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Projet de loi de finances pour 2020 : Le budget de 2020 et son contexte économique et financier

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Le budget de 2020 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

II. AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES (2 OCTOBRE 2019)

Réunie le mercredi 2 octobre 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a entendu M. Didier Migaud, président du Haut conseil des finances publiques, sur l'avis du Haut Conseil relatif aux projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020.

M. Vincent Éblé, président. - En parfaite continuité avec nos travaux d'hier, nous recevons aujourd'hui M. Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, pour nous présenter l'avis du Haut Conseil relatif aux projets de loi de finances (PLF) et de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2020.

Nous avons bien sûr pu prendre connaissance de cet avis vendredi dernier, lors de sa publication, mais vous allez nous apporter des éclairages complémentaires sur la manière dont il a été élaboré et les données macro-économiques sur lesquelles il s'appuie.

À l'heure où de nombreuses incertitudes se font jour sur les perspectives de croissance de l'économie mondiale et européenne, dans un contexte particulier de taux d'intérêt négatifs, l'avis du Haut Conseil est important pour éclairer la représentation nationale sur la sincérité du projet de loi de finances dans son cadrage macro-économique et sur la crédibilité de notre trajectoire budgétaire, au regard notamment de nos engagements européens, même si notre Gouvernement n'a pas fait le choix de proposer un ajustement de la loi de programmation des finances publiques (LPFP).

Cette audition est ouverte à la presse et fait l'objet d'une retransmission sur le site internet du Sénat.

M. Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques. - Merci de votre invitation. Je suis accompagné du rapporteur général du Haut Conseil, M. François Monier, de M. Vianney Bourquard et de M. Vladimir Borgy, rapporteurs généraux adjoints, ainsi que de M. Richard Hughes, directeur au Trésor britannique, qui contribue pour quelque temps aux travaux du Haut Conseil des finances publiques et de la Cour des comptes.

L'exercice qui nous rassemble aujourd'hui est désormais bien rôdé : c'est la septième fois que notre Haut Conseil rend un avis sur les PLF et PLFSS et la troisième fois sous cette législature. La mission du Haut Conseil ne consiste pas à produire ses propres prévisions macroéconomiques, il doit se prononcer sur celles présentées par le Gouvernement à l'occasion du PLF et du PLFSS, ainsi que sur la cohérence des projets du Gouvernement avec les orientations pluriannuelles de solde structurel. Cette mission nous conduit à réaliser une analyse approfondie des textes qui nous sont soumis par le Gouvernement. Pour formuler notre avis, nous nous appuyons sur des prévisions issues d'un ensemble d'organismes tels que la Commission européenne, le FMI et l'OCDE. Nous recevons également de nombreux experts et représentants d'institutions françaises et internationales - notamment la Banque de France, la Banque des règlements internationaux, le Centre d'études prospectives et d'informations internationales (Cepii), Rexecode et l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).

J'évoquerai en premier lieu le contexte macro-économique. Depuis plusieurs trimestres, l'économie mondiale connaît un ralentissement marqué, qui touche principalement l'Union européenne, la Chine et certains pays émergents. Ce ralentissement a été particulièrement prononcé dans l'industrie et il a pesé sur les échanges commerciaux en raison de la mise en place de mesures protectionnistes depuis fin 2018. On observe ainsi un coup de frein sur les échanges de marchandises, en légère baisse au premier semestre 2019. Les échanges de services, en revanche, ont continué de croître dans ce contexte international. La zone euro connaît un fléchissement de sa croissance, mais cette inflexion recouvre des évolutions contrastées entre les pays. Mi-2019, la croissance était quasiment nulle en Allemagne et en Italie ; elle était modérée en France et elle demeure encore soutenue en Espagne. Plusieurs facteurs ont contribué à atténuer le ralentissement de l'activité dans la zone euro - je pense ici à l'orientation budgétaire légèrement expansive en 2019, au maintien d'une politique monétaire accommodante, et à la dépréciation de l'euro vis-à-vis du dollar depuis le début de 2018.

L'économie française n'a pas échappé au ralentissement général. Sa croissance demeure néanmoins un peu supérieure à la moyenne de ses partenaires européens depuis la mi-2018. La demande intérieure hors stocks a progressé au deuxième trimestre 2019, portée par les mesures favorisant le pouvoir d'achat et par une augmentation toujours soutenue de l'investissement des entreprises. Malgré l'évolution défavorable du commerce mondial, les exportations françaises ont progressé de 2,5 % entre mi-2018 et mi-2019, marquant ainsi une légère amélioration des parts de marché de la France. Après une forte dégradation en 2018, le climat des affaires, selon les enquêtes de conjoncture, s'est légèrement redressé depuis le début de 2019, laissant prévoir le maintien d'une croissance modérée sur la fin de l'année 2019.

La situation et les perspectives de croissance sont toutefois entachées de plusieurs risques majeurs. À court terme, le principal risque est celui d'une sortie sans accord du Royaume-Uni de l'Union européenne. L'impact économique de cet événement sans précédent est particulièrement difficile à estimer. La première année, il serait, selon l'OCDE, de près de deux points de PIB pour le Royaume-Uni, supérieur à 0,5 point pour l'Espagne et les Pays-Bas, proche de 0,5 point pour l'Allemagne, l'Italie, mais aussi la France. L'OFCE estime un impact plus faible sur l'économie française, de l'ordre de 0,25 point de PIB. L'Insee, quant à lui, évoque 0,6 point sur plusieurs trimestres. La Banque d'Angleterre a des chiffres encore plus défavorables. Si vous le souhaitez, M. Richard Hughes pourra vous présenter l'analyse de la Banque d'Angleterre sur les conséquences d'un Brexit sans accord.

De nouvelles hausses des tarifs douaniers de la part des États-Unis, notamment à l'encontre de l'Union européenne, constituent un risque important pour la croissance. Le Haut Conseil estime que plusieurs autres facteurs sont susceptibles d'affecter la trajectoire de la croissance française : les tensions géopolitiques au Moyen-Orient, leurs répercussions possibles sur le prix du pétrole, les vulnérabilités financières liées à la hausse de l'endettement mondial ainsi que la conjoncture économique en Allemagne - la diminution de sa demande intérieure pourrait s'ajouter à la récession industrielle en cours depuis plusieurs trimestres. Au total, les perspectives de croissance de l'économie française sont entourées d'aléas extérieurs défavorables.

J'en viens désormais aux observations formulées par le Haut Conseil sur le scénario macroéconomique du Gouvernement. Le Gouvernement prévoit dans le PLF un rythme de croissance pour 2019 de 1,4 %, soit une prévision identique à celle formulée au printemps dernier dans le programme de stabilité. Compte tenu de l'acquis de croissance au deuxième trimestre et des prévisions récentes pour la croissance du troisième trimestre, le Haut Conseil juge atteignable la prévision de croissance du Gouvernement pour 2019. Cette prévision est d'ailleurs cohérente avec celle des organisations internationales et des instituts de conjoncture, qui la situent toutefois pour la plupart autour de 1,3 %. Pour 2020, le Gouvernement prévoit un léger fléchissement de la croissance du PIB à 1,3 %, la consommation des gains de pouvoir d'achat début 2019 ayant été plus lente que prévue. La prévision du Gouvernement fait l'hypothèse qu'elle se prolongera en 2020. Le taux d'épargne marquerait un léger recul après avoir augmenté de 0,6 point en 2019 ; cette baisse modérée est vraisemblable.

Le Haut Conseil considère que les hypothèses du Gouvernement sur l'évolution de l'investissement des entreprises sont plausibles.

La prévision de croissance du Gouvernement pour 2020 de 1,3 % s'inscrit dans la fourchette de prévisions disponibles entre 1,2 % et 1,4 % ; le Haut Conseil estime donc que la prévision de croissance du Gouvernement est plausible pour 2020. Toutefois, cette prévision ne prend pas en compte l'éventualité d'un Brexit sans accord et ses conséquences sur la croissance française - même si une sortie sans accord du Brexit n'est le scénario central d'aucun institut de conjoncture aujourd'hui.

Le Gouvernement anticipe, dans le PLF 2020, une hausse de 1,2 % en moyenne annuelle pour 2019 des prix à la consommation. Pour 2020, la baisse de l'inflation prévue par le Gouvernement en 2019 et 2020 par rapport à 2018 s'explique essentiellement par la moindre contribution des produits pétroliers - nulle en 2019, contre 0,6 point en 2018.

La prévision d'inflation du PLF repose sur l'hypothèse conventionnelle de stabilité du prix du pétrole à son niveau du mois d'août, à savoir 59 dollars le baril. Or, compte tenu des risques qui pèsent actuellement sur le maintien opérationnel des capacités de production, le prix du pétrole pourrait être plus élevé que celui prévu par le Gouvernement. Si le prix du baril se maintenait au niveau de 64 dollars le baril qui a été constaté il y a une quinzaine de jours, c'est-à-dire 5 dollars au-dessus de l'hypothèse du PLF, l'inflation serait accrue d'environ 0,15 point au bout d'un an et l'activité réduite d'un peu moins de 0,1 point par rapport au scénario de croissance du PLF pour 2020. Ce risque ne semble pas se matérialiser pour le moment, puisque ce matin, le prix du Brent était de 59,38 dollars le baril, après une baisse de près de 5 % sur les cinq derniers jours.

L'inflation sous-jacente, hors produits à prix volatils et tarifs administrés, augmenterait très légèrement, passant de 0,8 % en 2018 à 0,9 % en 2019 et 2020. Le Gouvernement a légèrement révisé à la baisse ses prévisions d'inflation pour 2019 et 2020, confirmant ainsi l'appréciation du Haut Conseil dans son avis d'avril 2019 sur le programme de stabilité. Nous avions alors estimé que la hausse attendue de l'inflation sous-jacente pourrait être plus lente que celle prévue par le Gouvernement. Cela confirme les prévisions d'inflation pour 2019 et 2020, proches de la moyenne du Consensus Forecast, de 1,2 % et 1,3 % respectivement. Le Haut Conseil considère donc que les prévisions d'inflation du Gouvernement pour 2019 et 2020 sont raisonnables.

Pour 2019, les prévisions d'emploi et de masse salariale sont cohérentes avec les dernières statistiques disponibles, qui enregistrent pour le premier semestre 2019 des créations d'emplois supérieures à ce que le fléchissement de l'activité faisait attendre pour 2020. Le Haut Conseil considère que les prévisions du Gouvernement sont raisonnables, le ralentissement attendu de la masse salariale traduisant celui de l'emploi.

J'en viens à notre appréciation sur les prévisions de recettes et de dépenses formulées par le Gouvernement. Pour les recettes, le Gouvernement retient notamment une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB de 1 en 2019 et en 2020. Cette élasticité unitaire résulterait d'une évolution plus dynamique que le PIB des impôts d'État et d'une progression des recettes des administrations de sécurité sociale légèrement inférieure à celle de l'activité. Après avoir analysé le montant estimé des mesures nouvelles pour 2019 et pour 2020, le Haut Conseil considère que les prévisions de prélèvements obligatoires sont cohérentes avec le scénario macroéconomique retenu.

L'augmentation globale des dépenses s'explique pour l'essentiel par le profil de l'investissement local qui serait en forte augmentation en 2019 puis se stabiliserait quasiment en 2020. L'objectif de dépenses de l'État intègre pour 2019 un accroissement des crédits des ministères de 5,7 milliards d'euros par rapport à l'exécution 2018. Cet objectif inclut des économies de 1,5 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2019, économies qui restent toutefois à réaliser en exécution. Les crédits des ministères poursuivraient leur croissance entre 2019 et 2020 à hauteur de 6 milliards d'euros.

Des efforts visant une budgétisation plus réaliste des dépenses de l'État ont été effectués depuis le PLF pour 2018, même si quelques poches de sous-budgétisation demeurent. Nous relevons cependant que des incertitudes entourent les prévisions de prélèvements sur recettes en faveur de l'Union européenne et de charges d'intérêts. Dans le PLF 2020, la prévision du Gouvernement prévoit un prélèvement sur recettes pour l'Union européenne en légère diminution de 100 millions d'euros par rapport à la LFI 2019, alors que la dernière année des cadres financiers pluriannuels (CFP) montre généralement une forte accélération des dépenses de l'Union européenne et du prélèvement sur recettes associé.

En sens inverse, la charge d'intérêts pourrait être un peu moins élevée que dans la prévision du PLF 2020. Par exemple, si les taux d'intérêt restent inchangés à leur valeur au 1er septembre 2019, c'est-à-dire à -0,6 % pour le taux à trois mois et à - 0,2 % pour le taux à dix ans jusqu'à la fin de l'année 2020, l'économie supplémentaire en dépenses serait de l'ordre de 1 milliard d'euros en 2020 - hier, le taux à dix ans était encore de - 0,26 %. Une telle évolution accentuerait la baisse déjà inscrite dans la prévision du Gouvernement selon laquelle la charge de la dette des administrations passerait de 40,3 milliards d'euros en 2018 à 35,9 milliards d'euros en 2019 et 33,7 milliards d'euros en 2020, soit une diminution de près de 0,3 point de PIB en deux ans, alors même que la dette globale ne ferait que se stabiliser à un niveau proche de 100 points de PIB, après avoir progressé de plus de 30 points depuis la crise de 2008. Le ratio dette sur PIB n'a effectivement pas amorcé sa diminution, à la différence de ce que l'on observe dans la zone euro depuis 2016. Les dépenses des administrations de sécurité sociale seraient en légère décélération en 2020 par rapport à 2019. Cette prévision est atteignable, sous réserve que les économies annoncées, notamment sur l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) et sur l'Unédic, se réalisent pour les montants attendus. Les dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales (APUL) augmenteraient de 1,5 % en 2019 et de 0,7 % en 2020 dans le scénario du Gouvernement. Leur investissement augmenterait de 8,9 % en 2019 puis diminuerait de 0,1 % en 2020, en lien avec le cycle électoral. Les informations disponibles à ce jour indiquent que la dépense locale en 2019 pourrait être plus soutenue que celle prévue dans le PLF, notamment en matière d'investissement : l'investissement des collectivités territoriales augmenterait de 14 % fin juillet, 16 % fin août. Il pourrait en aller de même en 2020, compte tenu notamment du niveau élevé de l'épargne des collectivités territoriales.

Le Haut Conseil estime donc que la prévision d'évolution des dépenses publiques pour 2019 et 2020 est plausible, selon l'état des informations dont nous disposons - le Haut Conseil n'a pas connaissance au moment de rendre son avis, de la totalité des dépenses prévues dans le PLF pour 2020. Il en va de même des prévisions de déficit nominal, de - 3,1 points de PIB en 2019 et - 2,2 points en 2020, compte tenu de l'appréciation formulée plus haut sur les recettes.

J'en viens à la cohérence des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale avec les orientations pluriannuelles de solde structurel. Cette cohérence s'apprécie au regard de la trajectoire du solde structurel formulée dans la loi de programmation en vigueur - celle du 18 janvier 2018. Le solde public nominal s'établirait à - 3,1 points de PIB en 2019 puis à -2,2 points en 2020. L'année 2019 est marquée par le cumul exceptionnel du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et de la baisse de cotisations qui dégradent le solde nominal de 20 milliards d'euros, soit 0,8 point de PIB, sans incidence sur le solde structurel. La composante conjoncturelle du déficit serait quasi nulle pour les deux années 2019 et 2020, compte tenu de l'estimation retenue par le Gouvernement d'un écart de production lui-même très proche de zéro. Une fois corrigé des effets de la conjoncture et des événements exceptionnels, le solde structurel tel qu'estimé par le Gouvernement serait de - 2,2 points de PIB pour les deux années 2019 et 2020. En 2019, ce solde structurel serait en amélioration de 0,1 point par rapport à 2018, d'après le chiffre présenté dans le PLF 2020. L'écart avec la trajectoire de la loi de programmation s'établirait à - 0,1 point de PIB en 2018 et à - 0,3 point de PIB en 2019. L'écart moyen sur deux années serait donc de 0,2 point par an en moyenne, soit un niveau très proche du seuil de 0,25 point de PIB par an de déclenchement du mécanisme de correction prévu à l'article 23 de la loi organique de 2012. Le Haut Conseil note que l'hypothèse d'un déclenchement du mécanisme de correction lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2019 ne peut donc être écartée, compte tenu des incertitudes qui pèsent inévitablement tant sur les estimations du PIB que sur celles des soldes publics. En 2020, le solde structurel serait inchangé par rapport à 2019, en diminution de 2,2 points. Cette prévision de déficit structurel prend notamment en compte les mesures annoncées fin avril à la suite du Grand débat national.

Le solde structurel en 2020 s'écarterait sensiblement de l'objectif inscrit dans la loi de programmation de janvier 2018, qui prévoyait pour 2020 un déficit structurel de 1,6 point de PIB. Le Haut Conseil relève en conséquence que le Gouvernement présente un article liminaire du projet de loi de finances qui s'écarte fortement de la trajectoire de la loi de programmation en vigueur, choix qui pose un problème de cohérence entre le PLF 2020 et la LPFP, et qui affaiblit la portée de l'exercice de programmation pluriannuelle en matière de finances publiques. Le Haut Conseil souligne que les ajustements structurels - c'est-à-dire les variations du solde structurel - prévus pour 2019 et 2020 sont très faibles, en deçà de ceux prévus par la loi de programmation. Selon le PLF, la variation de solde structurel entre 2018 et 2019 s'élèverait ainsi à 0,1 point de PIB, elle serait nulle entre 2019 et 2020, alors que la loi de programmation prévoyait un ajustement de 0,3 point les deux années. L'effort structurel, qui représente la partie de l'ajustement structurel directement lié à un effort en dépenses ou à des mesures nouvelles de prélèvements obligatoires, s'élèverait à 0,1 point de PIB en 2019 comme en 2020, contre 0,7 point en deux ans dans la loi de programmation. Durant la période 2018-2020, l'écart cumulé d'efforts structurels entre le PLF et la loi de programmation de - 0,6 point sur les deux années 2019 et 2020 correspond essentiellement à un moindre effort en dépenses de - 0,3 point de PIB, malgré la baisse des charges d'intérêt et à une réduction supplémentaire des prélèvements à hauteur de - 0,2 point de PIB. Or ces chiffres doivent s'apprécier au regard des engagements européens de la France. Le Haut Conseil souligne que les ajustements structurels prévus pour 2019 et 2020, qui seront soumis à l'appréciation de la Commission européenne, sont inférieurs au minimum prévu dans le volet préventif du pacte de stabilité qui correspond à un ajustement de 0,5 point par an.

Le déficit public de la France - nominal comme structurel - est un peu supérieur à deux points de PIB, hors opérations exceptionnelles. Il demeure nettement plus élevé que la moyenne de la zone euro, qui se situe en 2019 autour de 0,9 point de PIB en nominal et en structurel, malgré une certaine amélioration. La situation de nos finances publiques reste fragile et laisse en conséquence peu de marge de manoeuvre budgétaire dans l'hypothèse d'une accentuation du ralentissement économique.

M. Vincent Éblé, président. - Je vous remercie de cet exposé très clair. Les chiffres parlent d'eux-mêmes...

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Monsieur le président du Haut Conseil des finances publiques, merci. Première question : quelle est la crédibilité de la France, qui, avec ce projet de loi de finances, contrevient ouvertement aux engagements qu'elle avait pris, dans la loi de programmation en janvier 2018, de baisser le déficit structurel et de réduire la dette ?

Concernant la baisse des effectifs de l'État, nous sommes aussi loin du compte avec une réduction de seulement 47 postes.

Il y a dix ans, notre dette était de 60 % du PIB comme celle de l'Allemagne. Cette dernière, après la crise de 2008, est revenue en dessous de 60 % alors que celle de la France frôle les 100 %. Y a-t-il des raisons pour que la France soit ainsi à contre-courant ?

S'il y a peu de débats sur le réalisme des estimations de croissance, les risques sont néanmoins considérables - les ministres eux-mêmes en conviennent. Vous en avez cité quelques-uns : guerre commerciale, chocs pétroliers, Brexit.

De quelles marges de manoeuvre disposons-nous face à ces risques, avec un déficit déjà élevé ? L'arme monétaire ne peut plus être utilisée, à moins de distribuer des billets dans les rues. À la différence de l'Allemagne, nous ne disposons plus de l'arme budgétaire...

M. Didier Migaud. - Vos deux premières questions me semblent plutôt de nature politique... Il y a effectivement un réel problème de cohérence entre le solde structurel du projet de loi de finances pour 2020 et ce qui était prévu dans la loi de programmation. En 2019, l'écart est très proche du niveau considéré comme important par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Le Gouvernement a fait le choix de reporter à l'année prochaine la révision de la loi de programmation. On peut s'interroger sur l'intérêt de cet exercice si la révision est constante...

Vous connaissez les circonstances : gilets jaunes, grand débat national... Notre tableau présentant les variations de la dette pour les différents pays européens est très frappant...

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Chers collègues de la République en marche, vous devriez le regarder de près...

M. Vincent Éblé, président. - La France est à l'avant-dernière ligne...

M. Philippe Dallier. - Juste avant la Grèce !

M. Didier Migaud. - Ce n'est pas un phénomène nouveau.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ce que nous voyons, c'est un mouvement de désendettement de l'Europe du Sud mais pas de la France.

M. Didier Migaud. - Ce mouvement a commencé il y a quelques années. Pour répondre à votre dernière question, les marges de manoeuvre de la France sont quasi nulles : elle n'a pas profité de l'amélioration de la conjoncture pour les dégager.

Il y a un débat parmi les économistes. Certains considèrent qu'il faut profiter des taux bas pour investir...

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Si seulement nous investissions !

M. Didier Migaud. - ... mais trop souvent, la France utilise la dette pour couvrir des dépenses de fonctionnement.

L'écart avec la loi de programmation s'explique par un moindre effort en dépense et une augmentation de la baisse des prélèvements obligatoires par rapport à ce qui était prévu. Le Gouvernement l'assume. Contrairement à d'autres années, la balance n'est pas équilibrée entre les aléas à la hausse et à la baisse. D'un côté, nous avons une reprise en Allemagne qui pourrait être plus forte qu'anticipée et une diminution du taux d'épargne qui conforterait la consommation. C'est peu en comparaison avec la guerre commerciale, le Brexit, les tensions au Moyen-Orient - même si pour l'instant on n'en voit pas les effets, au-delà des quelques jours de hausse des prix du baril. Mais cette absence d'effet pourrait témoigner d'un ralentissement de l'activité mondiale, ce qui ne serait pas positif pour l'Union européenne.

M. Jérôme Bascher. - Merci pour votre langage de vérité, que nous espérons entendre encore longtemps de votre bouche... Nous sommes sortis d'une procédure de déficit excessif en début de mandature mais nous ne faisons désormais aucun effort sur le solde structurel puisque nous passons de moins 2,2 % du PIB à moins 2,2 % du PIB. Or la commission européenne nous demandait de faire au minimum moins 0,3, voire moins 0,5 au vu de notre position dans le cycle économique. Les ministres que j'ai interrogés à ce sujet ne m'ont pas répondu. Mais nous avons bien compris hier soir, n'est-ce pas, monsieur le président, que les ministres se moquaient parfois un peu du Parlement. Comment la Commission européenne prendra-t-elle la chose ? Espérons que ce ne sera pas un futur conseiller maître à la Cour des comptes qui devra nous expliquer la chose prochainement...

Comment expliquez-vous cette prévision de déficit, alors que le prélèvement à la source nous vaut deux milliards d'euros d'impôt sur le revenu en plus et que les taux négatifs nous valent deux milliards d'euros de charges en moins. L'impôt sur les sociétés pourrait-il rapporter beaucoup moins, notamment celui des banques, qui sont de grosses contributrices mais dont les comptes sont plombés par les taux d'intérêt négatifs ?

Les dépenses des collectivités ont connu en 2019 une accélération inouïe des dépenses. Faut-il réviser conséquemment la prévision de leur déficit ?

Autre élément perturbant, la prévision de masse salariale se retrouve partout, sauf dans les chiffres des cotisations sociales, qui ne rentrent pas. Cela reflète-t-il un changement dans la structure de l'emploi, avec plus d'emplois, mais moins de salaires ?

Enfin, les dépenses de retraite s'accélèrent en 2019. Aurait-on mésestimé les dépenses des nouveaux retraités, qui pourraient avoir cotisé plus pour gagner plus ?

En résumé, la base 2019 n'est-elle pas trop élevée dans ces deux domaines des finances locales et sociales ?

M. Jean-François Rapin. - Quelles seront, à votre avis, les conséquences d'un Brexit sans accord, ce qui semble le plus probable, même si les Anglais semblent ouverts à la discussion ?

Le solde structurel devait être à l'équilibre dans la loi de programmation pour 2022 ; en avril, il devait finalement être de moins 1,2 % du PIB, et cette nuit, nous apprenons qu'il sera de moins 1,5 % du PIB. On ne sait plus où l'on va !

Mme Christine Lavarde. - Le graphique de votre diapositive n° 13 montre bien le décrochage continu entre la trajectoire exposée dans la loi de programmation, le réajustement du programme de stabilité présenté en avril, et enfin la trajectoire du projet de loi de finances pour 2020. Quelle variation du taux de croissance nous ferait tomber dans la zone rouge, sachant que notre solde structurel connaît déjà un écart de 0,2 point de PIB par rapport à la loi de programmation et que la procédure pour déviation significative peut s'enclencher avec un écart de 0,25 point de PIB sur deux ans par rapport à la règle européenne de déficit structurel ? Nous dépendons bien de l'évolution du taux de croissance dont vous avez jugé l'hypothèse réaliste mais sans forcément être totalement convaincu.

M. Roger Karoutchi. - Je me souviens d'un séminaire gouvernemental au printemps 2008, où nous avions affirmé que tout était en ordre, que la dette allait être maitrisée... Quelques semaines plus tard, avec la crise financière, il y avait quelques milliards de dette et de déficit en plus.

Sommes-nous bien conscients de la crise financière qui se rapproche ? Même la banque centrale européenne (BCE) tire la sonnette d'alarme. Le Gouvernement est-il bien prudent ? Tout porte à croire qu'un pays avec 1 400 milliards d'euros de dette serait balayé, disposant de beaucoup moins de facultés de réaction.

Mme Nathalie Goulet. - Je suis rapporteur spécial pour les engagements financiers. Mon père disait : il vaut mieux devoir que de ne pas pouvoir rendre. En l'espèce, nous sommes dans les deux situations...

Les taux négatifs sont une anomalie à prendre en considération. Faut-il s'inquiéter des engagements hors bilan, qui ont dramatiquement augmenté pour atteindre 4 000 milliards d'euros. Comment les prendre en considération ?

M. Marc Laménie. - Merci pour votre analyse pédagogique. Vous nous parlez des risques, notamment du Brexit et d'une « escalade de mesures protectionnistes ». Qu'entendez-vous par là ?

Parmi les économies possibles, vous citez les charges d'intérêt. Quelles sont les perspectives d'évolution de l'endettement ? Quelle est l'incidence depuis bientôt un an du mouvement des gilets jaunes sur les finances de l'État, des collectivités, des compagnies d'assurance, des particuliers ?

M. Julien Bargeton. - Les dépenses de retraites représentent 28 % de la dépense publique. Quel regard le Haut Conseil porte-t-il sur la réforme ainsi que sur l'effort prévu ?

M. Didier Migaud. - Beaucoup de questions portent sur des sujets qui ne relèvent pas des compétences du Haut Conseil.

Nous n'avons pas étudié la réforme des retraites, qui n'est pas encore adoptée. Il n'appartient pas au Haut Conseil de se projeter autant dans l'avenir.

Honnêtement, personne ne sait rien des conséquences du Brexit, ce qui est effectivement un problème en soi. Toutes celles et tous ceux qui ont travaillé sur le sujet pensent qu'un Brexit sans accord aura un impact sur le PIB du Royaume-Uni et sur celui des pays de l'Union européenne. Les estimations varient de 0,2 à 0,6 point de PIB. La Banque d'Angleterre a réalisé des projections bien plus pessimistes que le FMI, l'OCDE ou l'Insee. Tout le monde est très prudent car les prévisions sur les conséquences du Brexit ne se sont pas toujours réalisées.

M. Richard Hughes, directeur au Trésor britannique. - Les dernières prévisions de la Banque d'Angleterre sur l'impact d'un Brexit sans accord sont parmi les plus pessimistes. Celles transmises à la commission des finances du Parlement britannique le 3 septembre évoquant le pire scénario d'un Brexit sans accord prévoient une baisse de 5,5 % du PIB en 2020, contre 2 % du PIB pour l'OCDE, selon laquelle l'impact négatif s'élèverait à 1 % du PIB pour la France en 2020.

M. Didier Migaud. - Le pire n'est pas toujours certain... Les estimations de la Banque d'Angleterre sont plus pessimistes que celles d'autres organisations.

La crise financière est toujours difficile à prévoir. Les économistes sont très partagés. Généralement, les crises surviennent quand on ne les attend pas. L'endettement mondial est très élevé, tout comme l'endettement privé des entreprises, particulièrement aux États-Unis mais également dans l'Union européenne. Si l'activité ralentit et la récession s'accentue, cet endettement risque de devenir insupportable et des bulles telles que la bulle immobilière pourraient éclater. Ces risques sont bien identifiés. Les banques sont plus solides aujourd'hui qu'au moment de la crise financière de 2008-2009. Toutefois il est vrai que la conjoncture internationale n'est pas rassurante.

Les mesures protectionnistes américaines et les contre-mesures chinoises et européennes provoquent un ralentissement du commerce mondial. Ainsi, la demande est moins forte, notamment en Allemagne, où l'on constate également une crise de confiance des ménages.

La France est sortie de la procédure pour déficit excessif. Nous n'avons pas de crainte dans l'immédiat de la voir y entrer à nouveau. Le dépassement du seuil de déficit de 3 % du PIB en 2019 est totalement conjoncturel puisqu'il est dû à la transformation du CICE. La Commission européenne n'a pas exprimé de préoccupation à ce sujet. Elle se reconnaît un large pouvoir d'interprétation des textes - il ne m'appartient pas de m'exprimer pour elle.

Vous faites état de quelques bonnes nouvelles sur l'impôt sur le revenu et la charge d'intérêts. Il faut prendre en compte les 15 milliards d'euros de mesures prises après le mouvement des gilets jaunes ainsi que les 5,7 milliards d'euros de mesures prises après le grand débat, qui ont des conséquences sur l'exécution des lois de finances pour 2019 et les perspectives de la loi de finances pour 2020. Nous ne disposons pas de la totalité des comptes pour 2019. Nous aurons à exprimer un avis sur la loi de finances rectificative qui sera examinée d'ici la fin de l'année ainsi que sur le projet de loi de règlement qui traduira l'exécution du budget de 2019. La Cour des comptes s'exprimera également sur les engagements hors bilan et sur le ratio de dette par rapport au PIB lors de la certification des comptes de l'État. Il est encore trop tôt pour apporter des précisions.

Combien de temps dureront les taux négatifs ? Certains économistes sont affirmatifs pour prédire une durée longue, mais personne ne peut le dire. Être payé pour emprunter heurte la logique. La situation est curieuse. Je ne suis pas sûr qu'elle dure aussi longtemps que les contributions et les impôts. Même s'il faut être attentif à la dette et faire un effort de désendettement, l'impact sur nos dépenses sera progressif au fil du temps, compte tenu des politiques monétaires accommodantes de la BCE et de la Réserve fédérale des États-Unis. Que se passera-t-il en cas de crise ? Les banques centrales s'organisent pour prévenir ce type de situation, même si l'outil monétaire connaît ses propres limites - d'où l'intérêt de conserver des marges de manoeuvre budgétaires.

M. Didier Rambaud. - Ma question porte sur l'impact des mesures de baisse de fiscalité sur la consommation et donc la croissance. Le pouvoir d'achat des Français augmente de 2 % en 2019, soit, selon l'OFCE, un gain de 850 euros par an et par ménage. Comment mesurer l'effet multiplicateur sur la production française et les importations ?

M. Claude Raynal. - Aujourd'hui, le Haut Conseil retombe dans l'appréciation des années passées. Il y a eu une bonne année, 2018, qui a suscité l'espoir mais on revient à des années plus plombées, celles d'après la crise de 2008 - par charité, ne rappelons pas les chiffres de 2012.

J'aime bien la prudence. J'aurais aimé disposer du scénario d'un Brexit sans accord. N'aurait-il pas été utile de nous expliquer comment réduire le budget à hauteur d'un choc économique de 0,5 point de PIB ? Un gouvernement raisonnable devrait exposer une simulation de situation demi-crashée.

M. Jean-Marc Gabouty. - Quel est l'effet de la fiscalisation du système de CICE sur l'impôt sur les sociétés de 2020 ?

L'écart de solde structurel, de 0,6 point de PIB, entre la loi de programmation et le projet de loi de finances pour 2020 est imputable aux deux tiers aux mesures accordées aux gilets jaunes en 2019 et 2020. Cette injection de pouvoir d'achat relève d'une politique de relance par la demande. À court terme, quelle est la part de cette injection dans le différentiel positif du taux de croissance avec nos voisins, en particulier l'Allemagne ?

La marge de manoeuvre pour améliorer nos finances publiques, nous l'avons : c'est la réduction des dépenses publiques. Si l'on nous présentait les mêmes ratios après avoir fourni cet effort, ce serait catastrophique. Cette réflexion peut paraître paradoxale mais elle ne l'est pas plus que de voir ceux qui ont creusé le trou se lamenter que leurs successeurs ne le bouchent pas assez vite.

M. Michel Canévet. - Merci au Haut Conseil des finances publiques pour son expertise très appréciée.

La situation actuelle est en effet paradoxale. La France est de mieux en mieux considérée dans les classements internationaux, la croissance est dynamique, tout comme le marché de l'emploi, et parallèlement, les indicateurs financiers ne sont pas très bons et nous avons des difficultés à boucler le budget - même si l'on apprécie la baisse du taux de prélèvements obligatoires et celle des dépenses publiques.

L'endettement est extrêmement préoccupant. Il est dû pour beaucoup aux mesures prises pour répondre à la crise sociale de notre pays. Comment le Haut Conseil apprécie-t-il leur impact ? Ces dépenses seront-elles pérennes ? Les baisses d'impôts peuvent-elles avoir un effet intéressant sur la croissance et les recettes, de TVA notamment ?

Les taux d'intérêts négatifs sont préoccupants. Ne préjugent-ils pas d'une crise financière extrêmement grave ?

J'ai été étonné par l'augmentation du produit de l'impôt sur les sociétés, de 50 % dans le budget 2020, alors même que des baisses d'impôt sur les sociétés sont annoncées pour l'année prochaine. La situation économique est-elle suffisamment dynamique pour générer une amélioration des comptes des entreprises à ce niveau ?

Enfin, je m'inquiète des prévisions de la Banque d'Angleterre, qui, si elles se révélaient exactes, seraient particulièrement catastrophiques pour notre pays.

M. Philippe Dallier. - Tout arrive : j'irai dans le sens de Claude Raynal. Monsieur le premier président, nous vous posons des questions appelant des réponses à caractère politique que vous ne pouvez pas formuler. Vous qualifiez de raisonnables les hypothèses du Gouvernement pour l'année 2020. Vous soulignez que nous nous écartons toujours plus de la loi de programmation. Enfin, en cas de crise, la France n'aura plus de marge de manoeuvre.

Sur 2020, on assiste au jeu classique du Gouvernement qui se félicite du pouvoir d'achat en évitant de dire que nous nous éloignons des objectifs fixés et de l'opposition qui souligne l'inverse. Au milieu, les Français ne sont pas conscients de la situation réelle du pays. Un montant de dette de 2 375 milliards d'euros ne signifie plus rien pour personne. Le Haut Conseil peut-il effectuer des simulations montrant les conséquences d'une crise financière sur le budget de l'État ? Si la France avait les mêmes taux d'intérêts que l'Italie, elle devrait trouver 40 milliards d'euros supplémentaires chaque année pour payer les intérêts de la dette. Certes, le Brexit peut avoir des conséquences importantes, mais celles d'une crise financière, même moitié moins forte que celle de 2008, seraient extrêmement graves. Il faudrait faire de la pédagogie auprès de nos concitoyens.

Le Haut Conseil pourrait-il nous montrer les conséquences, selon différentes hypothèses, que le Gouvernement aurait à assumer ? Il serait tout de même temps de faire comprendre à nos concitoyens ce que cela signifierait.

Mme Sylvie Vermeillet. - Vous avez cité les facteurs extérieurs qui peuvent compromettre la prévision de croissance. Sur un plan intérieur, la réforme des retraites qui s'annonce est-elle un facteur susceptible d'avoir un impact significatif ? La disparition des régimes spéciaux de la RATP et de la SNCF, les perspectives défavorables pour les fonctionnaires et enseignants vont nécessairement amener des tensions dans notre pays, qui peuvent aussi, à mon avis, perturber la croissance attendue.

Vous avez montré dans la dernière page de votre présentation cette espèce d'inertie qui empêche le solde public de refaire surface, alors même que les dépenses des collectivités ont été encadrées. L'État a contractualisé avec les collectivités, et se félicite du très bon résultat. On pourrait souhaiter qu'il contractualise avec lui-même pour obtenir des résultats aussi probants... Si l'État allait vers son objectif de réduire de 50 000 le nombre de fonctionnaires, serait-ce suffisamment significatif pour entamer la réduction de notre déficit structurel ?

M. Sébastien Meurant. - À propos des marges de manoeuvre : c'est la liberté de la France de gérer ses propres finances... Le niveau des taux d'intérêt nous place dans une situation aberrante et qui ne peut pas durer. Que pensez-vous de la capacité des banques à encaisser durablement la disparition de leurs marges de manoeuvre dans l'intermédiation ? Nous avons quatre banques systémiques en France. La Commerzbank et la Deutsche Bank sont, elles, en très mauvais état. Combien de temps cela peut-il durer ? Quid des assurances ?

M. Didier Migaud. - Parmi les organismes et personnalités que nous avons consultés, aucun n'a fait du Brexit sans accord son scenario central. Les conséquences sur 2019 seront de toute façon faibles. Pour atteindre 1,3 % ou 1,4 % de croissance, il faut faire 0,35 % à chaque trimestre. Cela sera surtout une question d'arrondi... Nous avons donc considéré que l'hypothèse de croissance pour 2019 était atteignable. Pour 2020, cela va dépendre de la conjoncture internationale mais, en l'état des informations et des prévisions, nous sommes dans la fourchette. Il est vrai que certains pays se montrent plus prudents dans leurs prévisions. C'est qu'ils ont des pratiques différentes. Ainsi, aux Pays-Bas, le Gouvernement travaille à partir des hypothèses arrêtées par une institution indépendante mais, systématiquement, il diminue le scénario central de 0,25 point. Chez nous, la présence du Haut conseil des finances publiques a contribué à rendre les hypothèses des gouvernements beaucoup plus raisonnables, puisqu'ils s'exposent à un avis réservé de cette instance.

Sur les missions du Haut Conseil des finances publiques, la France a fait une interprétation minimaliste des textes européens. La révision à venir de lois organiques serait peut-être l'occasion d'étendre ses pouvoirs, notamment à l'analyse des risques dans les scénarios de finances publiques.

Nous avons constaté que le délai de réaction de la consommation à la hausse du pouvoir d'achat est supérieur à ce qu'on observait auparavant. Le Gouvernement prévoit que la consommation gagnera en vigueur au deuxième semestre 2019 et sur l'année 2020 : c'est vraisemblable. Il annonce une hausse de 1,2 % de la consommation des ménages, après 0,9 % en 2018. Sa prévision reste prudente, puisqu'elle reste en deçà de l'augmentation du pouvoir d'achat. Il prévoit une légère diminution du taux d'épargne, mais pas vraiment significative, les ménages conservant ainsi une partie des gains de pouvoir d'achat. Les dernières indications sur le moral des ménages sont plutôt positives, ce qui conforte encore le scenario du Gouvernement sur la consommation.

L'impact de la réforme des retraites se fera à long terme. Bien sûr, les tensions sociales peuvent avoir des conséquences sur l'activité mais, pour l'instant, les dernières enquêtes sur le moral des Français vont plutôt dans le bon sens, et s'améliorent depuis six mois. Certes, il suffit parfois de peu de choses pour que cela parte en sens inverse.

Les cotisations augmentent effectivement moins que la masse salariale en 2019, en partie à cause de la prime exceptionnelle, qui n'est pas soumise à cotisations. Cela explique le décalage entre les prévisions en termes de recettes et le niveau de la masse salariale, légèrement plus élevé.

Les marges de manoeuvre ne sont jamais nulles, puisque l'effort structurel peut consister soit à baisser la dépense, soit à augmenter la recette - soit à faire les deux. Il est donc toujours possible, pour un Gouvernement, d'augmenter les marges de manoeuvre à travers une augmentation des prélèvements obligatoires.

Les banques, enfin, sont dans une situation plus solide qu'en 2009, compte tenu d'un certain nombre de règles qui ont été établies depuis, d'ailleurs plus rigoureuses au sein de l'Union européenne qu'aux États-Unis. Pour autant, les taux négatifs sont un facteur de fragilisation à moyen et long terme, ce qui pourra les contraindre à prendre un certain nombre de mesures - tout dépendra de la longévité de ces taux négatifs. On peut les comprendre sur du très court terme, plus difficilement sur dix ans.

Compte tenu de la gestion intelligente de notre dette, le choc d'une remontée des taux d'intérêt peut ne pas être brutal, mais l'impact sera lourd. La charge de la dette sera l'an prochain de 33 ou 34 milliards d'euros, quand elle était de 40 milliards d'euros il y a peu. La proportion de la charge de la dette par rapport au PIB a sensiblement diminué, alors même que notre dette a explosé ! Il faut rester prudent, car cette situation peut ne pas durer.

M. Vincent Éblé, président. - Nous vous remercions pour votre présentation et ces échanges avec les membres de la commission.