu'adjoints au maire de la commune nouvelle et pourront toujours célébrer des mariages sur l'ensemble du territoire de la commune nouvelle.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.


* 214 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 215 Article 10 de la loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019 portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires.

* 216 Voir le considérant 6 de la directive 2014/24/UE du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et de la directive 2014/23/UE du 26 février 2014 sur l'attribution de contrats de concession et le considérant 8 de la directive 2014/25/UE du 26 février 2014 relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux.

* 217 Conseil d'État, 7ème - 2ème chambres réunies, 14 juin 2019, N° 411444.

* 218 Réponses au questionnaire des rapporteurs transmises par la DGCL dans le cadre de l'examen du projet de loi. Le guide est disponible à l'adresse suivante : ( https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/dgcl_v2/CIL2/20190712_guide_des_cooperations.pdf ).

* 219 Le I. de l'article L. 5111-1-1 du CGCT vise « les départements, la métropole de Lyon, les régions, leurs établissements publics, leurs groupements, les communes appartenant à la métropole du Grand Paris et les syndicats mixtes ».

* 220 Le III. de l'article L. 5111-1-1 du CGCT vise les départements, la métropole de Lyon, et les régions, leurs établissements publics et certains syndicats mixtes.

* 221 III. de l'article L. 5111-1-1 du CGCT.

* 222 Ibidem.

* 223 Point 45 de la décision de la CJUE, du 6 juin 2009, Commission contre République fédérale d'Allemagne, affaire C-480/06, renvoyant lui-même aux points 48 et 49 de la décision Coditel Brabant de la CJCE, du 13 novembre 2008, affaire C-324/07.

* 224 Étude d'impact, page 120.

* 225 Articles L. 2113-6 à L. 2113-8 du code de la commande publique.

* 226 Articles L. 3112-1 à L. 3112-4 du code de la commande publique.

* 227 Article L. 1414-3 du CGCT.

* 228 Étude d'impact, page 125.

* 229 Article L. 1411-5 du CGCT.

* 230 L'article L. 3112-4 du code de la commande publique relatif aux mutualisations renvoie aux dispositions du CGCT applicables à l'ensemble des concessions qui renvoient elles-mêmes aux dispositions applicables aux contrats de concessions appartenant à la catégorie spécifique des délégations de services publics. C'est au sein de ces dernières dispositions que l'article 16 du projet de loi tend à introduire un nouvel article L. 1411-5-1.

* 231 Étude d'impact, page 125.

* 232 I bis de l'article L. 1414-3 du CGCT.

* 233 Article L. 5211-4-2 du CGCT.

* 234 Article L. 5211-4-3 du CGCT.

* 235 Possibilité de faire bénéficier le groupement de commandes de la commission d'appel d'offre de son coordonnateur prévue au II de l'article L. 1414-3 du CGCT

* 236 Étude d'impact, page 128.

* 237 Ce dispositif prévu à l'article 21 bis de la proposition de loi est issu d'un amendement de commission de notre collègue Patrick Chaize adopté après avis favorable du rapporteur. Il ne prévoit la participation d'un EPCI à un groupement de commande indépendamment des compétences qui lui ont été transférées.

* 238 Rapport n° 546 (2017-2018) de votre rapporteur Mathieu Darnaud sur la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale, fait au nom de la commission des lois, déposé le 6 juin 2018. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl17-466.html.

* 239 Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

* 240 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

* 241 Cette faculté de délégation, devait, elle aussi, entrer en vigueur au 1er janvier 2015.
La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014
de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite MAPTAM est provisoirement revenue sur la suppression de la clause de compétence générale, mais non sur l'introduction d'une faculté générale de délégation, dont elle a même prévu l'entrée en vigueur immédiate.

* 242 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite NOTRe.

* 243 « Des territoires responsables pour une République efficace », rapport d'information n° 49 (2013-2014) sur la mission d'information sur l'Avenir de l'organisation décentralisée de la République, réalisé par notre ancien collègue Yves Krattinger.

* 244 Conseil d'État, 12 mai 2017, n° 397364 et 11 octobre 2017, n°407347.

* 245 Article 21 de la proposition de loi. Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl17-466.html.

* 246 Article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales.

* 247 Article L. 1511-3 du même code.

* 248 Article L. 3232-1-2 du même code. La finalité de ces aides est limitée, puisqu'elles ne peuvent avoir pour objet que de permettre à ces organisations ou ces entreprises « d'acquérir, de moderniser ou d'améliorer l'équipement nécessaire à la production, à la transformation, au stockage ou à la commercialisation de leurs produits, ou de mettre en oeuvre des mesures en faveur de l'environnement ».

* 249 Article L. 3232-4 du même code.

* 250 Article L. 1511-8 du même code.

* 251 Voir l'instruction du Gouvernement relative à la nouvelle répartition des compétences en matière d'interventions économiques des collectivités territoriales et de leurs groupements du 22 décembre 2015 (NOR INTB1531125J), p. 19, qui confirme que cette compétence est demeurée aux départements.

* 252 Article L. 125-1 du code des assurances et circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophe naturelle.

* 253 Comme l'indique le rapport n° 263 (2013-2014) de notre ancien collègue Philippe Marini sur la recevabilité financière des amendements et des propositions de loi au Sénat, « la recevabilité financière des initiatives parlementaires peut être appréciée par rapport au droit proposé », et non pas seulement au droit en vigueur. « Au titre du droit proposé, une proposition de loi adoptée par l'une ou l'autre assemblées parlementaires, lors de la législature en cours, peut (...) constituer une base de référence valable pour l'appréciation de la recevabilité financière » (p. 54-55).

* 254 C'est ce que prévoyait l'article 15 de la proposition de loi n° 466 (2017-2018) relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale, adoptée par le Sénat le 13 juin 2018.

* 255 Amendement n° 39 du Gouvernement portant article additionnel après l'article 14 de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique (AN, n° 346, XIVe législature), présenté en première lecture au Sénat et en séance publique. Cette disposition avait été reprise à l'article 19 de la proposition de loi n° 717 (2016-2017) relative au développement durable des territoires littoraux, adoptée par le Sénat le 30 janvier 2018.

* 256 Cette extension figurait à l'article 12 de la proposition de loi n° 466 (2017-2018) précitée.

* 257 Article 25 du décret n° 2017-890 du 6 mai 2017 relatif à l'état civil.