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Projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique : Rapport

2 octobre 2019 : Engagement et proximité - Rapport ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II
LE PACTE DE COMPÉTENCES : PERMETTRE AUX ÉLUS LOCAUX DE S'ACCORDER SUR CE QUE DOIT FAIRE
OU NON LEUR EPCI

Article 5 A (nouveau)
(art. L. 5211-17-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales, art. 1636 B octies du code général des impôts)
Transfert « à la carte » de compétences facultatives à
un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre

Introduit par votre commission, à l'initiative de ses rapporteurs, par l'adoption d'un amendement COM-586, l'article 5 A du projet de loi a pour objet d'autoriser le transfert de compétences facultatives à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre par certaines de ses communes membres seulement.

Contrairement aux syndicats dits « à la carte »58(*), les EPCI à fiscalité propre exercent, en principe, leurs compétences sur l'ensemble de leur territoire, en lieu et place de toutes leurs communes membres. Cette règle ne connaît que de rares exceptions, en matière de promotion touristique (où des communes stations classées ont pu conserver une compétence ailleurs obligatoirement transférée à l'EPCI à fiscalité propre)59(*), ou encore par le biais de la définition de l'intérêt communautaire.

Le Gouvernement est conscient de la nécessité d'assouplir cette règle et d'ouvrir la voie à une différenciation dans la répartition des compétences au sein d'un même ensemble intercommunal, puisqu'il propose à l'article 5 du projet de loi d'autoriser une communauté de communes ou d'agglomération à déléguer à certaines de ses communes membres, et non obligatoirement à toutes, l'exercice des compétences de distribution d'eau et d'assainissement.

Votre commission a estimé souhaitable d'aller plus loin, en autorisant le transfert « à la carte » de compétences aux EPCI à fiscalité propre par leurs communes membres. Seules les compétences dites « facultatives » seraient concernées, c'est-à-dire celles dont la loi n'impose pas le transfert à l'établissement.

La procédure proposée présente toutes les garanties nécessaires, puisqu'elle se déroulerait en deux étapes :

1° le conseil communautaire définirait une liste de compétences ou parties de compétences susceptibles d'être transférées à l'établissement, et chaque conseil municipal pourrait demander ou non le transfert de tout ou partie de ces compétences ;

2° le transfert serait ensuite décidé par délibérations concordantes du conseil communautaire et des conseils municipaux, dans les conditions de majorité habituelles. Il pourrait ainsi être décidé de ne pas donner suite aux demandes formulées au cours de la première étape, si le conseil communautaire considérait que le territoire des communes demanderesses ne constitue pas un territoire cohérent d'exercice des compétences concernées. Enfin, les conséquences financières du transfert pourraient être pleinement appréhendées par l'ensemble des communes membres.

Dans les EPCI à fiscalité professionnelle unique, l'exercice des compétences transférées a vocation à être financée par une diminution de l'attribution de compensation versée aux communes ayant transféré leur compétence, en tenant compte du rapport de la commission locale d'évaluation des charges transférées60(*).

Dans les EPCI à fiscalité propre additionnelle, l'article 5 A du projet de loi prévoit que l'exercice des compétences transférées soit financé par une contribution acquittée par les communes concernées, dont le montant serait défini par convention. Cette contribution pourrait également couvrir une partie des dépenses d'administration générale de l'établissement. Le transfert de compétences serait subordonné à la conclusion préalable de cette convention de financement. Comme c'est le cas dans les syndicats de communes, financés soit par une contribution budgétaire, soit par une contribution fiscalisée, l'établissement pourra choisir de remplacer la contribution d'une commune par une fraction du produit des impôts locaux (taxes foncières, taxe d'habitation, cotisation foncière des entreprises, cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux).

Votre commission a adopté l'article 5 A ainsi rédigé.

Article 5 B (nouveau)
(art. L. 5211-17-2 [nouveau] et L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales, art. 85 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005
de finances pour 2006)
Procédure de restitution de compétences par un établissement public de coopération intercommunale à ses communes membres

Introduit par votre commission, à l'initiative de ses rapporteurs, par l'adoption d'un amendement COM-587, l'article 5 B du projet de loi a pour objet de déterminer la procédure applicable à la restitution de compétences facultatives par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à ses communes membres.

Le code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur, ne fixe la procédure applicable à une telle restitution de compétences qu'à l'occasion d'une fusion d'établissements61(*), alors même qu'il en détermine par des dispositions de portée générale les conséquences sur les biens de l'établissement et les contrats en cours62(*).

Dans le silence de la loi, et par parallélisme des formes, il a été recouru par le passé, pour procéder à de telles restitutions, à la procédure de transfert de compétences par délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'établissement et d'une majorité qualifiée de conseils municipaux63(*).

Pour renforcer la sécurité juridique, il est proposé de fixer ce régime dans la loi.

En outre, une restitution de compétences pouvant représenter une lourde charge pour les communes, il a paru préférable à votre commission de disposer que le silence du conseil municipal dans le délai qui lui est imparti pour se prononcer vaut rejet.

Votre commission a adopté l'article 5 B ainsi rédigé.

Article 5 C (nouveau)
(art. L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales)
Neutralité financière des restitutions de compétences

Introduit par votre commission, à l'initiative de ses rapporteurs, par l'adoption d'un amendement COM-588, l'article 5 C du projet de loi vise à assurer la neutralité financière, pour l'ensemble intercommunal formé d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et de ses communes membres, de la restitution de compétences par l'établissement aux communes.

1. Les règles de répartition de la dotation d'intercommunalité : un frein à la restitution de compétences de proximité aux communes

Les règles de répartition de la dotation d'intercommunalité, composante de la dotation globale de fonctionnement (DGF) qui constitue le principal concours financier de l'État aux EPCI à fiscalité propre, favorisent aujourd'hui les ensembles intercommunaux les plus intégrés, c'est-à-dire ceux où l'EPCI à fiscalité propre exerce les compétences les plus nombreuses et les plus coûteuses, et bénéficie à ce titre des recettes fiscales les plus élevées.

En effet, le principal critère de répartition de la dotation d'intercommunalité, mis à part la population, est le coefficient d'intégration fiscale (CIF) des établissements, c'est-à-dire, pour l'essentiel, le rapport entre le montant de ses recettes fiscales et celui des recettes fiscales totales perçues par lui et ses communes membres64(*).

Pour le calcul du CIF, les dépenses dites « de transfert », c'est-à-dire celles qui correspondent à la restitution de produits fiscaux perçus par l'EPCI à fiscalité propre à ses communes membres, sont déduites des recettes fiscales de l'établissement (c'est-à-dire du numérateur). Il s'agit, d'une part, de l'éventuelle dotation de solidarité communautaire, d'autre part, dans les EPCI à fiscalité professionnelle unique, des attributions de compensation.

Or les dépenses de transfert, et tout particulièrement les attributions de compensation, dépendent du niveau des transferts de compétences à l'EPCI. Plus les compétences exercées par celui-ci sont nombreuses et coûteuses, plus il conserve en principe pour lui-même les produits fiscaux qu'il perçoit. Par conséquent, le montant des attributions de compensation versées aux communes sera faible, le CIF de l'établissement élevé et la dotation d'intercommunalité perçue importante.

Il peut paraître de bonne politique, pour l'État, d'aider davantage les EPCI à fiscalité propre qui exercent les compétences les plus lourdes. Cela pourrait s'entendre, à condition que les communes membres bénéficient de la même aide lorsqu'elles choisissent d'exercer elles-mêmes leurs compétences au lieu de les transférer. Or, à l'inverse, le montant de la DGF des communes ne dépend nullement du nombre et du coût des compétences qu'elles exercent elles-mêmes ou qu'elles ont transféré à un EPCI à fiscalité propre.

Le mode de calcul de la dotation d'intercommunalité repose donc sur l'une ou l'autre des considérations suivantes :

- soit on suppose que des compétences qui ne sont pas transférées à un EPCI à fiscalité propre ne sont pas réellement exercées (alors qu'elles le seraient en cas de transfert), et ne justifient donc pas un soutien financier de l'État ;

- soit, plus réalistement, on entend favoriser l'intégration intercommunale en accordant un surplus de concours financiers aux territoires où cette intégration est la plus forte.

Telle est bien la réalité : le CIF a servi de puissant aiguillon à l'intégration intercommunale, à une époque où celle-ci était encore peu développée.

Or cette incitation financière n'a aujourd'hui plus lieu d'être : le législateur a élargi peu à peu le champ des compétences obligatoires des EPCI à fiscalité propre de toute catégorie, y compris les communautés de communes, et toutes les compétences structurantes et stratégiques pour un territoire (aménagement de l'espace, développement économique, transports, logement, compétences ayant trait à l'environnement65(*)) sont aujourd'hui exercées à ce niveau ou en voie de l'être, de par la loi. À l'inverse, les EPCI à fiscalité propre, par ailleurs agrandis (parfois démesurément) à la suite de l'adoption de la loi « NOTRe », éprouvent aujourd'hui le besoin de restituer à leurs communes membres l'exercice de certaines compétences de proximité, comme la gestion d'équipements culturels ou sportifs, d'une crèche ou d'un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes, etc.

Est-il normal que, lorsque de telles compétences de proximité sont rendues aux communes, le territoire dans son ensemble soit perdant, puisque la dotation d'intercommunalité baisse alors que la DGF des communes n'augmente pas ?

2. La solution retenue par votre commission : assurer pour l'avenir la neutralité financière des restitutions de compétences

Pour remédier à ce problème, il serait envisageable de supprimer le critère du CIF pour la répartition de la dotation d'intercommunalité, et d'introduire dans le calcul de la DGF des communes et des EPCI à fiscalité propre des critères tenant compte des compétences réellement exercées par chacun.

Une telle réforme a paru prématurée à vos rapporteurs, alors que la dotation d'intercommunalité vient d'être réformée par la loi de finances pour 2019. Elle pourrait engendrer de fortes variations dans les attributions perçues par chaque territoire, alors que nos communes et leurs groupements ont aussi besoin de stabilité.

C'est donc une autre voie qu'emprunte l'article 5 C du projet de loi. Elle consiste à assurer, pour l'avenir, la neutralité financière pour les territoires concernés des restitutions de compétences par les EPCI à fiscalité propre à leurs communes membres. À cette fin :

- pour chaque EPCI à fiscalité propre serait défini un coefficient de référence, égal à son CIF pris en compte au titre de l'année 2019 ou, pour les établissements créés à compter du 1er janvier 2020, au CIF pris en compte au titre du premier exercice budgétaire suivant leur création ;

- chaque année, dans le cas où le CIF pris en compte pour le calcul de l'attribution due à un EPCI à fiscalité propre au titre de la dotation d'intercommunalité était inférieur à son coefficient de référence, la différence entre le montant de dotation d'intercommunalité qu'il aurait perçu si son CIF était resté égal à son coefficient de référence et le montant effectivement perçu serait attribuée à ses communes membres sous la forme d'une dotation de consolidation, répartie entre elles au prorata de leur population dite « DGF »66(*).

Le montant de cette dotation de consolidation serait prélevé sur le montant total de la dotation d'intercommunalité, solution équitable puisque, selon le droit en vigueur, la diminution de l'attribution de dotation d'intercommunalité due à un EPCI à fiscalité propre en raison de la baisse de son CIF bénéficie aux autres EPCI à fiscalité propre (le montant total de la dotation restant constant), quand bien même leur propre CIF n'a pas augmenté.

Votre commission a adopté l'article 5 C ainsi rédigé.

Article 5 D (nouveau)
(art. L. 5211-41-3, L. 5214-1, L. 5214-16, L. 5214-16-2, L. 5216-5, L. 5216-7, L. 5812-1, L. 5814-1 et L. 5842-22
du code général des collectivités territoriales)
Suppression de la catégorie des compétences optionnelles
dans les communautés de communes et les communautés d'agglomération

Introduit par votre commission, à l'initiative de vos rapporteurs (amendement COM-589), l'article 5 D du projet de loi a pour objet de supprimer la catégorie des compétences optionnelles dans les communautés de communes et les communautés d'agglomération.

1. Une catégorie ayant pour objectif une intégration accrue des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Pour chaque catégorie d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, le législateur a déterminé des compétences obligatoires, pour lesquelles il lui semblait conforme à l'intérêt général qu'elles soient exercées au niveau intercommunal. En outre, les communes membres d'un même EPCI à fiscalité propre sont libres de lui transférer à tout moment certaines de leurs compétences, dans les conditions de majorité requises pour la création de l'EPCI67(*). Cette seconde catégorie de compétences des EPCI, les compétences facultatives, vise à permettre une meilleure adaptation aux spécificités locales.

Entre ces deux catégories se trouve, dans les communautés de communes et les communautés d'agglomération, la catégorie des compétences optionnelles. Il s'agit d'une liste de compétences parmi lesquelles les communes membres d'un EPCI doivent faire un choix, afin de transférer un certain nombre d'entre elles à leur intercommunalité.

Les compétences optionnelles des communautés
de communes et d'agglomération

Communautés de communes

(choix de 3 compétences parmi les 7)

Communautés d'agglomération

(choix de 3 compétences parmi les 5)

Protection et mise en valeur de l'environnement, le cas échéant dans le cadre de schémas départementaux et soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie

Création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire ; création ou aménagement et gestion de parcs de stationnement d'intérêt communautaire

Politique du logement et du cadre de vie

En matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie : lutte contre la pollution de l'air, lutte contre les nuisances sonores, soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie

En matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programmes d'actions définis dans le contrat de ville

Construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs

Création, aménagement et entretien de la voirie

Action sociale

Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire

Création et gestion de maisons de services au public et définition des obligations de service au public y afférentes

Action sociale

 

Création et gestion de maisons de services au public et définition des obligations de service public y afférentes

 

Source : commission des lois, à partir des articles L. 5214-16
et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales

Le mécanisme des compétences optionnelles, créé par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République qui a institué les communautés de communes, et répliqué par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite Chevènement, qui a créé les communautés d'agglomération, avait alors pour ambition d'accélérer l'intégration tout en laissant une certaine liberté de choix aux communes.

2. Une catégorie aujourd'hui obsolète

Deux décennies plus tard, cette catégorie fait figure de bizarrerie. Les compétences obligatoires de ces deux catégories d'intercommunalité se sont largement étendues, intégrant des compétences originellement optionnelles68(*) ou d'autres compétences qui n'étaient à l'époque pas mentionnées par la loi.

À cela s'ajoute un certain équilibre atteint par l'intercommunalité. La course à l'intégration n'a plus lieu d'être aujourd'hui. L'intégration intercommunale se poursuivra assurément mais, compétence par compétence, le législateur doit prendre ses responsabilités et déterminer celles qu'il estime conformes à l'intérêt général qu'elles soient exercées à l'échelon intercommunal. Lorsque ce n'est pas le cas, la compétence doit rester facultative, pour laisser aux élus la possibilité de choisir en fonction des besoins du terrain s'il est plus pertinent qu'elle soit exercée au niveau communal ou intercommunal.

Comme le soulignait la mission de contrôle et de suivi des lois de réforme territoriale de votre commission, dont vos rapporteurs sont membres, « la catégorie des compétences optionnelles est infantilisante pour les élus et ne répond à aucune nécessité évidente »69(*). La mission recommandait en conséquence de supprimer la catégorie des compétences optionnelles des communautés de communes et d'agglomération70(*).

Ce constat est partagé par la commission des lois de l'Assemblée nationale qui recommandait, dans son rapport d'information sur la commune dans la nouvelle organisation territoriale, d'engager une réflexion sur la réduction du nombre de compétences obligatoires et de supprimer la catégorie des compétences optionnelles71(*).

Forte de cette convergence des vues entre nos deux assemblées, votre commission a, par l'adoption d'un amendement COM-589 de ses rapporteurs, supprimé la catégorie des compétences optionnelles pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération.

Il est précisé que les communautés de communes et les communautés d'agglomération continueraient d'exercer, à titre supplémentaire, les compétences qu'elles exerçaient à titre optionnel jusqu'à ce qu'elles en décident autrement.

Votre commission a adopté l'article 5D ainsi rédigé.

Article 5
(art. 64 et 66 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, art. 1er de la loi n° 2018-702
du 3 août 2018 relative à la mise en oeuvre du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes)
Suppression du transfert obligatoire des compétences
« eau » et « assainissement » aux communautés de communes
et d'agglomération

L'article 5 du projet de loi, dans sa rédaction adoptée par votre commission, prévoit de supprimer le transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et d'agglomération.

1. Le transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et d'agglomération : une épopée législative

1.1. Un transfert obligatoire auquel le Sénat s'est toujours opposé

La loi NOTRe72(*) a prévu le transfert obligatoire de la distribution de l'eau potable et de l'assainissement des eaux usées aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération à compter du 1er janvier 2020, malgré les réserves exprimées par le Sénat. Constatant les graves dysfonctionnements que risquait d'engendrer ce transfert, votre assemblée avait adopté, le 23 février 2017, à une large majorité la proposition de loi présentée par nos collègues et anciens collègues Bruno Retaillau, François Zocchetto, Philippe Bas et Mathieu Darnaud 73(*), qui visait à maintenir ces deux compétences parmi les compétences optionnelles des communautés de communes et d'agglomération. Cette proposition de loi a malheureusement été renvoyée en commission le 12 octobre 2017 par l'Assemblée nationale.

Le Premier ministre annonçait toutefois, le 21 novembre 2017, devant le Congrès des maires, sa volonté « pour une période transitoire, de donner la même souplesse que celle qui a prévalu pour la mise en oeuvre des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi), en laissant la possibilité de maintenir la compétence au niveau des communes si un certain nombre de maires s'expriment clairement en ce sens ». Cette déclaration faisait suite à la constitution d'un groupe de travail à l'automne 2017 rassemblant seize parlementaires auprès de Mme Jacqueline Gourault, alors ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur, afin d'étudier cette question.

Nos collègues et ancien collègue députés Pascale Boyer, Bertrand Bouyx, Émilie Chalas et Marc Fesneau déposaient le 21 décembre 2017 une proposition de loi relative à la mise en oeuvre du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes. Arguant une position constructive, votre assemblée avait, prenant acte de certaines avancées proposées par l'Assemblée nationale, fait le choix d'apporter des ajustements et assouplissements afin de faciliter l'exercice des compétences « eau » et « assainissement ». Peuvent notamment être citées la clarification des compétences en matière de gestion des eaux pluviales urbaines et les précisions apportées aux règles de « représentation-substitution » pour garantir la pérennité des syndicats existants.

Réaffirmant sa position constante, le Sénat avait également supprimé le caractère obligatoire du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et d'agglomération à compter de 2020, mais n'avait pas obtenu gain de cause.

1.2. Des assouplissements progressivement apportés

Le transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » avait dans certaines communes fait craindre une augmentation du coût de l'eau, une gestion moins directe de la ressource, ainsi qu'une perte de la connaissance du réseau. Reconnaissant la réalité de ces risques, ainsi que les difficultés qui se posent sur les territoires ruraux et de montagne, la loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en oeuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes a apporté des assouplissements bienvenus, même s'ils n'allaient pas aussi loin que votre commission l'aurait souhaité.

Cette loi a, d'une part, permis aux communes membres d'une communauté de communes qui n'exerce pas les compétences « eau » ou « assainissement »74(*) de s'opposer au transfert obligatoire de ces deux compétences ou de l'une d'entre elles si, avant le 1er juillet 2019, au moins 25 % des communes membres de la communauté de communes représentant au moins 20 % de la population délibèrent en ce sens. Ce dispositif, qui institue une minorité de blocage, ne répond toutefois aux problèmes que de manière transitoire, puisque, si ces conditions sont réunies, le transfert n'est que repoussé de six ans et prend effet au 1er janvier 2026.

La loi a, d'autre part, permis d'assurer la pérennité des syndicats d'eau et d'assainissement existants en modifiant les règles de « représentation-substitution » des EPCI à fiscalité propre au sein de ces syndicats.

Désormais, les communautés de communes ou d'agglomération peuvent se substituer à leurs communes membres au sein d'un syndicat qui s'étend sur le périmètre de plusieurs EPCI, et non de trois EPCI au moins. Il s'agit en cela d'appliquer le droit commun aux communautés de communes et d'assouplir le droit commun pour les communautés d'agglomération.

2. L'article 5 du projet de loi : des assouplissements bienvenus mais insuffisants

2.1. Une extension des possibilités d'exercer une minorité de blocage bienvenue

L'article 5 vise en premier lieu à simplifier la procédure de blocage du transfert des compétences « eau » et « assainissement » dans les communautés de communes, en ouvrant le dispositif de la minorité de blocage à tous les cas d'exercice partiel de ces compétences. À titre d'exemple, une communauté de communes qui n'exercerait que la production de l'eau, et non son transport et sa distribution, pourrait faire usage de la minorité de blocage alors que tel n'est pas le cas dans la rédaction actuelle de l'article 1er de la loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en oeuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes.

Afin de permettre l'application de cet assouplissement, l'article 5 du projet de loi donne aux communes un délai supplémentaire - jusqu'au 1er janvier 2020 -, pour mettre en oeuvre cette minorité de blocage. Toutes les délibérations prises avant le 1er janvier 2020, c'est-à-dire y compris celles prises au cours de la discussion du projet de loi, auront pour effet de reporter le transfert de compétences au 1er janvier 2026.

2.2. Un mécanisme de délégation excessivement limité

En second lieu, l'article 5 tend à instituer un mécanisme de délégation des compétences « eau » et « assainissement » au profit de communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération.

Cette proposition du Gouvernement démontre une avancée sur le sujet. L'intercommunalisation de ces compétences n'est en effet pas nécessairement la solution pertinente, notamment dans les zones rurales et les zones de montagne.

Avec l'adoption de l'article 5, la communauté de communes ou d'agglomération pourrait déléguer tout ou partie des compétences « eau » et « assainissement » à l'une de ces communes membres. Pour se voir déléguer l'exercice de ces compétences, la commune devra avoir, par délibération, adopté un plan des investissements qu'elle entend réaliser et s'engager à respecter un cahier des charges75(*).

La délégation serait réalisée par le biais d'une convention, selon le droit commun des délégations.

L'ouverture de cette possibilité de délégation est certes un premier pas appréciable, mais se heurte à plusieurs difficultés.

La première est que peu de communes exercent ces compétences seules aujourd'hui. La plupart d'entre elles se sont rassemblées au sein d'un syndicat de communes qui correspond au périmètre pertinent au niveau local pour l'exercice de ces compétences. La délégation prévue par l'article 5 ne pourrait cependant être réalisée qu'à destination d'une commune, et il ne serait pas possible à la commune de subdéléguer cette compétence. Le mécanisme semble donc relativement artificiel, car les communes devront exercer seules les compétences « eau » et « assainissement ». Une solution serait de permettre aux communes, qui se seraient vues déléguer ces compétences, de les subdéléguer à un syndicat de communes créé à cet effet. Une autre possibilité serait de permettre à l'EPCI de déléguer cette compétence directement audit syndicat. Devraient dans tous les cas être réglées la question de la disparition théoriquement automatique de ce syndicat, dès lors que les compétences seraient transférées des communes à l'EPCI, ainsi que celle de la personne en charge de réaliser le plan des investissements demandé pour que la délégation soit possible.

La deuxième difficulté touche aux questions financières. Vos rapporteurs ont été alertés par l'exposé des motifs du projet de loi, qui indique que « si la mise en oeuvre de la délégation provoque la rétrocession de ressources financières aux communes, le coefficient d'intégration fiscale de l'EPCI sera modifié en conséquence, afin de refléter la réalité ; si besoin, les ajustements nécessaires à cet effet seront effectués en loi de finances ». Le Gouvernement a néanmoins assuré à vos rapporteurs que la délégation étant un système autonome, dont les questions financières sont réglées par convention, celle-ci n'aura pas de conséquences sur le CIF. Sébastien Lecornu, ministre auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a ainsi indiqué, lors de son audition devant le Sénat que la proposition du Gouvernement « est de ne pas toucher au calcul du CIF lorsqu'il y a délégation, et de permettre une convention entre l'intercommunalité et l'organe qui va récupérer cette délégation, de sorte que l'opération soit neutre pour les intercommunalités »76(*). Pleinement rassurés par ces affirmations, vos rapporteurs seront toutefois attentifs à ce que rien ne vienne modifier cet état du droit à l'occasion des futures lois de finances. L'absence d'impact de la délégation sur le CIF leur paraît en effet pleinement justifiée, car la compétence demeure exercée, quoi qu'il arrive, au nom et pour le compte de l'EPCI.

La troisième est liée au fait que la délégation ne pourrait, dans les communautés d'agglomération, concerner la gestion des eaux pluviales urbaines, alors même que les problématiques sont les mêmes que pour l'eau et l'assainissement.

Enfin, la quatrième interrogation de vos rapporteurs a trait à la nécessité pour les communes de prouver leur aptitude à exercer ces compétences avant de se les voir déléguer, alors qu'aucune démarche du même type n'a été prévue lors du transfert obligatoire de ces compétences aux EPCI.

3. La position de votre commission : la suppression du transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et d'agglomération

L'assouplissement proposé par le Gouvernement, par le biais d'un mécanisme de délégation, démontre la prise en compte de ces difficultés. Cet assouplissement est bienvenu mais limité. Il constitue en outre un mécanisme compliqué ne permettant pas, par l'exclusion des syndicats de communes du dispositif, l'exercice des compétences « eau » et « assainissement » au niveau pertinent.

Au vu de ces difficultés, votre commission a préféré, suivant la position désormais traditionnelle du Sénat sur le sujet, faire confiance aux élus locaux. Elle considère en effet que, lorsque les transferts étaient pertinents, ils ont été réalisés. S'ils ne l'ont pas été, c'est qu'ils ne correspondent pas aux spécificités locales.

Les difficultés que provoque le transfert obligatoire de ces compétences aux EPCI sont de plusieurs ordres, rappelés par votre assemblée à de nombreuses reprises :

le périmètre administratif des EPCI n'est pas nécessairement adapté à celui des services d'eau ou d'assainissement, tous deux étant organisés autour des zones de prélèvements et dimensionnés en fonction des ressources disponibles, ou devant être installés au point de convergence des affluent. Cela est d'autant plus vrai compte tenu du périmètre des communautés de communes et d'agglomération résultant de la loi NOTRe, que l'on a parfois pu qualifier de « XXL » ;

les possibilités de mutualisation sont limitées par les réalités topographiques, tandis que l'éloignement de la gestion produit des surcoûts ;

le transfert de la compétence au niveau intercommunal peut conduire à une perte de compétences, car seul le maire et les équipes communales ont une connaissance fine des réseaux de la commune.

Votre commission, respectueuse de la libre administration des communes, a donc préféré, par l'adoption de six amendements identiques (amendements COM-590, COM-227 rectifié, COM-442 rectifié, COM-412 rectifié, COM-185 rectifié et COM-394, respectivement de vos rapporteurs et de nos collègues Jacques Genest, François Bonhomme, Cyril Pellevat, Jean-Louis Tourenne et Marie-Pierre Monier), supprimé le transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et d'agglomération.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6
(art. L. 4424-32, L. 5214-16, L. 5215-20, L. 5215-20-1, L. 5216-5, L. 5217-2
et L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales,
art. L. 133-15, L. 134-2 et L. 151-3 du code du tourisme)
Favoriser l'exercice de la compétence de promotion du tourisme
par les stations classées de tourisme

L'article 6 du projet de loi tend en premier lieu à permettre aux communes classées station de tourisme appartenant à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de reprendre la compétence « promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme ». Cet article vise en second lieu à simplifier la procédure de classement des stations de tourisme, qui ne ferait plus l'objet d'un décret mais d'un arrêté ministériel.

1. La station classée de tourisme : un label d'excellence

1.1. Une reconnaissance ancienne du caractère touristique d'une commune

Dès 1919, le législateur a offert aux communes la possibilité de se voir reconnaître leur caractère touristique, dès lors qu'elles offraient « aux visiteurs un ensemble de curiosités naturelles ou artistiques »77(*). Ce label avait pour ambition de « faciliter la visite de la station et de favoriser sa fréquentation et son développement par des travaux d'entretien des monuments et des sites, d'assainissement, d'embellissement ou d'amélioration des conditions d'accès, d'habitation, de séjour ou de circulation ».

Ce dispositif a fait l'objet de plusieurs évolutions, mais le principe d'une labellisation des communes ayant un intérêt particulier en matière touristique demeure. Il existe aujourd'hui deux niveaux de classement :

- les communes touristiques78(*) tout d'abord, dont la dénomination est accordée, à la demande des communes intéressées, par arrêté préfectoral pour une durée de cinq ans.

Les critères pour obtenir cette dénomination sont au nombre de trois : disposer d'un office de tourisme classé, organiser des animations notamment dans les domaines culturel, artistique, gastronomique ou sportif en période touristique, et disposer d'une capacité d'hébergement touristique79(*) ;

- les communes classées station de tourisme, ensuite. Pour obtenir ce classement, les communes ayant précédemment obtenu la dénomination de communes touristiques doivent mettre en oeuvre une politique active d'accueil, d'information et de promotion touristiques tendant, d'une part, à assurer la fréquentation plurisaisonnière de leurs territoires, d'autre part, à mettre en valeur leurs ressources naturelles, patrimoniales ou celles qu'elles mobilisent en matière de créations et d'animations culturelles et d'activités physiques et sportives80(*). Le classement est prononcé par décret pris pour une durée de douze ans81(*). Le statut de station classée de tourisme ouvre droit à certains avantages, notamment fiscaux ou en termes de rémunération des élus municipaux82(*).

Les critères à respecter pour obtenir le classement de la commune en station de tourisme sont nombreux. Ils ont récemment été simplifiés et actualisés, afin de prendre en compte les nouveaux besoins des touristes (en matière de nouvelles technologies, par exemple)83(*).

La Corse : une procédure décentralisée
(articles L. 151-3 du code du tourisme et L. 4424-32 du code général
des collectivités territoriales)

En Corse, la dénomination de commune touristique est accordée par arrêté du président du conseil exécutif de la collectivité pris pour une durée de cinq ans, après consultation du conseil des sites et de la commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques.

Le classement en station de tourisme est quant à lui prononcé par délibération de l'Assemblée de Corse, après consultation de la commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques et du conseil des sites, et après enquête publique. La durée de validité du classement est de douze ans.

1.2. Des communes attachées à l'idée d'excellence sous tendue par le classement en station de tourisme

Le classement d'une commune en station de tourisme est vu comme la reconnaissance, par les pouvoirs publics, des efforts accomplis par une collectivité pour structurer une offre touristique adaptée et un accueil d'excellence.

Comme le souligne l'association nationale des élus des territoires touristiques, les communes sont très attachées à cette reconnaissance qui leur apporte un label attestant de la qualité de leur accueil.

Les chiffres le démontrent : s'il existe aujourd'hui 34 970 communes, seules 950 peuvent se prévaloir de la dénomination communes touristiques, et 402 sont des stations classées de tourisme84(*). 21 dossiers de demande de classement en station de tourisme sont en cours d'instruction à la Direction générale des entreprises.

Le classement en station de tourisme n'est ainsi pas aisé du fait de critères exigeants et d'une procédure impliquant de nombreux acteurs. Sont successivement impliqués le préfet de département, le préfet de région, puis les services du ministre chargé du tourisme. La procédure de classement a donc pu atteindre plusieurs années. Les délais d'obtention sont aujourd'hui raccourcis : la procédure dure environ un an, se répartissant entre huit mois en préfecture et quatre au niveau central. Il a été indiqué à vos rapporteurs que cette durée était considérée comme satisfaisante par les communes concernées.

1.3. La déconcentration envisagée de la procédure de classement des stations de tourisme

L'article 6 du projet de loi prévoit de déconcentrer la décision de classement des stations de tourisme : le classement ne serait plus prononcé par décret, mais par « arrêté de l'autorité administrative compétente », celle-ci étant, selon l'étude d'impact, le préfet.

L'étude d'impact justifie cette mesure en indiquant que « le recours à un arrêté préfectoral permettra de raccourcir substantiellement la procédure de classement. Il serait ainsi créé un bloc de compétences au niveau des préfectures, celles-ci gérant déjà l'attribution de la dénomination touristique aux communes et le classement des offices de tourisme et rapprocherait le centre de décision au plus près des communes ».

Cette mesure ne satisfait toutefois pas les principaux concernés, qui craignent que la déconcentration de la décision puisse entraîner des inégalités de traitement entre les candidats à cette reconnaissance nationale. Ils sont en outre attachés à l'apparition du nom de leur commune dans le Journal Officiel.

Votre commission est néanmoins consciente de la nécessité de simplifier la procédure de classement et a donc prévu, par l'adoption d'un amendement COM-592 de ses rapporteurs, que la décision de classement ne soit plus prononcée par décret mais par arrêté ministériel. Elle a en outre souhaité, par ce même amendement, que les communes classées station de tourisme conservent leur qualité de commune touristique tout au long de leur classement.

2. Consacrer la possibilité pour ces communes de promouvoir leur territoire par le biais d'offices de tourisme

2.1. L'exercice de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme » au niveau intercommunal

La loi n° 2015-991 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, a reconnu le caractère partagé de la compétence tourisme entre toutes les collectivités territoriales. Comme le soulignait alors nos anciens collègues Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck, rapporteurs du projet de loi, cette compétence fait l'objet « d'une multiplicité d'acteurs locaux et de financements importants de la part des différents échelons locaux, en tant qu'elles participent directement au dynamisme d'un territoire ».

Il a toutefois été décidé, au sein du bloc communal, de transférer la promotion du tourisme, comprenant la création et la gestion d'offices de tourisme, à l'intercommunalité. Ce transfert s'est fait en deux temps, selon la catégorie d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à laquelle appartenaient les communes. Il avait pour ambition de permettre aux EPCI à fiscalité propre de redéfinir le maillage territorial des offices de tourisme de leur territoire.

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM, a tout d'abord inscrit la compétence de promotion du tourisme parmi les compétences obligatoires des métropoles et des communautés urbaines. La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, a complété ce mouvement en inscrivant cette compétence parmi les compétences obligatoires des communautés de communes et d'agglomération.

2.2. Des aménagements pour les communes touristiques et les stations classées de tourisme

Si le transfert de cette compétence à l'intercommunalité avait pour ambition de favoriser son exercice à l'échelle d'un territoire présenté comme un espace culturel et social cohérent, des aménagements ont dès l'origine été prévus, afin de permettre à certaines communes de créer ou de maintenir un office de tourisme sur leur territoire, dont la gouvernance relève cependant du niveau intercommunal.

Le premier concerne les communes et EPCI à fiscalité propre sur le territoire desquels coexistent plusieurs marques territoriales protégées. Il est alors possible de « créer un office de tourisme pour chacun des sites disposant d'une marque territoriale protégée »85(*). Cette faculté relève toutefois, à compter du transfert de la compétence, des EPCI à fiscalité propre : l'office de tourisme est créé sur le périmètre communal ou infra communal, mais sa gouvernance demeure intercommunale.

Le second aménagement concerne les communes bénéficiant de la dénomination de commune touristique ou du classement en station de tourisme. À la suite du transfert de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme » aux EPCI à fiscalité propre, une présence minimale de l'office de tourisme intercommunal sur le territoire de ces communes est obligatoire, par le biais de « bureaux d'information de l'office de tourisme intercommunal ». Dans les stations classées de tourisme, les EPCI ont également pu décider de maintenir des offices de tourisme distincts86(*). Ceux-ci sont néanmoins gérés par l'EPCI.

Des voix se sont élevées pour maintenir la possibilité de disposer d'offices de tourisme communaux, qui permettent aux communes de conserver la maîtrise de leur politique de promotion du tourisme. La loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, dite loi montagne a ainsi autorisé les communes des communautés de communes et d'agglomération ainsi que celles appartenant à la métropole d'Aix-Marseille-Provence érigées en stations classées de tourisme ou ayant engagé une démarche de classement au 1er janvier 2017, à conserver, par délibération municipale prise avant cette même date, la compétence « promotion du tourisme, dont la création d'un office de tourisme »87(*).

Les communes classées stations de tourisme ont donc dû, avant l'entrée en vigueur du transfert de compétences prévu par la loi NOTRe, se prononcer sur le maintien de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme » au niveau communal. Ce droit d'option était limité dans le temps.

Selon une enquête réalisée par l'association nationale des élus des territoires touristiques auprès de leurs adhérents maires de stations classées de tourisme, environ la moitié des communes classées station de tourisme ont alors décidé de conserver cette compétence. Parmi elles, aucune ne le regrette. Parmi celles ayant choisi de transférer cette compétence à leur intercommunalité, 26 % des répondants estiment avoir perdu le contrôle de leur politique touristique, parmi lesquels presque 90 % souhaitent retrouver leur indépendance88(*).

2.3. L'article 6 du projet de loi : instituer un droit d'option permanent permettant aux stations classées de tourisme d'exercer elles-mêmes la compétence « promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme »

Fort des enseignements de la loi montagne, le projet de loi propose de permettre aux stations classées de tourisme de délibérer en vue de retrouver l'exercice de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d'office de tourisme ». Cette possibilité ne serait ouverte que dans les communautés de communes et les communautés d'agglomération.

En cas de perte du classement en station de tourisme, la délibération de la commune cesserait de produire ses effets et la compétence serait à nouveau transférée à l'EPCI à fiscalité propre.

Votre commission est favorable à un tel dispositif89(*). Elle ne considère en revanche pas qu'une distinction entre les communautés de communes et d'agglomération, d'une part, et les communautés urbaines et métropoles, d'autre part, se justifie. Elle a donc, par l'adoption d'un amendement COM-591 de ses rapporteurs, étendu la possibilité de reprendre la maîtrise de leur office de tourisme aux communes classées station de tourisme appartenant à une communauté urbaine ou à une métropole. Votre commission a également souhaité inciter les élus à organiser la nécessaire coordination entre la commune classée station de tourisme ayant retrouvé cette compétence et son EPCI à fiscalité propre. Elle a, pour ce faire, introduit un avis simple de l'EPCI sur la reprise de compétences par la commune classée station de tourisme, et a prévu que l'EPCI restait compétent pour promouvoir le tourisme sur l'ensemble de son territoire (sans toutefois conserver la création d'offices de tourisme sur le territoire de la commune classée station de tourisme).

Il reviendra aux élus locaux de définir les modalités de leur collaboration, notamment autour de l'office de tourisme de la commune classée station de tourisme.

Enfin, votre commission a adopté un amendement de coordination COM-593 de ses rapporteurs.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 7
(art. L. 151-3, L. 153-15, L. 153-21, L. 153-27,
L. 153-45, et L. 153-47 du code de l'urbanisme)
Renforcement du rôle des communes dans l'élaboration
du plan local d'urbanisme intercommunal

L'article 7 du projet de loi tend à renforcer la place des communes dans la procédure d'élaboration des plans locaux d'urbanisme intercommunal (PLUi) en instituant un avis simple des communes sur les plans de secteur couvrant leur territoire (1), en simplifiant la procédure d'adoption du PLUi lorsque celui-ci est modifié pour tenir compte de l'avis négatif d'une commune (2), en instaurant la possibilité pour les maires de prendre l'initiative d'une modification simplifiée du PLUi si cette modification ne couvre que le territoire de leur commune (3), et en obligeant les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à solliciter l'avis de leurs communes membres lorsqu'ils analysent l'application du PLUi (4).

1. L'élaboration du plan local d'urbanisme

1.1. Une incitation à élaborer le plan local d'urbanisme au niveau intercommunal

L'aménagement des sols et le développement durable sont aujourd'hui régis par les documents d'urbanisme. Parmi eux, les plans locaux d'urbanisme (PLU) constituent des outils de planification et de programmation permettant d'organiser l'aménagement du territoire, l'usage et le droit des sols.

Institué par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite SRU, le PLU a remplacé le plan d'occupation des sols. Il comprend plusieurs documents90(*) :

- le rapport de présentation ;

- le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ;

- les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) ;

- le règlement ;

- des annexes.

Il détermine les règles relatives à l'utilisation des sols, à l'urbanisation, à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et plus généralement à la politique d'aménagement, d'habitat, et de transport. Il définit les secteurs constructibles, les formes urbaines, les secteurs naturels, les terrains réservés pour la création d'équipements publics, etc.

Ce document s'impose à toutes les personnes physiques et morales et l'on doit s'y référer pour instruire les autorisations d'urbanisme, comme les certificats d'urbanisme, les permis de construire, les déclarations préalables, ou encore les permis d'aménager.

L'élaboration du plan local d'urbanisme est une compétence communale. Si, de longue date, les communautés urbaines et les métropoles sont compétentes, en raison de leur caractère urbain, en matière d'occupation des sols, la montée en puissance de l'intercommunalité s'est accompagnée d'une incitation à élaborer le PLU à un niveau intercommunal, afin de renforcer la solidarité entre les communes et de mutualiser l'ingénierie et les moyens financiers pour aboutir à des documents de qualité.

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite Grenelle II, a consacré l'existence des PLU intercommunaux (PLUi), que l'EPCI doit élaborer lorsqu'il en a la compétence. C'est le cas des communautés urbaines et métropoles. Les communautés de communes ou d'agglomération n'étaient alors compétentes que si leurs communes membres avaient décidé du transfert de la compétence à titre facultatif.

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, a toutefois inscrit l'élaboration du plan local d'urbanisme parmi les compétences obligatoires des communautés de communes et des communautés d'agglomération91(*). Le PLU doit donc désormais être réalisé au niveau intercommunal, sauf en cas de refus d'une minorité de blocage (au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population)92(*).

Aujourd'hui, selon le bilan de l'intercommunalité réalisé par l'Assemblée des communautés de France, une intercommunalité sur deux (dont les métropoles) est compétente en matière de plan local d'urbanisme contre seulement 8 % il y a dix ans93(*).

1.2. En contrepartie, une association des communes à l'élaboration du PLUi organisée par la loi

Lorsque le PLU est élaboré au niveau intercommunal, il couvre le territoire de l'ensemble du territoire des communes membres de l'EPCI à fiscalité propre compétent.

Les communes sont associées à l'élaboration de ce document, qui fonde leur politique d'urbanisme et d'aménagement. Les formes de la collaboration entre l'EPCI et ses communes membres pour l'élaboration du PLUi sont arrêtées par l'organe délibérant de l'EPCI après qu'ait été réuni une conférence intercommunale rassemblant l'ensemble des maires des communes membres94(*).

La conférence intercommunale est réunie obligatoirement une seconde fois, avant l'approbation du plan local d'urbanisme par l'organe délibérant de l'EPCI. À cette occasion, lui sont présentés les avis joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête95(*).

Outre ces réunions au début et au terme de la procédure d'élaboration du PLUi, et les potentielles modalités de collaboration des communes arrêtées lors de la première réunion de la conférence intercommunale, le législateur a organisé une association obligatoire des communes lors de certaines étapes clefs de l'élaboration du PLUi :

- tout EPCI peut décider d'élaborer un plan de secteur. Les communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération peuvent demander à être couvertes par un tel plan96(*) ;

- les communes débattent, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de PLUi, sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable97(*) ;

- lorsque l'une des communes membres de l'EPCI émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, alors l'organe délibérant de l'EPCI doit arrêter le projet de plan local d'urbanisme à la majorité des deux tiers98(*).

De la même manière, la contribution des communes est prévue lors des modifications et révisions du PLUi. À titre d'exemple, lors d'une révision, le projet de plan arrêté est soumis pour avis aux communes intéressées99(*). De même, lors d'une modification, le projet est également notifié aux maires des communes concernées100(*).

Enfin, l'article L. 5211-62 du code général des collectivités territoriales prévoit que lorsqu'un EPCI à fiscalité propre exerce la compétence relative au plan local d'urbanisme, son organe délibérant tient, au moins une fois par an, un débat portant sur la politique locale de l'urbanisme.

2. L'article 7 du projet de loi : une volonté de donner de nouveaux pouvoirs aux maires dans l'élaboration et la révision des PLUi

L'article 7 du projet de loi tend à renforcer la place des communes dans la procédure d'élaboration des plans locaux d'urbanisme intercommunal (PLUi) selon quatre modalités.

En premier lieu, le projet de loi prévoit d'instaurer un avis simple des communes sur les plans de secteur couvrant leur territoire. Lorsque l'élaboration d'un plan de secteur est décidée, l'avis des communes dont il couvre le territoire serait sollicité sur ce plan avant l'approbation du plan local d'urbanisme. Cet avis devrait avoir été recueilli avant que les maires n'aient été réunis au sein de la conférence intercommunale prévue avant l'approbation du plan local d'urbanisme.

En deuxième lieu, alors qu'aujourd'hui un avis défavorable d'une commune sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement conduit à ce que l'EPCI doit arrêter le projet de PLUi à la majorité qualifiée, l'article prévoit une procédure d'adoption simplifiée si les orientations ou le règlement sont modifiés pour tenir compte de l'avis de la commune. Si le projet de PLUi est modifié pour tenir compte de l'avis de la commune, et que la commune, consultée sur cette modification, émet un avis favorable ou n'émet pas d'avis dans un délai de deux mois, une majorité simple serait suffisante au sein de l'organe délibérant de l'EPCI pour arrêter le projet de PLUi. À défaut, c'est-à-dire en cas d'avis défavorable de la commune sur la modification en question, la majorité des deux tiers serait nécessaire. Cette procédure vise à répondre aux potentielles situations de blocage rendant de fait l'arrêt du projet de PLUi impossible. L'allongement de deux mois de la procédure doit permettre de répondre à ces situations, où le PLUi n'aurait peut-être jamais abouti.

En troisième lieu, l'article prévoit de conférer au maire un pouvoir d'initiative pour les modifications simplifiées du PLUi. Certaines modifications du PLUi, dès lors qu'elles ont des effets limitativement énumérés à l'article L. 153-41 du code de l'urbanisme, nécessitent d'être soumises à enquête publique. Dans les autres cas101(*), la modification peut être effectuée selon une procédure simplifiée. L'initiative de ces modifications appartient aujourd'hui au seul président de l'EPCI. L'article 7 du projet de loi prévoit qu'un maire d'une commune membre de l'EPCI puisse initier cette modification si la modification proposée ne concerne que le territoire de sa commune. Dans ce cas, le bilan de la mise à disposition du public des différents documents d'informations prévus par le code de l'urbanisme serait réalisé non pas par le président de l'EPCI mais par le maire concerné, qui serait chargé de le présenter devant l'organe délibérant de l'EPCI avant que ce dernier n'adopte la modification.

En dernier lieu, l'article 7 du projet de loi propose que soient obligatoirement sollicités les avis des communes membres lorsque l'EPCI, neuf ans après l'approbation du PLUi, doit analyser les résultats de son application. L'avis des communes serait sollicité à deux reprises :

- avant que l'organe délibérant de l'EPCI procède à cette analyse des résultats ;

- avant la délibération de ce même organe délibérant sur l'opportunité de réviser le plan.

Votre commission a considéré que ces mesures permettant de renforcer le rôle des communes dans la procédure d'élaboration d'un PLUi faciliteraient la bonne articulation des compétences entre les communes et leur intercommunalité. Elle a donc, moyennant l'adoption d'un amendement rédactionnel COM-594 de ses rapporteurs, approuvé ces propositions.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 7 bis (nouveau)
(art. L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales)
Limitation à la voirie d'intérêt communautaire ou métropolitain
du transfert des compétences afférentes
dans les communautés urbaines et les métropoles

Introduit par votre commission, à l'initiative de ses rapporteurs, par l'adoption d'un amendement COM-595, l'article 7 bis du projet de loi tend à introduire un critère d'intérêt communautaire ou métropolitain pour le transfert des compétences liées à la voirie aux communautés urbaines et aux métropoles.

La création, l'aménagement et l'entretien de la voirie communale, l'implantation des dispositifs de signalisation routière sur ces voies102(*), ainsi que la création et la gestion des parcs et aires de stationnement font partie des compétences obligatoirement transférées aux communautés urbaines et aux métropoles. S'y ajoutent, pour ces dernières, la création et l'entretien des abris de voyageurs103(*). Seules font exception :

- les communautés urbaines créées avant 1999, où la voirie et les équipements principalement dédiés aux habitants d'une commune peuvent rester de la compétence communale104(*) ;

- la métropole du Grand Paris105(*).

À l'inverse, ces compétences ne sont aujourd'hui qu'optionnelles pour les communautés de communes et d'agglomération, et elles ne portent dans leur cas que sur la voirie et les équipements d'intérêt communautaire106(*). Consacrée par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999, dite « Chevènement »107(*), la notion d'intérêt communautaire « s'analyse comme la ligne de partage au sein d'une compétence entre les domaines d'action transférés à la communauté et ceux qui demeurent de niveau communal »108(*). Dans le cas de la voirie, les communes membres d'une communauté de communes ou d'agglomération peuvent ainsi décider de ne transférer à celle-ci qu'une partie de leurs voies, celles qui correspondent aux axes de circulation structurants pour le territoire et où se déploient, le cas échéant, les réseaux de transports en commun qui relèvent de la compétence intercommunale109(*).

Or la gestion de la voirie est un élément essentiel de la maîtrise par une commune de son territoire. Les maires s'opposent d'ailleurs le plus souvent, comme ils en ont le droit110(*), au transfert au président de l'EPCI à fiscalité propre de leur pouvoir de police de la circulation et du stationnement sur la voirie communale, même si la propriété et la gestion de celle-ci ont été transférées à l'établissement. Les habitants se plaignent en outre de la lenteur du processus de décision pour procéder aux travaux urgents sur la voirie, lorsque cette compétence a été transférée à l'échelon intercommunal111(*).

S'il importe que la propriété et la gestion des principaux axes routiers demeurent entre les mains des communautés urbaines et des métropoles, compétentes pour organiser la mobilité sur leur territoire, vos rapporteurs considèrent qu'il serait souvent de bonne politique de restituer aux communes les voies d'intérêt purement local.

Tel est l'objet de l'article 7 bis qui, en limitant aux voies et équipements d'intérêt communautaire le transfert aux communautés urbaines et aux métropoles des compétences « création, aménagement et entretien de la voirie », « signalisation », « abris de voyageurs » et « parcs et aires de stationnement », autorise la restitution aux communes membres de ceux qui ne seraient pas jugés tels. L'article laisse aux organes délibérants de ces établissements un délai de deux ans, à compter de la publication de la loi, pour prendre les délibérations nécessaires à la majorité des deux tiers.

Votre commission a adopté l'article 7 bis ainsi rédigé.

Article 7 ter (nouveau)
(art. L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales)
Report du transfert à la métropole d'Aix-Marseille-Provence
du transfert de la voirie communale

Introduit par votre commission par l'adoption trois amendements identiques COM-138 rectifié, COM-152 rectifié bis et COM-189, présentés respectivement par Sophie Joissains, Michel Amiel, Jean-Noël Guérini et plusieurs autres de nos collègues, l'article 7 ter du projet de loi a pour objet de reporter de trois ans le transfert obligatoire à la métropole d'Aix-Marseille-Provence de la compétence communale en matière de création, d'aménagement et d'entretien de la voirie, de signalisation sur cette voirie et de création, d'aménagement et d'entretien des espaces publics dédiés à tout mode de déplacement urbain.

En application de l'article L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales, la métropole d'Aix-Marseille-Provence n'a d'abord exercé, à la date de sa création au 1er janvier 2016 et jusqu'au 1er janvier 2018, que les compétences qui avaient préalablement été transférées par ses communes membres aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre préexistants.

Depuis le 1er janvier 2018, la métropole est attributaire de toutes les compétences de droit commun des métropoles - même si certaines restent exercées par les conseils de territoire qui sont des organes territoriaux de la métropole - à l'exception de la compétence « voirie » et des compétences qui lui sont liées et ont été mentionnées ci-dessus, lesquelles doivent lui être transférées au 1er janvier 2020.

Or ces transferts massifs de compétences ont, de l'aveu de tous, été très difficiles à absorber par la métropole, qui doit pour certaines d'entre elles en confier l'exercice effectif aux communes par le biais de conventions de gestion.

Dès lors, et dans l'attente d'un éventuel remodelage des institutions de la région marseillaise et aixoise, à la suite du rapport du préfet des Bouches-du-Rhône M. Pierre Dartout sur la fusion de la métropole avec le département des Bouches-du-Rhône112(*), il a paru sage à votre commission de reporter jusqu'au 1er janvier 2023 le transfert de la compétence « voirie » et des compétences corrélatives. Vos rapporteurs se sont assurés que cette solution était consensuelle parmi les acteurs locaux.

Votre commission a adopté l'article 7 ter ainsi rédigé.

Article 7 quater (nouveau)
(art. L. 154-1 du code de l'urbanisme)
Abaissement du seuil à partir duquel un grand établissement public
de coopération intercommunale à fiscalité propre peut réaliser
plusieurs plans locaux d'urbanisme infracommunautaires sur son territoire

Introduit par votre commission à l'initiative de notre collègue Maryse Carrère (amendement COM-543), l'article 7 quater tend à diminuer le seuil de communes membres à compter duquel les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre peuvent prétendre à l'élaboration de plusieurs plans locaux d'urbanisme (PLU) infracommunautaires pour couvrir leur territoire.

Depuis la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, l'article 154-1 du code de l'urbanisme permet aux EPCI à fiscalité propre compétents en matière de plan local d'urbanisme, de document d'urbanisme en tenant lieu et de carte communale sur l'ensemble de leur territoire, après autorisation du préfet, d'élaborer plusieurs plans locaux d'urbanisme infracommunautaires. Cette faculté est ouverte seulement aux EPCI à fiscalité propre de plus de 100 communes, dès lors qu'ils ne constituent pas des métropoles.

Au 1er janvier 2019, seuls 11 EPCI à fiscalité propre comprenaient plus de 100 communes et n'étaient pas une métropole. Ils sont listés dans le tableau ci-après.

CA de Béthune-Bruay, Artois-Lys Romane

100

CC du Ternois

103

CC Coeur et Coteaux du Comminges

104

CC du Pays Châtillonnais

107

CC des Vals de Saintonge

110

CC Somme Sud-Ouest

119

CC du Saulnois

128

CC de la Haute-Saintonge

129

CA du Cotentin

129

CU du Grand Reims

143

CA du Pays Basque

158

Votre commission a considéré que le champ de cette dérogation était trop limité, alors même que de nombreux EPCI couvrent aujourd'hui un large territoire, pour lequel il pourrait être pertinent d'élaborer plusieurs plans locaux d'urbanisme infracommunautaires.

Elle a donc abaissé le seuil de communes à compter duquel les EPCI peuvent demander cette dérogation au préfet, afin de la rendre plus effective. Le seuil choisi, de 75 communes, permet de lui conserver un caractère exceptionnel et lié au grand nombre de communes couvertes113(*).

Votre commission a adopté l'article 7 quater ainsi rédigé.

Article 7 quinquies (nouveau)
(art. L. 5214-16, L. 5215-20, L. 5216-5 et L. 5217-2
du code général des collectivités territoriales)
Conditions de majorité pour la définition de l'intérêt communautaire

Introduit par votre commission, par l'adoption d'un amendement COM-307 de notre collègue Philippe Bonnecarrère, l'article 7 quinquies du projet de loi tend à préciser que la majorité des deux tiers requise, au sein de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, pour définir l'intérêt communautaire ou métropolitain - et ainsi délimiter les attributions de l'établissement dans certains domaines de compétences - s'apprécie en fonction des suffrages exprimés et non des membres de l'organe délibérant. Il reprend le dispositif de l'article 6 de la proposition de loi n° 632 (2015-2016) tendant à faciliter la recomposition de la carte intercommunale, déposée par notre ancienne collègue Mme Jacqueline Gourault et Mathieu Darnaud et adoptée par le Sénat le 26 octobre 2016114(*).

Votre commission a adopté l'article 7 quinquies ainsi rédigé.


* 58 Les syndicats de communes « à la carte » sont régis par l'article L. 5212-16 du code général des collectivités territoriales. Ces dispositions sont également applicables aux syndicats mixtes dites « fermés » (article L. 5711-1 du même code).

* 59 Voir le commentaire de l'article 6 du projet de loi.

* 60 Article 1609 nonies C du code général des impôts. Cet article impose de procéder à un nouveau calcul de l'attribution de compensation à chaque transfert de charge.

* 61 Article L. 5211 41-3 du code général des collectivités territoriales.

* 62 Article L. 5211-25-1 du même code.

* 63 Voir par exemple CAA Marseille, 29 mars 2010, n° 07MA03229.

* 64 II de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales. Seules les principales recettes fiscales sont prises en compte dans le calcul du CIF, ainsi que certaines redevances. Les recettes prise en compte diffèrent d'ailleurs selon qu'il s'agit d'une communauté de communes à fiscalité additionnelle, d'une communauté de communes à fiscalité professionnelle unique ou d'autre EPCI à fiscalité propre appartenant à une autre catégorie. Parmi les deux composantes de la dotation d'intercommunalité, 1° la dotation de base est répartie en fonction de la population de chaque établissement, pondérée par son CIF ; 2° la dotation de péréquation est répartie selon les mêmes critères, auxquels s'ajoutent le potentiel fiscal par habitant et le revenu par habitant (IV de l'article L. 5211-28 du même code).

* 65 Il existe cependant, dans cette liste de compétences, de légères différences entre les catégories d'EPCI à fiscalité propre. Pour les communautés de communes, les transports sont une compétence facultative et le logement une compétence optionnelle. Le transfert est, en outre, limité dans certains cas aux actions d'intérêt communautaire.

* 66 C'est-à-dire la population calculée selon les modalités prévues à l'article L. 2334-2 du même code, prise en compte pour la répartition de la DGF.

* 67 Article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales.

* 68 Comme la collecte et le traitement des déchets pour les communautés d'agglomération.

* 69 Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes, rapport d'information n° 110 (2018-2019) de votre rapporteur Mathieu Darnaud, fait au nom de la commission des lois et publié le 7 novembre 2018, proposition n° 24. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/notice-rapport/2018/r18-110-notice.html.

* 70 Proposition n° 26 du rapport précité.

* 71 Proposition n° 8 du rapport d'information n° 2191 (XVe législature) de nos collègues députés Rémy Rebeyrotte et Arnaud Viala, Remettre la commune au coeur de l'organisation territoriale, 24 juillet 2019.

* 72 Articles 64 et 66 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 73 Proposition de loi pour le maintien des compétences "eau" et "assainissement" dans les compétences optionnelles des communautés de communes, dont le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl16-291.html.

* 74 Ou qui exerce seulement l'assainissement non collectif.

* 75 Ce cahier des charges, qui répondrait à des objectifs de qualité du service rendu et de pérennité des infrastructures, définirait notamment les besoins et les objectifs à atteindre.

* 76 Le compte-rendu de cette audition figure en annexe du présent rapport.

* 77 Article 10 de la loi du 24 septembre 1919 portant création de stations hydrominérales, climatiques et de tourisme, établissant des taxes spéciales dans lesdites stations et réglementant l'office national du tourisme.

* 78 Articles L. 133-11 et L. 133-12 du code du tourisme.

* 79 Article R. 133-32 du code du tourisme.

* 80 Article L. 133-13 du code du tourisme.

* 81 Article L. 133-15 du code du tourisme.

* 82 Le classement en station de tourisme entraîne ainsi la possibilité pour la commune de majorer les indemnités de fonction de ses élus (article L. 2123-22 du code général des collectivités territoriales).

* 83 Arrêté du 16 avril 2019 modifiant l'arrêté du 2 septembre 2008 relatif aux communes touristiques et aux stations classées de tourisme. La nouvelle règlementation est entrée en vigueur le 1er juillet 2019.

* 84 Selon les chiffres de la direction générale des entreprises, consultables à l'adresse suivante : https://www.entreprises.gouv.fr/tourisme/communes-touristiques-et-stations-classees-de-tourisme.

* 85 Article L. 133-1 du code du tourisme.

* 86 Article L. 134-2 du code du tourisme.

* 87 Articles L. 5214-16, L. 5216-5 et L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales.

* 88 Enquête réalisée par l'association nationale des élus des territoires (ANETT) à compter d'avril 2019. Les 275 maires de stations classées de tourisme adhérents à l'ANETT ont été sollicités, parmi lesquels 139 ont répondu à l'enquête.

* 89 Il importe de préciser que le classement d'une nouvelle commune en station de tourisme ne pourrait se faire sans une discussion avec l'intercommunalité : afin d'être classées en station de tourisme, les communes (ou l'intercommunalité, désormais) doivent en effet faire préalablement classer l'office de tourisme en catégorie I et procéder à certains investissements pour répondre aux critères nécessaires au classement en station de tourisme.

* 90 Article L. 151-2 du code de l'urbanisme.

* 91 Articles L. 5214-16 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales.

* 92 II de l'article 136 de la loi ALUR.

* 93 1999-2019 : L'intercommunalité au coeur de notre nouvelle organisation territoriale, Assemblée des communautés de France, consultable à l'adresse suivante : https://www.adcf.org/articles-20-ans-d-intercommunalite-l-adcf-publie-un-document-de-bilan-4752.

* 94 Article L. 153-8 du code de l'urbanisme.

* 95 Article L. 153-21 du même code.

* 96 Article L. 151-3 du même code.

* 97 Article L. 153-12 du même code.

* 98 Article L. 153-15 du même code.

* 99 Article L. 153-33 du même code.

* 100 Article L. 153-40 du même code.

* 101 Article L. 153-45 du code de l'urbanisme (à l'exception du cas des majorations des droits à construire prévus à l'article L. 151-28 du même code).

* 102 Aux termes de l'article L. 411-6 du code de la route, « Le droit de placer en vue du public, par tous les moyens appropriés, des indications ou signaux concernant, à un titre quelconque, la circulation n'appartient qu'aux autorités chargées des services de la voirie. »

* 103 Articles L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales. Ce dernier article est applicable à la métropole d'Aix-Marseille-Provence, sous les réserves rappelées dans le commentaire de l'article 7 ter du projet de loi.

* 104 11° et dernier alinéa du I de l'article L. 5215-20-1 du même code.

* 105 Dans cette métropole, soumise à des dispositions particulières, les établissements publics territoriaux (EPT) exercent tout ou partie de ces compétences si elles avaient été transférées aux EPCI à fiscalité propre préexistants, dans les conditions prévues au V de l'article L. 5219-5 du même code. Quant à la métropole de Lyon, qui est une collectivité territoriale à statut particulier, elle n'est expressément compétente que pour la voirie de son propre domaine public routier (article L. 3641-1 du même code), mais les voies communales situées sur son territoire avaient été transférées à la communauté urbaine de Lyon à laquelle la métropole a succédé.

* 106 3° du II de l'article L. 5214-16 et 1° du II de l'article L. 5216-5 du même code.

* 107 Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

* 108 Circulaire NOR INT/B/01/00197/C du 5 juillet 2001 relative aux compétences des EPCI - mise en oeuvre de la loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ; pertinence des périmètres et exercice effectif des compétences.

* 109 L'organisation de la mobilité est une compétence obligatoire des communautés d'agglomération, mais non des communautés de communes.

* 110 Article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales.

* 111 Voir le commentaire de l'article 1er du projet de loi, qui comporte une première réponse à ce problème, puisqu'il autorise la délégation au maire de l'engagement de dépenses d'entretien courant d'infrastructures communautaires.

* 112 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.bouches-du-rhone.gouv.fr.

* 113 35 EPCI à fiscalité propre seraient concernés.

* 114 Voir le rapport n° 53 (2016-2017) de Mme Catherine Di Folco sur cette proposition de loi, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l16-053/l16-053.pdf.