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Proposition de loi tendant à renforcer l'effectivité du droit au changement d'assurance emprunteur

16 octobre 2019 : Changement d'assurance emprunteur ( rapport - première lecture )

N° 58

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 octobre 2019

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la proposition de loi tendant à renforcer l'effectivité du droit au changement d'assurance emprunteur,

Par Mme Élisabeth LAMURE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas, présidente ; Mme Élisabeth Lamure, MM. Daniel Gremillet, Alain Chatillon, Martial Bourquin, Franck Montaugé, Mmes Anne-Catherine Loisier, Noëlle Rauscent, M. Alain Bertrand, Mme Cécile Cukierman, M. Jean-Pierre Decool, vice-présidents ; MM. François Calvet, Daniel Laurent, Mmes Catherine Procaccia, Viviane Artigalas, Valérie Létard, secrétaires ; M. Serge Babary, Mme Anne-Marie Bertrand, MM. Yves Bouloux, Bernard Buis, Henri Cabanel, Mmes Anne Chain-Larché, Marie-Christine Chauvin, Catherine Conconne, Agnès Constant, MM. Roland Courteau, Pierre Cuypers, Marc Daunis, Daniel Dubois, Laurent Duplomb, Alain Duran, Mmes Dominique Estrosi Sassone, Françoise Férat, M. Fabien Gay, Mme Annie Guillemot, MM. Xavier Iacovelli, Jean-Marie Janssens, Joël Labbé, Mme Marie-Noëlle Lienemann, MM. Pierre Louault, Michel Magras, Jean-François Mayet, Franck Menonville, Jean-Pierre Moga, Mmes Patricia Morhet-Richaud, Sylviane Noël, MM. Jackie Pierre, Michel Raison, Mmes Évelyne Renaud-Garabedian, Denise Saint-Pé, M. Jean-Claude Tissot.

Voir les numéros :

Sénat :

427 (2018-2019) et 59 (2019-2020)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La proposition de loi déposée par M. Martial Bourquin vise à parachever la réforme du marché de l'assurance-emprunteur démarrée il y a dix ans en clarifiant et renforçant l'information du consommateur sur son droit à résiliation. Il s'agit de mesures importantes, alors que l'assurance emprunteur représente pour nos concitoyens entre 6 et 15 % du coût de leur crédit, qu'un million de nouveaux crédits immobiliers ont été souscrits l'an dernier et que l'encours des crédits en stock dépasse les 1 000 milliards d'euros.

Certes, selon les données de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), l'action du législateur depuis dix ans a bien eu pour effet de faire baisser les prix. Le ratio des cotisations d'assurance-emprunteur sur le total des encours de crédit immobilier a diminué de 0,77 % à 0,69 % entre 2007 et 2018. Le fait que les parts de marché des différents acteurs n'ont que peu évolué, restant à 87 % pour les bancassureurs, traduit une adaptation de ces derniers à la concurrence via une diminution de leurs tarifs afin de conserver leur clientèle.

Pour autant, les efforts du législateur en faveur de ce droit et de l'ouverture à la concurrence sont parfois freinés sur le terrain, soit par des incertitudes juridiques, soit par des manoeuvres dilatoires visant à entretenir la confusion du consommateur. Par exemple, 20 % des emprunteurs ne sauraient pas qu'ils peuvent changer d'assurance-emprunteur ; 30 % des demandes de substitution de contrat obtiendraient une réponse hors-délai, hypothéquant de fait les chances de faire jouer la concurrence.

Qu'il s'agisse des enquêtes menées par les associations de consommateur ou par les services de l'État, toutes relèvent certains manquements aux différentes obligations qui incombent aux prêteurs et assureurs et qui ont été imposées afin de faciliter le changement d'assureur. Une partie de ces manquements tirerait son origine du flou juridique entourant la notion de « date d'échéance » du contrat d'assurance-emprunteur, certains contrats n'en disposant pas, d'autres présentant plusieurs dates pouvant prétendre à ce qualificatif. Ces incertitudes pénalisent le consommateur, qui se voit entravé dans sa volonté de se saisir des possibilités ouvertes par la loi.

Pour réduire cette incertitude juridique et clarifier la date d'échéance qui doit être retenue lorsqu'un assuré souhaite faire usage de son droit à résiliation, la proposition de loi prévoit d'abord de transcrire partiellement dans la loi la recommandation formulée à l'unanimité de ses membres par le Comité consultatif du secteur financier (CCSF) dans un avis du 27 novembre 2018, à savoir la date anniversaire de la signature de l'offre de prêt par l'emprunteur (article 1er). La commission valide ce choix mais juge utile de prévoir, à l'instar du CCSF, que la date à retenir peut également être, sur demande du client, une autre date figurant sur le contrat, afin que le consommateur garde la main sur la période de résiliation qui lui convienne le mieux.

La commission propose également que la notice fournie par le prêteur à l'emprunteur lorsqu'il lui propose une assurance fasse figurer cette nouvelle définition de la date. Elle juge également nécessaire que l'assuré puisse se voir communiquer, à sa demande, la fiche standardisée d'information tout au long de la durée du crédit et non uniquement lors de la première simulation du prêt, comme le prévoit aujourd'hui la loi. Cette fiche indique en effet les garanties jugées nécessaires par le prêteur et permet donc de comparer les offres présentes sur le marché.

Le texte propose ensuite de créer pour l'assureur une obligation d'information à l'assuré, trois mois avant la date anniversaire susmentionnée, de la date personnalisée de résiliation. Il prévoit qu'en cas de manquement, l'assuré puisse résilier à tout moment, sans frais, ainsi qu'une contravention de 5è classe (article 2). Tous les assureurs ne connaissant pas cette date de signature de l'offre de prêt, puisqu'elle relève des relations contractuelles entre un prêteur et l'emprunteur, la commission a privilégié une obligation d'information annuelle sur le droit général à résiliation et sur ses modalités de mise en oeuvre (procédure, délais génériques à respecter, documents à transmettre, etc.).

A la possibilité de résiliation immédiate, la commission substitue un renforcement conséquent des sanctions administratives (jusqu'à 15 000 euros), pour des raisons d'efficacité et de célérité de la procédure de contrôle et de sanction. En outre, elle clarifie l'ensemble des sanctions applicables aux manquements aux différentes obligations qui incombent au prêteur en matière de facilitation de la substitution d'assurance. Elle les dépénalise afin de les faire basculer dans le champ des sanctions administratives, mises en oeuvre notamment par la DGCCRF. Concernant l'obligation d'information annuelle nouvellement créée, l'ACPR sera également compétente pour contrôler et sanctionner d'éventuels manquements.

La proposition de loi prévoit en outre que les décisions des juridictions sanctionnant le manquement à l'obligation d'information fassent l'objet d'un affichage public, en parallèle d'une sanction de 3 000 euros (article 3). En renforçant les sanctions à l'article précédent et en les dépénalisant, la commission a repris ces deux mesures puisque la loi autorise déjà l'autorité administrative, en l'espèce la DGCCRF et l'ACPR, à publier ses décisions. Elle a par conséquent supprimé cet article, pleinement satisfait.

Les réformes importantes intervenues sur le marché de l'assurance emprunteur depuis dix ans n'ont pas encore fait l'objet de bilan complet de la part des services du Gouvernement, alors que le fonctionnement de ce marché est en mutation au regard des principes de mutualisation, de concurrence et de tarification. La demande d'un rapport au Gouvernement (article 4) sur ce sujet est donc soutenue par la commission.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.