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Projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique : Rapport

2 octobre 2019 : Engagement et proximité - Rapport ( rapport - première lecture )

CHAPITRE III
LE PÉRIMÈTRE DES EPCI

Article 8
(art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales)
Suppression de l'obligation de révision sexennale
du schéma départemental de la coopération intercommunale

L'article 8 du projet de loi, dans sa rédaction initiale, a pour objet de supprimer la règle selon laquelle le schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI) doit être révisé tous les six ans.

1. Le schéma départemental de la coopération intercommunale, un document d'orientation à la portée juridique limitée

C'est la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, dite « RCT », qui a imposé l'élaboration dans chaque département d'un schéma départemental de la coopération intercommunale, qui détermine les formes que doit prendre cette coopération dans le département, c'est-à-dire les catégories juridiques, les limites territoriales et les compétences des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ou non. Il s'agissait, selon le Gouvernement d'alors, de parvenir à l' « achèvement » et à la « rationalisation » de la carte intercommunale sur le territoire métropolitain et dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution.

Selon le droit en vigueur, le schéma doit prévoir une couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales. Il doit en outre prendre en compte les « orientations » suivantes :

1° la constitution d'EPCI à fiscalité propre regroupant au moins 15 000 habitants - seuil fixé par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « NOTRe ». Toutefois, ce seuil est adapté, sans pouvoir être inférieur à 5 000 habitants, sous certaines conditions tenant à la densité démographique ou à la présence d'une zone de montagne. En outre, les EPCI de plus de 12 000 habitants, issus d'une fusion intervenue entre le 1er janvier 2012 et le 7 août 2015, sont exonérés du nouveau seuil ;

2° la cohérence spatiale des EPCI à fiscalité propre « au regard notamment du périmètre des unités urbaines (...), des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale » ;

3° l'accroissement de la solidarité financière et de la solidarité territoriale ;

4° la réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes, en particulier par la suppression des doubles emplois ;

5° le transfert des compétences exercées par les syndicats de communes ou les syndicats mixtes à un EPCI à fiscalité propre ou à un autre syndicat ;

6° la rationalisation des structures compétentes en matière d'aménagement de l'espace, de protection de l'environnement et de respect des principes du développement durable ;

7° l'approfondissement de la coopération au sein des périmètres des pôles métropolitains et des pôles d'équilibre territoriaux et ruraux ;

8° les délibérations portant création de communes nouvelles115(*).

Le schéma est arrêté selon une procédure qui associe le représentant de l'État et les élus locaux. Le préfet de département est chargé par la loi d'établir un projet de schéma, qui est soumis pour avis aux conseils municipaux des communes et aux organes délibérants des EPCI et des syndicats mixtes concernés. Le projet de schéma, assorti de ces avis, est ensuite transmis pour avis à la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), composée de représentants des collectivités territoriales, EPCI et syndicats mixtes du département. Il est ensuite arrêté par le préfet de département, qui a l'obligation d'y intégrer les modifications adoptées par la CDCI à la majorité des deux tiers - sous réserve que ces modifications respectent les règles et « orientations » fixées par la loi et rappelées ci-dessus.

La loi impose que le schéma soit révisé tous les six ans selon la même procédure.

En lui-même, le SCDI n'est qu'un document d'orientation doté d'une faible valeur normative. En effet, les procédures de droit commun relatives à la création, à la modification du périmètre ou des compétences des EPCI et des syndicats mixtes ne font, pour la plupart d'entre elles, aucune référence au schéma et les décisions prises à l'issue de ces procédures ne sont, par conséquent, aucunement obligées de s'y conformer. Font exception :

- la procédure de rattachement d'une commune isolée à un EPCI à fiscalité propre, à l'initiative du préfet, dont le projet doit être défini « en tenant compte » du SCDI116(*), ce qui constitue une faible exigence ;

- la procédure de fusion-extension, c'est-à-de fusion d'EPCI (dont l'un au moins à fiscalité propre) et d'extension concomitante à une ou plusieurs autres communes « dont l'inclusion est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière nécessaires au développement du nouvel établissement public dans le respect du schéma départemental de coopération intercommunale117(*) » ;

- la procédure de création d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte, celle-ci ne pouvant être autorisée par le représentant de l'État dans le département que si elle est compatible avec le SDCI ou avec les « orientations en matière de rationalisation » de la carte intercommunale mentionnées ci-dessus - ici même, il est donc possible de s'écarter du schéma du moment que les « orientations » qui doivent présider à son élaboration sont respectées118(*).

Par ailleurs, la loi impose de consulter la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) sur tout projet de modification du périmètre d'un EPCI ou de fusion d'EPCI qui diffère des propositions du SDCI119(*).

En revanche, les préfets de département avaient reçu des lois « RCT » de 2010 et « NOTRe » de 2015 des pouvoirs exceptionnels et transitoires pour mettre en oeuvre les schémas départementaux, à l'issue de l'élaboration ou de la révision de ces derniers. Dans le cadre de ces procédures exceptionnelles, le préfet pouvait d'ailleurs s'écarter du schéma et proposer toute création ou toute modification du périmètre d'un EPCI, toute fusion de plusieurs EPCI à fiscalité propre, toute dissolution ou modification du périmètre d'un syndicat, ces décisions pouvant même être imposées aux communes et établissements publics concernés contre leur accord, sous réserve, dans certains cas, d'intégrer à son projet les modifications adoptées par la CDCI à la majorité des deux tiers120(*).

2. La suppression de la révision sexennale du SDCI

Le projet de loi prévoit de supprimer la règle selon laquelle le SDCI doit être révisé tous les six ans. Selon l'exposé des motifs, la refonte complète de la carte intercommunale, à deux reprises en quelques années, à la suite des lois « RCT » et « NOTRe », ayant abouti à la couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre et à une diminution conséquente de leur nombre, il ne saurait être question de procéder à une nouvelle « refonte d'ensemble », même si « des évolutions limitées, à l'initiative des communes, doivent être facilitées ».

La révision du schéma, selon la procédure ci-dessus, serait donc désormais facultative et aucune échéance ne serait plus fixée par la loi.

Vos rapporteurs se sont interrogés sur l'opportunité de laisser subsister un document d'orientation qui ne serait plus révisé périodiquement. Peut-être aurait-il été plus simple de supprimer purement et simplement le SDCI, tout en maintenant une définition légale des « orientations » qui doivent présider aux évolutions de la carte intercommunale.

Néanmoins, le schéma demeurant un document de référence dans le cadre de certaines procédures et déterminant les cas où la CDCI doit être obligatoirement consultée, vos rapporteurs ont estimé préférable de le conserver tout en supprimant, comme le propose le Gouvernement, le principe de sa révision sexennale.

En revanche, votre commission a adopté un amendement COM-166 de notre collègue Arnaud de Belenet et des membres du groupe La République En Marche, visant à supprimer, parmi les « orientations » que doit prendre en compte le SDCI, la réduction du nombre de syndicats de communes ou de syndicats mixtes.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9
(art. L. 5216-11 [rétabli] du code général des collectivités territoriales)
Procédure simplifiée de retrait d'une commune membre
d'une communauté d'agglomération

L'article 9 du projet de loi tend à créer, au bénéfice des communes membres d'une communauté d'agglomération, une procédure dérogatoire et simplifiée de retrait de la communauté, sur le modèle de celle qui existe déjà pour les communes membres de communautés de communes.

1. Le retrait d'une commune membre d'un EPCI à fiscalité propre : les règles en vigueur

Le retrait d'une commune membre d'un EPCI à fiscalité propre est, en principe, subordonné à l'accord de l'établissement lui-même et d'une majorité qualifiée de communes membres.

La procédure de retrait de droit commun, réglée par l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales, est en effet la suivante :

- l'initiative du retrait appartient à la commune qui souhaite se retirer, et à elle seule ;

- le retrait est subordonné au « consentement » de l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre, mais aussi à l'accord des conseils municipaux des communes membres, exprimé dans les conditions de majorité requises pour la création de l'établissement (c'est-à-dire par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus de la moitié de la population, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes membres représentant les deux tiers de la population) ;

- la décision est prise par le préfet de département121(*), qui dispose d'un entier pouvoir d'appréciation pour donner suite ou non à la demande de retrait.

Ces règles prémunissent les EPCI à fiscalité propre et leurs communes membres contre des décisions de retrait qui risqueraient de les déstabiliser trop fortement ou de mettre à mal la solidarité intercommunale.

Il existe toutefois, depuis la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite « Chevènement », une procédure dérogatoire et plus souple, exclusivement applicable dans les communautés de communes. Cette procédure dérogatoire, fixée à l'article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales, présente les caractéristiques suivantes :

- l'objet de la procédure doit être simultanément le retrait d'une commune membre d'une communauté de communes et son adhésion à un autre EPCI à fiscalité propre : il ne peut donc s'agir de recréer une « commune isolée » ;

- l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre « d'arrivée » doit avoir accepté l'adhésion de la commune ;

le retrait et l'adhésion relèvent alors de la décision du préfet de département, sans que l'accord ni même l'avis du conseil de la communauté de communes « de départ » ou des autres communes membres soit requis. La commission départementale de la coopération intercommunale doit en revanche être consultée, pour avis simple.

L'inscription dans la loi de cette procédure dérogatoire, réservée aux communes membres de communautés de communes, résulte d'un compromis entre l'Assemblée nationale et le Sénat lors de l'examen de la loi « Chèvenement », alors que notre Haute assemblée souhaitait la rendre applicable dans tous les EPCI à fiscalité propre.

On a longtemps pu considérer que la limitation du champ d'application de cette procédure était justifiée par le moindre degré d'intégration des communautés de communes, moins exposées à se voir déstabilisées par le retrait d'une commune membre que les autres EPCI à fiscalité propre. Cet argument se justifie moins depuis que les dernières réformes territoriales ont considérablement accru le nombre de compétences obligatoires des communautés de communes et, par conséquent, la mise en commun en leur sein des biens, des services et des ressources financières.

2. L'extension de la procédure dérogatoire aux communes membres de communautés d'agglomération

L'article 9 du projet de loi prévoit d'inscrire, dans le chapitre du code général des collectivités territoriales consacré aux communautés d'agglomération, une procédure dérogatoire de retrait d'une commune membre presque exactement identique à celle qui existe depuis 1999 dans les communautés de communes. La seule différence entre ces deux procédures tient au fait que le retrait d'une commune membre d'une communauté d'agglomération ne pourrait avoir pour effet de faire passer celle-ci en dessous des seuils de population qui s'imposent à la création d'une telle communauté - rappelons qu'en principe, une communauté d'agglomération doit former un ensemble de plus de 50 000 habitants autour d'une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants, même s'il existe des dérogations à cette règle122(*).

Vos rapporteurs considèrent que cet assouplissement des règles applicables permettra de dénouer des situations inextricables dans certaines communautés d'agglomération issues des dernières refontes de la carte intercommunale, où l'affectio societatis entre les communes membres fait défaut. Le contrôle exercé par le préfet, qui reste maître de la procédure, évitera des décisions précipitées ou de circonstance. Votre commission a d'ailleurs veillé à ce que la mise en oeuvre de cette procédure soit subordonnée à l'élaboration, par la commune demanderesse, d'un document présentant les incidences financières du retrait pour l'EPCI à fiscalité propre et ses communes membres123(*)

Votre commission a adopté un amendement COM-596 de précision rédactionnelle présenté par ses rapporteurs, ainsi qu'un amendement COM-25 de notre collègue Jean-Pierre Grand supprimant des dispositions rendues obsolètes par la création de la nouvelle procédure de retrait et procédant à une coordination.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 10
(art. L. 5211-5-1 A [nouveau] et L. 5210-1-1
du code général des collectivités territoriales)
Scission de communautés de communes
et de communautés d'agglomération

L'article 10 du projet de loi tend à créer une procédure de scission d'une communauté de communes ou d'agglomération, sur décision du préfet de département, après avis du conseil communautaire, d'une part, et après accord d'une majorité qualifiée de communes appelées à devenir membres de chacun des nouveaux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, d'autre part.

1. Des corrections à apporter à la nouvelle carte intercommunale, qui se heurtent à la complexité des procédures

Ce n'est pas ici le lieu de dresser un bilan complet de la dernière refonte de la carte intercommunale, consécutive à la loi « NOTRe » et qui a pris effet le 1er janvier 2017. On rappellera seulement que cette réforme, menée à marche forcée, a conduit à la création dans certains départements d'immenses EPCI à fiscalité propre, s'étendant sur plusieurs milliers de kilomètres carrés, regroupant parfois plus d'une centaine de communes et une population bien plus vaste que ce qu'exigeait la loi.

Les EPCI à fiscalité propre les plus vastes
au 1er janvier 2017

Nom de l'établissement

Département

Superficie, en km2

Métropole d'Aix-Marseille-Provence

Bouches-du-Rhône

3 149

CA du Pays Basque

Pyrénées-Atlantiques

2 968

CC Vienne et Gartempe

Vienne

1 988

CC du Pays Châtillonnais

Côte-d'Or

1 814

CC Loches Sud Touraine

Indre-et-Loire

1 809

CC Coeur Haute Lande

Landes

1 786

CC Haute-Corrèze Communauté

Corrèze

1 785

CC de la Haute Saintonge

Charente-Maritime

1 729

CC Alpes Provence Verdon « Sources de lumière »

Alpes-de-Haute-Provence

1 718

CC Couserans-Pyrénées

Ariège

1 635

Source : AdCF

Les EPCI à fiscalité propre comptant le plus grand nombre de communes membres
au 1er janvier 2019

Nom de l'établissement

Département

Nombre de communes

CA du Pays Basque

Pyrénées-Atlantiques

158

CU du Grand Reims

Marne

143

Métropole du Grand Paris

(Plusieurs)

131

CA du Cotentin

Manche

129

CC de la Haute Saintonge

Charente-Maritime

129

CC du Saulnois

Moselle

128

CC Somme Sud-Ouest

Somme

119

CC Vals de Saintonge

Charente-Maritime

110

CC du Pays Châtillonnais

Côte-d'Or

107

CC Coeur et Coteaux du Comminges

Haute-Garonne

104

Source : BANATIC (DGCL)

Les communautés de communes les plus peuplées
au 1er janvier 2019

Nom de l'établissement

Département

Population

CC de Flandre Intérieure

Nord

104 198

CC Le Grésivaudan

Isère

104 179

CC Pévèle-Carembault

Nord

96 703

CC de l'Ouest Guyanais

Guyane

93 674

CC Auray Quiberon Terre Atlantique

Morbihan

88 628

CC de la Plaine de l'Ain

Ain

78 956

CC Les Balcons du Dauphiné

Isère

77 408

CC Coeur d'Ostrevent (CCCO)

Nord

72 119

CC de la Haute Saintonge

Charente-Maritime

70 100

CC Entre Bièvre et Rhône

Isère

68 947

Source : BANATIC (DGCL)

Dans ces très grands ensembles, pour beaucoup issus de la fusion de communautés de taille plus modeste dont les élus avaient pris l'habitude de travailler ensemble depuis des années, l'affectio societatis fait hélas souvent défaut et l'efficacité de l'action publique se dilue. Des accidents de parcours ne sont pas à exclure : c'est ainsi que vient d'être annulée la création au 1er janvier 2017 de la communauté de communes Monts et Vallées Ouest Creuse, sur la requête de l'un des établissements fusionnés et de plusieurs communes, faute pour le préfet d'avoir motivé sa décision de passer outre le refus d'une majorité de conseils municipaux concernés124(*). La communauté dont la création a été annulée regroupait 25 822 habitants - soit plus d'un cinquième de la population départementale - sur 1 004 kilomètres carrés.

Or il n'existe aujourd'hui aucune procédure spécifique pour « défaire » une fusion ou, plus généralement, pour diviser un EPCI à fiscalité propre en plusieurs établissements. Il faut donc en passer par plusieurs étapes :

- soit la dissolution de l'établissement existant125(*) et la création subséquente de nouveaux établissements ;

- soit le retrait de plusieurs communes de l'établissement existant (dans les conditions de droit commun prévues à l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales ou suivant la procédure dérogatoire applicable dans les communautés de communes126(*)) suivi de la création d'un ou plusieurs nouveaux établissements par regroupement desdites communes.

2. Une nouvelle procédure de partage, réservée aux communautés de communes et d'agglomération

Le Gouvernement se propose aujourd'hui de corriger les aberrations les plus criantes de la dernière refonte de la carte intercommunale, au besoin en scindant des EPCI à fiscalité propre existants. Vos rapporteurs ne peuvent que s'en féliciter, puisque cela rejoint les préconisations émises de longue date par le Sénat.

Serait ainsi instituée une procédure de création de plusieurs EPCI à fiscalité propre par partage d'établissements existants, fort proche dans son esprit des dispositions adoptées par notre assemblée, le 13 juin 2018, dans le cadre de la proposition de loi n° 466 (2017-2018) relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale127(*). Cette procédure serait cependant réservée aux communautés de communes et d'agglomération, à l'exclusion des communautés urbaines et des métropoles. Le Gouvernement considère, en effet, que les établissements appartenant à ces deux dernières catégories, dont les compétences sont plus étendues, ont besoin de stabilité. Il note d'ailleurs que le droit en vigueur n'autorise pas une commune à se retirer d'une communauté urbaine ou d'une métropole128(*). En revanche, la catégorie juridique des EPCI à fiscalité propre issus de la fusion n'est pas précisée et devrait être déterminée au moment de leur création.

La procédure - calquée, à quelques détails près, sur la procédure de droit commun de création d'un EPCI - serait la suivante :

- le préfet de département établirait par arrêté un projet de périmètre et de statuts pour chacun des EPCI à fiscalité propre issus du partage projeté, soit de sa propre initiative, après avis de la CDCI, soit à l'initiative d'une ou plusieurs communes concernées129(*) ;

- ces projets seraient ensuite soumis à l'avis du conseil communautaire et, dans le périmètre de chacun des EPCI appelés à être créés, à l'accord d'une majorité qualifiée de conseils municipaux130(*). Il s'agirait de la majorité habituelle en matière intercommunale : deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus de la moitié de la population, ou la moitié au moins des conseils municipaux des communes membres représentant les deux tiers de la population. Cette majorité devrait également comprendre, dans le périmètre de chacun des nouveaux établissements, le conseil municipal de la commune la plus peuplée, lorsque sa population excède le quart de la population totale du futur groupement ;

- une fois l'accord des communes recueillies dans les conditions de majorité susmentionnées, la création de nouveaux EPCI à fiscalité propre par partage de la communauté de communes ou d'agglomération existante serait prononcée par arrêté préfectoral.

Il faut également noter que le périmètre des nouveaux établissements devrait « respecter » les « orientations » définies par le législateur en matière de coopération intercommunale, à commencer par les seuils de population minimale (soit 15 000 habitants en règle générale)131(*). Il s'agit là d'une exigence plus stricte que celle qui s'applique lors de l'élaboration du schéma départemental de la coopération intercommunale, qui doit seulement « prendre en compte » ces orientations. Interrogé par vos rapporteurs, le Gouvernement considère que cette exigence doit s'interpréter de la manière suivante :

les seuils de population définis au 1° du III et au VII de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales devraient être strictement respectés par les nouveaux établissements issus de la scission ;

- en revanche, « les orientations telles que la cohérence spatiale des EPCI au regard des unités urbaines, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale, ou l'accroissement de la solidarité financière et territoriale relèvent d'une appréciation globale des périmètres au sein d'un même département ».

Pour plus de sécurité juridique, votre commission a estimé nécessaire d'inscrire expressément cette distinction dans la loi, en disposant que le périmètre des établissements issus de la fusion doit « respecter » les seuils de population et « prendre en compte » les autres orientations susmentionnées (amendement COM-597 des rapporteurs).

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 11
(art. L. 5211-39-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Information des communes sur les conséquences financières
d'une modification du périmètre d'un établissement public
de coopération intercommunale

L'article 11 du projet de loi prévoit l'élaboration, lors de toute modification du périmètre d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), d'un document d'orientation présentant les incidences financières de la modification pour le ou les établissements concernés et leurs communes membres.

1. Fusions, modifications de périmètre, transformations d'EPCI : des opérations aux incidences financières parfois mal évaluées

Les fusions d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), la modification de leur périmètre par retrait ou adhésion de communes voire, demain, leur scission sont des opérations aux incidences financières multiples, notamment lorsqu'il s'agit d'établissements à fiscalité propre :

en matière fiscale, l'extension du périmètre d'un EPCI à fiscalité propre ou la fusion de plusieurs EPCI à fiscalité propre obligent par exemple à harmoniser les taux des impôts locaux sur les ménages et/ou les entreprises, même si des mécanismes de lissage progressif sont prévus par la loi ; de même, une extension ou une fusion oblige, à terme, à unifier le mode de financement du service public de l'enlèvement des ordures ménagères, en optant entre taxe et redevance ;

- ces opérations produisent également des effets sur les mécanismes de compensation des réformes de la fiscalité professionnelle (fonds national de garantie individuelle des ressources [FNGIR], dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle [DCRTP]) et la répartition des attributions et des prélèvements dus à ce titre entre les communes et EPCI à fiscalité propre concernés ;

- elles ont une incidence sur les dotations de l'État, notamment parce qu'elles conduisent à faire varier le potentiel fiscal et le coefficient d'intégration fiscale du ou des établissements concernés ;

- pour les mêmes raisons, elles modifient les bases de calcul de la contribution de chaque EPCI à fiscalité propre concerné aux dispositifs de péréquation horizontale tels que le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), ainsi que des attributions dues à chacun ;

- elles ont un impact sur les mécanismes de reversement de produits fiscaux au sein de l'ensemble intercommunal que sont les attributions de compensation et la dotation de solidarité communautaire ;

- enfin, elles entraînent des transferts de biens, de créances et d'obligations qui peuvent avoir une dimension pécuniaire, soit qu'ils portent eux-mêmes sur des sommes d'argent, soit qu'ils donnent lieu à une compensation en argent. En cas de retrait d'une commune d'un EPCI à fiscalité propre, notamment, la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l'encours de la dette est fixée par accord entre le conseil communautaire et le conseil municipal de la commune concernée, à défaut de quoi le préfet arrête lui-même cette répartition. Les biens meubles et immeubles mis à la disposition de l'établissement par la commune lui reviennent ; ceux qui ont été acquis ou réalisés par l'établissement postérieurement à l'adhésion de la commune ou au transfert de la compétence concernée sont répartis entre la commune et l'établissement. Dans ce cadre, il peut par exemple être décidé que la propriété d'un équipement coûteux réalisé par une communauté de communes, sur le territoire d'une commune qui s'en retire, sera transférée à celle-ci qui devra à la communauté une compensation financière égale à la valeur nette comptable de l'équipement132(*).

Au cours de la dernière refonte d'ensemble de la carte intercommunale en 2017, de très nombreux élus se sont plaints que les modifications du périmètre des établissements n'aient pas été précédées d'une étude suffisamment détaillée de leurs incidences financières, sous les différents aspects qui viennent d'être rappelés.

2. Un document d'information bienvenu, dont le contenu et les cas d'élaboration doivent être précisés

L'article 11 du projet de loi prévoit d'inscrire à l'article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales, qui traite de la procédure d'extension d'un EPCI à fiscalité propre à des communes qui n'en font pas partie, le principe de l'élaboration d'« un document présentant les incidences financières de la modification de périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre appelé à être étendu et de celui dont le périmètre a vocation à être réduit ». La réalisation de ce document serait à la charge de la personne qui a pris l'initiative de la procédure, c'est-à-dire de la commune, de l'EPCI à fiscalité propre ou de l'État, selon le cas. Le document serait joint à la saisine du conseil municipal des communes membres de l'EPCI à fiscalité propre appelé à être étendu ; il serait également communiqué au conseil municipal des communes membres de l'EPCI à fiscalité propre dont le périmètre a vocation à être réduit, ainsi qu'à l'organe délibérant de chacun des deux établissements.

La rédaction proposée par le Gouvernement soulève plusieurs difficultés.

En premier lieu, le contenu du document d'information n'est pas précisé. Si l'étude d'impact évoque principalement les conséquences financières d'éventuels transferts de biens liés au retrait d'une commune d'un EPCI à fiscalité propre, le Gouvernement a confirmé à vos rapporteurs, lors de ces auditions, que c'est bien l'ensemble des incidences financières rappelées précédemment qui devraient être présentées dans le document. 

Dès lors, et sans parler des moyens financiers nécessaires à l'élaboration d'un tel document, on peut se demander si une commune, ou même un EPCI à fiscalité propre disposerait de l'ensemble des informations nécessaires. Ce n'est par exemple que depuis 2018 que le potentiel fiscal et le coefficient d'intégration fiscale de l'ensemble des communes et EPCI à fiscalité propre, ainsi que leurs bases de calcul, sont publiés en ligne par le Gouvernement.

Par ailleurs, sur certains points, le document ne pourrait fournir qu'une estimation des incidences financières de la modification de périmètre envisagée, puisque leurs incidences réelles dépendront de décisions ultérieures des communes et établissements concernés - c'est le cas notamment du montant des attributions de compensation, ou encore de la compensation financière des transferts de biens en cas de retrait, fixée en principe par convention - voire du représentant de l'État.

Enfin, l'introduction de cette nouvelle obligation pourrait fragiliser la procédure de modification de périmètre, puisqu'une erreur trop importante dans l'estimation de ses conséquences financières serait de nature à la vicier et à conduire le juge à annuler la décision.

En second lieu, le dispositif proposé s'impute assez mal dans un article du code qui ne traite que de la procédure d'extension d'un EPCI (à fiscalité propre ou non) à une ou plusieurs communes non membres d'un tel établissement (mais qui, si l'extension concerne un EPCI à fiscalité propre, doivent, le cas échéant, s'être préalablement retirées d'un tel établissement). Il n'y a pas lieu de faire ici référence à un EPCI à fiscalité propre « dont le périmètre a vocation à être réduit » ni à ses communes membres, non plus que viser exclusivement le cas où l'EPCI dont le périmètre est appelé à être étendu est doté d'une fiscalité propre.

Partageant néanmoins l'objectif d'améliorer l'information des conseils municipaux et communautaires appelés à se prononcer sur la modification de périmètres intercommunaux, votre commission a adopté, sur proposition de ses rapporteurs, un amendement COM-598 de réécriture globale.

Dans cette nouvelle rédaction, l'article tend à inscrire, dans la section du code général des collectivités territoriales consacrée aux dispositions financières communes aux établissements publics de coopération intercommunale, une disposition de portée générale, applicable en cas :

- de rattachement d'une commune à un EPCI à fiscalité propre dans les conditions prévues à l'article L. 5210-1-2 du même code ;

- de création d'un tel établissement par partage dans les conditions prévues à l'article L. 5211-5-1 (créé par l'article 10 du projet de loi) ;

- d'extension du périmètre d'un EPCI, à fiscalité propre ou non, dans les conditions prévues à l'article L. 5211-18 (cas général) ou à l'article L. 5211-41-1 (extension en cas de transformation) ;

- ou de retrait d'une commune dans les conditions prévues aux articles L. 5211-19 (cas général), L. 5214-26 (procédure dérogatoire applicable aux communautés de communes) et L. 5216-11 (nouvelle procédure dérogatoire applicable aux communautés d'agglomération, créée par l'article 9 du projet de loi)133(*).

La personne publique ou l'instance qui demande l'opération ou qui en prend l'initiative, c'est-à-dire l'État, un ou plusieurs EPCI, ou encore une ou plusieurs communes, devrait élaborer un document présentant ses incidences financières estimatives, dont le contenu serait précisé par décret en Conseil d'État. Dans les cas où il ne serait pas à l'initiative de la procédure, l'État devrait fournir les informations nécessaires à l'élaboration du document, par le biais de son ou de ses représentants dans le ou les départements concernés.

Enfin, le document serait joint à la saisine de toutes les instances appelées à formuler un avis sur le projet ou à prendre part à la décision, à savoir les conseils municipaux et le ou les conseils communautaires concernés, ainsi que, le cas échéant, la ou les commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI).

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi rédigé.

Article 11 bis (nouveau)
(art. 43 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la République)
Possibilité pour tout citoyen de représenter les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, les départements et les régions au sein des comités syndicaux

Introduit par votre commission à la suite de l'adoption de trois amendements COM-408, COM-200 et COM-219 de nos collègues Hervé Marseille, Daniel Laurent et Alain Marc sous-amendés par vos rapporteurs (COM-644, COM-645 et COM-646), l'article 11 bis du projet de loi tend à permettre à tout citoyen de représenter les membres d'un syndicat au sein du comité syndical.

Aujourd'hui, les communes sont représentées au sein des syndicats de communes par deux délégués. Ces délégués peuvent être désignés parmi les citoyens de la commune éligibles au conseil municipal134(*). Ces règles sont applicables à la désignation des délégués des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) au comité d'un syndicat mixte fermé. Un EPCI à fiscalité propre ne peut toutefois être représenté que par l'un de ses conseillers communautaires ou tout conseiller municipal d'une commune membre135(*).

Dans les syndicats mixtes ouverts, la répartition des sièges au sein du comité syndical est fixée par les statuts du syndicat136(*). Il en est de même des conditions de choix des représentants137(*).

À compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, à la suite de la loi n° 2015-991 portant nouvelle organisation territoriale de la République :

- le délégué d'une commune membre d'un syndicat de communes ne pourrait être qu'un de ses conseillers municipaux ;

- le délégué d'une commune ou d'un EPCI membre d'un syndicat mixte fermé ne pourrait être que l'un des membres de son assemblée délibérante ;

- il en serait de même pour le choix des représentants d'une commune, d'un EPCI, d'un département ou d'une région au sein du comité d'un syndicat mixte ouvert.

Trois raisons ont conduit votre commission à revenir sur cette future évolution, pour maintenir la situation existante au-delà de 2020 :

- les syndicats sont souvent des instances traitant de sujets techniques, et il est parfois pertinent pour la commune de se faire représenter par un de ses administrés connaissant le sujet ;

- cela permettrait en outre de favoriser l'implication du plus grand nombre dans les affaires publiques ;

- enfin, dans les EPCI à fiscalité propre, si seuls des conseillers communautaires peuvent représenter leur établissement dans les syndicats mixtes ouverts, la charge pesant sur les conseillers communautaires, déjà pris par ailleurs par leur mandat de conseiller municipal, risque de s'avérer rapidement insurmontable.

Votre commission a adopté l'article 11 bis ainsi rédigé.

Article 11 ter (nouveau)
(art. 1609 nonies C du code général des impôts)
Mission prospective de la commission locale
d'évaluation des charges transférées (CLECT)

Introduit par votre commission, par l'adoption d'un amendement COM-532 de notre collègue Henri Cabanel, modifié par le sous-amendement COM-635 des rapporteurs, l'article 11 ter vise à confier une mission prospective à la commission locale d'évaluation des charges transférées (CLECT), constituée entre chaque établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre soumis au régime de la fiscalité professionnelle unique et ses communes membres.

En l'état actuel du droit, la CLECT est chargée, lors de chaque transfert de charges des communes à l'établissement ou de celui-ci aux communes, d'évaluer leur coût dans un délai de deux mois à compter du transfert.

C'est sur la base du rapport - plus précisément avec l'obligation d'en tenir compte - que le conseil communautaire et les conseils municipaux peuvent déterminer librement le montant de l'attribution de compensation versée par l'établissement à chaque commune, ou, au contraire, de l'attribution « négative » due par une commune à l'établissement138(*).

Votre commission a jugé utile que la CLECT puisse être chargée, par le conseil communautaire ou par le tiers des conseils municipaux, de fournir une évaluation prospective des charges susceptibles d'être transférées dans l'un ou l'autre sens. Cela permettrait aux élus de décider de futurs transferts de compétence en connaissance de cause.

L'estimation prospective de la CLECT ne la dispenserait pas d'établir un rapport d'évaluation dans les neuf mois suivant le transfert effectif, suivant les règles définies au IV de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, c'est-à-dire en fonction des dépenses de fonctionnement constatées dans l'année précédant le transfert et du coût annualisé des dépenses liées à des équipements effectivement réalisés à la date du transfert.

Votre commission a adopté l'article 11 ter ainsi rédigé.

Article 11 quater (nouveau)
(art. L. 5211-43 du code général des collectivités territoriales)
Composition de la commission départementale
de la coopération intercommunale

Introduit par votre commission, par l'adoption de deux amendement identiques COM-444 rectifié et COM-230 rectifié, présentés respectivement par nos collègues François Bonhomme et Jacques Genest, l'article 11 quater du projet de loi a pour objet de renforcer la représentation des communes au sein des commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI).

Jusqu'à la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réformes des collectivités territoriales, dite « RCT », la CDCI était composée à 60 % de représentants des communes, à 20 % de représentants des EPCI (à fiscalité propre ou non), à 15 % de représentants du conseil général et à 5 % de représentants du conseil régional.

Depuis lors, la composition est la suivante : 40 % de représentants des communes ; 40 % de représentants des EPCI à fiscalité propre ; 5 % de représentants des syndicats de communes et syndicats mixtes ; 10 % de représentants du département ; 5 % de représentants de la région.

Il a paru légitime à votre commission de renforcer la place des communes et notamment des maires dans une instance chargée de discuter des formes de la coopération intercommunale dans le département, en portant la part des sièges qui leur revient à 50 % et en ramenant celle des EPCI à fiscalité propre à 30 %.

Votre commission a adopté l'article 11 quater ainsi rédigé.

Article 11 quinquies (nouveau)
(art. L. 2113-4 du code général des collectivités territoriales)
Facilitation de la création de communes nouvelles
dont le territoire est situé sur deux départements

L'article 11 quinquies tend à assouplir la procédure de création d'une commune nouvelle lorsque son territoire est situé « à cheval » sur deux départements. Il transfère au pouvoir réglementaire la compétence pour modifier les limites territoriales de départements dans ce cas précis.

1. La création d'une commune nouvelle « à cheval » sur deux départements se heurte à un « droit de veto » des départements ou régions concernés

Aux termes de l'article L. 2113-4 du code général des collectivités territoriales, une commune nouvelle ne peut être créée par la fusion de communes contiguës situées dans des départements ou des régions différents qu'après modification des limites territoriales des départements ou des régions concernés. Selon un principe général, qui a de multiples répercussions dans notre droit, l'ensemble du territoire d'une commune doit en effet être situé dans un seul et même département.

L'autorité compétente pour procéder à la modification des limites territoriales des régions ou départements concernés diffère selon que les conseils départementaux et régionaux ont ou non exprimé leur opposition au projet, par délibération motivée :

- en l'absence d'opposition, la décision relève du Premier ministre, par décret en Conseil d'État, par dérogation à la règle selon laquelle la définition des limites territoriales des départements et des régions relève du domaine de la loi139(*) ;

en cas d'opposition, la décision appartient au législateur.

Dans les cas litigieux, le Sénat s'est saisi de sa compétence : il a récemment voté en faveur du rattachement du territoire de la commune de Saint-Palais-du-Né, aujourd'hui située en Charente, au département de la Charente-Maritime afin de faciliter la création d'une commune nouvelle avec la commune voisine d'Archiac, située dans ce dernier département140(*).

Les blocages sur le terrain persistent néanmoins : des communes nouvelles, pourtant nécessaires aux territoires en question et dont la création est parfois décidée à l'unanimité par les conseils municipaux, ne peuvent voir le jour en raison de l'opposition d'un seul des conseils départementaux ou régionaux.

S'il revient alors au législateur de trancher la question, il n'est pas toujours prêt à exercer sa compétence. Le vote du Sénat évoqué supra ne s'est ainsi pas traduit, faute d'accord avec l'Assemblée nationale sur ce point, par la modification législative souhaitée141(*). Plus fondamentalement, le législateur ne dispose que d'une capacité d'appréciation limitée sur ces cas concrets et il est problématique qu'il lui revienne systématiquement de trancher des cas litigieux pour lesquels il ne dispose pas d'un niveau adéquat d'information.

2. Favoriser la création de communes nouvelles dans le respect de la libre administration des collectivités territoriales

Au regard des difficultés évoquées, votre commission a ainsi décidé par un amendement COM-168 de notre collègue Loïc Hervé d'assouplir la procédure de modification des limites territoriales des départements ou régions lorsqu'est envisagée la création d'une commune nouvelle dont le territoire serait « à cheval » sur plusieurs d'entre eux.

Naturellement, le Gouvernement serait toujours tenu de recueillir l'avis des conseils départementaux et régionaux concernés. À l'inverse de la situation actuelle, une délibération d'un seul conseil départemental ou régional ne serait néanmoins plus à même de bloquer le processus de création de la commune nouvelle. Le dispositif proposé supprimerait le « droit de veto » dont disposent en pratique les conseils régionaux et départementaux concernés.

Ce dispositif ne présente pas de risque constitutionnel, en particulier au regard du principe de libre administration prévu à l'article 72 de la constitution. Premièrement, le maintien de l'impossibilité, pour des communes l'ayant décidé à l'unanimité, de créer une commune nouvelle entre précisément en contradiction avec le principe de leur libre administration et il convient donc d'y mettre un terme.

Deuxièmement, la procédure proposée accorde certes au pouvoir réglementaire la possibilité de modifier le territoire d'une collectivité territoriale malgré son opposition, mais ces modifications porteront sur un nombre très limité de cas et le dispositif proposé entoure cette procédure de garanties suffisantes142(*).

Votre commission a adopté l'article 11 quinquies ainsi rédigé.


* 115 III de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales. Le VII fixe les règles dérogatoires applicables à l'Île-de-France.

* 116 Article L. 5210-1-2 du même code.

* 117 Cette formulation, assez énigmatique, laisse entendre qu'une fusion-extension n'est permise que si elle constitue la mise en oeuvre du SDCI.

* 118 Article L. 5111-6 du même code. Ces deux conditions alternatives ne sont en outre pas applicables à la création d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte compétent en matière de construction ou de fonctionnement d'école préélémentaire ou élémentaire, en matière d'accueil de la petite enfance ou en matière d'action sociale.

* 119 Article L. 5211-45 du même code.

* 120 Articles 60 et 61 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 précitée, article 35 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 précitée.

* 121 Si le territoire de l'EPCI à fiscalité propre s'étend sur plusieurs départements, la décision est prise conjointement par les préfets des départements concernés.

* 122 Article L. 5216-1 du même code.

* 123 Voir le commentaire de l'article 11 du projet de loi.

* 124 TA Limoges, 12 juillet 2019, nos 1601509, 1601669.

* 125 La procédure de dissolution d'une communauté de communes, d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté urbaine est réglée, respectivement, par les articles L. 5214-28, L. 5216-9 et L. 5215-42 du code général des collectivités territoriales. La procédure est lourde et la dissolution est prononcée par décret en Conseil d'État, sauf dans les communautés de communes où un arrêté préfectoral suffit sous certaines conditions. La loi est silencieuse sur les conditions de la dissolution d'une métropole.

* 126 Voir ci-avant le commentaire de l'article 9.

* 127 Voir l'article 10 de ladite proposition de loi.

* 128 Voir l'étude d'impact du projet de loi.

* 129 Dans le cas où la communauté de communes ou d'agglomération appelée à disparaître s'étendrait sur le territoire de plusieurs départements, le projet serait défini par arrêté conjoint des préfets de ces départements, après avis des CDCI concernées.

* 130 Il s'agit de la majorité habituelle en matière intercommunale : deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus de la moitié de la population, ou la moitié au moins des conseils municipaux des communes membres représentant les deux tiers de la population.

* 131 Il s'agit des « orientations » que le schéma départemental de la coopération intercommunale doit prendre en compte, définies aux III et VII de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et rappelées ci-avant, lors de l'examen de l'article 8 du projet de loi.

* 132 CAA Nantes, 20 octobre 2017, n° 15NT03874.

* 133 En cas de fusion d'EPCI, dont l'un au moins est doté d'une fiscalité propre, éventuellement accompagnée de l'extension du nouvel établissement à une ou plusieurs autres communes, une étude d'impact budgétaire et fiscal doit d'ores et déjà être jointe au projet de périmètre arrêté par le ou les représentants de l'État (article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales).

* 134 Article L. 5212-7 du code général des collectivités territoriales.

* 135 Article L. 5711-1 du même code.

* 136 Article L. 5721-2 du même code

* 137 Conseil d'État, 27 juillet 2005, req. n° 274315.

* 138 IV et V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts.

* 139 Articles L. 3112-1 et L. 4122-1 du code général des collectivités territoriales.

* 140 Article 12 de la proposition de loi visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires adoptée en première lecture par le Sénat le 11 décembre 2018.

* 141 Introduit par le Sénat en première lecture, par l'adoption en séance publique d'un amendement de nos collègues Daniel Laurent et Bernard Lalande, l'article 12 de la proposition de loi visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires poursuivait cette fin. L'Assemblée nationale a cependant adopté en première lecture, en commission, un amendement de suppression de sa rapporteure, au motif que « cette décision ne semble pas faire l'objet d'un consensus localement ». Pour mémoire, votre commission avait regretté ce choix mais l'avait accepté par souci de compromis.

* 142 Pour rappel, l'unique occurrence dans la Constitution de la modification des limites des collectivités territoriales à son article 72-1 se borne à la consultation des électeurs concernés : « La modification des limites des collectivités territoriales peut également donner lieu à la consultation des électeurs dans les conditions prévues par la loi ». Il pourrait être considéré sur ce fondement que le constituant n'a pas entendu entourer la modification des limites territoriales d'une collectivité d'autres garanties que celles fixées par le législateur, à condition que celles-ci soient jugées suffisantes.