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Projet de loi de finances pour 2020 : Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances)

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances) ( rapport général - première lecture )

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I. - IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

A. - Autorisation de perception
des impôts et produits

ARTICLE 1er

Autorisation de percevoir les impôts et produits existants

. Commentaire : le présent article autorise la perception des impôts, produits et revenus affectés à l'État et à des personnes morales autres que l'État et détermine les conditions de l'entrée en vigueur des dispositions fiscales de la loi de finances ne comportant pas de date d'application.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article traduit le principe du consentement à l'impôt, par la mise en oeuvre de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), selon lequel la loi de finances « autorise, pour l'année, la perception des ressources de l'État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État ».

Le II précise que les dispositions fiscales de la loi de finances s'appliquent à compter du 1er janvier 2020, sauf pour l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés.

Elles s'appliquent à l'impôt sur le revenu dû au titre de l'année 2019 et des années suivantes. Malgré la mise en place du prélèvement à la source, cette mention est nécessaire afin de permettre la revalorisation des tranches d'imposition au titre de l'année en cours en fonction de la dernière estimation d'inflation hors tabac.

S'agissant de l'impôt sur les sociétés, les dispositions fiscales nouvelles s'appliquent sur leurs résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2019, ce qui permet de prendre en compte la perception par acomptes de cet impôt ainsi que les différences de dates de clôture des exercices selon les entreprises.

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article, qui formalise l'autorisation accordée par le Parlement de percevoir l'impôt, n'appelle pas d'observations.

Les recettes fiscales prévues pour l'année 2020 font l'objet d'une analyse détaillée au sein du tome I du présent rapport.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. - Mesures Fiscales

ARTICLE 2
(Art 196B, 197 et 204 H du code général des impôts)

Baisse de l'impôt sur le revenu à compter des revenus de l'année 2020, anticipation contemporaine de cette baisse dans le calcul des taux de prélèvement à la source et indexation du barème applicable aux revenus de l'année 2019

. Commentaire : le présent article vise à réduire l'impôt sur le revenu de 5 milliards d'euros en procédant à une modification du barème et du taux. Il tend également à simplifier le bas du barème en modifiant le mécanisme de la décote et en supprimant la réduction d'impôt proportionnelle pour les foyers modestes. Il procède également à la revalorisation des limites des tranches du barème en fonction de l'inflation et il anticipe la baisse d'impôt sur le revenu dans le calcul des taux de prélèvement à la source applicables aux revenus de l'année 2019.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN IMPÔT SOUMIS À DE NOMBREUSES ÉVOLUTIONS DEPUIS 2013

1. Le barème de l'impôt et son indexation : garantir la progressivité de l'impôt sur le revenu

a) Le barème de l'impôt sur le revenu et ses dernières évolutions : l'allègement de l'imposition en bas de barème

Institué sous sa forme actuelle par la loi de 28 décembre 19592(*), l'impôt sur le revenu (IR) se caractérise par l'application d'un barème progressif au revenu net global imposable de chaque foyer fiscal. Initialement constitué de huit tranches dont les taux variaient de 5 % à 65 %, ce barème a progressivement vu son nombre de tranches se réduire et son taux marginal supérieur d'imposition diminuer durant les années 1990 et 2000.

L'article 75 de la loi de finances pour 20063(*) a ainsi procédé à une refonte substantielle du barème de l'IR en réduisant le nombre de tranches de sept à cinq, en baissant le taux marginal supérieur d'imposition et en intégrant l'abattement de 20 % sur les revenus salariaux et assimilés. Cette réforme a entraîné un allègement d'impôt d'environ 3,5 milliards d'euros qui a principalement bénéficié aux ménages imposables ayant des revenus compris entre 10 000 et 30 000 euros4(*), tout en simplifiant de façon significative le barème.

Plus récemment, l'article 6 de la loi de finances pour 20115(*) a procédé à la majoration de 1 point du taux de la tranche supérieure d'imposition à 40 %, afin de contribuer au financement de la réforme des retraites.

L'article 2 de la loi de finances pour 20136(*) a créé une nouvelle tranche au taux de 45 % pour la fraction des revenus supérieure à 150 000 euros. Cette mesure a entraîné une hausse d'impôt de 344 millions d'euros en 2013, concernant environ 63 000 foyers fiscaux.

Enfin, une réforme du « bas de barème » a été réalisée lors de la loi de finances pour 20157(*), avec la suppression de la tranche à 5,5 % pour la fraction de revenus comprise entre 6 000 et 12 000 euros environ par part de quotient familial. Afin de neutraliser l'effet de cette suppression pour les contribuables des tranches suivantes, le seuil d'entrée dans la tranche à 14 % a été abaissé de 11 991 à 9 690 euros. Cette mesure aurait bénéficié à 2,6 millions de foyers fiscaux, pour un coût total de 500 millions d'euros8(*).

Évolution du nombre de tranches et des taux marginaux d'IR depuis 2005

 

2005

2006-2010

2011-2012

2013-2014

2015-2019

1ère tranche

0

0

0

0

0

2ème tranche

6,83 %

5,5 %

5,5 %

5,5 %

0

3ème tranche

19,14 %

14 %

14 %

14 %

14 %

4ème tranche

28,26 %

30 %

30 %

30 %

30 %

5ème tranche

37,38 %

40 %

41 %

41 %

41 %

6ème tranche

42,62 %

-

-

45 %

45 %

7ème tranche

48,09 %

-

-

-

-

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données des lois de finances initiales pour 2005 à 2019

b) L'indexation du barème : une pratique désormais habituelle

Depuis 1969, et à l'exception du « gel » appliqué en 2012 et 2013, les seuils et limites du barème de l'impôt sur le revenu ont été chaque année indexés sur l'inflation9(*), afin de maintenir le pouvoir d'achat des contribuables en ne prélevant pas davantage d'impôts en l'absence de progression réelle des traitements, salaires et revenus de remplacement.

En effet, l'absence de revalorisation du barème de l'IR aboutit nécessairement à une hausse du poids des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages, dans la mesure où elle entraîne :

l'imposition d'une partie des revenus au titre d'une tranche supérieure à un taux plus élevé ;

l'assujettissement à l'impôt sur le revenu, à revenu réel inchangé, de certains foyers fiscaux jusqu'ici non imposables ;

- la perte du bénéfice de nombreux régimes dérogatoires en matière d'impôt sur le revenu, de fiscalité locale ou de contributions sociales, dont les seuils et limites de déclenchement sont chaque année indexés sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

Dispositifs indexés sur le barème de la première tranche de l'IR
et applicables dans le domaine de l'IR

- l'exonération en faveur des contribuables modestes si leur revenu est inférieur à 8 610 euros, ou 9 410 euros s'ils ont plus de 65 ans (2° bis de l'article 5 du CGI) ;

les abattements forfaitaires pour les contribuables modestes âgés de plus de 65 ans ou en situation d'invalidité si leur revenu n'excède pas 14 510 euros ou 23 390 euros (article 157 bis du CGI) ;

- l'exonération de la participation des employeurs au financement des titres restaurant (19° de l'article 83 du CGI) ;

- l'abattement de 10 % sur le montant des retraites et pensions (5 a de l'article 158 du CGI) ;

- la déduction forfaitaire minimale des frais professionnels du revenu brut pour les demandeurs d'emplois de plus d'un an (3° de l'article 83 du CGI) ;

- la déductibilité d'une somme représentative des avantages en nature des personnes âgées de plus de 75 ans vivant sous le toit du contribuable (II-2° ter de l'article 156 du CGI) ;

- la limite de certains dons fait par des particuliers ouvrant droit à une réduction d'impôt de 75 % (1 ter de l'article 200 du CGI) ;

- les différents seuils entraînant une retenue à la source sur les traitements, salaires, pensions et rentes viagères servis à des personnes qui ne sont pas fiscalement domiciliées en France (article 182 A du CGI).

Ainsi que les seuils des régimes suivants :

- le régime de la micro-entreprise (article 50-0 du CGI) ;

- le régime de l'auto-entrepreneur (article 151-0 du CGI) ;

- le régime simplifié d'imposition aux BIC (article 302 septies A bis du CGI) ;

- le régime de la déclaration contrôlée (I de l'article 96 du CGI) ;

- le régime déclaratif spécial (article 102 ter 1 du CGI) ;

- le seuil d'exigibilité des acomptes provisionnels (I de l'article 1664 du CGI) ;

- les modalités d'imputation des déficits agricoles (I-1° de l'article 156 du CGI).

Source : étude d'impact du présent article

Depuis 2014, les limites des tranches du barème de l'impôt sur le revenu évoluent de nouveau en fonction de l'inflation. Ainsi, les bornes des tranches du barème de l'impôt sur le revenu ont été revalorisées de 0,8 % dans la loi de finances pour 201410(*), de 0,5 % en 201511(*), de 0,1 % en 201612(*) et en 201713(*), de 1 % en 201814(*) et de 1,6 % en 201915(*).

Après la revalorisation réalisée en loi de finances pour 2019, le barème applicable aux revenus perçus ou réalisés en 2018 est le suivant :

Barème progressif applicable aux revenus perçus en 2018

(en %)

Fraction du revenu imposable par part

Taux

Jusqu'à 9 964 euros

0 %

De 9 964 euros à 27 519 euros

14 %

De 27 519 euros à 73 779 euros

30 %

De 73 779 euros à 156 244 euros

41 %

Plus de 156 244 euros

45 %

Source : article 197 du code général des impôts

2. La décote et la réfaction : deux leviers pour adapter le barème de l'impôt sur le revenu aux classes moyennes

a) La décote : un dispositif instauré pour adoucir l'entrée dans l'impôt des ménages modestes

Introduit en 1981, le mécanisme de la décote avait initialement pour objectif de retarder l'entrée dans l'impôt des célibataires, qui ne pouvaient bénéficier du quotient conjugal. Étendue en 1986 à tous les contribuables, la décote vise plus généralement à minimiser, voire annuler, l'impôt dû par les contribuables modestes afin d'adoucir leur entrée dans l'impôt. Elle a depuis fait l'objet de plusieurs modifications, portant tant sur la revalorisation de son seuil que sur sa formule de calcul.

La décote s'applique à la cotisation d'impôt brut16(*), c'est-à-dire avant les réductions et crédits d'impôt éventuels. Une fois cet impôt brut calculé, le montant de la décote est égal à la différence entre 1 196 euros et les trois quarts de cet IR brut pour les personnes célibataires, divorcées ou veuves17(*).

L'article 2 de la loi de finances pour 201518(*) a introduit une décote « conjugale » : la cotisation brute à l'impôt sur le revenu est désormais réduite de la différence entre 1 970 euros et les trois quarts de cet IR brut pour les contribuables soumis à imposition commune19(*).

Évolution de la formule de calcul de la décote

(en euros)

 

Impôt sur le revenu 2015

Impôt sur le revenu 2016

Impôt sur le revenu 2017

Impôt sur le revenu 2018

Impôt sur le revenu 2019

Pour un contribuable célibataire, veuf ou divorcé

I = IB - (1 135- IB)

I = IB - (1 165- ¾ IB)

I = IB - (1 165 - ¾ IB)

I = IB - (1 177- ¾ IB)

I = IB - (1 196 - ¾ IB

Pour un couple soumis à imposition commune

I= IB - (1 870- IB)

I = IB - (1 920- ¾ IB)

I = IB - (1 920 - ¾ IB)

I = IB - (1 939- ¾ IB)

I = IB - (1 970- ¾ IB)

Note de lecture : I correspond au montant dû après application de la décote et IB au montant de la cotisation d'impôt brut avant décote.

Source : commission des finances du Sénat

L'application de la décote sur les revenus imposés en 2019 a deux effets :

- une minoration de l'impôt des contribuables dont l'impôt brut est inférieur à 1 595 euros pour une personne célibataire, veuve ou séparée et 2  627  euros pour un couple soumis à imposition commune ;

- une exonération d'impôt des contribuables dont l'impôt brut n'excède pas 718 euros pour une personne célibataire, veuve ou séparée et 1 160 euros pour un couple soumis à imposition commune, en tenant compte du seuil de recouvrement de 61 euros.

b) La réfaction « foyers modestes » : la nécessité de pallier les effets non anticipés de la décote pour les ménages modestes

L'article 2 de la loi de finances pour 201720(*) a introduit au b du 4 du I de l'article 197 du code général des impôts une réduction proportionnelle d'impôt sur le revenu. Si une première réduction exceptionnelle avait été introduite par la loi de finances rectificative pour 201421(*), le dispositif introduit en 2017 devait être pérenne. L'introduction de ce mécanisme entendait réduire les impôts pour les foyers de la classe moyenne, un certain nombre d'entre eux ne bénéficiant pas des effets de la décote22(*). Le plafond de revenus permettant de bénéficier de la décote est en effet moins élevé que celui permettant de bénéficier de cette réduction d'impôts, dégressive au-delà d'un certain seuil.

Cette réduction d'impôt s'applique au montant d'impôt après application de la décote. Pour l'impôt sur le revenu 2019, y sont éligibles les foyers fiscaux dont les revenus23(*) sont inférieurs à 21 037 euros pour les personnes célibataires, veuves ou divorcées et 42 074 euros pour les personnes soumises à imposition commune. Ces seuils sont majorés de 3 797 euros pour les demi-parts suivantes et de la moitié de ce montant pour les quarts de parts suivants. Concrètement, un couple marié avec deux enfants bénéficiera de la réduction d'impôt si son revenu est inférieur à 49 668 euros (42 074 + 3 797*2).

Ce taux de réduction d'impôt est de 20 % jusqu'à 18 985 euros de revenus pour une personne célibataire, veuve ou séparée et jusqu'à 37 970 euros pour un couple soumis à imposition commune. Ces seuils sont également majorés de 3 797 euros par demi-part supplémentaire (et de la moitié par quart de part supplémentaire).

Si les revenus du foyer fiscal dépassent ces limites, la réduction est dégressive. Le taux de 20 % est en effet multiplié par le rapport entre, au numérateur, la différence entre 21 037 euros et le montant du revenu fiscal de référence et, au dénominateur, 2 052 euros (respectivement 42 074 et 4 104 euros pour les couples soumis à imposition commune). Les seuils pris pour référence au numérateur sont également majorés par quart de part ou demi-part supplémentaire.

Taux de la réduction d'impôt selon différents cas types

(en euros)

Revenu fiscal de référence (RFR)

Taux de la réduction

Personne seule

Couple

Couple avec un enfant

Couple avec deux enfants

RFR = 18 985

RFR = 37 970

RFR = 41 767

RFR = 45 564

20 %

18 985 < RFR
< 21 037

 

20 % x (21 037 - RFR) / 2 052 euros

 

37 970 < RFR
< 42 074

41 767 < RFR
< 45 871

45 564 < RFR < 49 668

20 % x (42 074* - RFR) / 4 104 euros

* et respectivement 45 871 et 49 668 euros pour un couple avec un enfant et un couple avec deux enfants.

Source : commission des finances du Sénat

B. LES CONSÉQUENCES DE CES MULTIPLES RÉFORMES

1. Un impôt progressif de plus en plus concentré sur les classes moyennes

Les différentes réformes de l'impôt sur le revenu, que ce soit la modification du nombre de tranches, du barème ou encore de la décote et de la réduction d'impôt proportionnelle pour les foyers modestes, ont conduit à une concentration de plus en plus forte de l'impôt sur le revenu. Ainsi, bien moins qu'un foyer fiscal sur deux (43,7 %) était soumis à l'impôt sur les revenus en 2017, une part stabilisée après plusieurs années de diminution. La hausse du nombre de foyers fiscaux ne se traduit pas non plus par une augmentation de la part des foyers imposables.

Évolution de la part et du nombre de foyers fiscaux
imposés à l'impôt sur le revenu

(en nombre de foyers fiscaux et en pourcentage)

Note de lecture : les données disponibles pour l'imposition portant sur les revenus de 2013 à 2017 prennent pour base de référence l'imposition des revenus à la sixième émission.

Source : commission des finances du Sénat

D'après les données communiquées à votre rapporteur général, les foyers fiscaux dont le revenu imposable par tranche était supérieur à 30 000 euros en 2017 représentent 28,33 % des foyers fiscaux, 61,35 % des revenus imposables mais 91,33 % des recettes de l'impôt sur le revenu. Moins d'un tiers des foyers fiscaux supportent donc la quasi-totalité de l'impôt sur le revenu.

Quant aux foyers fiscaux dont le revenu imposable par tranche était supérieur à 50 000 euros en 2017, ils représentaient 10,8 % des foyers, 35,4 % des revenus imposables mais 72,3 % des recettes nettes d'impôt sur le revenu. Un dixième des foyers fiscaux assument presque le trois quart du rendement de l'IR en France.

2. Un bas de barème complexe et illisible à l'origine d'une entrée brutale dans l'impôt pour les classes moyennes

Ces dernières années, plusieurs réformes sont venues amoindrir la lisibilité du bas du barème et de l'entrée dans l'impôt sur le revenu pour les foyers modestes. Au mécanisme de la décote, le plus ancien, se sont ajoutées la réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu en 2014, la décote conjugale en 2015 et, enfin, la réduction proportionnelle d'impôt en 2017.

Ainsi, à rebours des ambitions affichées par ces dispositifs introduits pour alléger le poids de l'impôt sur le revenu sur les contribuables des premiers déciles, la sédimentation de ces mécanismes conduit à une entrée dans l'impôt particulièrement brutale pour les classes moyennes (taux marginaux d'imposition compris entre 20 % et 39 %, cf. infra). Cet effet est d'autant plus fort pour les ménages que ceux-ci peuvent perdre, en fonction de l'évolution de leur imposition, le bénéfice de certaines prestations sociales.

C. LE CALCUL DES TAUX DE PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE POUR L'APPLICATION DU BARÈME

Initiée par le précédent Gouvernement, la réforme du prélèvement à la source de l'impôt, adoptée à l'article 60 de la loi de finances pour 201724(*), devait initialement entrer en vigueur le 1er janvier 2018.

Il a néanmoins été décidé de repousser d'une année son entrée en vigueur, au 1er janvier 2019. Depuis cette date, au terme de l'article 204 B du code général des impôts, dans sa rédaction issue de la loi de finances pour 2017 précitée, « les revenus soumis à l'impôt sur le revenu suivant les règles applicables aux salaires, aux pensions ou aux rentes viagères à titre gratuit » sont soumis à une retenue à la source effectuée par le débiteur lors du paiement de ces revenus. L'assiette est constituée du montant net imposable à l'impôt sur le revenu des sommes versées et avantages accordés, avant l'abattement pour frais réels et l'abattement forfaitaire de 10 % (article 204 F du même code).

Pour la mise en oeuvre du prélèvement à la source, l'article 60 de la loi de finances pour 2017 a introduit la définition de deux taux : le taux de droit commun (ou taux « individualisé ») et le taux « neutre » ou « par défaut ».

1. Le calcul du taux de droit commun de prélèvement à la source

Au terme de l'article 204 H du code général des impôts, le taux de droit commun de la retenue à la source que devront appliquer les tiers collecteurs est calculé, pour chaque foyer, par l'administration fiscale de la façon suivante :

Calcul du taux de droit commun applicable


Source : commission des finances du Sénat

Le calcul du taux de prélèvement de droit commun tient ainsi compte :

- des revenus de l'année n-2, pour le taux de prélèvement applicable entre les mois de janvier et d'août de l'année n ;

- et des revenus de l'année n-1 pour le taux de prélèvement applicable entre les mois de septembre et de décembre de l'année n, permettant un « rafraîchissement » de ce taux.

Ainsi, l'incidence d'une modification du barème de l'impôt sur les revenus d'une année n ne peut être constatée qu'au moment de la liquidation et du paiement définitif de cet impôt, c'est-à-dire en n+1. L'administration fiscale effectue alors un nouveau calcul du taux synthétique de chaque foyer, sur la base des éléments qui lui ont été communiqués via la déclaration de revenus de l'année n, effectuée au cours de l'année n+1.

Par ailleurs, le calcul et les conditions de mise en oeuvre du taux de prélèvement à la source peuvent être modifiés en cas de changement de situation personnelle au sein du foyer fiscal (mariage, conclusion d'un PACS, décès, divorce, séparation, naissance, adoption ou recueil d'un enfant mineur), dans les conditions prévues à l'article 204 I du code général des impôts, dès lors que le contribuable déclare à l'administration fiscale son changement de situation.

Sur demande du contribuable, le montant du prélèvement à la source peut également être modulé de manière contemporaine à la hausse ou, sous certaines conditions, à la baisse, dans les conditions prévues à l'article 204 J du code général des impôts, pour tenir compte de l'évolution de ses revenus ou de sa situation (en dehors des cas mentionnés à l'article 204 I du code général des impôts). Le contribuable peut également demander que le taux de prélèvement du foyer fiscal soit individualisé, selon les modalités prévues aux 2 et 3 de l'article 204 M du CGI, pour chacun des conjoints ou partenaires liés par un PACS. Le taux est alors adapté aux revenus de chacun des conjoints, pour tenir compte notamment d'un écart de revenus.

Enfin, l'article 1729 G du code général des impôts prévoit enfin l'application de pénalités pour tout retard dans le paiement de l'acompte ou du complément de retenue à la source ou pour toute modulation contemporaine à la baisse abusive ou manifestement erronée.

2. L'application des grilles de taux « par défaut »

Le taux « neutre » ou « par défaut » est défini à l'article 204 H du code général des impôts, dans sa rédaction issue de l'article 60 de la loi n° 2016-1917 de finances pour 2017. Il est obligatoirement appliqué au contribuable pour lequel l'administration n'a pas transmis de taux de droit commun. C'est notamment le cas des contribuables qui ne disposaient pas d'un taux d'imposition en année n-2, par exemple les étudiants jusque-là rattachés au foyer fiscal de leurs parents. Ce taux d'imposition par défaut est alors calculé sur la base d'un taux proportionnel, déterminé en fonction du montant des revenus.

En outre, tout contribuable faisant l'objet d'une retenue à la source peut demander à se voir appliquer un taux neutre, calculé de la même manière que le taux par défaut.

En pratique, trois grilles, respectivement applicables aux contribuables domiciliés en métropole (a du 1 du III de l'article 204 H), en Guadeloupe, à La Réunion et en Martinique (b du 1 du III), en Guyane et à Mayotte (c du 1 du III), précisent le taux applicable pour chaque tranche de base mensuelle de prélèvement.

La grille de taux par défaut a été élaborée à partir du barème progressif de l'IR, c'est-à-dire sur la base des résultats obtenus par l'application à un montant de revenus imposables du barème progressif de l'IR pour une part de quotient familial, en intégrant les effets de la décote et de la réduction d'impôt sous condition de ressources (dite « réfaction foyers modestes ») afin de ne pas pénaliser les contribuables modestes.

Par ailleurs, deux grilles spécifiques, qui intègrent les réfactions de 30 % et 40 %, sont prévues pour les contribuables domiciliés dans les départements d'outre-mer.

Au terme du e du III de l'article 204 H, ces grilles sont revalorisées chaque année suivant la variation de la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA MODIFICATION DU BARÈME ET DU TAUX 

Le barème de l'impôt applicable aux revenus 2019 ne subirait pas de changement ; seules les limites des cinq tranches seraient relevées dans la même proportion que la hausse prévisible des prix hors tabac.

La baisse de l'impôt sur le revenu annoncée par le Gouvernement se traduirait en revanche par une réduction du taux de la première tranche du barème applicable aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2020.

1. L'indexation du barème de l'impôt applicable aux revenus 2019

a) Une revalorisation de 1 % des seuils du barème de l'IR

Le a du 2° du I du présent article prévoit l'indexation en fonction de l'inflation du barème de l'impôt sur le revenu défini au I de l'article 197 du code général des impôts et des autres limites et seuils applicables dans le cadre du calcul de cet impôt (alinéas 5 à 8).

Cette revalorisation est de 1 % pour l'impôt sur le revenu 2019. Ce taux correspond à l'évolution prévisionnelle de l'indice des prix hors tabac en 2019 par rapport à 2018, qui figure dans le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Indexation des limites des tranches du barème de l'impôt sur le revenu

(en euros)

Tranches du barème de l'IR

Impôt sur le revenu 2018 (revenus 2017)

Impôt sur le revenu 2019
(revenus 2018)

Impôt sur le revenu 2020
(revenus 2019)

Pourcentage de l'indexation

1 %

1,6 %

1 %

Tranche à 14 %

de 9 807 à 27 086

de 9 964 à 27 519

de 10 064 à 27 794

Tranche à 30 %

de 27 086 à 72 817

de 27 519 à 73 779

de 27 794 à 74 517

Tranche à 41 %

de 72 817 à 153 783

de 73 779 à 156 244

de 74 517 à 157 806

Tranche à 45 %

Plus de 153 783

Plus de 156 244

Plus de 157 806

Source : commission des finances du Sénat (à partir de l'article 2 du présent projet de loi de finances)

L'indexation du barème, introduite en 1969, permet ainsi de neutraliser les effets de l'inflation sur le montant d'impôt dû. Elle entraîne pour l'État une perte de recettes estimée, pour 2020, à 1,1 milliard d'euros.

b) ...qui entraîne l'indexation de différentes limites et seuils associés au calcul de l'impôt

(1) L'indexation des seuils relatifs au quotient familial

Le b du 2° du I du présent article modifie l'article 197 du code général des impôts et procède à l'indexation du plafonnement de l'avantage en impôt résultant de l'application du quotient familial attribué au titre des enfants à charge principale ou exclusive. Pour les contribuables concernés par le plafonnement, cette mesure tend à diminuer l'avantage relatif résultant de l'application du quotient familial par rapport à l'impôt dû. Les montants correspondant au plafonnement de parts ou demi-parts supplémentaires accordées au titre de quatre situations particulières sont indexés dans les mêmes conditions.

Par ailleurs, le 1° du I du présent article modifie l'article 196 B du code général des impôts et procède à l'indexation du plafond de l'abattement accordé en cas de rattachement d'un enfant majeur marié ou chargé de famille.

Indexation des autres limites et seuils associés
au calcul de l'impôt sur le revenu

(en euros)

Objet de la limite ou du seuil

Impôt sur le revenu 2019

(revenus 2018)

Impôt sur le revenu 2020
(revenus 2019)

Plafonnement de chaque demi-part de quotient familial
(article 197 du CGI)

1 551

1 567

Plafonnement de la part entière de quotient familial accordée au titre du premier enfant à charge des personnes vivant seules et élevant seules leurs enfants (article 197 du CGI)

3 660

3 697

Plafonnement de la demi-part supplémentaire accordée aux personnes célibataires, divorcées ou veuves sans charge de famille et ayant élevé pendant au moins cinq ans un enfant âgé de plus de 25 ans imposé distinctement (article 197 du CGI)

927

936

Réduction d'impôt accordée au titre de la demi-part supplémentaire accordée aux contribuables anciens combattants, invalides ou parents d'enfants majeurs âgés de moins de 26 ans et imposés distinctement (article 197 du CGI)

1 547

1 562

Réduction d'impôt pour les contribuables veufs ayant des enfants à charge (article 197 du CGI)

1 728

1 745

Montant de l'abattement accordé en cas de rattachement d'un enfant majeur marié ou chargé de famille (article 196 B du CGI)

5 888

5 947

Source : commission des finances du Sénat (à partir de l'article 2 du présent projet de loi de finances)

(2) Les seuils, plafonds et abattements évoluant en fonction de l'évolution du barème de l'IR

De nombreux dispositifs, fiscaux ou non, comportent des dispositions qui prévoient une évolution automatique en fonction de la revalorisation du barème de l'impôt sur le revenu. Le tableau ci-après présente l'ensemble des dispositifs concernés. Seize d'entre eux concernent le calcul de l'impôt sur le revenu, et en particulier l'indexation des limites relatives au calcul de la réduction d'impôt pérenne prévue à l'article 2 de la loi de finances pour 2017 (b du 4 du I de l'article 197 du code général des impôts).

La revalorisation de 1 % appliquée aux seuils des tranches du barème de l'IR s'applique donc à l'ensemble de ces montants.

Liste des dispositifs dont les seuils, plafonds ou abattements évoluent
en fonction de la revalorisation du barème de l'IR

Dispositifs

Référence

Dans le domaine de l'impôt sur le revenu

 

Seuils de chiffre d'affaires du régime micro-entreprise

article 50-0 du CGI (1)

Limite d'exonération des titres-restaurant

article 81 du CGI (19°)

Déduction forfaitaire des frais professionnels du revenu brut

article 83 du CGI (3°)

Seuil de recettes annuelles du régime de la déclaration contrôlée

article 96 du CGI (I)

Seuil de recettes annuelles du régime déclaratif spécial

article 102 ter du CGI (1)

Régime de l'auto-entrepreneur

article 151-0 du CGI

Modalités d'imputation des déficits agricoles

article 156 du CGI (1° du I)

Déductibilité du revenu global d'une somme représentative des avantages en nature des personnes âgées de plus de 75 ans vivant sous le toit du contribuable

article 156 du CGI
(2° ter du II)

Abattement forfaitaire sur le revenu en faveur des personnes modestes invalides ou âgées de plus de 65 ans

article 157 bis du CGI

Abattement applicable aux pensions et retraites

article 158 du CGI (a du 5)

Évaluation forfaitaire minimale du revenu imposable d'après certains éléments du train de vie

article 168 du CGI (1)

Retenue à la source sur les traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française servis à des personnes qui ne sont pas fiscalement domiciliées en France

article 182 A du CGI

Réduction d'impôt en faveur des foyers modestes et moyens

article 197 du CGI
(b du 4 du I)

Réduction d'impôt accordée au titre de certains dons faits par les particuliers

article 200 du CGI (1 ter)

Seuil de chiffre d'affaires pour le régime simplifié d'imposition en bénéfices industriels et commerciaux (BIC)

article 302 septies bis
du CGI

Seuil d'exigibilité des acomptes provisionnels

article 1664 du CGI (1)

En matière de fiscalité directe locale

 

Les plafonds de revenus, limites et abattements retenus pour l'application de ces dispositifs évoluent chaque année comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'IR

articles 1414 A et 1417 du CGI

Exonération de taxe d'habitation (TH) afférente à l'habitation principale des titulaires de l'AAH, des contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veufs et veuves, de ceux atteints d'une infirmité ou d'une invalidité

article 1411 du CGI (I)

Exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en faveur des personnes âgées de plus de soixante-quinze ans, afférente à leur habitation principale

article 1391 du CGI

Dégrèvement de 100 € de la TFPB afférente à l'habitation principale des redevables âgés de plus de 65 ans au 1er janvier de l'année d'imposition

article 1391 B du CGI

Dégrèvement de la fraction de la cotisation de TFPB afférente à l'habitation principale supérieure à 50 % des revenus

article 1391 B ter du CGI

Plafonnement (contribuables ne relevant pas de l'article 1414) de la cotisation de TH pour la fraction de cotisation qui excède 3,44 % du RFR, diminué d'un abattement variable selon le nombre de parts de quotient familial

article 1414 A du CGI (I)

Autres domaines fiscaux

 

Barème de la taxe sur les salaires (TS)

article 231 du CGI (2 bis)

Seuil de chiffre d'affaires pour la franchise en base

article 293 B du CGI

Seuil de chiffre d'affaires pour le régime simplifié d'imposition en taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

article 302 septies A du CGI

Exigibilité de la TS pour les associations

article 1679 A du CGI

Source : commission des finances du Sénat

(3) L'indexation de la décote

Le c du 2° du I du présent article modifie le a du 4 du I de l'article 197 du code général des impôts en procédant à la revalorisation de 1 % des seuils de la décote parallèlement à l'indexation du barème de l'impôt sur le revenu.

Le montant de la décote sur les revenus 2019 est ainsi porté à 1 208 euros pour les personnes seules et 1 990 euros pour les couples. À formule de calcul inchangée25(*), le champ d'application de la décote serait ainsi élargi aux contribuables dont l'impôt brut issu du barème demeure inférieur à 1 611 euros pour une personne célibataire, divorcée ou veuve et inférieure et à 2 653 euros pour les contribuables soumis à une imposition commune.

2. Une baisse du barème applicable aux revenus 2020

a) La baisse du taux de la première tranche pour les revenus 2020

Le a du 3° du 1 du présent article modifie l'article 197 du code général des impôts et procède à une réduction de 3 points du taux applicable à la 1ère tranche du barème applicable aux revenus perçus ou réalisés à compter de l'année 2020, qui est ramené de 14 % à 11 %.

Ce barème demeure néanmoins en partie provisoire, dans la mesure où il pourra faire l'objet d'une revalorisation lors du prochain projet de loi de finances pour tenir compte de l'inflation - tout comme le barème applicable aux revenus 2019 dans le présent article.

b) L'abaissement du seuil d'entrée dans les tranches de 30 et 41 % 

Parallèlement, le b et le c du 3° du I du présent article procèdent à un abaissement des seuils d'entrée dans les 2ème et 3ème tranches du barème (30 % et 41 %).

Évolution du barème applicable

(en euros)

Tranches du barème de l'IR

Impôt sur le revenu 2019
(revenus 2018)

Impôt sur le revenu 2020
(revenus 2019) après indexation

Impôt sur le revenu 2021 (revenus 2020)
après réforme

(0 %)

Jusqu'à 9 964

Jusqu'à 10 064

Jusqu'à 10 064

1ère tranche

(11 %)

   

de 10 064 à 25 659

(14 %)

de 9 964 à 27 519

de 10 064 à 27 794

 

2ème tranche (30 %)

de 27 519 à 73 779

de 27 794 à 74 517

de 25 659 à 73 369

3ème tranche (41 %)

de 73 779 à 156 244

de 74 517 à 157 806

de 73 369 à 157 806

4ème tranche (45 %)

Plus de 156 244

Plus de 157 806

Plus de 157 806

Source : commission des finances du Sénat

Concrètement, cela permet de plafonner le gain résultant de l'abaissement du taux marginal d'imposition de la 1ère tranche à un montant de l'ordre de 125 euros par part pour les foyers relevant de la tranche à 30 %  et de neutraliser ce gain pour les foyers relevant des tranches aux taux de 41 % et 45 % du barème progressif. Le gain diminue en effet progressivement à compter du nouveau seuil d'entrée dans la tranche à 41 % (73 369 euros) pour devenir nul lorsque le seuil d'entrée dans la tranche à 41 % pour l'imposition des revenus 2019 (74 517 euros) est atteint.

Plafonnement du gain résultant de la réforme de l'IR : cas-type pour un célibataire dont le revenu net imposable est de 27 794 euros

(en euros)

 

Imposition avant réforme

Imposition après la baisse du taux de la deuxième tranche

Imposition après correction et abaissement du seuil d'entrée dans la troisième tranche

 

2 482,2

1 950,3

2 356,0

Gain

 

531,9

126,3

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur général

Neutralisation du gain résultant de la réforme de l'IR : cas-type pour un célibataire dont le revenu net imposable est de 74 517 euros

(en euros)

 

Imposition avant réforme

Imposition après la baisse du taux de la deuxième tranche

Imposition après correction et abaissement du seuil d'entrée dans la troisième tranche

 

16 499,1

15 967,2

16 499,1

Gain

 

531,9

0,0

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur général

Le A du IV prévoit que le nouveau barème s'applique à compter de l'imposition des revenus perçus ou réalisés en 2020.

B. UN BAS DE BARÈME SIMPLIFIÉ

1. La révision du mécanisme de la décote

Le b du 3° du I du présent article modifie le mécanisme de la décote prévu au a du 4 du I de l'article 197 du code général des impôts, en redéfinissant à la fois ses plafonds et sa formule de calcul.

Selon le dispositif proposé, le montant de la décote serait désormais égal à la différence entre 777 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée (1 286 euros pour un couple soumis à imposition commune) et 45,25 % du montant de l'impôt brut. La pente de la décote est donc adoucie.

Ainsi, la décote minorerait l'impôt des contribuables dont l'impôt brut est inférieur à 1 717 euros pour une personne célibataire, veuve ou séparée et 2 841 euros pour un couple soumis à imposition commune. Elle exonérerait les contribuables dont l'impôt brut n'excède pas 577 euros pour une personne célibataire, veuve ou séparée et 927 euros pour un couple soumis à imposition commune.

Comparaison des effets de la décote avant et après réforme

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

Ces effets sont, pour la minoration, bien plus importants que ceux qui auraient été constatés avec la formule de calcul de la décote actuellement en vigueur au titre de l'article 197 du code général des impôts et modifié par le c du 2° du I du présent article (indexation des seuils de la décote).

En outre, même si le seuil d'impôt brut en deçà duquel une personne célibataire, veuve ou séparée ou un couple soumis à imposition commune baisse, cela ne devrait pas avoir pour effet de faire entrer davantage de foyers fiscaux dans l'impôt sur le revenu ou d'augmenter l'impôt des contribuables les plus modestes.

En effet, les foyers éligibles à la décote, c'est-à-dire ceux dont le revenu fiscal de référence ne dépasse pas la limite inférieure de la deuxième tranche du barème de l'IR, bénéficieront de la baisse du taux applicable aux revenus de la première tranche. Leur cotisation d'impôt brut sera donc plus faible et ils continueront à bénéficier, dans des conditions similaires, de l'exonération et de la minoration du montant dû au titre de l'impôt sur le revenu.

Évolution des seuils d'application du mécanisme de la décote

Revenus imposés

2016

2017

2018

2019

(1)

(2)

(1)

(2)

(1)

(2)

(1)

(2)

Montant du plafond de la décote

1 165

1 920

1177

1939

1 208

1 990

777

1 286

« Seuil de sortie » de la décote : montant d'IR maximum pour un allègement

1 153

2 560

1569

2585

1 611

2 653

1 717

2 841

« Seuil d'exonération » d'imposition : montant d'IR maximum pour une exonération compte tenu du seuil de 61 euros à recouvrer

666

1 097

707

1 143

725

1 172

577

927

(1) Pour un célibataire

(2) Pour un couple

Source : commission des finances du Sénat

D'après les estimations transmises à votre rapporteur général, pour l'impôt sur le revenu perçu au titre de l'année 2019, 14,3 millions de foyers fiscaux devraient bénéficier du mécanisme de la décote, dont 5,7 qui deviennent non imposables du fait de son application.

2. La suppression de la réduction d'impôt pérenne de 20 % pour les ménages modestes

Le b du 3° du I du présent article supprime le b du 4 du I de l'article 197 du code général des impôts, c'est-à-dire la réduction proportionnelle d'impôt sur le revenu, calculée après l'application de la décote.

Dans l'évaluation préalable du présent article, il est indiqué que l'abaissement du taux de la première tranche imposable du barème de l'impôt sur le revenu ainsi que la modification de la décote couvre les effets de ce mécanisme, le rendant ainsi caduque.

Par conséquent, le point d'entrée dans l'imposition, qui correspond au premier revenu net imposable, après application de la décote et avant application du seuil de recouvrement de 61 euros, est stable (+ 1 %).

Évolution du point d'entrée dans l'imposition

(en euros)

Nombre de parts

Revenus 2014

Revenus 2015

Revenus 2016

Revenus 2017

Revenus 2018

Revenus 2019

1 part

13 744 €

14 461 €

14 471 €

14 611 €

14 847 €

14 997 €

1,5 part

18 589 €

19 311 €

19 326 €

19 515 €

19 829 €

20 029 €

2 parts

26 063 €

27 240 €

27 260 €

27 532 €

27 975 €

28 253 €

3 parts

35 753 €

36 940 €

36 970 €

37 339 €

37 939 €

38 317 €

4 parts

45 443 €

46 640 €

46 680 €

47 146 €

47 903 €

48 382 €

5 parts

55 133 €

56 340 €

56 390 €

56 953 €

57 867 €

58 446 €

Source : direction de la législation fiscale

C. L'ANTICIPATION DES EFFETS DE LA BAISSE D'IMPÔT AUX REVENUS 2019

En théorie, le prélèvement à la source sur les revenus de 2020, réalisé à partir du 1er janvier 2020, sera liquidé d'après les éléments figurant sur le dernier avis d'imposition établi par l'administration fiscale. En pratique, le taux applicable sera calculé à partir des revenus déclarés et de l'impôt calculé en 2018 pour la période allant du 1er janvier au 31 août 2020, puis à partir des revenus déclarés et de l'impôt calculé en 2019 sur la période allant du 1er septembre 2020 au 31 août 2021. La nécessité de procéder à ces ajustements brouille, comme l'avait craint votre rapporteur général, le message de « contemporanéité » envoyé par le prélèvement à la source.

Mise en oeuvre du prélèvement à la source

 

1er janvier -
31 août 2020

1er septembre- 31 décembre 2020

1er janvier - 31 août 2021

1er septembre - 31 décembre 2021

Revenus imposés

Revenus 2020

Revenus 2021

Calcul du taux du PAS*

 
 
 

* Les données ici considérées sont l'IR afférent aux revenus relevant du PAS et le total des revenus relevant du PAS

Par conséquent, sans dispositif spécifique, l'incidence de la baisse du barème de l'impôt sur les revenus de 2020 ne pourrait être constatée qu'au moment de la liquidation et du paiement définitif de cet impôt, au 1er septembre 2021, entraînant des régularisations à la hausse ou à la baisse.

Toutefois, afin que les gains pour les contribuables soient perceptibles dès le mois de janvier 2020, le III du présent article procède à des ajustements concernant les modalités de calcul du taux de PAS entre le 1er janvier 2020 et le 31 août 2021.

1. L'adaptation du taux de droit commun du prélèvement à la source pour l'année 2020

a) L'application d'un barème spécial aux revenus de 2018

Afin d'anticiper le bénéfice de la baisse de l'impôt, le 1 et le 2 du A du III du présent article modifient les règles de calcul de l'impôt sur le revenu pris en compte pour l'application du prélèvement à la source sur la période allant du 1er janvier 2020 au 31 août 2021.

Ainsi, le 1 du A du III prévoit que l'impôt sur le revenu pris en compte pour le calcul du taux de prélèvement à la source opéré de janvier à août 2020 sera déterminé en appliquant un barème spécifique aux revenus 2018 - et non en retenant l'impôt sur le revenu effectivement liquidé par l'administration en 2019, par l'application du barème défini à l'article 197 du code général des impôts.

Selon les informations transmises à votre rapporteur général, ce nouveau barème a été construit pour satisfaire trois exigences : maintenir les seuils actuels d'entrée dans l'imposition, adoucir la pente de la décote et plafonner le gain à 125 euros par part pour les contribuables relevant des tranches à 30 %. Il aurait ainsi été établi en appliquant ces paramètres aux revenus de l'année 2018 avant indexation.

Évolution du barème applicable aux revenus 2018

(en euros)

Taux

Fraction du revenu imposable (revenus 2018) avant réforme

Fraction du revenu imposable (revenus 2018) après réforme

(0 %)

Jusqu'à 9 964

Jusqu'à 9 964

1ère tranche

(11 %)

 

de 9 964 à 25 405

(14 %)

de 9 964 à 27 519

 

2ème tranche (30 %)

de 27 519 à 73 779

de 25 405 à 72 643

3ème tranche (41 %)

de 73 779 à 156 244

de 72 643 à 156 244

4ème tranche (45 %)

Plus de 156 244

Plus de 156 244

Source : commission des finances du Sénat

Le b du 1 du A du III précise que par dérogation à l'article 197 du CGI, dans sa version applicable aux revenus de 2018, l'impôt brut issu de l'application de ce barème fera l'objet d'une décote spécifique, égale à la différence entre 769 euros et 45,25 % de son montant pour les contribuables célibataires, divorcés, séparés ou veufs et à la différence entre 1 273 euros et 45,25 % de son montant pour les contribuables soumis à une imposition commune. Les seuils retenus correspondent ainsi aux seuils prévus au b du 3° du I du présent article hors indexation sur l'inflation (1 %).

Enfin, le c du 1 du A du III prévoit que l'impôt brut issu de ce barème ne fera l'objet d'aucune réfaction « foyers modestes ».

b) L'application du nouveau barème aux revenus 2019

Le 2 du A du III prévoit que l'impôt sur le revenu pris en compte pour le calcul du taux de prélèvement à la source opéré entre le 1er septembre 2020 et le 31 août 2021 sera déterminé en appliquant aux revenus 2019 le nouveau barème applicable aux revenus 2020.

Modalités de calcul du taux de prélèvement à la source avant et après réforme

 

1er janvier - 31 août 2020

1er septembre- 31 décembre 2020

1er janvier - 31 août 2021

1er septembre - 31 décembre 2021

Revenus imposés

Revenus 2020

Revenus 2021

Calcul du taux du PAS* avant réforme

 
 
 

Calcul du taux du PAS après réforme

 
 
 

Source : commission des finances du Sénat

Le 2 du A du III prévoit également que, par dérogation à l'article 197 du code général des impôts, l'impôt brut issu de l'application de ce barème fera l'objet de la décote applicable à l'impôt brut afférent aux revenus perçus en 2020.

Enfin, le B du III précise que la prise en compte de l'impôt sur le revenu 2019, liquidé d'après le nouveau barème, s'appliquera aussi pour la détermination du taux en cas d'actualisation du prélèvement, de modulation (article 1729 G du code général des impôts) ou d'individualisation de celui-ci (article 204 M du code général des impôts), ainsi que pour la détermination du complément de retenue à la source (article 204 H du code général des impôts).

2. L'intégration de la baisse du barème dans les grilles de taux par défaut du prélèvement à la source

Le 4° du I du présent article modifie le III de l'article 204 H du CGI pour intégrer la baisse du taux d'imposition de la première tranche du barème aux trois grilles de taux par défaut applicables à compter du 1er janvier 2020.

En pratique, le présent article remplace les trois grilles de taux par défaut de l'article 204 H en procédant d'une part à une diminution des taux proportionnels afférents aux bases mensuelles de prélèvement intermédiaires et d'autre part à une revalorisation de ces bases mensuelles, pour tenir compte de l'inflation.

Par conséquent, le II du présent article précise que le e du III de l'article 204 du code général des impôts, qui prévoit une indexation automatique des grilles de taux par défaut, n'est pas applicable pour 2020.

Il convient néanmoins de noter que d'éventuelles régularisations pourront avoir lieu au printemps 2021, à la hausse ou à la baisse, lors de la liquidation définitive de l'impôt dû au titre des revenus 2020, si les revenus déclarés ou perçus par les contribuables ont subi des fluctuations par rapport aux revenus 2019.

D. LES EFFETS DE LA RÉFORME

Coût de l'ensemble des mesures prévues par le présent article

(en millions d'euros)

Mesure

Coût (-) / gain (+)

Mesures de baisse de l'impôt sur le revenu

- 5 040

Modification du barème et des taux

- 6 795 M€

Réforme de la décote

+ 1 016 M€

Baisse des seuils

+ 3 333 M€

Pente adoucie à 45,25 % au lieu de 75 %

- 2 317 M€

Suppression de la RI sous condition de ressources

+ 739 M€

Source : direction de la législation fiscale, réponse au questionnaire du rapporteur général

1. Une baisse des recettes fiscales liées à l'IR estimée à 5 milliards d'euros

Selon l'étude d'impact réalisée par le Gouvernement, le présent article serait à l'origine d'une baisse du rendement de l'impôt sur le revenu de 5 milliards d'euros dès 2020.

Pour autant, les recettes de l'impôt net sur le revenu augmenteraient de 4 % entre 2019 et 2020, passant de 72,6 milliards d'euros (estimation révisée pour 2019) à 75,5 milliards d'euros. Cette évolution proviendrait de plusieurs facteurs26(*) qui produiraient leurs effets parallèlement à la baisse de l'impôt sur le revenu prévue par le présent article :

- la croissance spontanée de l'impôt sur le revenu ferait augmenter les recettes, selon l'évaluation préalable, de 2,4 milliards d'euros (+ 3,3 %). Cette évolution spontanée proviendrait de la croissance de la masse salariale (+ 2,7 %), des pensions (+ 2,5 %) et, dans une moindre mesure, des dividendes (+ 4,3 %). Néanmoins, pour votre rapporteur général, cette croissance n'a rien de spontanée, mais découle directement de la sous-indexation du barème de l'impôt sur le revenu dans la mise en place du prélèvement à la source.

- les recettes de prélèvement à la source de décembre 2019 seraient perçues en janvier 2020, pour un montant de 5,1 milliards d'euros. Ainsi, contrairement à l'année 2019, serait comptabilisé en 2020 le produit de 12 mois de prélèvement à la source et non de 11 ;

l'effet du prélèvement à la source, résultant d'une amélioration du taux de recouvrement serait de 0,6 milliard d'euros. Alors que le taux de recouvrement du prélèvement à la source avait été estimé à 97 % en loi de finances initiale pour 2019, il est désormais attendu à 98,5 % pour l'année 2019. Pour tenir compte de cette amélioration, le taux de recouvrement attendu pour 2020 a fait l'objet d'une révision de 97,5 % à 99 %27(*).

Facteurs d'évolution des recettes de l'impôt sur le revenu - 2019 à 2020

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

2. Un gain pour 16,9 millions de foyers fiscaux

a) Une mesure bénéficiant principalement aux classes moyennes

Au total, environ 16,9 millions de foyers bénéficieront de cette baisse. Parmi ces 16,9 millions de bénéficiaires figurent des foyers fiscaux non imposables, le gain provenant alors de la hausse de la restitution effectuée au titre des crédits d'impôt dont ils justifient28(*).

Le gain moyen est estimé à 303 euros, ainsi répartis par déciles de revenu fiscal de référence (RFR) par part :

Répartition des bénéficiaires de la mesure par déciles
selon le niveau de RFR par part

(effectifs en milliers)

Numéro de décile

Borne inférieure de RFR par part (en €)

Borne supérieure de RFR par part (en €)

Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires (gain > 1€)
(en milliers)

Gain moyen des

foyers (en €)

1

11 327

15 363

1 688

121

2

15 363

16 657

1 688

164

3

16 567

17 741

1 688

232

4

17 741

19 087

1 688

299

5

19 087

20 819

1 688

440

6

20 819

22 825

1 688

573

7

22 825

25 621

1 688

535

8

25 621

29 540

1 688

293

9

29 540

36 865

1 688

188

10

36 865

 

1 688

187

Total

16 877

303

Source : évaluation préalable du présent article

Le gain serait ainsi maximal - de l'ordre de 573 euros - pour les personnes situées dans le 6ème décile, à savoir celles dont le revenu fiscal de référence se situe entre 20 819 euros et 22 825 euros par part.

b) Analyse de plusieurs cas types

(1) Cas d'un célibataire

Impôt sur le revenu avant et après réforme pour un célibataire en fonction de ses revenus

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable

Pour un célibataire, le gain de la réforme sera maximal pour un revenu mensuel déclaré se situant entre 2 000 et 2 400 euros ; il est plafonné à 126 euros à partir de 2550 euros mensuels et devient nul lorsque le revenu mensuel dépasse 6831 euros.

En valeur relative, ce sont les contribuables qui déclarent un revenu mensuel de 2 000 euros qui bénéficient le plus de la réforme, leur impôt diminuant de 34 %.

Gain pour un célibataire en fonction de ses revenus

(en euros et en %)

Source : commission des finances, d'après l'évaluation préalable

(2) Cas d'un couple sans enfant

Dans le cas d'un couple sans enfant, le gain sera maximal pour les couples dont le revenu mensuel est de 4 600 euros par mois ; ces derniers s'acquitteront d'un impôt sur le revenu de 3 251  euros au lieu de 4 137 euros, soit un gain de 886 euros.

Impôt sur le revenu pour un couple sans enfant avant et après réforme

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable

In fine, le gain sera supérieur à 500 euros pour les couples dont le revenu mensuel varie entre 3 800 et 4 800 euros. Il sera inférieur à 300 euros pour ceux dont le revenu mensuel est inférieur à 3 400 euros ou compris entre 5 500 euros et 7 000 euros.

En valeur relative, ce sont les contribuables qui déclarent un revenu mensuel de 4 000 euros qui bénéficient le plus de la réforme, leur impôt diminuant de 26 %.

Gain pour un couple sans enfant en fonction de ses revenus

(en euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable

(3) Cas d'un couple avec enfant

Dans le cas d'un couple avec un enfant, le gain sera maximal pour les couples dont le revenu mensuel s'élève à 5 100 euros par mois ; l'impôt dû diminuera de 898 euros, passant de 4 189 à 3 291 euros.

Impôt sur le revenu avant et après réforme
pour un couple avec un enfant

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable

Pour les couples dont les revenus mensuels se situent entre 4 100 et 5 500 euros, la réduction d'impôt sera supérieure à 500 euros.

En valeur relative, ce sont les contribuables qui déclarent un revenu mensuel de 4 300 euros qui bénéficient le plus de la réforme, leur impôt diminuant de 29 %.

Gain pour un couple avec un enfant en fonction de ses revenus

(en euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable

(4) Cas d'un couple avec deux enfants

Dans le cas d'un couple avec deux enfants, le gain sera maximal pour les couples déclarant un revenu mensuel de l'ordre de 5 600 euros, la réforme générant une baisse d'impôt de 908 euros.

Impôt sur le revenu avant et après réforme
pour un couple avec deux enfants

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable

Pour les couples dont les revenus mensuels se situent entre 4 600 et 6 000 euros, la réduction d'impôt sera supérieure à 800 euros.

En valeur relative, ce sont les contribuables qui déclarent un revenu mensuel de 4 600 euros qui bénéficient le plus de la réforme, leur impôt diminuant de 31 %.

Gain pour un couple avec deux enfants en fonction de ses revenus

(en euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable

(5) Cas d'un couple de retraités de plus de 65 ans

Dans le cas d'un couple de retraités de plus de 65 ans, le gain sera maximal pour les couples déclarant un revenu mensuel de l'ordre de 4 600 euros, la réforme générant une baisse d'impôt de 930 euros.

Impôt sur le revenu avant et après réforme
pour un couple de retraités de plus de 65 ans

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable

Pour les couples dont les revenus mensuels se situent entre 3 600 et 4600 euros, la réduction d'impôt sera supérieure à 500 euros.

En valeur relative, ce sont les contribuables qui déclarent un revenu mensuel de 3 800 euros qui bénéficient le plus de la réforme, leur impôt diminuant de 26 %.

Gain pour un couple de retraités de plus de 65 ans en fonction de ses revenus

(en euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable

3. Une entrée dans l'impôt sur le revenu adoucie

La modification de la décote et la suppression de la réduction proportionnelle d'impôt ont pour principal avantage, d'après l'évaluation préalable du présent article, de sensiblement adoucir l'entrée dans l'impôt pour les foyers modestes. Le taux marginal d'imposition passerait ainsi de 20 % (et même 39 % dans certains cas29(*)) à 16 %.

Taux marginaux du barème de l'impôt sur le revenu avant et après la réforme

Source : Institut des politiques publiques, Les impacts du budget 2020 sur les ménages et les entreprises (15 octobre 2019)

Pour les contribuables dont le revenu net imposable est inférieur à 25 000 euros, l'entrée dans l'impôt serait ainsi plus progressive, avec deux paliers : le premier correspond à l'entrée dans l'IR, une fois que le contribuable n'est plus totalement exonéré de l'impôt du fait de la décote ; le second à la sortie du mécanisme de la décote.

Auparavant, la trajectoire des taux marginaux d'imposition était beaucoup plus heurtée. Pour un revenu net imposable équivalent à 1,6 SMIC, le taux marginal pouvait atteindre 39 %. Cela s'expliquait tant par la sortie du mécanisme de la décote que par celle de la réduction proportionnelle d'impôt.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel modifiant le II du présent article et qui vise à rendre inapplicable en 2020 le e du 1 du III de l'article 204 H du code général des impôts, relatif à l'indexation automatique des grilles de taux par défaut.

Le présent amendement corrige donc la disposition initiale de la loi de finances pour 2019, qui prévoyait l'entrée en vigueur du e du 1 du III de l'article 204 H à compter de 2020.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE BAISSE DE L'IMPÔT SUR LE REVENU QUI S'INSCRIT DANS UN CONTEXTE DE FORTE PRESSION FISCALE SUR LES MÉNAGES

La réforme proposée par le Gouvernement s'inscrit dans un contexte très particulier, à la suite du Grand débat national, occasion pour nos concitoyens d'exprimer leur mécontentement vis-à-vis de la pression fiscale qu'ils subissent depuis sept ans et que le présent Gouvernement n'avait su encore alléger. Elle répond pour partie aux demandes portées depuis longtemps par la majorité sénatoriale : lisibilité du bas du barème, baisse de l'impôt sur le revenu pour les classes moyennes.

1. Un bas de barème plus lisible

La modification du dispositif de la décote introduite par le présent article a pour mérite de simplifier les modalités d'imposition des foyers fiscaux situés dans les premiers déciles. Du double-mécanisme de la décote et de la réfaction pour les foyers modestes, dont les modalités de calcul étaient complexes, n'est conservée que la décote. Votre rapporteur général estime que cela ne peut que concourir à la lisibilité de l'impôt, une revendication ancienne de la commission des finances, après plusieurs années de « bricolages ».

En outre, d'après les informations communiquées à votre rapporteur général, la nouvelle formule de la décote (modification des plafonds et des taux, cf. supra) a été calculée de manière à ne pas faire entrer de nouveaux foyers dans l'impôt sur le revenu et à ne pas créer de « perdants » au sein des foyers qui bénéficiaient jusqu'ici de la décote et de la réduction proportionnelle d'impôt.

Cette réforme répond ainsi à l'une des critiques du député Dominique Lefebvre et de l'inspecteur général des finances François Auvigne, co-présidents du groupe de travail sur la fiscalité des ménages, qui écrivaient dans leur rapport que « si la décote a l'avantage de retarder l'entrée dans le barème de l'IR, elle a aussi pour corollaire une entrée plus brutale dans l'imposition à un taux marginal plus élevé »30(*).

La baisse des taux marginaux d'imposition induite par cette réforme pourrait de surcroît avoir un effet positif sur les revenus des ménages. En effet, si chaque euro supplémentaire gagné par le contribuable est moins taxé après la réforme, les incitations au travail sont relativement plus fortes.

2. Une mesure ciblant directement les classes moyennes

Comme l'avait relevé votre rapporteur général dans un rapport d'information sur l'évolution des prélèvements obligatoires entre 2012 et 201631(*), si nombre de mesures prises sur l'impôt sur le revenu sous le quinquennat précédent avaient concerné de manière indifférenciée les ménages modestes et aisés, les plus récentes réformes de baisse avaient contribué à accroître la concentration de l'impôt sur les classes moyennes et aisées. Ces dernières, qui comprennent les ménages dont le revenu net imposable est supérieur à 37 000 euros par an, avaient ainsi supporté l'essentiel des hausses d'impôt.

Dans le dispositif tel qu'il est proposé par le présent article, les principaux bénéficiaires de la baisse d'impôt seront les classes moyennes, c'est-à-dire les contribuables situées dans les 5ème, 6ème et 7ème déciles de revenu fiscal de référence.

Contribuables bénéficiant de la baisse d'impôt maximale en valeur absolue

(en euros)

 

Revenu mensuel

Montant annuel de la baisse d'impôt en valeur absolue

Montant annuel de la baisse d'impôt en valeur relative

Célibataire

2 000

549

34 %

Couple

4 600

886

21,4 %

Couple avec un enfant

5 100

898

21,4 %

Couple avec deux enfants

5 600

908

21,4 %

Retraités de plus de 65 ans

4 600

930

21,4 %

Note de lecture : un couple bénéficiera du gain absolu le plus élevé si ses revenus mensuels s'élèvent à 4 600 euros. Cela représentera 21,4 % de son imposition avant réforme.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de l'évaluation préalable

Contribuables bénéficiant de la baisse d'impôt maximale en valeur relative

(en euros)

 

Revenu mensuel

Montant annuel de la baisse d'impôt en valeur absolue

Montant annuel de la baisse d'impôt en valeur relative

Célibataire

2 000

549

34 %

Couple

4 200

786

25,7 %

Couple avec un enfant

4 300

865

29 %

Couple avec deux enfants

4 600

836

31,4 %

Retraités de plus de 65 ans

3 800

750

25,7 %

Note de lecture : un couple bénéficiera du gain relatif le plus élevé si ses revenus mensuels s'élèvent à 4 200 euros. Ce gain représentera 25,7 % de son impôt avant réforme, pour un montant de 786 euros.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de l'évaluation préalable

De manière plus générale, les 5ème, 6ème et 7ème déciles de bénéficiaires (revenus fiscaux de référence compris entre 19 087 euros et 25 621 euros) auraient le gain moyen le plus élevé, avec 516 euros en moyenne.

Répartition du gain moyen de la mesure
selon le niveau de RFR des bénéficiaires

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de l'évaluation préalable

B. UN EFFORT NÉANMOINS INABOUTI

1. Un saupoudrage finalement peu efficace pour les contribuables relevant de la tranche à 30 %

Pour les foyers fiscaux relevant de la tranche à 30 %, le gain sera plafonné à 125 euros par part, soit 250 euros par couple. Ainsi, tandis que l'impact de la baisse d'impôt risque de se révéler marginal pour ces foyers, le coût associé à la tranche à 30 % est estimé à 600 millions d'euros, soit un montant considérable. Votre rapporteur général rappelle que les deux derniers déciles des foyers fiscaux, classés en fonction de leur revenu imposable, représentaient, en 2017, 85,3 % de l'impôt sur le revenu, mais 50,6 % des revenus imposables.

Cela pourrait donc s'apparenter à un saupoudrage relativement peu efficace comparé à son coût. Votre rapporteur général souligne également que le taux de prélèvement sur les ménages devrait rester élevé, autour de 28 %, un niveau observé en 2015-201632(*).

Votre rapporteur général relève enfin que la baisse de l'impôt sur le revenu intervient l'année où les recettes de l'impôt sur le revenu croissent fortement, le prélèvement à la source produisant ses pleins effets (sous-indexation du barème de l'impôt, amélioration des taux de recouvrement, perception de 12 mois de recettes en 2020). La mesure se fait donc, d'une année sur l'autre, à « coût nul » pour le Gouvernement, qui tire profit du dynamisme de l'impôt sur le revenu, dont les recettes augmentent fortement depuis 10 ans.

Évolution des recettes de l'impôt sur le revenu ces dix dernières années

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

2. Une absence de redistribution horizontale

Les effets de l'application du barème progressif de l'impôt sur le revenu sont modulés en fonction de la situation et des charges de famille du contribuable. Le caractère familial de l'IR se matérialise par la notion de « foyer fiscal », son calcul s'effectuant au niveau des ménages et non des individus qui les composent. La cotisation d'impôt tient alors compte du nombre de parts du foyer : le système du quotient familial poursuit un but de redistribution horizontale en permettant de tenir compte des charges supplémentaires qui pèsent sur les capacités contributives d'un foyer fiscal, en raison de la présence d'enfants.

Or la réforme de l'IR prévue au présent article permet aux célibataires d'avoir le gain relatif le plus élevé et ne vise par ailleurs aucunement à accroître la redistribution horizontale. Le plafonnement du quotient familial, qui permet de limiter l'avantage fiscal résultant de l'application du quotient pour chaque demi-part supplémentaire, est simplement indexé d'1 %, comme l'ensemble des tranches du barème de l'impôt sur le revenu. Il passe ainsi de 1 551 à 1 567 euros.

Ce plafond a été plusieurs fois modifié, au détriment des familles. Les lois de finances pour 201333(*) et 201434(*) l'avaient respectivement abaissé de 2 336 à 2 000 euros, puis de 2 000 à 1 500 euros. À la suite de ces deux baisses, le rendement de l'impôt sur le revenu avait, au total, augmenté de 1,55 milliard d'euros. Le surcroît d'impôt avait concerné environ 1,26 million de foyers fiscaux, majoritairement situés dans le dernier décile.

C'est pourquoi, afin de redonner du pouvoir d'achat aux familles, oubliées du précédent comme de l'actuel gouvernement, votre commission a adopté un amendement FINC.1 visant à relever de 1 567 euros à 1 750 euros par demi-part le plafond du quotient familial. Cette hausse du plafond, relativement modérée par rapport au niveau du plafonnement en vigueur jusqu'en 2012 (2 336 euros), apparaît d'autant plus justifiée que, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, les prestations familiales ne seraient revalorisées que de 0,3 %, un niveau bien inférieur à l'inflation qui devrait être constatée en 2019 (1 % selon le projet de loi de finances pour 2020).

Le relèvement du plafond du quotient familial à 1 750 euros par demi-part bénéficierait à environ 1,4 million de ménages. Ce moindre rendement de l'IR permettrait tout de même à l'État de percevoir en 2020 des recettes au titre de l'IR supérieures à celles constatées en 2019, du fait notamment de la sous-indexation du barème de l'impôt sur le revenu dans la mise en place du prélèvement à la source.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 2 bis (nouveau)
(Art 4 B du code général des impôts.)

Domiciliation fiscale des agents territoriaux exerçant leurs fonctions à l'étranger

. Commentaire : le présent article prévoit d'étendre aux agents territoriaux le critère de domiciliation fiscale prévu pour les agents de l'État en cas d'exercice de leurs fonctions à l'étranger.

I. LE DROIT EXISTANT

A. DOMICILIATION FISCALE ET EXERCICE DE FONCTIONS À L'ÉTRANGER : LE CADRE GÉNÉRAL

Notre système fiscal est fondé sur le principe de territorialité. Ainsi, l'article 4 A du code général des impôts (CGI) prévoit que les personnes fiscalement domiciliées en France sont soumises aux règles de droit commun de l'impôt sur le revenu sur l'ensemble de leurs revenus, que ceux-ci soient de source étrangère ou française (obligation fiscale illimitée). À contrario, selon le deuxième alinéa du même article, celles dont le domicile fiscal n'est pas situé en France, les « non-résidents », ne sont passibles de cet impôt que sur leurs revenus de source française35(*) (obligation fiscale restreinte).

Le 1 de l'article 4 B du CGI énonce les trois critères, alternatifs, permettant de savoir si un contribuable dispose effectivement de son domicile fiscal en France. Pour cela, il doit :

a. avoir en France son foyer ou son lieu de séjour principal ;

b. exercer en France une activité professionnelle, salariée ou non, sauf à justifier que cette activité est exercée à titre accessoire ;

c.avoir en France le centre de ses intérêts économiques.

B. LE CAS PARTICULIER DES SALARIÉS ENVOYÉS À L'ÉTRANGER MAIS CONSERVANT LEUR DOMICILE FISCAL EN FRANCE

Une dérogation à l'obligation fiscale illimitée à laquelle sont soumises les personnes fiscalement domiciliées en France est toutefois énoncée à l'article 81 A du code général des impôts. Si elle concerne d'abord les salariés, l'une de ses dispositions est applicable aux agents de la fonction publique. Cet article exonère d'impôt sur le revenu, à raison des salaires perçus en rémunération d'une activité exercée à l'étranger, les salariés qui conservent leur domicile fiscal en France alors qu'ils sont envoyés par leur entreprise à l'étranger. Pour bénéficier de cette exonération, ils doivent :

avoir été, sur les rémunérations en cause, imposés sur le revenu dans l'État où ils exercent leur activité, et cet impôt doit au moins être égal aux deux tiers de celui qu'ils auraient supporté en France sur la même base d'imposition (1 du I de l'article 81 A du CGI) ;

- ou avoir exercé certaines activités salariées précisées aux 2 du I de l'article 81 A du CGI. Le dernier alinéa du présent article précise que cette condition ne s'applique ni aux travailleurs transfrontaliers, ni aux agents de la fonction publique.

Les agents de la fonction publique peuvent toutefois bénéficier de l'application du 1 du I de l'article 81 A du CGI. Ainsi, s'ils ont été soumis, dans le pays d'exercice de l'activité, à un impôt au moins égal aux deux tiers de celui qu'ils auraient supporté en France sur ces mêmes rémunérations, ils sont totalement exonérés d'impôt sur le revenu en France.

Ils peuvent également se prévaloir de l'exonération partielle des suppléments de rémunération liés à l'expatriation, également prévue au II de l'article 81 A du CGI. En effet, les personnes qui ne répondent pas au critère du I de ce même article peuvent bénéficier de l'exonération partielle36(*) d'impôt sur le revenu des suppléments de rémunération s'ils respectent les conditions cumulatives suivantes :

- ces suppléments de rémunération sont versés en contrepartie de séjours effectués dans l'intérêt direct et exclusif de l'employeur ;

- ils sont justifiés par un déplacement nécessitant une résidence d'une durée effective d'au moins 24 heures dans un autre État ;

- leur montant est déterminé préalablement aux séjours et en rapport avec, d'une part, le nombre, la durée et le lieu de ces séjours et, d'autre part, la rémunération versée sans tenir compte de ces suppléments de rémunération (ce montant ne peut pas être supérieur à 40 % de la rémunération précédemment définie).

C. LE CAS PARTICULIER DES AGENTS DE L'ÉTAT

Le 2 de l'article 4 B du code général des impôts déroge partiellement aux critères de domiciliation fiscale précédemment énumérés puisqu'il prévoit que si les agents de l'État exercent leurs fonctions ou sont chargés de mission dans un pays étranger au sein duquel ils ne sont pas soumis à un impôt personnel sur l'ensemble de leurs revenus, alors ils sont considérés comme ayant leur domicile fiscal en France. La « charge de la preuve » incombe à l'agent : il doit prouver qu'il a été passible, dans l'État d'affectation, d'un impôt personnel sur l'ensemble des éléments entrant dans le champ d'application de l'impôt sur le revenu en France. Dans le cas contraire, il est considéré comme fiscalement domicilié en France.

Sont concernés par la dérogation prévue au 2 de l'article 4 B du CGI les agents de l'État exerçant leur activité à l'étranger et les personnels détachés ou mis à disposition au sein d'une administration de l'État à l'étranger.

La détermination de la domiciliation fiscale emporte avec elle celle des modalités d'imposition. Si l'agent de l'État a été imposé, dans l'État où il exerce ses activités, sur l'ensemble de ses revenus, hors revenus de source française autre que la rémunération, il n'est pas domicilié fiscalement en France (2 de l'article 4 B du CGI). C'est donc un non-résident. Dans ce cas, sous réserve de l'application des conventions fiscales en vigueur, il est soumis en France à une obligation fiscale restreinte, portant sur ses seuls revenus de source française. L'imposition des non-résidents est définie aux articles 182 A (retenue à la source), 197 A (taux minimal d'imposition) et 197 B du CGI (caractère partiellement libératoire de l'impôt sur le revenu).

Pour les agents de l'État qui travaillent à l'étranger mais qui sont considérés comme domiciliés fiscalement en France, ce sont les règles de droit commun relatives à l'impôt sur le revenu qui s'appliquent : barème progressif, application du quotient familial et de son plafonnement, détermination des charges de famille, bénéfice du mécanisme de la décote, ainsi que des crédits et réductions d'impôts.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article additionnel est issu de l'adoption de quatre amendements identiques, dont un présenté par le rapporteur général Joël Giraud au nom de la commission des finances et les trois autres par des députés des groupes Les Républicains, Libertés et Territoires et La République en marche. Ils ont reçu un avis de sagesse du Gouvernement qui partage l'objectif des auteurs des amendements mais qui estime que la notion d'agent est sujette à caution37(*).

Le présent article additionnel étend le 2 de l'article 4 B du CGI aux agents territoriaux. Ils pourraient ainsi conserver leur domicile fiscal en France, sous réserve de ne pas être soumis à l'impôt sur le revenu dans le pays où ils sont affectés. Par conséquent, ils pourraient bénéficier du mécanisme de la décote et des crédits et réductions d'impôt attachés à l'impôt sur le revenu, autant de dispositifs auxquels ne peuvent pas prétendre les non-résidents.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général considère que cet article, qui vise à étendre aux agents territoriaux le critère de domiciliation fiscale prévu pour les agents de l'État en cas d'exercice de leurs fonctions à l'étranger, va dans le bon sens.

En l'état, l'article 4 B du CGI ne concerne en effet pas les agents territoriaux envoyés à l'étranger pour y exercer leurs fonctions ou en tant que chargés de mission. Pour autant, comme l'ont relevé nos collègues députés lors de l'examen de ces amendements, les collectivités territoriales, et en particulier les régions, ont renforcé leur présence à l'étranger, notamment à Bruxelles, par le biais de bureaux de représentation.

Or, le traitement de ces agents territoriaux est différent de celui qui est réservé aux agents de l'État et crée une incertitude juridique. En étendant le 2 de l'article 4 B du code général des impôts aux agents territoriaux, cet article additionnel sécurise leur situation fiscale. Comme leurs homologues de la fonction publique d'État exerçant leurs fonctions à l'étranger, ces agents pourront bénéficier des crédits et réductions d'impôt, ainsi que du dispositif de la décote.

Tant pour répondre aux hésitations du Gouvernement en séance que pour harmoniser définitivement les critères applicables à l'ensemble des agents publics exerçant leurs fonctions à l'étranger, votre commission a adopté l'amendement FINC.2 afin de remplacer les notions « d'agents de l'État » et « d'agents territoriaux » par celle d'agents publics. Ce terme permet de recouvrir les trois fonctions publiques, ainsi que les agents recrutés sous contrat de droit public.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 2 ter (nouveau)
(Art 80 duodecies du code général des impôts)

Exonération d'impôt sur le revenu de l'indemnité spécifique de rupture conventionnelle des agents publics

. Commentaire : le présent article vise à aligner le régime fiscal applicable à l'indemnité spécifique de rupture conventionnelle versée aux agents publics à celui applicable à l'indemnité versée aux salariés du secteur privé à l'occasion d'une rupture conventionnelle du contrat de travail en exonérant d'impôt sur le revenu une fraction de cette indemnité.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME FISCAL ET SOCIAL APPLICABLE AUX INDEMNITÉS DE RUPTURE CONVENTIONNELLE DU CONTRAT DE TRAVAIL

La rupture conventionnelle, introduite par la loi du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail38(*), fait l'objet de la section 3 du chapitre VII du titre III du livre II de la première partie du code du travail et figure aux articles L. 1237-11 à L. 1237-16.

Elle permet à l'employeur et au salarié en contrat à durée indéterminée (CDI) de mettre un terme au contrat de travail de ce dernier d'un commun accord. Elle est, à ce titre, exclusive du licenciement ou de la démission et ne peut pas être imposée par l'une ou l'autre des parties (article L. 1237-11 du code du travail). Elle doit de surcroît être homologuée par la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte). Son contenu doit au minimum comprendre la date de rupture du contrat de travail et le montant de l'indemnité, qui ne peut être inférieur à l'indemnité de licenciement39(*).

Le 6 du 1 de l'article 80 duodecies du code général des impôts dispose que la fraction des indemnités prévues à l'article L. 1237-13 du code du travail versées à l'occasion de la rupture conventionnelle du contrat de travail d'un salarié ne constitue pas une rémunération imposable, dans la limite suivante la plus favorable :

- le montant de l'indemnité de licenciement prévue par la convention collective de branche, par l'accord professionnel ou interprofessionnel ;

- deux fois le montant de la rémunération annuelle brute perçue par le salarié au cours de l'année civile précédant la rupture de son contrat de travail, ou 50 % du montant de l'indemnité si ce seuil est supérieur dans la limite de six fois le plafond mentionné à l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale en vigueur à la date du versement des indemnités.

Conformément à l'article 8 de la loi de finances pour 201940(*), ces mêmes dispositions sont applicables aux indemnités versées à l'occasion de la cessation d'un commun accord de la relation de travail d'un agent d'une chambre de commerce et d'industrie, si cet agent ne peut pas prétendre à une pension de retraite d'un régime légalement obligatoire.

Le régime social applicable à l'indemnité de rupture conventionnelle résulte quant à lui de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, qui exclut de l'assiette des cotisations de sécurité sociale, dans la limite d'un plafond fixé à deux fois la valeur du plafond annuel de la sécurité sociale, la part des indemnités versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail qui n'est pas imposable en application de l'article 80 duodecies du CGI.

B. LA CRÉATION DU DISPOSITIF DE RUPTURE CONVENTIONNELLE POUR LES AGENTS DE LA FONCTION PUBLIQUE

L'article 72 de la loi du 6 août 2019 pour la transformation de la fonction publique41(*) crée à titre expérimental une procédure dite de rupture conventionnelle pour les agents des trois versants de la fonction publique. Au terme du dernier alinéa du 3 du I de ce même article, l'expérimentation devrait durer six ans, du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2025.

Elle vise à encourager et à accompagner le départ d'agents, titulaires ou non, de l'administration en ouvrant une nouvelle modalité de cessation définitive des fonctions pour les agents publics, cessation qui entraine la radiation des cadres et la perte de la qualité de fonctionnaires. Ces modalités sont définies à l'article 24 de la loi du 13 juillet 198342(*) : admission à la retraite, démission régulièrement acceptée, licenciement et révocation.

L'indemnité spécifique de rupture conventionnelle (ISRC) vient compléter l'indemnité de départ volontaire. Cette dernière, qui existait depuis 1998 dans la fonction publique hospitalière43(*), fut étendue en 2008 aux fonctionnaires et agents contractuels en CDI relevant de la fonction publique d'État44(*), en 2009 aux fonctionnaires et agents contractuels en CDI relevant de la fonction publique territoriale45(*), et enfin aux ouvriers de l'État, à l'exception de ceux du ministère de la défense46(*), déjà couverts par l'article 150 de la loi de finances pour 200947(*).

Sont exclus du dispositif de rupture conventionnelle les fonctionnaires stagiaires, les fonctionnaires ayant atteint l'âge légal de la retraite et justifiant d'une durée d'assurance suffisante pour obtenir la liquidation d'une pension au pourcentage maximum, ainsi que les fonctionnaires détachés en qualité d'agent contractuel.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article additionnel est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale après avoir reçu un avis favorable de la commission des finances.

Il vise à compléter le 6 du I de l'article 80 duodecies du CGI par un alinéa précisant que cette disposition est applicable aux indemnités spécifiques de rupture conventionnelle versées en application de l'article 72 de la loi de transformation de la fonction publique.

Il entend donc étendre à l'indemnité spécifique de rupture conventionnelle le régime fiscal actuellement en vigueur pour les indemnités de rupture conventionnelle du contrat de travail dans le secteur privé, qui exclut une partie de ces indemnités de la définition des revenus imposables. Il s'agit donc d'harmoniser les dispositions en vigueur pour les salariés du privé et pour les agents de la fonction publique.

Le dispositif est complété par une disposition à l'article 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2020, qui prévoit d'exclure de l'assiette des cotisations de sécurité sociale, dans la limite d'un plafond fixé à deux fois la valeur du plafond annuel de la sécurité sociale, la part des ISRC qui n'est pas imposable en application de l'article 80 duodecies du CGI.

Le présent article et l'article 9 du PLFSS pour 2020 visent donc à harmoniser le régime fiscal et social en vigueur pour les indemnités de rupture conventionnelle, quels qu'en soient les bénéficiaires.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Le dispositif de rupture conventionnelle du contrat de travail connait depuis son introduction en 2008 un succès croissant. Ainsi, selon les derniers chiffres publiés par la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares), 37 100 ruptures conventionnelles ont été homologuées en septembre 2019. En glissement annuel, cela représente une hausse de 4,1 %.

Nombre mensuel de demandes homologuées de ruptures conventionnelles

Source : Dares

Son pendant dans la fonction publique entrera en vigueur le 1er janvier 2020. À cet égard, il paraît naturel à votre rapporteur général que ces deux dispositifs de rupture conventionnelle fassent l'objet d'un cadre fiscal et social identique. Mesure d'équité fiscale, cet article s'articule avec celui discuté dans le cadre du PLFSS pour 2020. Il est ainsi envisageable que le dispositif d'indemnité spécifique de rupture conventionnelle prévu pour les agents de la fonction publique connaisse le même succès que le mécanisme mis en place pour les salariés du secteur privé.

L'indemnité spécifique de rupture conventionnelle n'étant pas encore entrée en vigueur, votre rapporteur général admet qu'il puisse être difficile de chiffrer l'extension du 6 du I de l'article 80 duodecies. Cette estimation ne peut reposer que sur des hypothèses et devra être ajustée au fil de l'expérimentation de cette mesure. Ainsi, d'après les éléments transmis dans l'évaluation préalable relative à l'article 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, il pourrait y avoir 1 000, 1 500 et 2 000 bénéficiaires d'une ISRC en 2020, 2021 et 2022, pour, au total, des indemnités versées de respectivement 69, 103 et 138 millions d'euros. Cela signifie que le montant de l'exonération fiscale pourrait s'élever, d'après les informations transmises à votre rapporteur général, à 21 millions d'euros en 2020, puis 31 millions d'euros en 2021 et 41 millions d'euros en 2022.

Votre rapporteur général estime que, dans un contexte de profonde restructuration de nos services publics (réorganisation, déconcentration de certains services de l'administration centrale, suppression d'effectifs), la flexibilité accrue permise par le dispositif d'indemnité spécifique de rupture conventionnelle pour accompagner le départ des agents de la fonction publique doit être encouragée. À ce titre, la mesure prévue dans le présent article va dans le bon sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 quater (nouveau)
(Art. 81 du code général des impôts, art. L. 3262-6 du code du travail)

Révision des modalités d'indexation des titres-restaurants

. Commentaire : le présent article prévoit d'indexer le plafond d'exonération à l'impôt sur le revenu de la contribution patronale versée pour les
titre-restaurants sur la variation de l'indice des prix à la consommation hors tabac, et non plus sur l'évolution de la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'INDEXATION SUR L'INFLATION DES SEUILS ET LIMITES DU BARÈME DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

Depuis 1969, et à l'exception du « gel » appliqué en 2012 et 2013, les seuils et limites du barème de l'impôt sur le revenu ont été chaque année indexés sur l'inflation.

En pratique, la loi de finances pour l'année N+1 revalorise le barème d'imposition pour les revenus de l'année N à hauteur de l'évolution prévisionnelle de l'indice des prix hors tabac48(*) de l'année N par rapport à l'année N-1, qui figure dans le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances.

Cette indexation vise à maintenir le pouvoir d'achat des contribuables en ne prélevant pas davantage d'impôts en l'absence de progression réelle des traitements, salaires et revenus de remplacement.

En effet, l'absence de revalorisation du barème de l'IR aboutirait nécessairement à une hausse du poids des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages, dans la mesure où elle entraîne :

- l'imposition d'une partie des revenus au titre d'une tranche supérieure à un taux plus élevé ;

- l'assujettissement à l'impôt sur le revenu, à revenu réel inchangé, de certains foyers fiscaux non imposables ;

- la perte du bénéfice de nombreux régimes dérogatoires en matière d'impôt sur le revenu, de fiscalité locale ou de contributions sociales, dont les seuils et limites de déclenchement sont chaque année indexés sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

La revalorisation appliquée aux seuils des tranches du barème de l'IR s'applique donc à l'ensemble de ces dispositifs.

B. LA CONTRIBUTION PATRONALE À L'ACQUISITION DE TITRES RESTAURANT, UN AVANTAGE EXONÉRÉ D'IMPÔT SUR LE REVENU POUR LE SALARIÉ

Au terme du chapitre II du titre VI du livre II de la troisième partie du code du travail, les entreprises peuvent prendre en charge, sous forme de « titres-restaurant49(*) », tout ou partie du prix des repas consommés dans les restaurants par leurs salariés ou achetés auprès d'une personne ou d'un organisme « exerçant la profession de restaurateur, d'hôtelier restaurateur ou une activité assimilée, ou la profession de détaillant en fruits et légumes »50(*).

En application du 19° de l'article 81 du code général des impôts et de l'article L. 3262-6 du code du travail, le complément de rémunération qui résulte de la contribution des employeurs à l'acquisition par les salariés de titres-restaurants est, sous certaines conditions et dans une certaine limite, exonéré d'impôt sur le revenu.

Cet avantage social constitue une alternative aux restaurants d'entreprises, qui n'existent pas dans un grand nombre de cas.

Selon les documents budgétaires annexés au présent projet de loi de finances51(*), cette dépense fiscale bénéficierait à 4 200 000 ménages, pour un impact budgétaire total évalué à de 390 millions d'euros en 2018, et 400 millions d'euros en 2019 et 2020.

1. Une exonération sous conditions

Plusieurs conditions sont à remplir pour pouvoir bénéficier de l'exonération.

En premier lieu, au terme de l'article 39 de l'annexe II au CGI, le salarié doit inscrire son nom sur les titres-restaurant si cette mention n'a pas été apposée par l'employeur ou le comité d'entreprise. S'il contrevient à cette obligation, le salarié est redevable de l'impôt sur le revenu à raison de la contribution patronale.

Par ailleurs, pour bénéficier de l'exonération, la contribution de l'employeur ne doit, pour chaque titre, excéder 60 % de la valeur du ticket, ni être inférieure à 50 % de cette valeur, laissant dès lors entre 40 % et 50 % de cette valeur à la charge des salariés. Lorsque la contribution patronale ne respecte pas ces limites, l'exonération ne s'applique pas et la contribution constitue alors, pour sa totalité, un avantage en argent imposable.

Enfin, au terme des articles R. 3262-4 à R. 3262-11 du code du travail, un certain nombre de règles sont prévues pour garantir que ce moyen de paiement corresponde aux dépenses normales et ordinaires que peut avoir chaque salarié pour l'organisation de ses repas. Ainsi :

- les titres émis ne peuvent être remis qu'à des salariés employés dans l'entreprise, à raison d'un titre par repas compris dans l'horaire journalier de travail, sauf mention contraire. Par conséquent, lorsque le salarié reçoit plus d'un titre par repas compris dans l'horaire journalier de travail, la contribution patronale est retenue dans les bases de l'impôt sur le revenu dû par le salarié ;

- l'utilisation des titres-restaurant est limitée à un montant maximum de 19 euros par jour ;

- les titres ne sont utilisables - durant leur période de validité - que pendant les jours ouvrables et dans le département du lieu de travail du bénéficiaire et les départements limitrophes.

Le salarié est redevable de l'impôt sur le revenu s'il contrevient à ces règles d'utilisation. Les droits exigibles sont assortis, le cas échéant, des pénalités de droit commun.

2. Une exonération limitée à un certain montant, revalorisé chaque année dans la même proportion que l'inflation

Le montant de l'exonération est limité à un seuil par titre effectivement et régulièrement utilisé par le salarié.

Or, ce seuil est relevé chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu de l'année précédant celle de l'acquisition des titres restaurant.

En pratique, la limite d'exonération pour l'année N+1 est revalorisée dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu sur l'année N.

En 2019, le montant de l'exonération est ainsi limité à 5,52 euros par titre52(*). Au-delà de ce seuil, la contribution patronale est considérée comme un avantage en argent, imposable à l'impôt sur le revenu pour le salarié dans les mêmes conditions que sa rémunération.

Limite de l'exonération de la contribution patronale à l'achat de titres-restaurant

 

2017

2018

2019

2020 (prévisions)

Revalorisation opérée en loi de finances

0,1 %

1 %

1,6 %

1 %

Plafond de l'exonération au titre de la contribution patronale

5,38 euros

5,43 euros

5,52 euros

5,58 euros

Source : commission des finances du Sénat, à partir du code général des impôts

Au terme de l'article L. 120-22 du code du service national, cette limite d'exonération sert elle-même de référence pour la détermination de la valeur libératoire des « titres-repas » qui peuvent être délivrés en franchise d'impôt sur le revenu aux personnes effectuant un contrat de service civique (engagement ou volontariat de service civique) en France.

3. Une limite influençant directement la valeur des titres-restaurant

Si, en principe, l'employeur détermine librement le montant de la valeur libératoire des titres-restaurant qu'il octroie à son personnel, en pratique, la valeur des titres-restaurant est directement influencée par les limites légales imposées à la contribution financière des employeurs.

En effet, en 2019, pour bénéficier de l'exonération, la contribution patronale doit :

- être inférieure à 5,52 euros par titre ;

- représenter entre 50 % et 60 % de la valeur du titre.

Par conséquent, la valeur du titre-restaurant ouvrant droit à l'exonération maximale est comprise entre 9,20 euros et 11,04 euros (soit entre

et

).

Valeur du titre-restaurant ouvrant droit à l'exonération maximale

(en euros)

 

2017

2018

2019

2020 (prévision)

Plafond de l'exonération au titre de la contribution patronale

5,38 euros

5,43 euros

5,52 euros

5,58 euros

Valeur du titre ouvrant droit à l'exonération maximale

entre 8,97 et 10,76 euros

entre 9,05 et 10,86 euros

entre 9,20 et 11,04 euros

entre 9,30 et 11,16 euros

Source : commission des finances du Sénat, à partir du code général des impôts

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article 2 quater a été inséré à la suite de l'adoption d'un amendement présenté par notre collègue députée Véronique Louwagie, sous amendé par le rapporteur général du budget M. Joël Giraud. Il a reçu un avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale et du Gouvernement.

Il prévoit de modifier les modalités d'indexation de l'exonération de la contribution patronale à l'acquisition des titres-restaurant, de telle sorte que le plafond d'exonération ne soit plus indexé sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu, mais relevée chaque année dans la même proportion que la variation de l'indice des prix à la consommation hors tabac.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN CONSTAT PARTAGÉ : UNE PROGRESSION GRANDISSANTE DE L'INDICE DES PRIX À LA CONSOMMATION DANS L'ALIMENTATION QUI FINIT PAR PESER SUR LES SALARIÉS

Ces dernières années, les indices de prix à la consommation dans les secteurs de l'alimentation et de la restauration ont progressé de manière plus dynamique que l'indice des prix à la consommation hors-tabac, qui sert de base à la revalorisation annuelle du barème de l'impôt sur le revenu.

Ainsi, entre 2008 et 2018, l'indice des prix à la consommation dans l'alimentation a progressé en moyenne de 1,4 %, contre 1,1 % pour l'indice des prix à la consommation hors tabac.

Rien ne laisse présager une inversion de cette tendance dans les années à venir puisqu'au contraire, le différentiel de progression entre les deux indices devrait s'accentuer, atteignant 1,6 point en 2019 et 1,3 point en 2020.

Évolution de l'indice des prix à la consommation par grands postes

(en %)

 

Moyenne 2008-2018

2018

2019 (prévision)

2020 (prévision)

Alimentation

1,4

1,9

2,6

2,3

Produits manufacturés

-0,2

-0,2

-0,5

-0,5

Énergie

3,1

9,7

1,7

1,7

Services

4,8

1,2

1,1

1,3

Total hors tabac

1,1

1,6

1,0

1,0

Source : rapport économique, social et financier annexé au PLF pour 2020

Par conséquent, au cours des dernières années, les salariés français bénéficiaires de titres-restaurant ont vu leur pouvoir d'achat dans le secteur alimentaire diminuer, le plafond de l'exonération au titre de la contribution patronale sur les titres-restaurant, et par conséquent la valeur libératoire de ces titres, progressant plus faiblement que le coût de la restauration.

Cela est d'autant plus vrai que le gel du barème de l'impôt sur le revenu en 2012 et 2013 a bloqué l'évolution de tous les seuils et limites qui lui sont indexés, dont le plafond d'exonération de la contribution patronale sur les titres-restaurant.

Évolution du plafond de l'exonération de la contribution patronale depuis 2008

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

En tenant compte du gel du barème pendant deux années consécutives, le plafond d'exonération de la contribution patronale a progressé en moyenne de 0,7 % sur la période 2008-2018, contre 1,4 % pour l'indice des prix à la consommation dans le secteur de l'alimentation.

Il semble ainsi souhaitable d'adopter de nouvelles règles d'indexation du plafond d'exonération de la contribution patronale, permettant de préserver le pouvoir d'achat des salariés.

B. UNE SOLUTION D'ENVERGURE LIMITÉE PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : L'INDEXATION SUR LA VARIATION DE L'INDICE DES PRIX HORS TABAC

Le dispositif proposé envisage de remplacer l'indexation sur l'évolution de la limite de la tranche supérieure du barème de l'impôt sur le revenu par une indexation sur la variation de l'indice des prix à la consommation hors tabac.

Par conséquent, le plafond d'exonération de la contribution patronale en N+1 serait indexé sur l'inflation réelle constatée pour l'année N et non sur la prévision d'inflation pour l'année N.

Votre rapporteur général relève cependant que cette modification ne sera véritablement avantageuse pour les consommateurs que dans la mesure où les prévisions d'inflation diffèrent réellement de l'inflation constatée.

Or, selon la direction générale du Trésor53(*), depuis 2000, les prévisions d'inflation du PLF ont été sans biais, c'est-à-dire qu'en moyenne, les écarts entre la prévision et la réalisation ont été nuls, avec un écart absolu moyen de 0,6 point.

La solution envisagée présente cependant deux avantages :

- la formulation retenue est plus transparente et davantage compréhensible pour les contribuables ;

- la revalorisation annuelle du plafond d'exonération en fonction de l'inflation sera automatique et ne pourra être remise en cause en cas de gel du barème de l'impôt sur le revenu.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 quinquies (nouveau)
(Art 204 I, 204 J, 1665 bis et 87 A du code général des impôts, art. L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale)

Diverses coordinations pour des déclarations de revenus au titre de l'IR et à la suite de la mise en place du PAS

. Commentaire : le présent article vise à assouplir les conditions qu'un contribuable doit respecter pour demander une modulation à la baisse du montant de son prélèvement à la source, à rendre possible une modulation à la baisse du montant de l'acompte versé au titre des réductions et crédits d'impôt et enfin à effectuer une coordination avec les dispositions adoptées en loi de financement de la sécurité sociale pour 2019.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA MODULATION À LA BAISSE DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE

Au terme de l'article 204 J du code général des impôts, le montant du prélèvement à la source peut être modulé à la hausse ou à la baisse sur demande du contribuable.

Cependant, aucune modulation du prélèvement ne peut être demandée dès lors qu'un changement de situation visé à l'article 204 I - mariage, rupture de PACS, décès - est intervenu et n'a pas été déclaré.

La modulation à la baisse du montant du prélèvement à la source est encadrée par le III de l'article 204 J du code général des impôts. Ainsi, cette modulation n'est possible que s'il existe un écart de plus de 10 % et 200 euros entre :

- le montant du prélèvement estimé par le contribuable, c'est-à-dire la somme des retenues à la source et des acomptes qui seraient dus par le contribuable, si le taux de prélèvement à la source tenant compte de sa situation à la date de la demande de modulation et de ses revenus perçus et prévisionnels de l'année en cours, s'appliquait à ces revenus ;

- le montant du prélèvement qu'il supporterait au cours de cette année en l'absence de modulation.

Il appartient, dans un premier temps, au contribuable de déclarer auprès de l'administration sa situation et l'estimation de l'ensemble de ses revenus au titre de l'année en cours. Néanmoins, lorsque l'administration fiscale n'a pas encore à sa disposition l'ensemble des éléments nécessaires à la date de la demande de modulation, le contribuable déclare également sa situation au 31 décembre de l'année précédente, ainsi que l'ensemble des revenus réalisés ou perçus par son foyer fiscal au cours de cette année.

L'administration vérifie ensuite le respect des conditions posées par l'article 204 J, sur la base des éléments déclarés par le contribuable, en calculant :

- le nouveau taux de retenue à la source ou le nouveau montant de l'acompte, sur le fondement des estimations transmises par le contribuable ;

- le montant du prélèvement que le contribuable supporterait en l'absence de modulation.

Ce dernier calcul obéit à des modalités spécifiques. Ainsi, en l'absence de taux par défaut ou de changement de situation :

- dans le cadre de la retenue à la source, le montant du prélèvement de référence est calculé en appliquant à l'assiette déclarée par le contribuable au titre de l'année en cours les deux tiers du taux qui s'applique entre le 1er janvier et le 31 décembre et le tiers du taux qui s'applique entre le 1er septembre et le 31 décembre ;

- en ce qui concerne l'acompte directement versé par les contribuables, le montant pris en compte est celui des versements acquittés à la date de la demande de modulation, calculé sur la base des informations afférent aux années n-2 et n-1.

Enfin, l'article 204 J définit le régime applicable à certaines situations spécifiques :

- dans l'hypothèse d'une précédente modulation, il est tenu compte du taux ou du montant de l'acompte tels que résultant de cette modulation pour le calcul du prélèvement de référence.

- en cas de mariage ou de divorce, est pris en compte le taux ou l'acompte applicable aux contribuables avant le changement de situation, lorsque ce dernier est intervenu dans l'année.

- en cas de décès, le taux considéré est obtenu en retenant les revenus et bénéfices que le conjoint ou partenaire survivant a perçus ou réalisés personnellement ou en commun, réduits pro rata temporis à compter du décès, et en déterminant l'impôt correspondant en prenant en compte l'ensemble des parts de quotient familial dont bénéficiait le foyer fiscal au 1er janvier de l'année du décès.

Le nouveau taux s'applique pour l'avenir - au plus tard le troisième mois qui suit celui de la décision de modulation et jusqu'au 31 décembre de l'année - et n'implique aucune régularisation au titre des périodes antérieures. À l'inverse, le montant du nouvel acompte modulé est diminué du montant des versements déjà acquittés depuis le 1er janvier de cette année. Ainsi, à la différence de l'acompte, la retenue à la source fait l'objet d'une modulation non rétrospective.

Par ailleurs, il convient de relever qu'en application de l'article L. 136-6-1 du code de la sécurité sociale, la modification de l'assiette de l'acompte d'impôt sur le revenu à la suite d'une modulation s'applique également au prélèvement au titre des contributions et prélèvements sociaux.

Enfin, l'article 1729 G du code général des impôts prévoit l'application d'une pénalité lorsqu'il s'avère que le contribuable, même s'il était en droit de moduler son prélèvement à la baisse, s'est trompé dans l'estimation de ses revenus, conduisant à une modulation excessive, c'est-à-dire lorsque « le montant du dernier prélèvement estimé [...] s'avère inférieur de plus de 10 % au montant du prélèvement qui aurait été effectué selon les modalités prévues au 3° du 3 de l'article 204 J précité ».

Dans ce cas, une majoration de 10 % est prévue, l'assiette de la pénalité étant égale à la différence entre le montant qui aurait dû être prélevé et le prélèvement effectué. Une sanction supplémentaire est prévue, lorsque l'écart entre le montant prélevé et celui qui aurait dû l'être dépasse les 30 %.

Néanmoins, cette majoration ne s'applique pas lorsque le contribuable justifie que l'estimation erronée de sa situation ou de ses revenus a été, en tout ou partie, réalisée de bonne foi à la date de sa demande de modulation ou provient d'éléments difficilement prévisibles à cette date.

B. L'ACOMPTE VERSÉ AU TITRE DES RÉDUCTIONS ET CRÉDITS D'IMPÔTS

1. Le dispositif initial

L'article 82 de la loi de finances pour 201754(*), qui a étendu à compter de l'imposition des revenus de l'année 2017 le crédit accordé pour l'emploi d'un salarié à domicile à l'ensemble des contribuables, y compris ceux n'exerçant pas d'activité professionnelle, a également prévu le versement d'un acompte au titre des crédits d'impôt accordés pour l'emploi d'un salarié à domicile (article 199 sexdecies) ou pour la garde de jeunes enfants (article 200 quater B), au plus tard le 1er mars de l'année de liquidation de l'impôt correspondant à ces avantages.

Cette avance entendait pallier l'un des principaux défauts du prélèvement à la source55(*), à savoir l'absence de prise en compte des crédits et réductions d'impôt dans le calcul du taux du prélèvement à la source et partant, dans le montant des prélèvements mensuels. Le remboursement des trop-perçus devait intervenir en effet tardivement, en septembre de la même année, lors de la liquidation de l'impôt afférent aux revenus de l'année précédente. Il s'agissait donc de faire bénéficier les contribuables concernés d'une avance de trésorerie dès le premier trimestre de l'année.

Aux termes de l'article 1665 bis du code général des impôts, cet acompte était initialement égal à 30 % du montant des avantages accordés en N-1 au titre des dépenses réalisées en N-2, et ne devait pas être versé lorsqu'il était inférieur à 100 euros.

2. La réforme opérée en loi de finances pour 2019

Ce dispositif d'acompte ne ciblait initialement que les dépenses afférentes aux services à la personne et à la garde de jeunes enfants en raison de leur caractère récurrent, c'est-à-dire reconduites en général d'une année sur l'autre.

Néanmoins, l'article 12 de la loi de finances initiale pour 201956(*) a prévu d'élargir le champ de cette avance en y intégrant les principaux avantages fiscaux dont bénéficient les particuliers57(*).

Il s'agit des réductions et crédits d'impôts suivants :

- la réduction d'impôt accordée au titre des dépenses afférentes à la dépendance (article 199 quindecies du CGI) ;

- la réduction d'impôt au titre des dons effectués par les particuliers (article 200 du CGI) ;

- le crédit d'impôt accordé au titre des cotisations versées aux organisations syndicales ainsi qu'aux associations nationales professionnelles de militaires (article 199 quater C du CGI) ;

Sont également concernés les dispositifs en faveur des investissements locatifs, en métropole et en outre-mer, à savoir :

- la réduction d'impôt au titre de certains investissements locatifs dite « Censi-Bouvard » (article 199 sexvicies du CGI) ;

- la réduction d'impôt au titre de certains investissements locatifs dite « Scellier » (article 199 septvicies du CGI) ;

- la réduction d'impôt au titre des investissements locatifs intermédiaires dite « Pinel » (article 199 novovicies du CGI) ;

- la réduction d'impôt au titre de certains investissements réalisés outre-mer (en l'espèce, ceux visés aux b à e du 2 de l'article 199 undecies A du CGI).

Ce même article 12 a également augmenté le taux de l'avance, initialement de 30 %, à 60 %.

Il a également réduit le montant minimum de versement de l'avance de 100 euros à 8 euros : il correspond au montant minimum correspondant aux dégrèvements et restitutions de toutes impositions ou créances fiscales, fixé à l'article 1965 L du code général des impôts.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article 2 quinquies a été inséré à la suite de l'adoption d'un amendement présenté par notre collègue députée Cendra Motin, repris par la commission des finances. Il a reçu un avis favorable du Gouvernement.

A. LA COORDINATION AVEC L'ARTICLE 87 A DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

Le 1 du présent article vise à assurer la coordination des dispositions de l'article 87 A du code général des impôts (CGI) à la suite de la modification, par l'article 78 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, de l'article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale.

En effet, l'article 87 A du CGI ne concerne que les revenus placés dans le champ du prélèvement à la source.

Or, cet article fait actuellement référence à l'article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale, dont le I se réfère à la déclaration sociale nominative pour les revenus d'activité, mais dont le II bis, ajouté par l'article 78 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, vise l'obligation de déclaration sur la DSN de sommes autres que les salaires.

Par conséquent, le 1 du présent précise que la référence, à l'article 87 A, à l'article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale exclut ce II bis.

B. L'APPLICATION DE LA MODULATION CONTEMPORAINE

Le 2 du présent article modifie les conditions posées à l'article 204 J du code général des impôts concernant la modulation à la baisse du prélèvement à la source.

En pratique, le présent article supprime la condition tenant à un écart minimum de 200 euros entre le prélèvement estimé et le prélèvement supporté en l'absence de modulation.

Par conséquent, un écart de plus de 10 % entre ces deux prélèvements sera désormais suffisant pour justifier une modulation à la baisse du montant du prélèvement à la source ou de l'acompte contemporain.

C. LA MODULATION À LA BAISSE DU MONTANT DE L'ACOMPTE

Le 3 du présent article prévoit que les contribuables bénéficiant de l'acompte de réductions et crédits d'impôt versé en début d'année pourront demander une diminution du montant de cet acompte avant le 1er décembre de l'année qui précède celle au cours de laquelle l'acompte est perçu.

Cet ajustement effectué en amont éviterait aux contribuables d'avoir à acquitter d'éventuels trop-perçus lors de la liquidation définitive de l'impôt à l'été.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN ASSOUPLISSEMENT BIENVENU DES CONDITIONS DE MODULATION DU PRÉLÈVEMENT

La faculté pour les contribuables de moduler le prélèvement opéré permet d'adapter les montants retenus mensuellement de manière contemporaine, en fonction de leurs revenus réels.

Néanmoins, le mécanisme de modulation proposé dans le cadre de la réforme du prélèvement à la source paraissait particulièrement restrictif, le contribuable s'exposant à une pénalité de 10 % en cas d'erreur dans l'estimation de son prélèvement.

Par ailleurs, l'existence d'un seuil en valeur absolue de 200 euros, initialement retenu pour limiter le nombre des modulations à effectuer pour l'administration fiscale, pouvait conduire à désavantager les petits contribuables.

En effet, les contribuables pour lesquels les montants prélevés demeuraient inférieurs à 2 000 euros par an n'étaient pas en mesure de bénéficier de la modulation contemporaine de leur taux de prélèvement - quand bien même, au regard de leur capacité contributive, ils étaient proportionnellement plus susceptibles que d'autres d'être intéressés par une modulation.

La modification proposée permettra donc à ces contribuables d'adapter le taux de prélèvement à la source en fonction des revenus enregistrés de manière contemporaine, si tant est que subsiste un écart de 10 % entre le prélèvement estimé et le prélèvement supporté en l'absence de modulation.

B. LA POSSIBILITÉ DE DEMANDER UNE MODULATION DU MONTANT DE L'ACOMPTE DE RÉDUCTIONS ET CRÉDITS D'IMPÔT

Si le mécanisme de l'acompte du montant des avantages fiscaux afférents aux dépenses fiscales pallie l'absence de prise en compte des crédits et réductions d'impôts dans le calcul du taux de prélèvement à la source, l'ajustement opéré en loi de finances pour 2019 n'était pas sans poser de difficultés, en ce qu'il aggravait le risque de régularisations massives pour les contribuables sortant des dispositifs de crédit d'impôt.

En effet, comme l'a rappelé le rapporteur général lors de l'examen du projet de loi de finances pour 201958(*), l'avance sur avantages fiscaux n'avait d'intérêt qu'en ce qui concerne les dépenses à caractère « récurrent »,
c'est-à-dire reconduites d'années en années dans des conditions plus ou moins similaires (frais de garde de jeunes enfants, emploi salarié à domicile, dépenses d'investissement locatif).

Pour rappel, en l'état actuel du droit, un contribuable qui arrête de consommer un crédit d'impôt en 2019 percevra néanmoins, au mois de janvier 2020, un acompte équivalent à 60 % du crédit d'impôt touché au titre des dépenses réalisées en 2018 - acompte qu'il devra restituer à l'été 2020, lors de la liquidation définitive de l'impôt sur le revenu 2019.

Par conséquent, en étendant le bénéfice de l'acompte à d'autres dépenses, dont le caractère « récurrent » peut davantage être sujet à caution, la modification opérée en loi de finances pour 2019 présentait l'inconvénient d'exposer les contribuables à d'importantes régularisations en cours d'année, brouillant le message de « contemporanéité » envoyé par la réforme du prélèvement à la source.

Par ailleurs, le doublement du taux de l'acompte présentait l'avantage de limiter l'avance de trésorerie des ménages, mais augmentait le risque de régularisations massives en cas de sortie des dispositifs de crédits d'impôts.

À la lumière du bilan réalisé sur la première année de mise en oeuvre du prélèvement à la source, force est de constater que les craintes exprimées par le rapporteur général à ce sujet se sont révélées parfaitement fondées. Ainsi, sur les 8,8 millions de contribuables ayant perçu en janvier 2019 une avance de 60 % de leurs réductions et crédits d'impôts récurrents, pour un montant moyen de 627 euros, 1,3 million de foyers n'ont pas déclaré de réductions et crédits d'impôts sur leurs revenus 2018, tandis que pour un million de foyers, l'avance perçue s'est révélée supérieure à ce qui a été finalement déclaré au printemps.

Par conséquent, l'administration fiscale a demandé à près de 2,2 millions de contribuables de rembourser, avant le 16 septembre 2019, tout ou partie de l'avance perçue.

Dès lors, il semblait opportun d'adapter ce dispositif, de manière à ce que le contribuable puisse se prémunir contre le risque d'être confronté à une régularisation de grande ampleur, quand sa situation change.

Le rapporteur général note cependant que l'administration fiscale n'a pas attendu le vote du présent article pour mettre à disposition des contribuables une option permettant de moduler, voire de refuser l'avance de 60 % au titre du crédit d'impôt.

En effet, sur l'espace personnel des particuliers, dans la rubrique « Gérer mon prélèvement à la source », trois choix s'offrent désormais à l'utilisateur :

conserver l'avance en l'état ;

modifier l'acompte versé en janvier. Dans ce cas, le contribuable doit estimer le montant total de son avantage fiscal, en fonction de ses revenus 2019 et de ses charges, en utilisant un simulateur spécial mis à disposition par les services fiscaux ;

demander à ne pas bénéficier de l'avance de crédits d'impôts en janvier 2020.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 sexies (nouveau)
(Art. 125-0 A et 200 A du code général des impôts)

Aménagements du régime fiscal appliqué aux produits issus des contrats d'assurance vie

. Commentaire : le présent article prévoit de mettre un terme à l'exonération d'impôt sur le revenu des gains issus des primes versées à compter du 10 octobre 2019 sur les contrats d'assurance vie souscrits avant le 1er janvier 1983 dans le cadre de rachat total ou partiel à compter du 1er janvier 2020, et il modifie des dispositions relatives à la transformation des contrats d'assurance vie sans entraîner la perte de l'antériorité fiscale.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article 125-0 A du code général des impôts (CGI), les gains issus des primes versées sur des contrats d'assurance vie sont soumis à l'impôt sur le revenu en cas de dénouement ou de rachat.

Toutefois, certains gains demeurent exonérés d'impôt sur le revenu, soit en fonction de la nature du contrat, soit lorsque la transformation partielle ou totale d'un contrat d'assurance vie en un autre contrat d'assurance vie n'entraine pas, sous certaines conditions, les conséquences fiscales du dénouement.

A. LES MODALITÉS D'IMPOSITION DES GAINS DES CONTRATS D'ASSURANCE VIE SONT AVANTAGEUSES

Les modalités d'imposition des gains issus des contrats d'assurance vie sont avantageuses à double titre.

D'une part, l'assiette de taxation est limitée à la seule part des revenus et plus-values réalisés dans le cadre de la gestion du contrat. Les primes initialement versées en sont donc exclues.

D'autre part, le taux d'imposition varie selon la date de souscription du contrat, la date de versement des primes ainsi que la durée de détention du contrat.

En outre, certains gains sont totalement exonérés d'impôt sur le revenu.

Il s'agit notamment :

- des gains, quelle que soit la durée du contrat, lorsque celui-ci se traduit par le versement d'une rente viagère lors du dénouement (1° du I de l'article 125-0 A du CGI) ;

les gains issus d'un contrat souscrit il y a plus de huit ans et qui sont transférés vers un plan d'épargne retraite, sous certaines conditions, et dans la limite de 4 600 euros par an pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés, et 9 200 euros par an pour les contribuables mariés soumis à une imposition commune (1° du I de l'article 125-0 A du CGI) ;

des gains issus des contrats souscrits avant le 1er janvier 1983, en application des modalités d'entrée en vigueur de la loi de finances pour 198359(*) ;

des gains acquis issus des contrats souscrits il y a plus de six ans pour ceux souscrits entre le 1er janvier 1983 et le 31 décembre 1989, et il y a plus de huit ans pour ceux souscrits ultérieurement, dès lors qu'ils sont attachés à des primes versées avant le 26 septembre 1997 (I bis et I ter de l'article 125-0 A du CGI) ;

des gains issus des contrats souscrits avant le 1er janvier 2005 dits « DSK » (I quater de l'article 125-0 A du CGI). Ces contrats constituent une catégorie spécifique de contrats d'assurance vie60(*) ne pouvant plus être souscrits à compter du 1er janvier 2005 ;

des gains issus des contrats souscrits entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2013 dits « NSK », dès lors que la durée du contrat est supérieure ou égale à huit ans (I quinquies de l'article 125-0 A du CGI). Ils ne peuvent plus être souscrits à compter du 1er janvier 201461(*).

Le coût de l'ensemble de ces exonérations est estimé à 1,5 milliard d'euros en 201962(*).

Dans le cadre de la réforme de la fiscalité du capital instaurée par la loi de finances pour 201863(*), les modalités d'imposition des gains issus des contrats d'assurance vie ont été modifiées et partiellement alignées sur l'imposition de droit commun des revenus du capital, ces derniers étant désormais soumis au prélèvement forfaitaire unique (PFU), également désigné sous le terme de « flat tax »64(*).

1. Le régime fiscal antérieur à la mise en place du PFU continue de s'appliquer à certains gains

Pour rappel, les gains issus des contrats d'assurance vie qui sont exonérés d'impôt sur le revenu restent néanmoins soumis aux prélèvements sociaux, dont le taux est de 17,2 % depuis le 1er janvier 2018.

Pour les gains issus des primées versées avant le 27 septembre 2017, le régime fiscal antérieur à l'instauration du PFU s'applique. Dans le cadre de ce régime, les gains sont imposés, selon le choix du redevable :

- soit selon le barème progressif de l'impôt sur le revenu ;

- soit en faisant l'objet d'un prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) dont le taux dépend de l'ancienneté du contrat (1 du II de l'article 125-0 A du CGI).

Taux du prélèvement forfaitaire libératoire (PFL)
selon la durée de détention du contrat

(en %)

Durée de détention du contrat

Inférieure à 4 ans

Entre 4 et 8 ans

Supérieure à 8 ans

Taux du PLF

35 %*

15 %

7,5 %**

pour les contrats souscrits avant le 1er janvier 1990, le taux est de 45 % lorsque la durée de détention est inférieure à deux ans, et de 25 % lorsqu'elle est comprise entre deux et quatre ans. ** le taux de 7,5 % s'applique dès que la durée de détention est supérieure à six ans pour les contrats souscrits entre le 1er janvier 1983 et le 31 décembre 1989.

Source : article 125-0 A du code général des impôts

L'imposition des contrats souscrits il y a plus de huit ans est effectuée après l'application d'un abattement annuel s'élevant à 4 600 euros pour une personne seule, et 9 200 euros pour les couples mariés ou pacsés.

2. Les gains issus de primes versées à compter du 27 septembre 2017 sont soumis au PFU sous certaines conditions

En principe, les gains issus des primes versées à compter du 27 septembre 2017 sont imposés au PFU, soit au taux de 12,8 % (2 du II de l'article 150-0 A du CGI).

Par exception, un taux de 7,5 % s'applique si la durée du contrat est supérieure à huit ans et que l'encours total des contrats d'assurance vie détenus par un même titulaire est inférieur à 150 000 euros.

Lorsque l'encours total est supérieur à 150 000 euros au 31 décembre de l'année précédant le rachat, seuls les produits attachés à des primes issues de la fraction supérieure à 150 000 euros sont imposés au PFU (b du 2° du B du I de l'article 200 A du CGI). Ainsi, le taux préférentiel de 7,5 % s'applique encore partiellement aux gains issus de contrats lorsque l'encours total dépasse le seuil des 150 000 euros.

Pour les gains issus de contrats d'assurance vie dont la durée est supérieure à huit ans, et qui proviennent de primes versées après le 27 septembre 2017, l'abattement annuel d'un montant de 4 600 euros, ou de 9200 euros précité, s'applique également.

Imposition des gains issus de contrats d'assurance vie
dans le cadre de rachat ou de dénouement

(en %)

Date de souscription

Date de versement des primes

Durée de détention du contrat lors du rachat

Taux de PFL (sauf si barème progressif de l'impôt sur le revenu) ou PFU

Prélève-ments sociaux

Taux effectif d'imposition

Avant le 1er janvier 1983

-

17,2 %

17,2 %

Après le 1er janvier 1983

Avant le 26 septembre 1997

Avant 4 ans

35 %**

52,2 %

Entre 4 et 8 ans

15 %

32,2 %

Après 8 ans*

0 %

17,2 %

Entre le 1er janvier 1998 et le 26 septembre 2017

Avant 4 ans

35 %

52,2 %

Entre 4 et 8 ans

15 %

32,2 %

Après 8 ans

7,5 %

24,7 %

Après le 26 septembre 2017

Avant 8 ans

12,8 % (PFU)

30 %

Après 8 ans

7,5 % si l'encours total est inférieur à 150 000 euros

24,7 %

12,8 % (PFU) au prorata de l'encours supérieur à 150 000 euros

30 %

* ou après six ans dans le cas des contrats souscrits entre le 1er janvier 1983 et le 31 décembre 1989. ** Pour les contrats souscrits avant le 1er janvier 1990, le taux est de 45 % lorsque la durée de détention est inférieure à deux ans, et de 25 % lorsqu'elle est comprise entre deux et quatre ans.

Source : commission des finances du Sénat

B. LA TRANSFORMATION D'UN CONTRAT D'ASSURANCE VIE PEUT NE PAS ENTRAÎNER LES CONSÉQUENCES FISCALES DU DÉNOUEMENT SOUS CERTAINES CONDITIONS

Les contrats d'assurance vie permettent aux souscripteurs de placer leur épargne sur trois types de support :

- les supports dits en « unités de compte », pour lesquels l'assureur garantit le nombre de parts souscrits, mais pas la valeur de ces parts ;

- les supports dits en « euros », pour lesquels l'assureur garantit le capital apporté par l'assuré, les revalorisations successives et, éventuellement, un taux minimal de revalorisation ;

- les contrats dit « eurocroissance » qui prévoient une garantie du capital à terme, généralement au bout de huit ans, et non plus à tout moment. Ce type de contrat, créé en 201465(*), vise à réduire la contrainte de liquidités pesant sur les assureurs en raison des obligations de rendement à satisfaire, et à offrir à l'épargnant un profil de risque intermédiaire.

En outre, les contrats d'assurance vie ne peuvent proposer qu'un seul support, unités de compte ou euros (contrats monosupport), ou ils peuvent combiner plusieurs supports (contrats multisupports).

Dès 2005, la transformation de contrats en euros en contrats en unités de compte, ou multi-supports a été encouragée afin d'orienter la préférence des épargnants vers des supports plus risqués, investis dans les fonds propres des entreprises.

Dans cette perspective, l'amendement dit « Fourgous »66(*) visait à ce que la transformation d'un contrat monosupport vers un contrat multisupport n'entraîne pas les conséquences fiscales du dénouement. Ainsi, les gains issus de ce contrat ne sont pas imposés, et l'antériorité fiscale, c'est-à-dire la durée de souscription du contrat, est conservée.

Ce dispositif a ensuite été modifié en 201367(*) afin d'intégrer les futurs contrats eurocroissance. Une condition supplémentaire a également été prévue afin de pouvoir bénéficier de l'antériorité fiscale en cas de transformation du contrat : il est désormais nécessaire qu'au moins 10 % des engagements en fonds euros convertis donnent lieu à la constitution d'une provision de diversification, c'est-à-dire qu'ils ne soient pas garantis à terme. Cette clause anti-abus évite les comportements d'aubaine consistant à transformer une part marginale du contrat d'assurance vie pour en optimiser le rendement, tout en conservant l'antériorité fiscale.

Plus récemment, la loi « PACTE »68(*) a élargi la portée de ce dispositif. À l'initiative de notre collègue député Jean-Noël Barrot, l'Assemblée nationale a adopté en nouvelle lecture un amendement visant à permettre de transférer tout contrat d'assurance vie, monosupport ou multisupport, sans perte de l'antériorité fiscale, dès lors que les engagements convertis sont en partie investis en unités de compte ou en eurocroissance et que la transformation du contrat est effectuée auprès du même assureur.

Cette disposition constitue un compromis par rapport à celle adoptée par le Sénat en première lecture, à l'initiative de notre collègue Christine Lavarde, qui généralisait la possibilité de transférer son contrat d'assurance vie vers un autre contrat souscrit auprès d'un assureur différent.

Par ailleurs, la loi « PACTE » a créé un nouveau régime des contrats eurocroissance, en complément du régime institué en 2014. Afin d'en faciliter le développement, l'article 125-0 A du CGI a été modifié pour prévoir une conversion des contrats eurocroissance relevant de l'ancien régime vers des contrats relevant du nouveau régime, sans entraîner les conséquences fiscales d'un dénouement (c du 2° du I de l'article 125-0 A du CGI).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue Jean-Noël Barrot, après un avis favorable de la commission et du Gouvernement, vise à supprimer l'exonération d'impôt sur le revenu des gains issus des contrats souscrits avant le 1er janvier 1983 d'une part, et à apporter des corrections au dispositif issu de la loi « PACTE » relatif à la transférabilité des contrats d'assurance vie d'autre part.

Le I du présent article modifie l'article 125-0 A du CGI afin de préciser que les gains issus des contrats souscrits avant le 1er janvier 1983 sont soumis à l'impôt sur le revenu, au taux de 7,5 % (alinéas 5, 6, 14). Par coordination, il modifie également l'article 200 A du CGI qui prévoit les modalités d'imposition au PFU (alinéa 15).

Seuls les gains issus des primes versées à compter du 10 octobre 2019 sont soumis à ce taux. Les gains issus des primes versées antérieurement sur des contrats souscrits avant le 1er janvier 1983 restent exonérés d'impôt sur le revenu (alinéa 13).

Le II du présent article prévoit que ces modalités d'imposition s'appliquent aux rachats et dénouement de contrat d'assurance vie effectués à compter du 1er janvier 2020.

Par ailleurs, le présent article procède à des corrections rédactionnelles issues de la loi « PACTE » (alinéa 8 à 11). En effet, les modifications législatives mises en oeuvre depuis 2013 sont venues complexifier la rédaction du 2° du I de l'article 125-0 A du CGI. Elles se sont traduites par une juxtaposition des dispositions issues de l'amendement dit « Fourgous », modifiées en 2013, et des dispositions issues de la loi « PACTE » relatives à la conversion des engagements vers les nouveaux contrats eurocroissance, et la transférabilité des contrats d'assurance vie au sein d'un même assureur.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article vise à supprimer l'exonération d'impôt sur le revenu appliquée aux gains issus des contrats d'assurance vie souscrits avant le 1er janvier 1983. Historiquement, cette exonération résultait des modalités d'entrée en vigueur des dispositions de la loi de finances pour 198369(*) qui imposait pour la première fois les produits des contrats d'assurance vie lors du dénouement.

Depuis lors, les évolutions législatives relatives à la fiscalité des gains issus des contrats d'assurance vie n'ont pas remis en question le principe d'une imposition des gains issus des contrats d'assurance vie, à l'exception de contrats d'assurance vie spécifiques, tels que les contrats dits « DSK » ou « NSK » (cf. supra), pour lesquels l'exonération d'impôt sur le revenu constitue la contrepartie d'un investissement plus risqué dans l'économie, justifié par la composition des unités de compte de ces contrats.

Par ailleurs, la direction de la législation fiscale a attiré l'attention de votre rapporteur général sur le fait que les mécanismes de co-souscription des contrats d'assurance vie permettent d'élargir le nombre de souscripteurs susceptibles de bénéficier de cette exonération d'impôt sur le revenu, limitant ainsi la réduction du stock de contrats souscrits avant le 1er janvier 1983.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale n'a fait l'objet d'aucun chiffrage. En tout état de cause, étant donné que le dispositif ne s'applique qu'aux gains issus des primes versées à compter du 10 octobre 2019 sur les contrats souscrits avant le 1er janvier 1983, les conséquences sur les finances publiques restent difficiles à prévoir.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 septies (nouveau)
(Art. 163 bis G du code général des impôts)

Aménagement des modalités de détermination du prix d'acquisition des bons de souscription de parts de créateur d'entreprise

. Commentaire : le présent article vise à préciser les modalités de détermination du prix d'acquisition des bons de souscription de parts de créateur d'entreprise (BSPCE).

I. LE DROIT EXISTANT

A. CERTAINES ENTREPRISES PEUVENT ATTRIBUER DES BONS DE SOUSCRIPTION DE PARTS DE CRÉATEUR D'ENTREPRISE

L'attribution de BSPCE ouvre le droit de souscrire des titres représentatifs du capital de l'entreprise à un prix fixe. L'ampleur du gain réalisé lors de la cession dépend ainsi du prix d'acquisition fixé initialement et de l'évolution de la valeur des titres depuis la date d'attribution des BSPCE.

Aux termes du II de l'article 163 bis G du code général des impôts, une société doit en principe remplir cinq conditions pour pouvoir attribuer des BSPCE :

- avoir moins de quinze ans ;

- être une société non cotée ou de petite capitalisation boursière (jusqu'à 150 millions d'euros) ;

- être détenue directement et de manière continue pour 25 % au moins par des personnes physiques ou par des personnes morales elles-mêmes directement détenues pour 75 % au moins de leur capital par des personnes physiques ;

- être passible en France de l'impôt sur les sociétés ;

- ne pas avoir été créée dans le cadre d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension ou d'une reprise d'activités préexistantes.

B. LE GAIN RÉALISÉ LORS DE LA CESSION DES TITRES SOUSCRITS EN EXERCICE DES BONS ATTRIBUÉS BÉNÉFICIE D'UN RÉGIME D'IMPOSITION FAVORABLE

Si les BSPCE constituent des titres proches des options sur titre (ou stock-options), ils bénéficient d'un traitement fiscal plus favorable.

En effet, le gain net réalisé lors de la cession des titres souscrits en exercice des bons attribués est soumis au prélèvement forfaitaire unique dans les conditions prévues à l'article 150-0 A et aux 1 ou 2 de l'article 200 A du code général des impôts.

Le taux global d'imposition au titre de l'impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux s'élève ainsi à 30 %, sauf si le redevable a choisi d'opter pour l'imposition au barème, lorsque celle-ci est plus favorable.

À titre de comparaison, la plus-value d'acquisition réalisée lors de la levée de stock-options est imposée dans la catégorie des traitements et salaires, conformément au I de l'article 80 bis du code général des impôts. En complément, le gain d'acquisition est également soumis :

- aux prélèvements sociaux sur les revenus d'activité, au taux de 9,7 % (article L. 136-2 du code de la sécurité sociale) ;

- à une contribution salariale spécifique, dont le taux est de 10 % (article L. 137-14 du code de la sécurité sociale).

C. LA DÉTERMINATION DU PRIX D'ACQUISITION EST ENCADRÉE EN CAS D'AUGMENTATION DE CAPITAL RÉCENTE

Aux termes du III de l'article 163 bis G du code général des impôts, le prix d'acquisition du titre souscrit en exercice du bon est fixé au jour de l'attribution par l'assemblée générale extraordinaire.

Lorsque la société émettrice a procédé dans les six mois précédant l'attribution du bon à une augmentation de capital par émission de titres conférant des droits équivalents à ceux résultant de l'exercice du bon, le prix d'acquisition ne peut être inférieur au prix des titres émis à l'occasion de l'augmentation de capital.

Dans ce cas, une dérogation a toutefois été introduite en 201970(*) pour permettre d'appliquer une décote lors de la fixation du prix d'acquisition, dont le montant est toutefois limité à la perte de valeur économique des titres depuis l'augmentation de capital.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues Olivia Grégoire et Laurent Saint-Martin, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission, propose de compléter le premier alinéa du III de l'article 163 bis G précité afin de préciser que « lorsque les droits des titres résultant de l'exercice du bon ne sont pas au moins équivalents à ceux des titres émis lors d'une telle augmentation de capital », le prix d'émission « peut également, pour déterminer le prix d'acquisition du titre souscrit en exercice du bon, être diminué le cas échéant d'une décote correspondant à cette différence ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les dispositions proposées sont superfétatoires, dès lors qu'aucune disposition légale n'empêche aujourd'hui les entreprises d'appliquer une décote lorsque les droits des titres liés aux BSPCE diffèrent de ceux émis lors de l'augmentation de capital.

Elles pourraient même pénaliser certaines entreprises, qui auraient choisi de bonne foi d'appliquer une décote d'un montant supérieur à la différence de droits entre les titres liés aux BSPCE et ceux émis lors de l'augmentation de capital.

Il semble donc préférable de supprimer l'article et de renvoyer à la doctrine le soin de « sécuriser » les entreprises. Un amendement FINC.3 est adopté en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 2 octies (nouveau)
(Art. 182 A, 182 A ter, 197 A, 197 B et 1671 A du code général des impôts)

Aménagements à la réforme de l'imposition des revenus des non-résidents issue de la loi de finances initiale pour 2019

. Commentaire : le présent article reporte d'un à trois ans les modifications du régime d'imposition des revenus de source française des non-résidents introduites par l'article 13 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, tout en y apportant de nouveaux aménagements. Il prévoit également qu'un rapport sur les effets de la fiscalité des revenus de source française des non-résidents soit remis par le Gouvernement au Parlement avant le 1er juin 2020.

I. LE DROIT EXISTANT

À titre liminaire, il est rappelé que pour qu'une personne soit considérée comme fiscalement domiciliée en France, elle doit satisfaire l'un des trois critères, non-cumulatifs, fixés par l'article 4 B du code général des impôts (CGI) :

a.  disposer en France de son foyer ou de son lieu de séjour principal ;

b. exercer en France une activité professionnelle, sauf à prouver que cette activité n'est exercée qu'à titre accessoire ;

c. avoir en France le centre de ses intérêts économiques.

Au terme du 2 de l'article 4 A du CGI, les personnes domiciliées fiscalement hors de France (les « non-résidents ») sont soumises à une obligation fiscale « restreinte » dès lors qu'elles sont imposables à raison de leurs seuls revenus ou plus-values de source française. Ces revenus sont listés à l'article 164 B du code général des impôts.

Les conventions fiscales internationales, qui fixent les règles régissant la répartition de l'imposition des revenus ou des capitaux, peuvent toutefois déroger aux dispositions inscrites en droit français71(*). Ces conventions visent à éviter les phénomènes de double-imposition juridique éventuellement supportée par une même personne en raison de l'imposition d'un même revenu dans l'État de résidence et dans l'État contractant. Elles règlent également les situations dans lesquelles un même contribuable aurait pu être considéré comme fiscalement domicilié dans chacun des États contractants en vertu du droit interne de chacun de ces États, ainsi que les cas dans lesquels la double imposition provient d'un conflit relatif à l'imposition dans l'État de résidence d'un contribuable et dans l'État de la source du revenu.

A. LE RÉGIME FISCAL APPLICABLE AUX REVENUS DE SOURCE FRANÇAISE DES NON-RÉSIDENTS JUSQU'EN 2019

1. Les revenus de source française perçus par un non-résident sont soumis aux règles de droit commun de l'impôt sur le revenu, ainsi qu'à un taux minimum d'imposition

L'article 197 A du CGI dispose que les règles de droit commun relatives à l'impôt sur le revenu dû par les contribuables domiciliés en France et définies aux 1 et 2 de l'article 197 du CGI, s'appliquent aux non-résidents sur leurs revenus de source française (le quotient familial et son plafonnement, le barème progressif), à l'exclusion des réductions et crédits d'impôt72(*), sauf exception.

Toutefois, en étant imposés à raison de leurs seuls revenus de source française, les non-résidents risquaient de bénéficier d'un avantage indu vis-à-vis des résidents, imposés suivant les mêmes règles sur l'ensemble de leurs revenus. C'est pour cette raison que l'article 197 A du CGI introduit un taux minimum d'imposition.

Depuis la loi de finances initiale pour 200673(*), ce taux est fixé à 20 % du revenu net imposable (14,4 % pour les revenus ayant leur source dans les départements d'outre-mer). Il s'applique dans les cas où le taux moyen d'imposition qui résulte de l'application du barème de droit commun et du système du quotient familial (y compris le plafonnement) aux revenus de source française est inférieur à 20 %.

Une exception à l'application de ce taux minimum d'imposition est toutefois prévue au a de l'article 197 A du CGI. Si le contribuable justifie que le taux moyen résultant de l'application du barème progressif à l'ensemble de ses revenus, qu'ils soient de source française ou étrangère
(« revenu-monde »), serait inférieur à ce taux minimum, c'est ce taux moyen inférieur qui est appliqué à ses revenus de source française.

2. Une retenue à la source spécifique sur les traitements, pensions, salaires et rentes viagères à titre gratuit de source française

a) Le champ d'application et la base de la retenue à la source

Au terme du I de l'article 182 A du CGI, les traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française des personnes n'ayant pas leur domicile fiscal en France sont soumis à une retenue à la source.

Cette retenue à la source n'est toutefois pas applicable aux salaires entrant dans le champ d'application de l'article 182 A bis et du d du I de l'article 182 B du CGI. Cela concerne respectivement les salaires payés en contrepartie de prestations artistiques fournies ou utilisées en France et les salaires payés en contrepartie de prestations sportives fournies ou utilisées en France, qui font chacun l'objet d'une retenue à la source spécifique.

Le II de l'article 182 A du CGI précise les revenus pris en compte pour déterminer la base de cette retenue à la source : il s'agit du montant net des sommes versées après application des règles applicables à l'impôt sur le revenu, à l'exception de celles prévoyant la déduction des frais professionnels réels.

En effet, compte tenu de l'impossibilité législative de se placer sous le régime de déduction des frais réels, il est fait application, pour déterminer la base de la retenue, de la déduction forfaitaire de 10 % pour frais professionnels.

Pour les pensions et les rentes viagères à titre gratuit, la base de la retenue correspond au montant des sommes versées après application de l'abattement de 10 % prévu au second alinéa du a du 5 de l'article 158 du CGI.

b) Le barème spécifique de la retenue à la source

Le III de l'article 182 A du CGI définit le montant de la retenue à la source applicable aux traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française. Il est déterminé par l'application d'un tarif progressif au montant net des traitements, salaires, pensions et rentes viagères, en fonction de la durée d'activité ou de la période correspondant au paiement.

Tarif de la retenue à la source prévue à l'article 182 A du CGI
applicable en 2019

Année 2019

Limites des tranches selon la période à laquelle se rapportent les paiements

Taux applicables

Année
(en euros)

Trimestre
(en euros)

Mois
(en euros)

Semaine
(en euros)

Jour ou fraction de jour
(en euros)

0 % en-deçà de

14 839

3 710

1 237

285

48

12 %(1) de

14 839

3 710

1 237

285

48

à

43 047

10 762

3 587

828

138

20 %(1) au-delà de

43 047

10 762

3 587

828

138

(1) Respectivement 8 % et 14,4 % pour les revenus ayant leur source dans les départements d'outre-mer.

Source : BOFIP

Si le III du même article prévoit qu'un décret fixe chaque année les limites de chaque tranche du barème de retenue à la source, celles-ci doivent varier dans la même proportion que la limite la plus proche des tranches du barème de l'impôt sur le revenu (IV du même article).

c) Le calcul et le versement de la retenue à la source

Au terme de l'article 1671 A du CGI, la retenue à la source applicable aux traitements et salaires est calculée et versée par l'employeur au plus tard le 15 du mois suivant le trimestre civil au cours duquel a eu lieu le paiement.

Chaque employeur applique ainsi le tarif correspondant à la durée pendant laquelle la personne concernée a travaillé pour son compte. Si le salarié n'a pas travaillé à temps plein ou n'est pas rémunéré au mois ou à la semaine, c'est le barème journalier qui est appliqué au montant de la rémunération, divisé par le nombre de jours.

Toutefois, le deuxième alinéa de l'article 1671 A du CGI dispose que cette retenue à la source n'est ni opérée ni versée au Trésor lorsque son montant n'excède pas huit euros par mois pour deux catégories de contribuables non-résidents :

- un même salarié, pensionné ou crédirentier dans le cas de la retenue à la source prévue à l'article 182 A ou un même bénéficiaire dans le cas de la retenue à la source prévue à l'article 182 A ter (cf. infra) ;

- un même bénéficiaire des versements donnant lieu au prélèvement de la retenue à la source au titre de l'article 182 A bis74(*).

d) L'imputation de la retenue à la source sur le montant d'impôt sur le revenu

La retenue à la source exercée sur les traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française des non-résidents a pour particularité d'être partiellement libératoire.

Ainsi, l'article 197 B du CGI prévoit que la retenue à la source prélevée au taux de 12 % (8 % pour les DOM) est libératoire de l'impôt sur le revenu pour la fraction n'excédant pas la limite au-delà de laquelle s'applique le taux de 20  % (14,4 % dans les DOM). Cette fraction n'est donc pas imposée au barème et la retenue n'est pas imputable.

Seule la fraction soumise à la retenue à la source au taux de 20 % (14,4 % dans les DOM) est imposée au barème progressif, dans les conditions prévues à l' article 197 A du CGI, c'est-à-dire avec application d'un taux minimum égal à 20 %. La retenue prélevée au taux de 20  % est alors déduite du montant de l'impôt ainsi déterminé.

Toutefois, le contribuable peut demander le remboursement de l'excédent de retenue à la source si cette retenue excède le montant de l'impôt résultant de l'application du a de l'article 197 A du CGI (cf. supra). L'excédent de retenue à la source remboursable est alors égal à la différence entre le montant de la retenue à la source prélevée sur la totalité des revenus de source française et le montant de l'impôt afférent à ce montant total des revenus de source française calculé dans les conditions prévues au a de l'article 197 A du CGI.

Le caractère libératoire de la retenue à la source sur les salaires versés en contrepartie de prestations artistiques (article 182 A bis du CGI) et sportives (d du I de l'article 182 B du CGI) est lui-même spécifique à ces deux types de revenus. Pour les prestations artistiques, la retenue à la source applicable sur la fraction des salaires n'excédant pas la limite au-delà de laquelle le taux de 20 % du barème spécifique est applicable est libératoire de l'impôt sur le revenu. Pour les prestations sportives, la retenue s'impute sur le montant total de l'impôt sur le revenu établi dans les conditions prévues à l'article 197 A du CGI.

Cas-type pour un Français résidant de l'étranger dont les revenus se composent d'une pension de source française de 50 000 euros,
et de revenus fonciers français de 10 000 euros.

Calcul de la retenue à la source applicable

Limites des tranches

Taux de retenue à la source

Retenue opérée

De 0 à 14 605 euros

Taux de 0 %

0

De 14 605 à 42 370 euros

Taux de 12 %

3 331,8

Au-delà de 42 370 euros

Taux de 20 %

526,0

Total de la retenue à la source (1)

3 857,6

Calcul du montant des revenus imposables

Pension

50 000

Abattement forfaitaire de 10 % plafonné

- 3 812

Revenus fonciers nets

10 000

Revenu brut global

56 188

Fraction du revenu non soumis à l'impôt sur le revenu (retenue à la source libératoire pour les tranches à 0 et 12 %)

- 42 370

Revenu net imposable (2)

13 818

Calcul du montant de l'impôt à payer sur le revenu imposable

De 0 à 27 519 euros

Taux de 20 %

2 763,6

Déduction de la tranche de la retenue à la source à 20 %

- 526,0

Impôt net à payer (3)

2 237,6

Impôt total à payer (= 1 + 3)

6 095,4 euros

* Les limites des tranches sont celles qui sont applicables aux revenus réalisés ou perçus en 2018.

Source : Anne Genetet, Fiscalité des Français de l'étranger : quelle imposition de vos revenus français cette année ?, 2019

Le montant total de l'impôt sur le revenu est égal à la somme du montant de la retenue à la source (3 857,6 euros) et de l'impôt net à payer (2 237,6 euros), soit 6 095,4 euros.

3. La retenue à la source applicable aux revenus tirés de l'actionnariat salarié

L'article 182 A ter du CGI énonce les règles relatives au champ d'application et au calcul de la retenue à la source applicable aux gains issus de l'actionnariat salarié et réalisés par des personnes n'ayant pas leur domicile fiscal en France.

Les avantages soumis aux dispositions de l'article 182 A ter
du code général des impôts

- la différence entre la valeur réelle de l'action à la date de levée d'une option et le prix de souscription ou d'achat de cette action (I de l'article 80 bis du CGI) ;

- l'avantage résultant de la différence entre le prix d'acquisition des actions offertes et la valeur réelle de l'action, si ce prix est inférieur à 95 % de la moyenne des cours ou du cours moyen d'achat (II de l'article 80 bis du CGI) ;

- l'avantage salarial correspondant à la valeur, à date d'acquisition, des actions attribuées gratuitement (I de l'article 80 quaterdecies du CGI) ;

- les gains nets de cession de titres souscrits en exercice de bons de souscription de parts de créateur d'entreprise (II de l'article 163 bis G du CGI) ;

- les avantages salariés résultant de l'attribution de titres à des conditions préférentielles, notamment d'options sur titres ou d'attributions d'actions gratuites lorsque celles-ci ne répondent pas aux conditions respectivement prévues aux articles L. 225-177 à L. 225-186 et L. 225-197-1 à L. 225-197-6 du code de commerce. La retenue à la source est alors due lors de la souscription ou de l'acquisition des titres (2 du I de l'article 182 A ter du CGI).

Conformément au II et au III de l'article 182 A ter du CGI, la base et le calcul de la retenue à la source se déterminent de la façon suivante :

- si le gain est issu de la cession de titres souscrits en exercice de bons de souscription de parts de créateur d'entreprise (BSPCE) et qu'il bénéficie du régime prévu au I de l'article 163 bis G, la base de la retenue à la source est constituée par ce gain net. Le taux de retenue à la source est alors de 12,8 % si ce gain est réalisé par une personne exerçant son activité dans la société dans laquelle elle a bénéficié de l'attribution de ces bons depuis au moins trois ans à la date de la cession et de 30 % dans le cas contraire ;

- pour toutes les autres situations, la base de la retenue à la source est constituée par le montant net des avantages accordés, déterminé conformément aux règles de droit commun applicables aux traitements et salaires, à l'exclusion de celles qui prévoient la déduction des frais professionnels réels. La retenue à la source est alors calculée conformément au III de l'article 182 A du CGI et régularisée dans les conditions mentionnées aux articles 197 A (taux minimal d'imposition) et 197 B (imputation de la retenue à la source sur l'impôt sur le revenu) du code général des impôts.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2019

L'article 13 de la loi de finances pour 201975(*) rapproche, à compter des revenus perçus ou réalisés au 1er janvier 2020, sauf exception, le régime d'imposition des salaires, traitements, pensions et rentes viagères à titre gratuits de source française des non-résidents au régime applicable aux résidents.

1. La modification du taux minimum d'imposition pour les revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2018

Le 3 du I de l'article 13 de la loi de finances pour 2019 modifie les taux minimum d'imposition inscrits au a de l'article 197 A du CGI.

Taux minimum d'imposition prévus à l'article 197 A du CGI

 

Revenus perçus avant le 1er janvier 2018

À compter des revenus perçus ou réalisés à partir du 1er janvier 2018

Fraction du revenu net imposable inférieure ou égale à la limite supérieure de la deuxième tranche du barème de l'IR

20 % (14,4 %2)

20 % (14,4 %2)

Fraction supérieure à la limite supérieure de la deuxième tranche(1) du barème de l'IR

20 % (14,4 %2)

30 % (20 %2)

(1) 27 519 euros pour l'impôt perçu sur les revenus 2018

(2) Taux applicable pour les revenus ayant leur source dans les départements d'outre-mer.

Source : commission des finances du Sénat

L'exception à l'application de ce taux minimum d'imposition, prévue au a de l'article 197 A du CGI, est maintenue. Si le contribuable justifie que le taux moyen résultant de l'application du barème progressif à l'ensemble de ses revenus, qu'ils soient de source française ou étrangère (« revenu-monde »), serait inférieur à ce taux minimum, c'est ce taux moyen inférieur qui est appliqué à ses revenus de source française.

Par ailleurs, le b de l'article 197 A prévoit que les pensions alimentaires prévues au 2 du II de l'article 156 du CGI, par dérogation à l'article 164 A, puissent être déduites lors du calcul du taux moyen applicable à l'ensemble des revenus mondiaux. Deux conditions sont toutefois posées par cet alinéa : ces pensions doivent être imposables en France et elles ne peuvent pas avoir déjà donné lieu à un avantage fiscal dans l'État de résidence.

Contrairement aux dispositions suivantes, le A du II de l'article 13 de la loi de finances pour 2019 prévoit que cette hausse des taux minimum d'imposition entre en vigueur à compter des revenus perçus ou réalisés au 1er janvier 2018.

2. La modification de la retenue à la source sur les traitements, pensions, salaires et rentes viagères à titre gratuit de source française applicable aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2020

a) La base et le barème de la retenue à la source

L'article 13 de la loi de finances pour 2019 a modifié, à compter des revenus perçus ou réalisés au 1er janvier 2020, le II et le III de l'article 182 A du CGI.

Le champ d'application de la retenue à la source, prévu au II de l'article 182 A, portera sur le montant net imposable à l'impôt sur le revenu des sommes versées et des avantages accordés, déterminé conformément aux dispositions de l'article 204 F du CGI76(*). C'est le même mode de calcul qui est retenu pour la définition des revenus imposables à l'impôt sur le revenu pour les résidents.

Au terme du III de l'article 182 du CGI, le taux prévu à l'article 204 H sera utilisé pour calculer la retenue à la source. Les modalités de définition du tarif spécifique à la retenue à la source ont donc été supprimées. Concrètement, c'est la grille de taux par défaut du prélèvement à la source prévue à l'article 204 H pour les résidents qui sera ainsi appliquée.

L'article 13 de la loi de finances pour 2019 a néanmoins prévu le maintien du régime spécifique de retenue à la source défini à l'article 182 bis du CGI pour les salaires versés en contrepartie des sommes artistiques. Le taux de la retenue est ainsi de 15 % et son caractère est libératoire pour la fraction des sommes n'excédant pas un montant annuel de 43 047 euros pour les revenus perçus ou réalisés en 2019. Ce montant sera révisé chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

b) La modification du caractère libératoire de la retenue à la source

L'article 13 de la loi de finances pour 2019 a supprimé le caractère partiellement libératoire de la retenue à la source prévu à l'article 197 B du CGI, pour les revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2020.

Cependant, les non-résidents conservent la possibilité de demander le remboursement de l'excédent de retenue à la source, lorsque la totalité de cette retenue excède le montant de l'impôt qui résulterait de l'application des dispositions du a de l'article 197 A du CGI à la totalité de ses revenus (cf.  supra).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article additionnel a été inséré à la suite de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement de notre collègue député Frédéric Petit, sous-amendé par le Gouvernement et adopté avec un avis favorable de la commission des finances.

A. LE DÉCALAGE DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU NOUVEAU MODE DE CALCUL DE LA RETENUE À LA SOURCE

1. L'application d'un régime transitoire pour les revenus réalisés ou perçus entre le 1er janvier 2020 et le 1er janvier 2023

a) Le maintien, à titre transitoire, pour les revenus salariaux et assimilés perçus en 2020, 2021 et 2022, de la base et du barème actuellement en vigueur pour la retenue spécifique

Le 1 du II du présent article abroge le 1 du I de l'article 13 de la loi de finances pour 201977(*), qui modifiait l'article 182 A du CGI à compter du 1er janvier 2020. Il vise ainsi à empêcher l'entrée en vigueur de plusieurs des modifications induites par l'article 13 de la loi de finances pour 2019, de telle sorte que le précédent mode de calcul de la retenue à la source - tant pour la détermination de l'assiette que pour l'application des taux de retenue à la source - continue à s'appliquer pour les revenus réalisés ou perçus à compter du 1er janvier 2020.

Ainsi, pour les revenus 2020, le tarif de la retenue serait le suivant :

Tarif de retenue à la source applicable pour les revenus réalisés ou perçus à compter du 1er janvier 2020

(en euros et en pourcentage)

Fraction des sommes soumises à retenue

Taux

Inférieure à 14 988 euros
De 14 988 à 43 477 euros
Supérieure à 43 477 euros

0 %
12 %
20 %

Source : commission des finances du Sénat

b) Le report d'un an de la suppression du caractère partiellement libératoire de la retenue à la source pour les revenus salariaux et assimilés, ainsi que pour les revenus issus de l'actionnariat salarié

Le 2 du II du présent article, inséré à l'initiative du Gouvernement, reporte l'application des 2, 4 et 5 du I de l'article 13 de la loi de finances pour 201978(*) aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2021.

La suppression du caractère partiellement libératoire de la retenue à la source, prévue à l'article 197 B du CGI est donc reportée d'un an, tout comme l'application du nouveau plafond de 43 047 euros pour l'imputation de la retenue à la source sur l'imposition des salaires versés en contrepartie de prestations artistiques (article 182 bis du CGI).

Afin de ne pas pénaliser les contribuables, la modification du c du 1 du IV de l'article 1417 du CGI est également reportée d'un an. En effet, sans ce décalage, le montant des revenus pris en compte pour bénéficier de diverses réductions d'impôts locaux ne prendrait plus en compte le montant des revenus soumis à la retenue à la source.

2. La modification du régime applicable aux non-résidents à compter des revenus réalisés ou perçus au 1er janvier 2023

Par ailleurs, le présent article opère des changements dans le régime élaboré dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2019.

a) L'application du régime de droit commun du prélèvement à la source pour les salaires et pensions

(1) La suppression de la retenue à la source spécifique pour les revenus de source française des non-résidents

Tout d'abord, le 1 du I du présent article prévoit l'abrogation, à compter du 1er janvier 2023, de l'article 182 A du code général des impôts, ce qui revient à supprimer le dispositif de retenue spécifique applicable aux non-résidents. Par conséquent, le 4 du I supprime la mention de l'article 182 A à l'article 204 D, qui liste les revenus qui ne sont pas soumis au prélèvement à la source prévu à l'article 204 A du CGI.

Ainsi, le présent article prévoit que les revenus des non-résidents soient imposés selon les modalités de prélèvement à la source de droit commun. En pratique, l'administration fiscale calculera, pour chaque contribuable, un taux personnalisé de prélèvement à la source, sur la base des revenus et de l'impôt établis pour les années 2021 et 2022.

Mise en oeuvre du prélèvement à la source pour les non-résidents

 

1er janvier -
31 août 2023

1er septembre- 31 décembre 2023

Revenus imposés

Revenus 2023

Calcul du taux du PAS*

 
 

* Les données ici considérées sont l'impôt sur le revenu et le total des revenus relevant du prélèvement à la source.

Source : commission des finances du Sénat

Le dispositif initial prévoyait une abrogation de l'article 182 A du CGI à compter des revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2022. Un sous-amendement du Gouvernement a néanmoins reporté d'un an supplémentaire l'entrée en vigueur de la réforme, pour tenir compte des modalités d'établissements du taux personnalisé de prélèvement à la source, qui nécessitent de disposer du revenu imposable et de l'impôt acquitté en N-2.

En effet, la suppression du caractère libératoire de la retenue à la source à compter des revenus réalisés ou perçus au 1er janvier 2021 se traduira par une harmonisation de l'assiette des revenus imposables entre les résidents et les non-résidents. Elle permettra ainsi à l'administration fiscale de définir le montant des revenus de source française imposables en 2021, ainsi que l'impôt sur le revenu correspondant, et donc in fine de calculer le taux de prélèvement personnalisé qui s'appliquera au contribuable non-résident entre le 1er janvier et le 31 août 2023.

Deux options seront dès lors envisageables pour les non-résidents :

- s'ils choisissent de déclarer uniquement leurs revenus de source française, leur taux d'imposition ne pourra être inférieur au taux minimum défini à l'article 197 A. Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, le taux personnalisé de prélèvement à la source tiendra compte de ce taux minimum ;

s'ils choisissent de déclarer leurs revenus mondiaux (revenus de source française ou étrangère), et que le taux moyen résultant de l'application du barème de droit commun à l'ensemble de ces revenus est inférieur au taux minimum, c'est ce taux moyen qui s'appliquera à leurs revenus de source française.

Les non-résidents seront donc incités à déclarer des revenus mondiaux pour bénéficier d'un taux moyen inférieur au taux minimum.

(2) Les coordinations nécessaires à la mise en oeuvre du prélèvement à la source

Le 3 et le 4 du présent article opèrent plusieurs coordinations, tirant les conséquences de l'abrogation de l'article 182 A à compter du 1er janvier 2023.

Le 3 du I du présent article supprime la mention de l'article  182  A au d du I de l'article 182 B. Il était en effet prévu que la retenue à la source applicable aux sommes versées en rémunération d'une prestation sportive fournie ou utilisée en France conserve son caractère spécifique, en dépit de l'article 182 A. Son abrogation rend caduque cette précision.

Le 4 du I du présent article supprime la mention de l'article 182 A à l'article 193 du CGI, qui liste les retenues à la source, prélèvements et crédits d'impôts pouvant être déduits de l'impôt brut pour déterminer l'impôt dû par le contribuable. En effet, à compter du 1er janvier 2023, la retenue à la source s'imputera sur l'impôt sur le revenu dû dans les conditions de droit commun, définies au 3 de l'article 204 A.

Le 4 du I du présent article supprime également la mention de l'article 182 A à l'article 197 B du CGI, dans sa version issue de la loi de finances pour 2019, au terme duquel le contribuable peut demander le remboursement de l'excédent de retenue à la source lorsque son montant excède celui de l'impôt qui résulterait de l'application du a de l'article 197 A. L'application d'un taux personnalisé de prélèvement à la source rend inutile cette précision.

Par ailleurs, le a du 5 du I supprime la référence à l'article 182 A du CGI dans l'article 1671 A, du fait de son abrogation. En effet, les bénéficiaires de salaires, traitements et pensions seront désormais imposés selon les modalités de prélèvement à la source de droit commun, qui ne prévoient pas de seuil minimal de recouvrement.

Les b et c du 5 du I tirent les conséquences de cette abrogation en prévoyant que seuls les bénéficiaires des versements donnant lieu aux retenues prévues aux articles 182 A bis (prestations artistiques), 182 B (prestations sportives79(*)) et 182 A ter (actionnariat salarié) seront éligibles au seuil de non-recouvrement prévu par l'article 1671 A, à savoir huit euros par mois.

b) Le maintien d'une retenue à la source spécifique pour les revenus issus de l'actionnariat salarié

Le 2 du I du présent article modifie les règles régissant le calcul de la retenue à la source applicable aux revenus issus de l'actionnariat salarié. En effet, le 2 du III de l'article 182 ter ne trouvera plus à s'appliquer du fait de l'abrogation de l'article 182 A, auquel il fait référence.

En pratique, le présent article prévoit le maintien d'une retenue à la source spécifique pour les revenus issus de l'actionnariat salarié, mais modifie l'assiette et le taux applicables pour cette retenue.

Ainsi, afin de conserver une harmonisation entre la détermination de la retenue à la source pour les revenus issus de l'actionnariat salarié et pour les revenus issus de salaires, traitement ou pensions, le 2 du I du présent article précise que la retenue sera calculée par application du taux proportionnel fixé dans les conditions du a et d du 1 du III de l'article 204 H (taux neutre du prélèvement à la source).

La détermination de l'assiette de la retenue à la source, définie au 2 du II de l'article 182 ter, est également modifiée puisque ne sont plus exclus de la détermination du montant net les frais professionnels réels mais les frais professionnels. Cette modification est destinée à harmoniser le calcul de cette retenue à la source avec les conditions applicables dans le cas du prélèvement à la source.

En effet, selon l'article 204 F du CGI, l'assiette de la retenue à la source est constituée du montant net imposable à l'impôt sur le revenu avant application du 3 de l'article 83 du CGI, qui prévoit que le montant net du revenu imposable est déterminé en déduisant les frais professionnels du montant brut des sommes payées et des avantages accordés. La déduction est calculée forfaitairement et fixée à 10 % du revenu brut après défalcation des cotisations, contributions et intérêts divers. Les contribuables peuvent également, par l'intermédiaire d'une déclaration spécifique, déclarer leurs frais professionnels réels.

À l'instar de celles introduites par le 1 du I du présent article, ces modifications s'appliqueraient, d'après le III du présent article, aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2023.

3. Le refus d'étendre le bénéfice du mécanisme de la décote aux non-résidents

Un sous-amendement du Gouvernement a supprimé l'alinéa 9 de l'amendement initial déposé par notre collègue député Frédéric Petit. Celui-ci prévoyait d'étendre le bénéfice du mécanisme de la décote, prévu au a du 4 de l'article 197 du CGI, aux personnes percevant des revenus de source française mais n'ayant pas leur domicile fiscal en France. La décote aurait ainsi été appliquée à la cotisation d'impôt brut due par les non-résidents.

Le Gouvernement souhaite en effet attendre les conclusions du rapport demandé au IV du présent article pour se prononcer sur l'extension du mécanisme de la décote.

B. LA REMISE D'UN RAPPORT AU 1ER JUIN 2020

Le IV du présent article prévoit que le Gouvernement remette au Parlement un rapport relatif à la fiscalité des revenus de source française des personnes n'ayant pas leur domicile fiscal en France.

Ce rapport, qui devra être remis avant le 1er juin 2020, devra servir de base à une modification éventuellement plus pérenne des dispositions ayant trait à l'imposition des revenus de source française des non-résidents. Il devra inclure une étude d'impact des évolutions récentes sur les non-résidents ainsi que sur les recettes de l'État.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN REPORT INÉVITABLE DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA SUPPRESSION DU CARACTÈRE LIBÉRATOIRE DE LA RETENUE SPÉCIFIQUE

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 201980(*), votre commission des finances avait mis en garde le Gouvernement contre des effets de bord et distorsions d'autant plus prévisibles que la réforme, introduite par voie d'amendement, ne se fondait sur aucune évaluation préalable81(*).

Il est regrettable que le Gouvernement n'ait pas davantage tenu compte des réserves exprimées par votre commission des finances : les derniers mois ont vu se lever une véritable opposition contre l'entrée en vigueur de cette réforme, les conséquences de son adoption n'ayant pas été correctement anticipées.

La suppression du caractère partiellement libératoire de la retenue à la source spécifique ne pouvait manquer, en effet, de pénaliser grandement les non-résidents n'ayant aucune charge de famille ou les jeunes travailleurs transfrontaliers.

En effet, pour tous les non-résidents déclarant uniquement des revenus de source française, la suppression du caractère libératoire de la retenue - qui sera effective au 1er janvier 2021 - entraîne automatiquement une augmentation considérable du revenu imposable, et donc de l'impôt exigible, comme en atteste le cas-type ici reproduit.

Cas-type pour un Français résidant de l'étranger dont les revenus se composent d'une pension de source française de 50 000 euros,
et de revenus fonciers français de 10 000 euros.

Calcul de la retenue à la source applicable

 

Limites des tranches

Taux de retenue à la source

Retenue opérée

 

De 0 à 14 839 euros

Taux de 0 %

0

 

De 14 839 à 43 047 euros

Taux de 12 %

3384,96

 

Au-delà de 43 047 euros

Taux de 20 %

390,6

 

Total de la retenue à la source (1)

3775,56

 
       

Calcul du montant des revenus imposable

 

 

2020

2021*

 

Pension

50 000

50 000

 

Abattement forfaitaire de 10 % plafonné

- 3 812

- 3 812

 

Revenus fonciers nets

10 000

10 000

 

Revenu brut global

56 188

56 188

 

Fraction du revenu non soumis à l'impôt sur le revenu (retenue à la source libératoire pour les tranches à 0 et 12 %)

- 43 047

Pas applicable

 

Revenu net imposable (2)

13 141

56 188

 

* si la réforme entre en vigueur

     
       

Calcul du montant de l'impôt à payer

 

2020

2021

De 0 à 27 519 euros

Taux de 20 %

2 628,20

5 503,8

Au-delà de 27 519 euros

Taux de 30 %

 

8 600,7

Imputation de la retenue

Déduction de la tranche de la retenue à la source à 20 %

- 390,60

 

Déduction de l'ensemble de la retenue à la source

 

- 3 775,56

Impôt net à payer (3)

1 867,60

10 328,94

Impôt total à payer (= 1 + 3)

5 643,16

14 104,5082(*)

Source : commission des finances du Sénat, à partir du rapport d'Anne Genetet, Fiscalité des Français de l'étranger : quelle imposition de vos revenus français cette année ?, 2019

Dès lors, le moratoire proposé par le présent article s'avérait d'autant plus indispensable que le présent article ne revient pas sur la hausse du taux minimum d'imposition opérée en loi de finances pour 2019 et que le Sénat avait refusée.

B. LE MAINTIEN DE LA HAUSSE DU TAUX MINIMUM D'IMPOSITION : UN CHOIX PRÉJUDICIABLE AUX NON-RÉSIDENTS DISPOSANT DE FAIBLES REVENUS

Votre rapporteur général regrette que le présent article ne revienne pas sur la hausse du taux minimum d'imposition, passé de 20 % à 30 % pour la fraction des revenus supérieure à la deuxième tranche du barème.

Le maintien d'un taux d'imposition minimum élevé est indubitablement cohérent avec l'objectif poursuivi par la réforme, à savoir inciter les non-résidents à déclarer à l'administration fiscale française l'ensemble de leurs revenus, qu'ils soient de source française ou étrangère. Concrètement, plus le taux minimum sera élevé, plus il se révèlera avantageux pour les contribuables de demander l'application du barème de l'impôt sur le revenu à l'ensemble de leurs revenus, pour bénéficier d'un taux moyen potentiellement inférieur au taux minimum.

Cependant, comme votre rapporteur général l'avait déjà relevé dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2019, la hausse du taux minimum constitue une mesure fortement préjudiciable aux non-résidents ayant de faibles revenus et, en particulier, ceux ne disposant pas de revenus de source étrangère leur permettant de demander l'application d'un taux moyen inférieur à leur « revenu-monde ».

Pour ces derniers, il demeure en outre particulièrement difficile de prouver l'absence de revenus de source étrangère et, partant, de demander l'application de ce taux moyen.

En tout état de cause, les effets de cette hausse ne se feront pleinement sentir qu'à compter de 2021, avec l'augmentation du revenu imposable découlant de la suppression du caractère libératoire de la retenue à la source. Les années 2021 et 2022, avant que les non-résidents ne soient imposés selon les modalités de prélèvement à la source de droit commun, seront des années de transition extrêmement désavantageuses. Dans le cas type d'un retraité non-résident dont les revenus se composent d'une pension de 50 000 euros et de revenus fonciers de 10 000 euros, tous deux de source française, l'impôt dû passera de 5 643 euros à 14 104 euros, soit une progression de plus de 150 %83(*). D'inférieur de 50,5 % au montant de la retenue à la source, le montant d'impôt net à payer en plus sera 2,7 fois plus élevé que le total de la retenue à la source, astreignant ce contribuable à un effort de trésorerie considérable.

Le présent article se contente pourtant de repousser d'un an les effets de la réforme, sans en corriger réellement ni la portée ni les conséquences. C'est pourquoi votre commission a adopté l'amendement FINC.4 afin de revenir au taux minimum de 20 % à compter des revenus réalisés ou perçus en 2019.

C. LA REMISE D'UN RAPPORT EN 2020 : UN EFFET D'ANNONCE PLUS QU'UNE VÉRITABLE AVANCÉE

Votre rapporteur général regrette vivement que, cette année encore, la réforme de l'imposition des non-résidents prenne la forme d'un amendement parlementaire, inséré dans le projet de loi de finances.

En effet, étant donné le nombre de contribuables concernés - environ 30 000, soit 0,6 % des contribuables - et l'impact considérable des mesures envisagées, il eut été plus convenable de soumettre au vote des parlementaires un projet d'article assorti d'une évaluation préalable permettant d'en mesurer les effets.

Le Gouvernement, visiblement conscient des limites de la méthode employée et désireux d'en pallier les carences, s'est engagé à remettre au Parlement un rapport relatif à la fiscalité appliquée aux revenus de source française des contribuables domiciliés hors de France. S'il convient de saluer cette démarche, votre rapporteur général demeure néanmoins circonspect quant aux informations qui pourront réellement être données à la représentation nationale.

En effet, à l'heure actuelle, l'administration fiscale ne dispose que du montant des revenus de source française déclarés par les non-résidents, et non de leurs « revenus-monde » ; il ne lui est donc pas possible d'établir l'impact global de la réforme, tant sur la fiscalité des non-résidents que sur les recettes de l'État.

Il ne fait cependant aucun doute que l'application du prélèvement à la source de droit commun pour les non-résidents constitue une mesure très défavorable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 2 nonies (nouveau)
(Art. 199 terdecies-0 A du code général des impôts)

Prorogation d'une année du taux renforcé
de la réduction d'impôt « Madelin »

. Commentaire : le présent article vise à proroger d'un an le taux bonifié de la réduction d'impôt « Madelin » dont l'application est aujourd'hui limitée aux versements effectués jusqu'au 31 décembre 2019.

I. LE DROIT EXISTANT

Le dispositif « Madelin », créé en 199484(*) et codifié à l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts, ouvre droit à une réduction d'impôt sur le revenu en cas de souscription au capital de certaines petites et moyennes entreprises (PME).

Pour être éligible au dispositif, le contribuable doit investir au sein d'une société remplissant les différentes conditions prévues au 1 bis de l'article 885-0 V bis du code général des impôts, dans sa rédaction en vigueur au 31 décembre 2017, au premier rang desquelles figurent :

une condition de taille : l'entreprise doit répondre à la définition européenne des PME85(*) ;

une condition de maturité : l'entreprise ne doit pas avoir encore effectué de vente commerciale, exercer ses activités sur un marché depuis moins de sept ans après sa première vente commerciale ou avoir besoin d'un investissement initial qui, en vue d'intégrer un nouveau marché géographique ou de produits, est supérieur à 50 % de son chiffre d'affaires annuel moyen des cinq dernières années ;

une condition d'activité : l'entreprise doit exercer une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, à l'exclusion des activités procurant des revenus garantis, des activités financières, des activités de gestion de patrimoine mobilier, des activités de promotion immobilière et des activités immobilières.

Le taux de la réduction d'impôt est de 18 %. Il s'applique aux versements effectués au titre de la souscription en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital des entreprises entrant dans le champ d'application du dispositif.

En cas d'investissement direct ou réalisé par l'intermédiaire d'une société holding, les versements sont retenus dans la limite annuelle de 50 000 euros pour une personne seule et de 100 000 euros pour des contribuables mariés soumis à imposition commune.

En cas d'investissement indirect via un fonds d'investissement de proximité (FIP) ou un fonds commun de placement dans l'innovation (FCPI), ces limites annuelles sont ramenées à respectivement 12 000 euros et 24 000 euros. L'actif de ces fonds fiscaux doit être constitué pour 70 % au moins d'investissements réalisés dans des PME innovantes86(*) de moins de dix ans (FCPI) ou des PME régionales87(*) de moins de sept ans (FIP).

Des dispositifs spécifiques pour les investissements réalisés
dans les entreprises solidaires, en Corse et en outre-mer

1) Entreprises solidaires :

L'article 199 terdecies-0 AA du code général des impôts étend le dispositif « Madelin » aux investissements réalisés dans les entreprises solidaires, qui bénéficient notamment d'une dérogation à la condition de maturité et à l'exclusion des activités financières et immobilières.

2) « FIP Corse » :

Selon les dispositions du VI ter de l'article 199 terdecies-0 A du même code, les contribuables peuvent bénéficier d'une réduction de leur impôt sur le revenu égale à 38 % des versements effectués au titre de souscriptions de parts FIP dont l'actif est constitué pour 70 % au moins de valeurs mobilières, parts de société à responsabilité limitée et avances en compte courant émises par des sociétés qui exercent leurs activités exclusivement dans des établissements situés en Corse.

3) « FIP outre-mer » :

Selon les dispositions du VI ter A de l'article 199 terdecies-0 A du même code, les contribuables peuvent bénéficier d'une réduction de leur impôt sur le revenu égale à 38 % des souscriptions de FIP dont l'actif est constitué pour 70 % au moins de titres financiers, parts de société à responsabilité limitée et avances en compte courant émises par des sociétés qui exercent leurs activités exclusivement dans des établissements situés outre-mer et dans les secteurs retenus pour l'application de la réduction d'impôt dite « Girardin » industriel prévue au I de l'article 199 undecies B du même code.

Si le taux de l'avantage fiscal est en principe de 18 %, un taux bonifié de 25 % est prévu pour les versements effectués jusqu'au 31 décembre 2019, afin de contrebalancer la disparition de la réduction d'impôt « ISF-PME ». Ce taux bonifié, initialement applicable aux seuls versements effectués en 2018, a été prolongé d'un an dans le cadre de la loi de finances pour 201988(*).

Son entrée en vigueur est néanmoins subordonnée à la réponse de la Commission européenne permettant de considérer le dispositif « Madelin » comme étant conforme au droit de l'Union européenne.

L'avantage fiscal « Madelin » fait partie de ceux dont le cumul ne peut aboutir à une réduction d'impôt supérieure à 10 000 euros (article 200-0 A du code général des impôts). L'éventuel excédent peut toutefois être reporté sur l'impôt sur le revenu dû au titre des années suivantes jusqu'à la cinquième année inclusivement.

D'après le tome II de l'annexe Évaluation des voies et moyens du présent projet de loi de finances, le coût total du dispositif est évalué à 123 millions d'euros en 2019, dont :

- 50 millions d'euros au titre de l'investissement direct ;

- 31 millions d'euros au titre de la souscription de parts de FCPI ;

- 15 millions d'euros au titre de la souscription de parts de FIP généralistes ;

- 21 millions d'euros au titre de la souscription de parts de FIP investis dans les entreprises corses ;

- 6 millions d'euros au titre de la souscription de parts de FIP investis dans les entreprises d'outre-mer.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Jean-Noël Barrot, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission, propose de proroger d'un an le taux bonifié de 25 %, qui resterait applicable jusqu'au 31 décembre 2020.

Comme l'an passé, le taux bonifié ne s'appliquerait toutefois qu'aux versements effectués « à compter d'une date fixée par décret, qui ne peut être postérieure de plus de deux mois à la date de réception par le Gouvernement de la réponse de la Commission européenne permettant de considérer la disposition lui ayant été notifiée comme étant conforme au droit de l'Union européenne ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans un contexte marqué par l'extinction de la réduction d'impôt « ISF-PME » dans le cadre de la transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI), votre rapporteur général a soutenu le renforcement temporaire du dispositif « Madelin », afin de ne pas fragiliser l'industrie française du capital-risque.

Ainsi que cela a été précédemment rappelé, l'application de ce taux bonifié était néanmoins subordonnée à la réponse de la Commission européenne permettant de considérer le dispositif « Madelin » comme étant conforme au droit de l'Union européenne.

En effet, cette réduction d'impôt n'avait jamais été notifiée à la Commission européenne, en dépit des demandes répétées en ce sens de la commission des finances du Sénat89(*).

Cette décision n'étant toujours pas intervenue, aucun versement n'a pu à ce jour bénéficier du taux bonifié.

Dès lors, loin d'encourager les redevables à utiliser la réduction d'impôt « Madelin », le taux bonifié transitoire a au contraire suscité des comportements attentistes de la part des redevables, qui ont préféré reporter leurs investissements, ainsi que cela a été souligné dans le cadre du rapport d'évaluation de la transformation de l'ISF en IFI90(*).

Les données relatives aux levées de fonds des FCPI et des FIP sont de ce point de vue révélatrices : alors que la collecte au titre de la réduction d'impôt « Madelin » était en augmentation tendancielle au cours des derniers exercices, celle-ci a fortement chuté en 2018 (- 29 %).

Levées de fonds des FCPI et des FIP créés en année N-1 et N

(en millions d'euros)

 

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Évolution 2017-2018

Au titre du « Madelin »

363

378

416

451

502

355

- 147

Au titre de l'« ISF-PME »

336

395

445

516

581

0

- 581

Total

699

773

861

967

1083

355

- 728

Source : commission des finances du Sénat (d'après les données transmises par France Invest)

Interrogé sur l'absence de décision de la Commission européenne, le Gouvernement a indiqué que certains éléments du dispositif « Madelin » devraient être adaptés par amendement dans le cadre de la seconde partie du présent projet de loi de finances, afin de le rendre pleinement compatible avec les règles européennes en matière d'aides d'État. Seraient notamment concernés les taux bonifiés dont bénéficient les investissements réalisés en Corse et outre-mer, ainsi que certaines dérogations prévues pour les investissements solidaires.

Le présent article relève également de la seconde partie, dès lors qu'il modifie le traitement fiscal des versements effectués en 2020, avec un effet sur le solde de l'État à compter de 2021.

Aussi, votre rapporteur général propose de supprimer le présent article, dont les dispositions pourront éventuellement être reprises en seconde partie. Un amendement FINC.5 est adopté en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE additionnel après l'article 2 nonies
(Art. 790 B du code général des impôts)

Augmentation du taux de l'abattement applicable aux
donations vers les petits-enfants

. Commentaire : le présent article vise à porter de 31 865 euros à 70 000 euros le montant de l'abattement sur les donations vers les petits-enfants.

I. LE DROIT EXISTANT

Les transmissions à titre gratuit dont le montant dépasse un certain seuil font l'objet d'une taxation au bénéfice de l'État, selon un barème progressif défini à l'article 777 du code général des impôts dépendant du lien de parenté entre le donateur ou le défunt et le donataire ou l'héritier.

Concernant les donations, un abattement spécifique à celles consenties entre grands-parents et petits-enfants est applicable. Ainsi, l'article 790 B dispose que « pour la perception des droits de mutation à titre gratuit entre vifs, il est effectué un abattement de 31 865 € sur la part de chacun des petits-enfants »91(*). Cet abattement est renouvelable tous les quinze ans, compte tenu du délai de rappel fiscal des donations antérieures (article 784 du code général des impôts).

Le coût de cet abattement au titre de l'année 2019 était estimé l'an dernier à 190 millions d'euros92(*) mais n'a pas été chiffré dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020.

L'abattement est cumulable avec l'exonération des dons familiaux de sommes d'argent consentis en pleine propriété, dont le montant s'élève également à 31 865 euros, renouvelable tous les quinze ans (article 790 G du code général des impôts).

Ainsi, en cumulant l'abattement spécifique aux petits-enfants de 31 865 euros et l'exonération des dons familiaux de même montant, deux grands-parents de 75 ans peuvent d'ores et déjà donner tous les quinze ans à chacun de leurs quatre petits-enfants jusqu'à 2 * (31 865 + 31 865) = 127 460 euros en franchise totale d'impôt, soit 509 840 euros au total.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, issu de l'amendement FINC.6 du rapporteur général, porte de 31 865 euros à 70 000 euros le montant de l'abattement spécifique aux donations vers les petits-enfants.

Directement inspiré d'un rapport sur la « rente immobilière » daté de novembre 201793(*), il reprend un dispositif adopté par le Sénat lors de l'examen, en première lecture, de la proposition de loi visant à adapter la fiscalité de la succession et de la donation aux enjeux démographiques, sociétaux et économiques du XXIe siècle.

Dans un contexte de forte hausse des prix des logements et d'allongement de la durée des études, la solidarité familiale doit permettre d'aider les jeunes à financer leurs études et à se constituer un premier apport pour devenir propriétaire. L'héritage intervenant désormais à un âge trop tardif - 50 ans en moyenne - pour jouer ce rôle, il apparaît nécessaire d'encourager fiscalement les donations vers les petits-enfants.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article.

ARTICLE 3
(art. 4 B du code général des impôts)

Domiciliation fiscale en France des dirigeants des grandes entreprises françaises

. Commentaire : le présent article prévoit de modifier les critères de domiciliation fiscale afin qu'y soient inclus de droit les dirigeants d'entreprises dont le siège social est situé en France et dont le chiffre d'affaires annuel est supérieur à 250 millions d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA DOMICILIATION FISCALE DÉTERMINE LES MODALITÉS D'IMPOSITION DES PERSONNES PERCEVANT DES REVENUS DE SOURCE FRANÇAISE

1. Obligation fiscale « illimitée » ou « restreinte »

Notre système fiscal est fondé sur le principe de territorialité. Ainsi, l'article 4 A du code général des impôts (CGI) prévoit que les personnes fiscalement domiciliées en France sont soumises à l'impôt sur le revenu sur l'ensemble de leurs revenus, que ceux-ci soient de source étrangère ou française (obligation fiscale illimitée). A contrario, selon le deuxième alinéa du même article, celles dont le domicile fiscal n'est pas situé en France, les « non-résidents », ne sont passibles de cet impôt que sur leurs revenus de source française94(*) (obligation fiscale restreinte).

Si l'assiette des revenus pris en compte diffère entre résidents et non-résidents, c'est également le cas de leurs modalités d'imposition. Les résidents relèvent du barème énoncé à l'article 197 du CGI, tandis que les non-résidents se voient appliquer un taux minimum d'imposition, prévu à l'article 197 A du CGI, ainsi qu'une retenue à la source sur le revenu, dont le caractère est partiellement libératoire de l'impôt sur le revenu (articles 182 A et 197 B du CGI).

2. L'appréciation de la domiciliation fiscale

a) Les critères juridiques

L'article 4 B du CGI énonce trois critères, alternatifs, permettant de déterminer si un individu est fiscalement domicilié en France. Pour cela, cette personne doit :

a. avoir en France son foyer ou son lieu de séjour principal ;

b. exercer en France une activité professionnelle, salariée ou non, sauf à justifier que cette activité est exercée à titre accessoire ;

c. avoir en France le centre de ses intérêts économiques.

Ces conditions, d'abord issues de la jurisprudence du Conseil d'État, sont par ailleurs conformes aux critères retenus par l'organisation de coopération et de développement économique (OCDE) dans ses modèles de convention fiscale concernant le revenu et la fortune. Dans ces derniers, l'article 4 définit la notion de « résident d'un État » en s'appuyant d'abord sur le critère du foyer d'habitation permanent, puis sur l'intensité des liens personnels et économiques et, enfin, sur la détermination du lieu de séjour habituel95(*).

b) Les précisions de la jurisprudence

La jurisprudence administrative, et notamment celle du Conseil d'État, a précédé et précisé les critères énoncés à l'article 4 B du CGI.

(1) Critères d'ordre personnel

Le foyer s'entend comme le lieu d'habitation habituel, à la condition que cette résidence en France ait un caractère permanent. Pour que ce critère soit satisfait, il importe peu que le contribuable ait séjourné ailleurs temporairement ou y ait même passé la plus grande partie de l'année ; le fait que la famille du contribuable continue d'y habiter normalement suffit à considérer ce lieu d'habitation comme un foyer96(*).

La condition de séjour principal est réputée remplie quand le contribuable y est présent à titre principal, plus de six mois au cours d'une année donnée97(*) et ce quel que soit le type de logement (location, chambre d'hôtel, logement mis à disposition à titre gratuit, etc.)98(*) ou le lieu de séjour de la famille99(*). Ce seuil de six mois n'est pas impératif, le Conseil d'État ayant déjà accepté de s'en écarter si d'autres circonstances montraient que le contribuable disposait bien en France de son lieu de séjour principal100(*).

(2) Critères d'ordre professionnel

L'appréciation de l'exercice d'une activité professionnelle en France varie selon la situation du contribuable. Ainsi, les salariés sont réputés avoir leur domicile fiscal dans le pays où ils exercent régulièrement leur activité. Pour les indépendants, l'administration et la justice s'appuient sur un faisceau d'indices (établissement stable en France, point d'attache fixe, majorité des profits tirés de l'établissement stable)101(*). Enfin, pour les mandataires sociaux, si la société dispose de son siège social ou de son siège effectif de direction en France, alors leur mandat est présumé s'exercer en France (cf. infra).

Pour déterminer si cette activité professionnelle est exercée à « titre principal » en France, la doctrine retient moins le niveau des revenus que le temps effectif qui y est consacré. C'est seulement si ce dernier ne peut être évalué qu'est considérée comme activité principale celle qui procure la plus grande part des revenus mondiaux.

(3) Critères d'ordre économique

Les intérêts économiques sont extrêmement divers et couvrent, par exemple, les opérations d'investissement, le siège des activités professionnelles procurant la majorité des revenus, le siège de l'administration des biens, etc. Dans le cas où le contribuable exercerait de multiples activités et bénéficierait de plusieurs sources de revenus, le centre de ses intérêts économiques correspond au pays d'où la personne intéressée tire la majeure partie de ses revenus102(*).

c) Les conséquences de la domiciliation fiscale française

Un dirigeant d'entreprise domicilié fiscalement en France est soumis à une obligation fiscale illimitée : l'ensemble de ses revenus d'activité et de patrimoine est soumis au régime fiscal français (impôt sur le revenu, impôt sur la fortune immobilière, impôts fonciers, droits de succession, contribution à l'audiovisuel public). À titre d'exemple, cela signifie que le dirigeant d'entreprise se voit appliquer l'IFI sur l'ensemble de son patrimoine, que ses biens soient situés en France ou à l'étranger (article 964 du code général des impôts), et qu'il doit payer des droits de mutation à titre gratuit (DMTG) sur l'ensemble des actifs qui lui ont été transmis, y compris ceux situés à l'étranger.

Or, les conventions fiscales internationales couvrent plus fréquemment l'impôt sur le revenu que l'imposition du patrimoine. En effet, à ce jour, seules 56 conventions fiscales sont applicables à l'IFI et n'y sont pas inclus des pays tels que la Belgique ou la Chine. La doctrine administrative précise toutefois que les principes guidant l'interprétation des dispositions des conventions fiscales utilisées en matière d'impôt de solidarité sur la fortune s'appliquent également en matière d'IFI103(*). La protection conventionnelle est encore plus faible pour les DMTG104(*).

Un dirigeant d'entreprise dont le domicile fiscal n'est pas situé en France n'y est imposable qu'au titre de ses revenus de source française et sur les biens détenus en France. Sa rémunération fera l'objet d'une retenue à la source dont le montant est défini par l'application du barème de l'article 182 A du CGI, ainsi que d'une imposition aux taux minimums prévus à l'article 197 A du CGI.

Tarif de la retenue à la source prévue à l'article 182 A du CGI applicable en 2019

Année 2019

Limites des tranches selon la période à laquelle se rapportent les paiements

Taux applicables

(en %)

Année
(en euros)

Trimestre
(en euros)

Mois
(en euros)

Semaine
(en euros)

Jour ou fraction de jour
(en euros)

0 % en-deçà de

14 839

3 710

1 237

285

48

12 %(1) de

14 839

3 710

1 237

285

48

à

43 047

10 762

3 587

828

138

20 %(1) au-delà de

43 047

10 762

3 587

828

138

(1) Respectivement 8 % et 14,4 % pour les revenus ayant leur source dans les départements d'outre-mer.

Source : bulletin officiel des finances publiques

Cette retenue à la source n'est pas libératoire de l'impôt sur le revenu pour la fraction des revenus supérieure à 43 047 euros, soit le seuil au-delà duquel s'applique le taux de retenue à la source de 20 % (article 197 B du CGI). Cette fraction est alors imposée au barème progressif de l'impôt sur le revenu, avec application d'un taux minimum de 20 % pour le revenu imposable inférieur à 27 519 euros et de 30 % au-delà (article 197 A du CGI).

Pour ses revenus autres que de source française, c'est le régime fiscal du pays de résidence du dirigeant d'entreprise qui s'applique. Il n'est pas imposé sur ses revenus de source étrangère en France.

B. L'INCIDENCE DES CONVENTIONS FISCALES INTERNATIONALES

Si la domiciliation fiscale en France implique une obligation fiscale illimitée, cette dernière peut être partiellement remise en cause par les conventions fiscales bilatérales, le droit international prévalant en effet sur la loi nationale ordinaire105(*). Afin d'éviter les phénomènes de double-imposition, ces conventions fiscales fixent les règles régissant la répartition de l'imposition des revenus ou des capitaux et peuvent ainsi déroger aux dispositions inscrites en droit français.

Par exemple, au profit de la France et conformément à l'article 4 bis du CGI, sont passibles de l'impôt sur le revenu les personnes de nationalité française ou étrangère, ayant ou non leur domicile fiscal en France et percevant des bénéfices ou revenus dont l'imposition a été attribuée à la France par une convention internationale relative aux doubles impositions.

Sont de même passibles d'impôt sur le revenu, au terme de l'article 165 bis du CGI, tous revenus dont l'imposition est attribuée à la France au titre de ces mêmes conventions. En revanche, si l'application d'une convention fiscale aboutit à qualifier de non-résident une personne qui aurait pu, au regard des critères de l'article 4 B du CGI, disposer de son domicile fiscal en France, la convention prime sur le droit français. Ce contribuable est alors considéré comme un non-résident et n'est pas soumis à une obligation fiscale illimitée. Cette dernière est également mise en échec si une convention fiscale conduit à exclure du champ d'application de l'article 4 A du CGI certains revenus, même si ce revenu est perçu par une personne fiscalement domiciliée en France.

En cas de conflit, ce sont généralement les critères d'ordre personnel, puis économique, qui sont pris en compte pour apprécier la localisation du domicile fiscal d'un individu.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à étendre par défaut le critère de l'activité professionnelle aux dirigeants des grandes entreprises françaises

Le présent article propose en effet de modifier, pour la première fois depuis l'entrée en vigueur de l'article 2 de la loi n° 76-1234 du 29 décembre 1976 modifiant les règles de territorialité et les conditions d'imposition des Français de l'étranger ainsi que des autres personnes non-domiciliées en France, les critères permettant de savoir si une personne dispose ou non de son domicile fiscal en France.

Le b du 1 de l'article 4 B du code général des impôts est ainsi complété d'une disposition prévoyant que les dirigeants des grandes entreprises françaises sont considérés comme ayant leur domicile fiscal en France. Ainsi, ce nouveau critère « fonction » serait suffisant pour déterminer la domiciliation fiscale d'un dirigeant d'entreprise, peu importe l'importance de cette activité, et ce même s'il exerce une partie de son activité à l'étranger ou s'il détient plusieurs mandats sociaux.

Quant au champ d'application de cet article, sont concernés les dirigeants des entreprises qui satisfont à deux conditions :

disposer de leur siège social en France.

réaliser en France un chiffre d'affaires supérieur à un milliard d'euros. Pour les entreprises qui en contrôlent d'autres dans les conditions définies à l'article L. 233-16106(*) du code de commerce, ce seuil d'un milliard d'euros correspond à la somme de leur chiffre d'affaires et de celui des entreprises qu'elles contrôlent. Ce seuil d'un milliard d'euros figure déjà dans plusieurs dispositifs du code général des impôts, par exemple pour déterminer le montant minimal du dernier acompte versé au titre de l'impôt sur les sociétés (article 1668 du CGI), le montant du versement anticipé au titre de la contribution exceptionnelle107(*) (article 1668 B du CGI) ou encore le montant de l'intérêt de retard (article 1731 A du CGI).

Aux termes du troisième alinéa du présent article, les dirigeants des grandes entreprises s'entendent comme le président du conseil d'administration, le directeur général, les directeurs généraux délégués, le président du conseil de surveillance, le président et les membres du directoire, les gérants et autres dirigeants avec des fonctions analogues.

Personnes susceptibles d'être concernées par la modification
du critère de domiciliation fiscale

- les gérants, minoritaires ou majoritaires, dans les sociétés en nom collectif, les sociétés en commandite par actions et les sociétés à responsabilité limitée ;

- le président du conseil d'administration, le directeur général et les directeurs généraux délégués dans les sociétés anonymes « monistes » ;

- le président du conseil de surveillance, le président et les membres du directoire, le directeur général unique (ou le cas échéant les directeurs généraux) dans les sociétés anonymes ayant opté pour le système dualiste d'administration ;

- le président, les directeurs généraux délégués auxquels les statuts ont conféré ce pouvoir dans les sociétés par actions simplifiées ;

- les autres dirigeants ayant des fonctions analogues soumis au régime fiscal des salariés dans les autres sociétés ou établissements à forme particulière.

Source : évaluation préalable du présent article

Cette mesure s'appliquera aux revenus perçus à compter du 1er janvier 2019 et déclarés en 2020. Elle n'aura d'effet, pour les personnes concernées, que sous réserve des conventions fiscales internationales en vigueur.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Six amendements identiques, déposés par des députés des groupes Socialistes et apparentés, Modem, la France insoumise, la Gauche démocrate et républicaine et la République en marche ont été adoptés à l'Assemblée nationale, avec un avis favorable du rapporteur général de la commission des finances et du Gouvernement.

Ces amendements abaissent le seuil du chiffre d'affaires des entreprises dont les dirigeants sont concernés par le dispositif proposé au présent article d'un milliard d'euros à 250 millions d'euros. Ce seuil est également utilisé comme seuil de référence dans le code général des impôts pour la détermination du montant du dernier acompte, de l'intérêt de retard et du versement anticipé de la contribution exceptionnelle (cf.  supra), ainsi que pour l'aménagement de la trajectoire de baisse du taux normal de l'impôt sur les sociétés des grandes entreprises, prévu à l'article 11 du présent projet de loi.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. LA VOLONTÉ DU GOUVERNEMENT D'ADAPTER LE DROIT AUX ÉVOLUTIONS ÉCONOMIQUES ET JURIDIQUES

1. S'adapter aux transformations du monde économique

Dans l'évaluation préalable du présent article, le Gouvernement justifie la nécessité de légiférer par les évolutions constatées dans le monde économique. Les dirigeants de grandes entreprises mondialisées peuvent ainsi être titulaires de plusieurs mandats sociaux, dans plusieurs pays. Il devient alors d'autant plus difficile d'apprécier le lieu d'exercice de l'activité principale que la dématérialisation des procédures et des tâches rend moins contraignante la présence sur un lieu donné.

Afin de pallier les défauts des critères traditionnels, le Gouvernement estime que le critère de l'activité professionnelle doit être complété, en intégrant les clarifications issues de la jurisprudence administrative.

2. Se rapprocher de la jurisprudence

Dans son arrêt dit « USG France »108(*), le Conseil d'État a validé la condamnation de l'entreprise mise en cause au motif qu'elle n'avait pas opéré de retenue à la source sur la rémunération versée à son président directeur général (PDG), domicilié au Luxembourg. Considérant qu'il était effectivement le dirigeant d'USG France et qu'il exerçait donc un mandat social en France, le Conseil d'État a ainsi jugé que cette rémunération constituait bien un revenu de source française versé en contrepartie d'une activité professionnelle exercée en France. Partant, le mandataire social d'une entreprise dont le siège social est situé en France doit normalement être considéré comme exerçant son activité en France.

Pour les titulaires de mandats sociaux de plusieurs sociétés dont les sièges sociaux ou sièges de direction effective sont situés dans plusieurs pays, la justice administrative tient compte, pour définir le centre des intérêts économiques, des circonstances particulières à chaque situation, des conditions effectives d'exercice de l'activité, ainsi que des liens entre ces mandats sociaux. Dans son arrêt dit « Tedesco »109(*), le Conseil d'État avait ainsi estimé que la personne dont la domiciliation fiscale était questionnée entretenait des liens plus étroits avec la France que la Belgique. Il s'était pour cela appuyé sur un faisceau d'indices qui lui avait permis d'établir que les revenus versés au défendeur par une holding de droit belge provenaient en réalité de deux sociétés françaises.

Le Gouvernement estime ainsi que la domiciliation fiscale des dirigeants d'entreprises françaises d'une certaine taille est de facto considérée comme étant située en France, en vertu des critères dégagés par la jurisprudence administrative110(*). Le présent article ne viserait donc qu'à retranscrire cet état de fait dans notre droit.

B. SI L'OBJECTIF DE LUTTE CONTRE L'ÉVASION FISCALE EST LOUABLE, LE CHAMP D'APPLICATION DE CET ARTICLE EST INADAPTÉ

1. Une mesure destinée à lutter contre l'évasion fiscale des grands dirigeants...

Lors de son allocution du 10 décembre 2018, le Président de la République avait déclaré « que le Gouvernement et le Parlement dev[aient] aller plus loin pour mettre fin aux avantages indus et aux évasions fiscales. Le dirigeant d'une entreprise française doit payer ses impôts en France ». Le ministre de l'économie et des finances avait abondé en ce sens après les révélations de Libération sur la domiciliation fiscale de Carlos Ghosn aux Pays-Bas : « nous renforcerons par la loi les règles de domiciliation fiscale dans les prochains mois de façon à nous assurer que les dirigeants des grandes entreprises dont le siège social est en France payent bien leurs impôts en France » .

Cet article vise donc à inscrire dans le droit cette promesse, en s'appuyant sur la jurisprudence administrative.

2. ...mais qui ne concernerait que peu d'individus, conférant à cette mesure un caractère symbolique

Dans l'évaluation préalable du présent article, aucune donnée sur le nombre de personnes affectées par cette modification ou sur son impact budgétaire n'est disponible. Aux demandes plus précises de chiffrage de la mesure, le Gouvernement oppose le respect du secret fiscal. Peu d'entreprises étant concernées, il serait trop aisé d'identifier les dirigeants ne disposant pas de leur domicile fiscal en France.

Lors de l'examen du présent article en séance publique à l'Assemblée nationale111(*), le ministre de l'action et des comptes publics, M.  Gérald Darmanin, a toutefois déclaré que le seuil d'un milliard d'euros pourrait concerner 233 entreprises, en prenant en compte les groupes, soit de 440 à 450 personnes. Parmi elles, la plupart serait d'ores et déjà fiscalement domiciliée en France ou assujetties à l'application d'une convention fiscale bilatérale. Le ministre a estimé que si une petite partie des dirigeants ne disposait pas de son domicile fiscal en France, cette fraction demeurait « non-négligeable ». Il a également ajouté que l'abaissement du seuil à 250 millions d'euros conduirait à inclure 765 entreprises, soit environ 1 500 dirigeants.

Votre rapporteur général considère toutefois que ces chiffres sont à prendre avec prudence. En effet, cela voudrait dire qu'il n'y aurait que deux dirigeants par entreprise, ce qui n'est pas le cas pour la plupart d'entre elles. En outre, quel que soit le nombre de dirigeants, seule une petite partie d'entre eux seraient concernés, après retranchement de ceux qui disposent déjà de leur domicile fiscal en France et de ceux qui sont couverts par une convention fiscale internationale.

3. Une mesure à l'impact limité mais au périmètre inadapté

Si le but de cette mesure peut être soutenu, le dispositif proposé par le Gouvernement crée un certain nombre de difficultés. La domiciliation fiscale n'opérant par exemple aucune discrimination entre impôt sur le revenu et impôts sur le patrimoine, il s'agit là d'un vrai risque pour l'attractivité de nos entreprises et leur capacité à attirer et fidéliser les talents. Dans son actuelle rédaction, cet article va à l'encontre de tous les discours du Gouvernement et du Président de la République sur la nécessité de renforcer l'attractivité de notre territoire. Alors que le Royaume-Uni s'apprête à sortir de l'Union européenne et que nombre d'entreprises s'interrogent sur la pertinence de disposer d'un siège social dans un État membre de l'Union, l'article tel qu'il est proposé constitue un inconvénient majeur dans la compétition que se livrent les pays membres pour attirer ces nouveaux sièges sociaux.

a) Sur son champ d'application

Le premier point d'alerte concerne le champ d'application de l'article 3. Tel qu'il a été adopté à l'Assemblée nationale, il inclut les personnes exerçant, au sein des entreprises concernées, des fonctions non-exécutives. Or, ces fonctions ne sont pas toujours rémunérées et sont parfois exercées à titre accessoire par les personnes concernées. Les inclure d'office dans le champ du b de l'article 4 B du code général des impôts contredirait l'objectif même du Gouvernement : inscrire dans le droit les principes énoncés par la jurisprudence administrative. Cette dernière tient en effet compte des critères de temps effectif consacré à une activité et, de manière secondaire, de la rémunération.

Par conséquent, afin d'éviter de nuire outre-mesure à l'attractivité de nos entreprises et de créer des conflits juridiques inutiles, votre commission a adopté l'amendement FINC.7 visant à réduire le champ d'application du présent article aux seuls dirigeants exerçant des fonctions exécutives. Cela couvrirait ainsi le président du directoire, le directeur général, le directeur général unique, ainsi que les gérants dans les sociétés en commandite par action ou autres dirigeants exerçant des fonctions analogues.

b) Sur son entrée en vigueur

Tel que l'article est présenté, le nouveau critère de domiciliation fiscale et, partant l'obligation fiscale illimitée qui en découle, entrerait en vigueur sur les revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2019. Si la « petite rétroactivité » est communément acceptée pour l'impôt sur le revenu, la qualification de résident fiscal français emporte avec elle l'application de l'ensemble des impôts et taxes français au titre de la totalité des revenus perçus en France ou à l'étranger, y compris donc sur des donations ou des successions.

Votre rapporteur général considère qu'il serait dommageable et injuste d'imposer les dirigeants d'entreprise sur des décisions prises bien avant que les pleines conséquences de ce nouveau critère soient envisagées. En effet, chaque donation ou succession constitue un fait générateur particulier pour l'application des règles d'imposition. Ne pas tenir compte de ce principe poserait un sérieux problème de garantie des droits pour les personnes concernées. Dans sa décision du 9 décembre 2016112(*), qui portait sur l'imposition des donations et des successions, le Conseil constitutionnel avait ainsi émis une réserve d'interprétation en considérant que « les dispositions contestées ne sauraient, sans porter atteinte aux situations légalement acquises, avoir pour objet ou pour effet de conduire à appliquer des règles d'assiette ou de liquidation autres que celles qui étaient applicables à la date de chaque fait générateur d'imposition ».

C'est pourquoi votre commission a adopté l'amendement FINC.8 afin que cet article s'applique aux successions ouvertes et aux donations consenties à compter de la date de publication de la présente loi, ainsi qu'au titre de l'impôt sur la fortune immobilière dû à compter du 1er janvier 2020 et aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2020.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 4
(Article 200 quater du code général des impôts)

Mise sous condition de ressources du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) avant sa suppression en 2021 (et remplacement par une prime pour les ménages modestes)

. Commentaire : le présent article instaure une prime, versée par l'Agence nationale de l'habitat, au titre des dépenses de rénovation énergétique des logements engagées à compter du 1er janvier 2020 pour les ménages aux revenus modestes et très modestes ; il proroge le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) jusqu'au 31 décembre 2020 pour les ménages aux revenus dits « intermédiaires » (excluant du bénéfice du crédit d'impôt les ménages des 9ème et 10ème déciles), tout en modifiant le champ des dépenses éligibles et en instaurant un barème forfaitaire.

I. LE DROIT EXISTANT

Le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), qui a succédé le 1er septembre 2014 au crédit d'impôt en faveur du développement durable (CIDD), a pour objectif de soutenir les travaux de rénovation énergétique des logements privés.

Codifié à l'article 200 quater du code général des impôts (CGI), il permet aux contribuables, sous certaines conditions, de bénéficier d'une réduction de leur montant d'impôt sur le revenu ou d'un remboursement au titre des dépenses qu'ils effectuent pour l'amélioration de la qualité énergétique de leur logement.

Alors qu'en France 27 % des émissions de gaz à effet de serre (GES) et 45 % de la consommation finale d'énergie sont dus au manque de performance énergétique du bâtiment113(*), cette dépense fiscale entend subventionner massivement la rénovation énergétique du parc de logements existants.

Le CITE poursuit également d'autres objectifs : soutien au secteur de la rénovation thermique des bâtiments et des énergies renouvelables, développement de l'emploi local non délocalisable, structuration de filières vertes innovantes produisant des équipements à haute performance énergétique, réduction de la facture énergétique des ménages, en particulier celle des ménages modestes en situation de précarité énergétique, etc.

Ce dispositif, qui a fait l'objet de multiples ajustements lors des exercices budgétaires précédents, a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2019 par l'article 182 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

A. LE CITE, UN INSTRUMENT FISCAL AU RÔLE MAJEUR DANS LA RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE DES LOGEMENTS

1. Les conditions d'application et les dépenses éligibles au CITE

Le CITE bénéficie aux contribuables domiciliés en France pour la réalisation de dépenses visant à l'amélioration de la performance énergétique des logements dont ils sont propriétaires, locataires ou occupants à titre gratuit et qu'ils affectent à leur habitation principale. Seuls les logements achevés depuis plus de deux ans sont éligibles.

Le 1 de l'article 200 quater du code général des impôts (CGI) dresse la liste des dépenses éligibles au CITE114(*). Le tableau ci-après synthétise le champ des dépenses payées en 2019 éligibles au CITE.

La main d'oeuvre correspondant à la pose des équipements, matériaux et appareils est en principe exclue de la base du crédit d'impôt. Néanmoins, à compter du 1er janvier 2019, les dépenses payées au titre de la pose des équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable ou au titre de la dépose d'une cuve à fioul sont éligibles au CITE sous condition de ressources115(*).

Le décret n° 2019-88 du 11 février 2019116(*) est venu préciser les plafonds de ressources applicables117(*), correspondent au revenu fiscal de référence au titre de l'avant-dernière année précédant celle du paiement de la dépense.

Champ de dépenses et conditions d'éligibilité au CITE

 

Taux applicable

Conditions (plafond, mise sous condition de ressources)

Chaudières à très haute performance énergétique, à l'exception de celles utilisant le fioul comme source d'énergie

30 %

Dans la limite d'un plafond de dépenses fixé par arrêté

à - 3 350 euros118(*)

Dépose d'une cuve à fioul

50 %

* Les dépenses de pose sont éligibles si les revenus du foyer fiscal sont inférieurs à un plafond fixé par décret

Appareil de régulation de chauffage

30 %

 

Chaudières à micro-cogénération gaz d'une puissance de production électrique inférieure ou égale à 3 kilovolt-ampères par logement

30 %

Dans la limite d'un plafond de dépenses fixé par arrêté

à - 3 350 euros119(*)

Appareils permettant d'individualiser les frais de chauffage ou d'eau chaude sanitaire dans les copropriétés

30 %

 

Matériaux de calorifugeage de tout ou partie d'une installation de production ou de distribution de chaleur ou d'eau chaude sanitaire

30 %

 

Équipements de chauffage ou de fourniture d'eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable

30 %

- Dans la limite d'un plafond de dépenses par mètre carré de capteurs solaires pour les équipements de chauffage ou de fourniture d'eau chaude sanitaire utilisant l'énergie solaire thermique, fixé par arrêté

* Les dépenses de pose sont éligibles si les revenus du foyer fiscal sont inférieurs à un plafond fixé par décret

Systèmes de fourniture d'électricité à partir de l'énergie hydraulique ou à partir de la biomasse

30 %

* Les dépenses de pose sont éligibles si les revenus du foyer fiscal sont inférieurs à un plafond fixé par décret

Pompes à chaleur, autres que air/ air, dont la finalité essentielle est la production de chaleur ou d'eau chaude sanitaire

30 %

- Pour les dépenses payées au titre de l'acquisition et de la pose de pompes à chaleur dédiées à la production d'eau chaude sanitaire, dans la limite d'un plafond de dépenses fixé par arrêté

* Les dépenses de pose sont éligibles si les revenus du foyer fiscal sont inférieurs à un plafond fixé par décret

Pose de l'échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermiques

30 %

 

Équipements de raccordement à un réseau de chaleur, alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou par une installation de cogénération

30 %

 

Droits et frais de raccordement à un réseau de chaleur pour la seule part représentative du coût des équipements éligibles au crédit d'impôt

30 %

 

Système de charge pour véhicule électrique

30 %

 

Diagnostic de performance, en dehors des cas où la réglementation le rend obligatoire

30 %

 

Audit énergétique  comprenant des propositions de travaux dont au moins une permet d'atteindre un très haut niveau de performance énergétique, en dehors des cas où la réglementation le rend obligatoire

30 %

 

Isolation thermique

Matériaux d'isolation thermique des parois vitrées120(*)

15 %

à la condition que ces mêmes matériaux viennent en remplacement de parois en simple vitrage ;

dans la limite d'un plafond de dépenses fixé par arrêté à 670 euros121(*)

Matériaux d'isolation thermique des parois opaques (et pose)

30 %

dans la limite d'un plafond de dépenses par mètre carré, fixé par arrêté

Équipements spécifiques aux départements et régions d'outre-mer

Équipements de raccordement à un réseau de froid d'origine renouvelable ou de récupération

30 %

 

Droits et frais de raccordement à un réseau de froid pour la seule part représentative du coût des équipements éligibles au crédit d'impôt

30 %

 

Équipements ou matériaux de protection des parois vitrées ou opaques contre les rayonnements solaires

30 %

 

Équipements permettant d'optimiser la ventilation naturelle

30 %

 

Source : commission des finances du Sénat

En outre, un critère d'éco-conditionnalité a été mis en place à partir du 1er janvier 2015 : pour être éligibles au dispositif fiscal, certaines catégories de travaux122(*) doivent être réalisées par une entreprise « reconnue garante de l'environnement » (RGE), c'est-à-dire répondant à des critères précis de qualification et possédant un signe de qualité délivré par un organisme accrédité de qualification ou de certification ayant conclu une convention avec l'État.

2. Un crédit d'impôt dont le coût avait quasiment doublé depuis 2014, mais qui diminue en 2019 à la suite de recentrages récemment opérés

Le montant des dépenses ouvrant droit au CITE ne peut excéder, au titre d'une période de cinq années consécutives pour un même logement, un plafond de 8 000 euros pour une personne seule ou 16 000 euros pour un couple soumis à imposition commune. Ces deux montants sont majorés de 400 euros par personne à charge123(*).

À noter par ailleurs que les travaux éligibles au CITE bénéficient d'un régime de TVA au taux réduit de 5,5 %.

La dépense associée au CITE a connu une évolution contrastée depuis sa mise en place.

Si les réformes réalisées en 2009 et en 2013 avaient réduit l'assiette des dépenses éligibles et eu pour conséquence de faire baisser le coût budgétaire du crédit d'impôt, les modifications apportées par la loi de finances pour 2015, en particulier la mise en place d'un taux unique à 30 %, ont provoqué, au contraire, un quasi-doublement de la dépense fiscale : celle-ci est passée de 900 millions d'euros en 2015 à 1,67 milliard d'euros en 2016.

Pour l'année 2018, la dépense fiscale, qui correspond aux travaux réalisés en 2017, s'élève à 1,948 milliard d'euros, soit un niveau sans précédent pour ce dispositif.

La réduction du champ du CITE votée dans le cadre de la loi de finances pour 2018 (exclusion des volets isolants et des portes donnant sur l'extérieur, maintien pour six mois seulement et à un taux de 15 % des parois vitrées en remplacement de parois en simple vitrage) a permis de réduire le montant de la dépense fiscale, puisque celle-ci est désormais estimée à 1,135 milliard d'euros pour l'année 2019 (travaux de l'année 2018) par le tome II du rapport sur les Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2020.

Il devrait continuer à se réduire en 2020 pour atteindre 1,1 milliard d'euros (travaux de 2019, tome II du rapport sur les Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2020).

Évolution du coût du CITE de 2008 à 2020

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires (N.B : pour 2019 et 2020, il s'agit de prévisions)

B. LE PROGRAMME « HABITER MIEUX » PROPOSE DES AIDES À LA RÉALISATION DE TRAVAUX DE RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE

Dans le cadre des missions qui lui sont confiées par l'article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH), l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), établissement public administratif, peut attribuer des aides participant à la réalisation de travaux de rénovation énergétique afin de promouvoir le développement et la qualité du parc existant de logements privés, de participer à la lutte contre l'habitat indigne et à l'amélioration des structures d'hébergement.

L'Agence est chargée de réaliser 50 % de l'objectif fixé par le gouvernement de 150 000 logements occupés par des ménages aux revenus modestes et très modestes rénovés par an, soit 75 000 logements124(*).

Elle pilote le programme « Habiter mieux », créé en 2010 dans le cadre du programme d'investissements d'avenir (PIA), qui permet d'accorder des aides à la réalisation de travaux de rénovation énergétique, en particulier aux propriétaires occupants125(*).

Fondé sur une convention conclue entre l'État et l'ANAH le 14 juillet 2010, ce programme répond à trois priorités : l'accompagnement social des plus défavorisés, les enjeux de rénovation du parc de logements privés et les engagements pris par la France en matière de baisse de consommation d'énergie et de transition énergétique.

Ces aides sont accordées sous conditions de ressources : l'Agence applique deux types de plafonds de ressources, fixés par voie réglementaire et revalorisés chaque année126(*).

Plafonds de ressources applicables à partir du 1er janvier 2019
pour les aides aux ménages dont les revenus sont très modestes

(en euros)

Nombre de personnes au sein du foyer

Ile-de-France

Autres régions

1

20 470

14 790

2

30 044

21 630

3

36 080

26 013

4

42 128

30 389

5

48 198

34 784

Majoration par personne supplémentaire

+ 6 059

+ 4 385

Source : commission des finances

Plafonds de ressources applicables à partir du 1er janvier 2019
pour les aides aux ménages dont les revenus sont modestes

(en euros)

Nombre de personnes au sein du foyer

Ile-de-France

Autres régions

1

24 918

18 960

2

36 572

27 729

3

43 924

33 346

4

51 289

38 958

5

58 674

44 592

Majoration par personne supplémentaire

+ 7 377

+ 5 617

Source : commission des finances

Les aides accordées dans le cadre du programme « Habiter mieux » ont évolué au 1er janvier 2018 afin de répondre aux objectifs du Gouvernement fixés dans le Plan Climat et dans le Plan Rénovation Énergétique des Bâtiments (PREB) - cf. infra.

1. L'offre « Habiter mieux sérénité »

L'offre « Habiter mieux sérénité » propose un accompagnement-conseil127(*) et une aide financière visant à réaliser un bouquet de travaux de rénovation énergétique pouvant apporter un gain énergétique d'au moins 25 %.

Le taux et le plafond de subvention varie en fonction des ressources du ménage :

- pour les ménages aux ressources très modestes, l'aide est de 50 % du montant total des travaux (hors taxes), dans la limite d'un plafond de 10 000 euros ;

- pour les ménages aux ressources modestes, l'aide est de 35 % du montant total des travaux (hors taxes), dans la limite d'un plafond de 7 000 euros.

Cette aide peut être complétée d'une prime représentant 10 % du montant des travaux, dont le plafond s'élève à 2 000 euros pour les ménages aux ressources très modestes et à 1 600 euros pour les ménages aux ressources modestes.

Exemple de l'aide accordée par l'ANAH pour des travaux d'un montant total de 17 000 euros, en fonction des ressources du ménage

(en euros)

Revenus

Aide aux travaux

Prime

Total aide

Part de l'aide dans le montant total des travaux

Ressources modestes

5 950

1 600

7 550

45 %

Ressources très modestes

8 500

1 700

10 200

60 %

Source : commission des finances

2. L'offre « Habiter mieux agilité »

Créée en 2018, l'offre « Habiliter mieux agilité » est destinée aux propriétaires occupants de maison individuelles réalisant l'un des trois types de travaux suivants : changement de chaudière ou de mode de chauffage, isolation des murs extérieurs et/ou intérieurs, isolation des combles aménagés et aménageables. Pour cette offre, l'accompagnement des ménages par un opérateur-conseil est facultatif.

D'après la direction générale de l'ANAH, entendue par la commission des finances du Sénat à l'occasion de la remise d'une enquête de la cour des comptes, cette offre «  vise à permettre à des ménages en difficulté ou dans une situation d'urgence de s'engager dans un programme de travaux « à la carte », puis d'aller progressivement vers un confort thermique, jusqu'à atteindre le plafond de travaux définitifs auquel ils peuvent prétendre »128(*).

Le taux et le plafond de subvention varie en fonction des ressources du ménage :

- pour les ménages aux ressources très modestes, l'aide est de 50 % du montant total des travaux (hors taxes), dans la limite d'un plafond de 4 000 euros ;

- pour les ménages aux ressources modestes, l'aide est de 35 % du montant total des travaux (hors taxes), dans la limite d'un plafond de 2 800 euros.

Pour le changement de chaudière ou le remplacement de système de chauffage par une chaudière à gaz, le plafond de travaux est de 2 400 euros.

Il s'agit d'une offre simplifiée, sans obligation de gain énergétique minimal, qui peut être complémentaire d'autres offres de financement puisqu'elle ne subventionne qu'un poste de travaux. D'après l'ANAH, cette offre, notamment destinée au secteur hors opération programmée (« diffus »), doit permettre aux propriétaires de s'engager dans un parcours de rénovation par étape.

3. L'offre « Habiter mieux copropriété »

L 'ANAH propose enfin une aide collective pour financer les travaux de rénovation énergétique des copropriétés fragiles, pouvant s'élever jusqu'à 5 250 euros par logement.

C. DES OBJECTIFS CLIMATIQUES AMBITIEUX RÉCEMMENT RENFORCÉS QUE LES DISPOSITIFS NE PERMETTRONT PAS D'ATTEINDRE EN L'ÉTAT ACTUEL

1. Des objectifs en matière de rénovation énergétique des logements ambitieux

Par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte d'août 2015129(*), la France s'est engagée à :

- réduire ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de 40 % d'ici 2030 et de 75 % d'ici 2050 par rapport au niveau de 1990 ;

- diminuer sa consommation énergétique finale de 20 % d'ici 2030 et de 50 % d'ici 2050 par rapport à 2012 ;

- rénover 500 000 logements par an.

Le projet de loi relatif à l'énergie et au climat, adopté définitivement à l'Assemblée nationale le 11 septembre 2019 et au Sénat le 26 septembre 2019, poursuit des objectifs encore plus ambitieux, fixant un objectif de neutralité carbone en 2050.

L'un des axes du « Plan climat » présenté le 6 juillet 2017 par le ministre de la transition écologique et solidaire prévoit notamment de « faire de la rénovation thermique une priorité nationale » et d'éradiquer la précarité énergétique dans les dix prochaines années, en faisant disparaître les « passoires thermiques ».

Le plan de rénovation énergétique des bâtiments (PREB), présenté le 26 avril 2018 par les ministères de la transition écologique et solidaire et de la cohésion des territoires, entend massifier et accélérer la rénovation énergétique des bâtiments. Il y est ainsi affirmé que « la politique de rénovation énergétique des bâtiments s'inscrit dans la politique énergétique et climatique de la France » et qu'elle « poursuit un objectif social de lutte contre la précarité énergétique ».

Pour ce faire, la politique de rénovation énergétique doit poursuivre deux objectifs prioritaires :

- la diminution de 15 % de la consommation d'énergie finale des bâtiments en 2023 par rapport à l'année de référence 2010, afin d'atteindre la neutralité carbone à horizon 2050 (objectif climatique) ;

- la rénovation de 1,5 million de logements énergivores habités par des ménages propriétaires à faible revenus dans les dix ans, soit 150 000 par an (objectif social), dont 50 % au titre des objectifs fixés à l'ANAH.

Décomposition de l'objectif de rénovation de 500 000 logements par an
fixé par la loi de transition énergétique pour la croissance verte

Source : plan de rénovation énergétique des bâtiments (PREB)

2. Un bilan positif s'agissant des aides de l'ANAH

Dans une enquête remise à la commission des finances du Sénat130(*), la Cour des comptes a souligné les résultats encourageants du programme « Habiter mieux » de l'ANAH.

Comme l'a indiqué Philippe Dallier131(*), ce programme « a rempli son objectif social, en permettant d'aider les ménages modestes, et même principalement les ménages très modestes, à rénover leurs logements ». En effet, sur les 162 282 logements rénovés concernant des propriétaires occupants entre 2012 et 2016, 83 % appartenaient à des ménages « très modestes » et 17 % à des ménages « modestes ».

En outre, le programme a atteint son objectif écologique : alors que le gain énergétique attendu devait être de 30 % en moyenne, il aura finalement été de 42 % en 2015 et de 43 % en 2016.

L'ANAH indique qu'en 2019, l'objectif de 75 000 logements rénovés énergétiquement devrait pour la première fois être atteint, voire dépassé.

D'après le rapport d'activité de l'année pour l'année 2018, l'amélioration de l'habitat privé incluant des travaux de lutte contre la précarité énergétique a représenté 75 % des aides aux travaux en 2018, soit environ 527,1 millions d'euros132(*).

Bilan du programme « Habiter mieux » s'agissant des propriétaires occupants (2018)

 

Nombre de logements aidés

Montant des aides (millions d'euros)

Aide moyenne par logement (euros)

Habiter mieux sérénité

42 060

384,8

9 150

Habiter mieux agilité

9 047133(*)

29,2

3 223

Total

51 107

414

8 101

Source : rapport d'activité 2018 de l'ANAH

Évolution du nombre de logements rénovés et du montant des aides versées dans le cadre du programme « Habiter mieux » de l'ANAH

(en nombre et en millions d'euros)

Source : rapport d'activité 2018 de l'ANAH

3. Le CITE, une dépense fiscale aux résultats en demi-teinte

De nombreux rapports ont démontré ces dernières années les résultats en demi-teinte du principal instrument fiscal à disposition des ménages souhaitant engager des travaux de rénovation énergétique de leur logement.

De manière générale, la Cour des comptes a ainsi noté, dans une enquête réalisée pour la commission des finances du Sénat en 2016134(*), que le CITE et d'autres instruments concourant aux mêmes objectifs135(*) « sont finalement peu performants d'un point de vue énergétique car ils ne prennent pas en compte la qualité énergétique globale du logement ».

Dans leur évaluation des « aides à la rénovation énergétique des logements privés»136(*), comprenant le CITE, conduite en 2017 dans le cadre d'une revue de dépenses, l'Inspection des finances et le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) soulignent que ces dispositifs sont peu efficaces au regard de leur objectif énergétique et de l'effort financier consenti.

Pour y remédier, les auteurs du rapport préconisaient notamment « de réduire le taux du CITE à 20 %, de relever le plafond afin de mieux prendre en compte le coût des travaux de rénovation global ».

Dans un récent rapport portant sur les dépenses fiscales en faveur du logement137(*), la Cour des comptes indique que la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) a relevé en 2018 que le CITE ne « permettait pas d'atteindre les objectifs prévus en termes de rénovation énergétique malgré un coût de 7,5 milliards d'euros entre 2012 et 2019 ».

Il est également avancé que la dépense fiscale serait concentrée sur les déciles de ménages les plus aisés (d'après le PREB, 50 % de la dépense fiscale est concentrée sur le premier quintile de revenus) et bénéficierait surtout aux propriétaires occupants (94 %), de maisons individuelles (88 %).

En outre, le dispositif ne tenait pas compte de l'efficacité des différents types d'équipements bénéficiant du crédit d'impôt - ce n'est que récemment qu'ont été apportés au dispositif des taux différenciés (15 %, 30 % voire 50 %), des plafonnements et des mises sous condition de ressources.

Enfin, le CITE présente l'inconvénient intrinsèque d'être versé l'année suivant l'engagement des dépenses de rénovation énergétique, ce qui nécessite une avance de trésorerie parfois conséquente de la part des ménages et peut constituer un frein aux travaux, en particulier pour les ménages aux revenus modestes.

Au total, en dépit des recentrages du périmètre des dépenses entrant dans le champ du CITE récemment opérés, le principal outil fiscal à disposition des ménages engageant des travaux de rénovation énergétique est apparu insuffisant pour le Gouvernement dans sa forme actuelle pour atteindre les objectifs fixés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA CRÉATION D'UNE PRIME DE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE SOUS CONDITIONS DE RESSOURCES, RÉSERVÉE AUX MÉNAGES MODESTES EN 2020

Le II du présent article prévoit la création d'une prime de transition énergétique destinée à financer, sous conditions de ressources, des travaux et dépenses en faveur de la rénovation énergétique des logements réalisés à compter de 2020.

La dernière phrase du premier alinéa du II précise que les conditions et caractéristiques d'attribution de la prime seront définies par voie réglementaire. Il est néanmoins précisé que les caractéristiques et conditions d'octroi de cette prime ne peuvent être moins favorables que celles régissant le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) dans sa rédaction proposée par le présent article applicable jusqu'au 31 décembre 2020.

Le présent article prévoit ensuite les modalités de versement de la prime créée :

l'attribution de la prime pour le compte de l'État est confiée à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), dans des conditions et suivant des modalités qui seront également définies par voie réglementaire (deuxième alinéa du II) ;

- aux termes du troisième alinéa du II, l'ANAH peut, dans des conditions définies par décret, habiliter des mandataires proposant aux bénéficiaires de cette prime « un accès simplifié à cette dernière » ;

Enfin, le quatrième alinéa du II prévoit un régime de sanctions :

- l'ANAH pourra prononcer des sanctions pécuniaires à l'encontre des bénéficiaires de la prime ou de leurs mandataires en cas de manquement aux règles applicables ;

- le montant de ces sanctions (dont les conditions sont fixées par décret) ne peut dépasser dix fois le montant de la prime accordée par dossier pour des personnes morales et 50 % du montant de la prime pour les personnes physiques ;

- les personnes ou les organismes concernés seront mis en mesure de présenter leurs observations avant le prononcé des sanctions.

Cette prime s'applique aux dépenses payées à compter du 1er janvier 2020 (III du présent article).

B. UNE PROLONGATION TEMPORAIRE DU CITE POUR LES MÉNAGES AUX REVENUS INTERMÉDIAIRES EN 2020, AVANT GÉNÉRALISATION DE LA PRIME

1. Une prolongation d'un an du CITE avant le déploiement total de la prime de transition énergétique

Le présent article propose la prolongation du CITE pour une année supplémentaire pour les dépenses payées à compter du 1er janvier 2020 (III du présent article), tout en prévoyant plusieurs aménagements importants au dispositif tel qu'il existe actuellement :

- d'une part, s'agissant du champ de dépenses éligibles au CITE ;

- d'autre part, s'agissant du champ des bénéficiaires du CITE : le présent article propose une mise sous conditions de ressources du crédit d'impôt, dont ne pourraient dès lors plus bénéficier que les ménages dont les ressources sont supérieures au plafond permettant de bénéficier de la prime de transition énergétique créée ; 20 % des ménages, appartenant aux deux derniers déciles de revenus seraient par ailleurs exclus du bénéfice du CITE.

Cette prolongation doit permettre d'assurer la transition entre le CITE et le nouveau système de prime, notamment afin de prendre en compte les « contraintes techniques et organisationnelles de l'ANAH ».

2. Une modification du champ des dépenses éligibles au CITE

Le périmètre des dépenses éligibles au CITE serait substantiellement refondu aux termes du présent article.

En premier lieu, plusieurs équipements ne seraient plus éligibles au CITE pour les dépenses engagées à compter du 1er janvier 2020 :

- les chaudières à très haute performance énergétique (ii du b du 1° du A du I) ;

- les matériaux de calorifugeage de tout ou partie d'une installation de production ou de distribution de chaleur ou d'eau chaude sanitaire (iv du b du 1° du A du I) ;

- les appareils de régulation de chauffage (v du b du 1° du A du I) ;

- les systèmes de fourniture d'électricité à partir de l'énergie hydraulique ou à partir de la biomasse (iii du c du 1° du A du I) ;

- le diagnostic de performance énergétique, les chaudières à micro-cogénération gaz, les appareils permettant d'individualiser les frais de chauffage ou d'eau chaude sanitaire dans les copropriétés (e du 1° du A du I) ;

- les équipements ou matériaux visant à l'optimisation de la ventilation naturelle pour un immeuble situé à La Réunion, en Guyane, en Martinique, en Guadeloupe ou à Mayotte (g du 1° du A du I).

Les équipements de chauffage ou de fourniture d'eau chaude sanitaire actuellement éligible au CITE lorsqu'ils utilisent une source d'énergie renouvelable ne le seraient plus que lorsqu'ils fonctionnent au bois ou à d'autres biomasses ou à l'énergie solaire thermique (ii du c du 1° du A du I)138(*).

Il est précisé que pour les dépenses d'acquisition et de pose de foyers fermés et d'inserts de cheminées intérieures fonctionnant au bois ou aux biomasses, le CITE s'applique à condition que l'appareil vienne en équipement d'un foyer ouvert ou en renouvellement d'un foyer fermé ou d'un insert.

Une seule nouvelle dépense serait nouvellement intégrée dans le périmètre du CITE, celle engagée au titre de l'acquisition et de la pose d'un équipement de ventilation mécanique contrôlée à double flux (j du 1° du A du I). Une autre serait élargie à tout le territoire national, alors qu'elle est actuellement éligible au CITE uniquement lorsqu'elle est afférente à un immeuble situé dans un département d'outre-mer (acquisition d'équipements de raccordement et droits et frais de raccordement à un réseau de froid - iv du d du 1° du A du I).

Enfin, s'agissant des dépenses pour lesquelles seule l'acquisition de l'équipement ou de l'appareil entrait dans le champ du CITE, le présent article propose d'étendre le périmètre du dispositif fiscal à la pose de ces mêmes équipements et appareils139(*) (par exemple pour les matériaux d'isolation thermique des parois vitrées, ou pour le système de charge pour véhicule électrique).

Le 7° du A du I procède à des mesures de coordination au sein de l'article 200 quater du CGI s'agissant de ces évolutions de périmètre.

3. Une modification du champ des bénéficiaires du CITE

Le présent article limite le champ d'application du CITE aux seules dépenses supportées par les propriétaires des logements dans lesquels sont effectués des travaux de rénovation énergétique, proposant d'exclure les locataires ou occupants à titre gratuit actuellement mentionnés par le 1 de l'article 200 quater du code général des impôts (a du 1° du A du I).

Le 3° du A du I du présent article restreint le champ des bénéficiaires du CITE. Ainsi, pour bénéficier du CITE au titre des dépenses engagées en 2020, les revenus du ménage doivent remplir deux conditions :

- être supérieurs aux plafonds de ressources appliqués par l'ANAH (3ème et 4ème alinéa du 3° du A du I) ; sont retenus les revenus de l'avant-dernière année précédant celle du paiement de la dépense (N-2) ou, lorsqu'ils sont inférieurs aux seuils appliqués par l'ANAH, ceux de la dernière année précédant le paiement de la dépense (N-1)140(*) ;

- être inférieurs à 27 706 euros pour la première part de quotient familial, majorée de 8 209 euros pour chacune des deux demi-parts suivantes et de 6 157 euros pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la troisième (5ème alinéa du 3° du A du I)141(*) ; sont retenus les revenus de l'avant-dernière année précédant celle du paiement de la dépense (N-2) ou, lorsqu'ils sont supérieurs aux seuils appliqués par l'ANAH, ceux de la dernière année précédant le paiement de la dépense (N-1)142(*).

Il est à noter que les plafonds retenus correspondent à ceux mentionnés au II bis de l'article 1417 du code général des impôts, inséré par l'article 5 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, ayant permis d'identifier les 80 % de contribuables éligibles au dégrèvement de taxe d'habitation, revalorisés par le présent article afin de tenir compte de l'inflation.

Ces plafonds permettent donc d'inclure 80 % des ménages dans le champ des bénéficiaires du CITE en 2020 - et, partant, d'en exclure 20 % des ménages, appartenant aux deux derniers déciles de revenus.

Plancher et plafond de ressources ouvrant droit au CITE
pour les dépenses payées à partir du 1er janvier 2020

(en euros)

 

Plancher

Plafond

Nombre de personnes composant le ménage

Ile-de-France

Autres régions

 

1

24 918

18 960

27 706

2

36 572

27 729

44 124

3

43 924

33 346

50 281

4

51 289

38 958

56 438

5

58 674

44 592

62 595

Majoration par personne supplémentaire

+ 7 377

+ 5 617

+ 6 157

Source : commission des finances d'après le présent article

Néanmoins, le 12ème alinéa du 3° du A du I du présent article prévoit expressément que ces conditions de ressources ne sont pas applicables pour les dépenses au titre de l'acquisition d'un système de charge pour véhicule électrique. Autrement dit, seuls ces équipements restent éligibles au CITE pour les ménages des deux derniers déciles de revenus.

4. Un nouveau plafonnement du CITE

Le présent article propose de définir un plafond de l'avantage fiscal dont peut bénéficier le contribuable pour les dépenses de rénovation énergétique effectuées au titre d'une période de cinq années consécutives comprises entre le 1er janvier 2016 et le 31 décembre 2020 (2° du A du I). Actuellement, c'est le montant des dépenses ouvrant droit au crédit d'impôt qui est plafonné.

Le montant de crédit d'impôt ne pourrait excéder au cours de cette période un plafond de 2 400 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et de 4 800 euros pour un couple soumis à imposition commune.

Le montant de la majoration du plafond par personne à charge serait de 400 euros.

Ces modifications ne seraient toutefois pas d'application rétroactive, et concerneraient les dépenses payées à compter du 1er janvier 2020.

5. Une forfaitisation du CITE

Le 4° du A du I du présent article propose une forfaitisation du crédit d'impôt : un montant d'aide différent est prévu pour chaque équipement éligible au CITE, constituant ainsi un « barème », détaillé dans le tableau ci-dessous.

Le 5° du A du I prévoit quant à lui un barème spécifique pour les dépenses portant sur les parties communes d'un immeuble collectif. Le crédit d'impôt pour chaque dépense est détaillé dans le deuxième tableau ci-dessous, où « q » représente la quote-part correspondant au logement dans lequel sont effectués les travaux.

Aux termes du 6° du A du I du présent article, le montant du crédit d'impôt accordé au titre des dépenses engagées pour un logement individuel ou collectif ne peut dépasser 75 % de la dépense éligible effectivement supportée par le contribuable.

Barème applicable pour les dépenses engagées à partir du 1er janvier 2020

Nature de la dépense

Montant

Matériaux d'isolation thermique des parois vitrées à la condition que ces mêmes matériaux viennent en remplacement de parois en simple vitrage mentionnés au 2° du b du 1

40 € / équipement

Matériaux d'isolation thermique des parois opaques mentionnés au 3° du b du 1

15 € / m² pour l'isolation des murs en façade ou pignon par l'intérieur, des rampants de toiture et plafonds de combles aménagés ou aménageables
et 50 € / m² pour l'isolation des murs en façade ou pignon par l'extérieur, des toitures- terrasses

Équipements de chauffage ou de fourniture d'eau chaude sanitaire fonctionnant au bois ou autres biomasses ou à l'énergie solaire thermique mentionnés au 1° du c du 1

4 000 € pour les chaudières à alimentation automatique fonctionnant au bois ou autres biomasse
3 000 € pour les systèmes solaires combinés
3 000 € pour les chaudières à alimentation manuelle fonctionnant au bois ou autres biomasses
1 500 € pour les poêles à granulés et cuisinières à granulés
2 000 € pour les chauffe-eau solaires individuels
1 000 € pour les poêles à bûches et cuisinières à bûches
600 € pour les foyers fermés et inserts à bûches ou granulés
1 000 € pour les équipements de chauffage ou de production d'eau chaude fonctionnant avec des capteurs solaires hybrides thermiques et électriques à circulation de liquide

Pompes à chaleur, autres que air / air, dont la finalité essentielle est la production d'eau chaude sanitaire mentionnées au 3° du c du 1

4 000 € pour les pompes à chaleur géothermiques
2 000 € pour les pompes à chaleur air/eau
400 € pour les pompes à chaleur dédiées à la production d'eau chaude sanitaire

Équipements de raccordement à un réseau de chaleur et/ou de froid, et droits et frais de raccordement mentionnés au d du 1

400 €

Système de charge pour véhicule électrique mentionné au i du 1

300 €

Équipements ou matériaux de protection des parois vitrées ou opaques contre les rayonnements solaires mentionnés au j du 1

15 € / m²

Audit énergétique mentionné au l du 1

300 €

Dépose de cuve à fioul mentionnée au m du 1

400 €

Équipements de ventilation mécanique contrôlée à double flux mentionnés au n du 1

2 000 €

Source : présent article

Barème applicable pour les dépenses engagées à partir du 1er janvier 2020 lorsqu'elles portent sur les parties communes d'un immeuble collectif

Nature de la dépense

Montant

Matériaux d'isolation thermique des parois opaques mentionnés au 3° du b du 1

15*q € / m² pour l'isolation des murs en façade ou pignon par l'intérieur, des rampants de toiture et plafonds de combles aménagés ou aménageables
et 50*q € / m² pour l'isolation des murs en façade ou pignon par l'extérieur, des toitures- terrasses

Équipements de chauffage ou de fourniture d'eau chaude sanitaire fonctionnant au bois ou autres biomasses ou à l'énergie solaire thermique mentionnés au 1° du c du 1

1 000 € par logement pour les chaudières fonctionnant au bois ou autres biomasses
350 € par logement pour les équipements de fourniture d'eau chaude sanitaire seule fonctionnant à l'énergie solaire thermique

Pompes à chaleur, autres que air / air, dont la finalité essentielle est la production d'eau chaude sanitaire mentionnées au 3° du c du 1

1 000 € par logement pour les pompes à chaleur géothermiques
et les pompes à chaleur air/eau
150 € par logement pour les pompes à chaleur dédiées à la production d'eau chaude sanitaire

Équipements de raccordement à un réseau de chaleur et/ou de froid, et droits et frais de raccordement mentionnés au d du 1

150 € par logement

Système de charge pour véhicule électrique mentionné au i du 1

300 €

Équipements ou matériaux de protection des parois vitrées ou opaques contre les rayonnements solaires mentionnés au j du 1

15*q € / m²

Audit énergétique mentionné au l du 1

150 € par logement

Dépose de cuve à fioul mentionnée au m du 1

150 € par logement

Équipements de ventilation mécanique contrôlée à double flux mentionnés au n du 1

1 000 € par logement

* « q » représente la quote-part correspondant au logement dans lequel sont effectués les travaux.

Source : présent article

6. Interdiction de cumul du CITE et de la prime de transition énergétique

Le 8° du A du I précise que certains dispositifs fiscaux ne peuvent, pour une même dépense, être appliqués de façon cumulée avec le CITE. Il s'agit :

- du crédit d'impôt accordé au titre des sommes versées pour l'emploi d'un salarié à domicile, à une association agréée ou à un organisme habilité ou conventionné ayant le même objet (article 166 sexdecies du CGI) ;

- d'une déduction de charge pour la détermination des revenus catégoriels ;

- de la prime de transition énergétique créée par le présent article.

Par ailleurs, le B du I de l'article insère un article 1761 bis au sein du code général des impôts précisant les sanctions applicables en cas de manquement aux dispositions interdisant le cumul des aides. Ainsi, lorsque le contribuable a bénéficié du CITE et de la prime de transition énergétique pour une même dépense, il est redevable d'une amende égale à 50 % de l'avantage fiscal indûment obtenu, sans pouvoir être inférieure à 1 500 euros.

C. DES DISPOSITIONS TRANSITOIRES

Les dispositions de l'article 200 quater du code général des impôts, dans sa rédaction applicable aux dépenses payées en 2019 peuvent, sur demande du contribuable, s'appliquer aux dépenses payées en 2020 pour lesquelles le contribuable justifie de l'acceptation d'un devis et du versement d'un acompte entre le 1er janvier et le 31 décembre 2019. Le contribuable ne pourra bénéficier pour ces mêmes dépenses de la prime créée par le présent article (B du III du présent article).

Enfin, le C du III précise que si, en application des dispositions de l'article 200 quater dans sa rédaction antérieure à celle proposée par le présent article, le contribuable a bénéficié au titre des dépenses réalisées entre le 1er janvier 2016 et le 31 décembre 2019, d'un montant de crédit d'impôt supérieur au plafond de l'avantage fiscal proposé par le présent article, il ne fera pas l'objet d'une reprise au titre de ces années.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements :

- un amendement, présenté par le Gouvernement et ayant reçu un avis favorable de la commission des finances, étend le champ des bénéficiaires du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) en 2020 aux ménages des 9ème et 10ème déciles de revenus uniquement au titre des dépenses relatives aux matériaux d'isolation thermique des parois opaques143(*) ;

- un amendement, présenté par le Gouvernement et adopté avec l'avis favorable de la commission des finances, étend le champ d'application du CITE aux dépenses payées entre le 1er janvier et le 31 décembre 2020 pour une maison individuelle, au titre d'un bouquet de travaux, pour les ménages éligibles au CITE en 2020  ; il est précisé que seuls pourront être éligibles à ce soutien les propriétaires de logements dont la consommation en énergie primaire est supérieure à 331 kWh/m2 avant travaux (soit les étiquettes F et suivantes du DPE) et inférieure à 150 kWh/m2 après travaux (A, B ou C ; soit un gain d'efficacité énergétique de 55 % en énergie primaire) ; le soutien serait de 150 euros par m2 de surface habitable ;

- un amendement adopté à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances et de plusieurs collègues députés, adopté avec un avis de sagesse du Gouvernement, prévoyant la remise d'un rapport au Parlement sur l'opportunité d'élargir la prime de transition énergétique aux propriétaires bailleurs, dans les trois mois suivant la promulgation de la présente loi de finances ;

- deux amendements à l'initiative de Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis au nom de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, élargissant le champ du CITE aux dépenses relatives aux pompes à chaleur, afin d'inclure l'utilisation à des fins de chauffage (y compris lorsque celle-ci porte sur les parties communes d'un immeuble collectif) ;

- deux amendements identiques, à l'initiative de Lise Magnier et plusieurs de ses collègues et de Jean-Marc Zulesi, ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, supprimant la condition selon laquelle pour bénéficier du CITE, les dépenses d'acquisition et de pose de foyers fermés et d'inserts de cheminées intérieures fonctionnant au bois ou aux biomasses doivent venir en équipement d'un foyer ouvert ou de renouvellement d'un foyer fermé ou d'un insert. Il s'agit d'inclure dans le champ du dispositif les dépenses relatives au premier achat d'un appareil de chauffage au bois performant ;

- un amendement présenté par le Gouvernement et adopté avec l'avis favorable de la commission des finances renforçant les mesures en cas de fraude au dispositif, en précisant que :

- l'ANAH peut, pour une durée maximale de 5 ans, refuser toute nouvelle demande de prime émanant d'un bénéficiaire ou d'un mandataire ayant contrevenu aux règles (sanction administrative) ;

- des garanties notamment financières, de compétences, de probité et de moyens appropriés peuvent être exigées pour les mandataires, en particulier lorsqu'ils font l'objet d'une habilitation ;

- le montant des sanctions pécuniaires, plafonné à dix fois le montant de la prime, ne peut dépasser 4 % du chiffre d'affaires du dernier exercice clos (6 % en cas de récidive) du bénéficiaire ou mandataire lorsqu'ils ont la qualité de personne morale144(*).

- un amendement à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, adopté avec un avis favorable du Gouvernement, fixant les planchers de revenus du ménage permettant de bénéficier du CITE pour les dépenses réalisées en 2020 dans les collectivités d'outre-mer (légèrement inférieurs aux plafonds applicables en métropole).

À l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, l'Assemblée nationale a enfin adopté neuf amendements rédactionnels au présent article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA CRÉATION D'UNE PRIME DE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE : UNE ÉVOLUTION ATTENDUE DONT LES CONDITIONS DE MISE EN oeUVRE RESTENT FLOUES

1. Le versement d'une prime contemporaine de la réalisation de travaux énergétiques constitue une avancée intéressante...

La transformation du CITE en prime de rénovation énergétique, versée de façon contemporaine à la réalisation des travaux, résulte d'un engagement du Président de la République pendant sa campagne, confirmé par le ministre de la transition écologique et solidaire lors de la présentation du « Paquet solidarité climatique », le 19 septembre 2017 et dans le Plan de rénovation énergétique du bâtiment présenté en avril 2018.

Après deux prolongations du CITE (en lois de finances pour 2018 et 2019), cette avancée, qui ne concernera que les ménages aux revenus modestes et très modestes en 2020, est intéressante pour plusieurs raisons.

D'abord, elle permettra aux ménages modestes de pouvoir financer les travaux de rénovation énergétique de leur logement sans avancer la totalité des frais afférents à ces travaux et sans attendre l'année suivante pour se voir restituer le montant de l'avantage fiscal qu'est le CITE. Cette mesure constitue donc un atout certain pour la trésorerie des ménages : l'évaluation préalable précise que les ménages aux ressources très modestes bénéficieraient même d'une « avance de subvention », le solde devant être versé sur présentation d'une facture.

Cette prime, assurant la contemporanéité du versement de l'aide avec la réalisation des travaux, permettra aux ménages de réaliser plus facilement ces rénovations énergétiques, les montants importants qu'elles impliquent freinant bien souvent leur engagement. Or, on estime que 3,8 millions de « passoires thermiques » sont aujourd'hui occupées par des ménages en situation de précarité énergétique - dont 1,5 million sont propriétaires de leur logement.

Enfin, le versement d'une prime unifiée constitue indéniablement une simplification administrative bienvenue, dès lors qu'elle viendra en remplacement de deux dispositifs : le CITE et l'aide du programme « Habiter mieux agilité » (sous réserve des dispositions qui seront prises par voie réglementaire, cf. infra).

Votre rapporteur général apprécie de façon positive la diminution de la charge des dépenses de rénovation énergétique pour les ménages, dans un premier temps aux revenus modestes et très modestes, et partant, la transformation du CITE en prime unifiée.

2. ...Mais les conditions d'octroi de cette prime restent inconnues

Au cours de l'examen des précédents projets de loi de finances, votre rapporteur général a avalisé les prolongations du CITE, tout en considérant que le Parlement devait être étroitement associé à la transformation du CITE en prime.

Or, un rapport devait être remis au Parlement au 1er septembre 2019, en application de l'article 182 de la loi de finances initiale pour 2019, sur la transformation du CITE en prime : il y a lieu de regretter que celui-ci ne l'ait pas été, car il aurait été utile pour éclairer les débats.

Au surplus, les caractéristiques et conditions d'octroi de cette prime sont renvoyées à la voie réglementaire, et restent donc, à ce stade, inconnues.

Les plafonds de revenus permettant de bénéficier de cette prime dès le 1er janvier 2020 seraient fixés par décret ; mais l'on peut supposer que ces plafonds de revenus correspondront aux « plancher » fixés par le présent article permettant aux ménages « intermédiaires » de bénéficier du CITE pour les dépenses engagées à compter du 1er janvier 2020. Ainsi, les revenus en-deçà desquels les ménages pourront bénéficier de la prime correspondraient aux plafonds de ressources actuellement applicables aux aides versées par l'ANAH aux ménages aux revenus modestes.

De même, le Gouvernement a annoncé que cette prime « unifiée » fusionnerait le CITE et l'aide du programme habiter mieux « agilité », afin de simplifier les démarches administratives et que l'ANAH devienne l'unique interlocuteur lors de l'engagement de travaux de rénovation énergétique.

Enfin, le présent article précise que « les caractéristiques et conditions d'octroi de la prime ne peuvent être moins favorables que celles régissant le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) dans sa rédaction proposée par le présent article applicable jusqu'au 31 décembre 2020 ».

L'évaluation préalable de l'article mentionne à ce titre que les montants de primes seraient bonifiés « pour l'essentiel des gestes » réalisés par les ménages modestes et très modestes par rapport aux montants inscrits dans le barème forfaitaire proposé par le présent article pour les ménages aux revenus dits « intermédiaires » qui bénéficieront du CITE selon les nouvelles modalités proposées (cf. infra). Un barème distinct s'appliquera pour la prime unifiée, mais reste inconnu à ce stade, dès lors qu'il sera fixé par décret.

3. L'ANAH est-elle suffisamment armée pour assurer le versement de cette prime ?

Le Gouvernement a indiqué que la transformation du CITE en prime ne pouvait être réalisée dès le 1er janvier 2020 pour l'ensemble des ménages « eu égard aux contraintes techniques et organisationnelles de l'ANAH » (évaluation préalable du présent article). Il y a donc lieu de s'interroger sur la capacité de l'Agence à verser la prime aux ménages modestes et très modestes dans un premier temps en 2020, et, à terme, à tous les ménages qui y seraient éligibles.

Dès lors que la prime constitue une dépense budgétaire, elle fait l'objet d'une nouvelle enveloppe de crédits prévue dans le projet de loi de finances, de 450 millions d'euros, labellisée au titre du Grand plan d'investissement :

390 millions d'euros sont inscrits sur le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilités durables », crédits qui seront versés sur un compte de tiers géré par l'ANAH, afin de pouvoir isoler le financement de la prime des autres aides versées par l'ANAH ; cette dotation permettra, d'après l'évaluation préalable du présent article, de financer 210 000 primes unifiées qui seraient distribuées à 170 000 ménages modestes et très modestes en 2020.

60 millions d'euros, inscrits sur le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Cohésion des territoires », afin que l'ANAH puisse bonifier le programme Habiter mieux « sérénité », qui finance les opérations de rénovation énergétique globales, afin de maintenir son attractivité.

En outre, la distribution de la prime devrait nécessiter des moyens de fonctionnement et d'investissement supplémentaires pour l'ANAH, justifiant, d'après l'évaluation préalable du présent article, une modification de son schéma d'emplois en 2020 : l'ANAH bénéficierait ainsi de 34 ETPT supplémentaires pour mettre en place et assurer la gestion de la prime unifiée.

L'habilitation de certains mandataires permettra de réduire les coûts de gestion de la prime « en offrant un accès massifié et simplifié à la prime » (modalités d'habilitation qui seront définies par décret), ce qui entraînerait des économies de gestion pour l'ANAH.

En pratique, il s'agit d'un changement d'échelle et d'approche pour l'ANAH : elle estime avoir à traiter en 2020 entre 200 000 et 250 000 dossiers, soit plus du double du nombre de dossiers traités aujourd'hui. D'après l'ANAH, auditionnée par le rapporteur spécial des crédits de la mission « Cohésion des territoires », Philippe Dallier, le coût de traitement de 250 000 dossiers pourrait attendre entre 12 et 13 millions d'euros. Le mandataire habilité assurerait un premier contrôle de la demande de prime et signalerait le cas échéant le dossier à l'ANAH pour un contrôle approfondi.

Ainsi, votre rapporteur général s'interroge sur la capacité de l'ANAH à assurer le versement d'une prime qui a aussi vocation à bénéficier dès 2021 aux ménages aux revenus intermédiaires, soit un public beaucoup plus large qu'actuellement pour l'agence.

B. UNE ÉNIÈME PROLONGATION D'UN CITE AU RECENTRAGE DÉPOURVU D'OBJECTIFS CLAIRS

1. Un recentrage du CITE garant d'une meilleure efficience de la dépense fiscale ?

L'article propose de restreindre le périmètre des dépenses éligibles au CITE : l'objectif affiché est en effet d'exclure les gestes et dépenses les moins performants ou déjà couverts par d'autres dispositifs d'aides (dispositifs de régulation ou de programmation du chauffage, isolation des combles, DPE, etc.), et d'inclure de nouveaux gestes performants, afin d'accroître l'efficacité de la dépense fiscale.

Toutefois, votre rapporteur général est surpris de constater que le caractère « efficace » de la dépense varie selon les revenus du ménage ; ainsi, les ménages aux revenus intermédiaires ne pourront plus bénéficier du CITE pour l'installation d'une chaudière à gaz à très haute performance énergétique, afin qu'ils se tournent vers la chaleur renouvelable. En revanche, les ménages modestes et très modestes pourraient bénéficier de la prime de rénovation énergétique - sous réserve du décret qui sera publié - pour l'acquisition de ces mêmes chaudières. Le Gouvernement justifie ce choix alambiqué par les contraintes de financement plus fortes pesant sur les ménages modestes.

L'exclusion de certaines dépenses au motif qu'elles sont peu efficaces d'un point de vue environnemental se justifie, mais le message est brouillé lorsque ces mêmes dépenses sont par ailleurs éligibles à une prime de rénovation énergétique : au total, le dispositif proposé devient illisible, alors même que le Gouvernement vante l'objectif de simplification poursuivi par cette réforme.

L'objectif « social » de la réforme semble prendre le pas sur son objectif « écologique ». Surtout, votre rapporteur général estime que l'objectif principal de cette réforme consiste à raboter une dépense fiscale devenue trop coûteuse.

2. Une réduction du champ des bénéficiaires qui vise le simple « rabotage » d'une dépense fiscale

En premier lieu, seuls les ménages engageant des dépenses de rénovation énergétique de logement dont ils sont propriétaires conserveraient en 2020 le bénéfice du CITE. Les locataires et les occupants à titre gratuit de logements ne seraient en effet plus éligibles au CITE. Le Gouvernement avance que les propriétaires occupants représentent près de 94 % des bénéficiaires du CITE et sont principalement propriétaires de logements individuels : 88 % des montants déclarés en 2015 concernent ce type de logements145(*).

De même, le présent article exclut du CITE la personne célibataire dont les revenus sont supérieurs à 27 706 euros, et le couple dont les revenus dépassent 44 124 euros. Ces ménages ne pourront bénéficier, à compter du 1er janvier 2020, ni de la prime, ni du CITE, et ce pour tous les gestes de rénovation énergétique - à l'exception des dépenses liées aux systèmes de charge pour véhicule électrique.

D'une part, l'occupation par des locataires représente 39,5 % du parc logement en France146(*). La surreprésentation des propriétaires occupants dans les montants déclarés au CITE démontre donc qu' « une part importante du parc de logements, constituée des logements occupés par les locataires, reste en marge des efforts de rénovation énergétique ».

Le rapport de l'IGF estime d'ailleurs que « la large sous-représentation des logements occupés par les locataires parmi les rénovations pose d'autant plus problème au regard des objectifs environnementaux que ces logements sont surreprésentés parmi les passoires thermiques : plus de 45 % des locataires du secteur privé occupent des logements aux performances énergétiques très basses correspondant aux étiquettes F et G, contre 20 à 25 % des locataires du parc social ou des propriétaires occupants ».

Il apparaît donc nécessaire d'étendre le bénéfice du CITE aux propriétaires bailleurs afin de les inciter à réaliser ces travaux, d'autant plus que le coût de cette mesure est limité (15 millions d'euros).

En conséquence, votre commission a adopté un amendement FINC.9, visant à inclure les propriétaires bailleurs dans le champ des bénéficiaires du CITE en 2020.

D'autre part, les ménages des deux derniers déciles de revenus représentent aujourd'hui près de 50 % de la dépense fiscale. Votre rapporteur général considère donc que le recentrage du CITE proposé par le présent article poursuit donc avant tout un objectif de rendement budgétaire.

Présentation des bénéficiaires et de la part du crédit d'impôt par décile de revenu fiscal de référence pour les travaux de rénovation énergétique effectués en 2017

Déciles de revenu fiscal de référence

Nombre de bénéficiaires

Montant

1er décile

11 137

0,8%

15 320 032

0,8%

2ème décile

25 827

1,8%

30 715 514

1,6%

3ème décile

46 564

3,3%

54 135 076

2,8%

4ème décile

61 428

4,4%

74 270 629

3,8%

5ème décile

94 716

6,8%

112 779 156

5,8%

6ème décile

126 417

9,1%

153 685 748

7,9%

7ème décile

172 642

12,4%

221 100 358

11,3%

8ème décile

232 164

16,6%

317 387 968

16,2%

9ème décile

293 713

21,0%

423 683 198

21,7%

10ème décile

331 664

23,8%

550 182 924

28,2%

TOTAL

1 396 272

100 %

1 953 260 603

100 %

Source : direction générale de l'énergie et du climat

Afin de ne pas décourager ces ménages d'entreprendre des travaux de rénovation énergétique, il apparaît opportun de prévoir a minima l'éligibilité au CITE des dépenses dites de « rénovation globale » (bouquet de travaux) qu'ils réaliseront en 2020 pour une maison individuelle. Comme pour les ménages aux revenus « intermédiaires », seuls pourront être éligibles à ce soutien les propriétaires de logements réalisant un bouquet de travaux permettant un gain d'efficacité énergétique de 55 % en énergie primaire. Le soutien proposé est de 150 euros par mètre carré de surface habitable.

Le plafonnement du bénéficie du crédit d'impôt prévu par le présent article permettra de contenir le coût de cette mesure, estimée à moins de 10 millions d'euros. La commission a donc adopté un amendement FINC.10 en ce sens.

3. Un barème forfaitaire fonction de l'efficacité énergétique, qui limitera l'effet inflationniste du CITE

Le CITE « nouvelle formule », réservé aux ménages aux revenus intermédiaires, ne serait plus déterminé en fonction du prix des travaux, par l'application d'un taux uniforme de soutien (30 %) indépendant de leurs performances énergétiques et environnementales mais en fonction des économies d'énergie et de la production de chaleur et de froid des matériels installés dans les logements.

Des montants d'aides forfaitaires sous forme de barème sont ainsi proposés par le présent article, par type d'équipement, en fonction de leur efficacité en matière d'économies d'énergie. Ils ont été déterminés en concertation avec les acteurs des filières de la rénovation énergétique.

Cette forfaitisation de l'avantage fiscal est positive, et permettra notamment de réduire l'effet inflationniste du CITE.

C. UNE MISE EN oeUVRE ÉCHELONNÉE QUI ENTRAINE DES DIFFICULTÉS À ÉVALUER CLAIREMENT LE COÛT DU DISPOSITIF POUR L'ÉTAT

En 2020, le coût de l'ensemble du dispositif serait de 1,55 milliard d'euros pour l'État, décomposé comme suit :

- pour les dépenses payées en 2019, le CITE versé par l'État en 2020 s'élèverait à 1,1 milliard d'euros ;

- 450 millions d'euros sont prévus au titre de la prime de rénovation énergétique pour les ménages modestes et très modestes.

En 2021, le coût pour l'État de cette réforme diminuerait, pour s'établir à 1,15 milliard d'euros :

- d'après l'évaluation préalable du présent article, le coût de la dépense fiscale au titre du CITE pour les dépenses réalisées en 2020 est estimé à 350 millions d'euros ;

- ce coût s'ajoutera au coût budgétaire de la prime unifiée versée par l'ANAH en 2020, soit 450 millions d'euros pour les ménages modestes (comme en 2020) ;

- les ménages intermédiaires bénéficieront également de la prime de rénovation énergétique, pour un coût de 350 millions d'euros, d'après les hypothèses du Gouvernement, qui estime que la transformation du CITE en prime n'aurait pas d'effet inflationniste sur le nombre de ménages bénéficiaires du dispositif.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5
(Diverses dispositions du code général des impôts, du code général des collectivités territoriales, du code de la construction et de l'habitat, du code de la défense, du code l'action sociale et des familles et du livre des procédures fiscales)

Suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales et réforme du financement des collectivités territoriales

. Commentaire : le présent article prévoit la suppression, en 2023, de la taxe d'habitation afférente à la résidence principale ainsi que la mise en oeuvre d'un nouveau schéma de financement des collectivités territoriales.

Principales dispositions et mesures

La suppression de la taxe d'habitation en 2023

En 2023, la taxe d'habitation sur les résidences principales serait supprimée, laissant place à une taxe d'habitation sur les résidences secondaires et les autres locaux non affectés à la résidence principale. Cette suppression entraine une perte de recettes fiscales de l'ordre de 17,6 milliards d'euros principalement pour le bloc communal.

Il est proposé que le produit de la taxe d'habitation sur les résidences principales soit nationalisé et qu'une exonération générale en faveur des 80 % des ménages les moins favorisés remplace le dégrèvement actuel. Elle serait progressivement étendue aux 20 % des ménages les plus aisés.

Pour accompagner cette suppression jusqu'en 2023, diverses dispositions de gel sont proposées pour stabiliser la situation des contribuables et réduire le coût de la réforme pour l'État : gel des taux, gel des abattements, gel de l'effet des délibérations instituant une taxe d'habitation sur les logements vacants ou, encore, gel des dispositifs d'intégration fiscale.

Enfin, à compter de 2020, les ménages faisant partie des 80 % les moins favorisés seraient entièrement dégrevés de taxe d'habitation, même pour la part qui découle d'une augmentation des taux depuis 2017. En revanche, l'État n'assumerait pas ce coût supplémentaire puisqu'il est proposé de le remettre à la charge des collectivités territoriales au travers d'un dispositif de reprise.

Le transfert de la taxe foncière sur les propriétés
bâties départementale aux communes

En 2021, la part de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) affectée jusqu'alors aux départements est affectée aux communes. Ce transfert vise à compenser, en majeure partie, aux communes la suppression de la taxe d'habitation (TH) sur les résidences principales et à renforcer la spécialisation de la TFPB en supprimant un échelon de collectivité bénéficiaire - le département.

Le montant de TFPB départementale transféré aux communes (15,1 milliards d'euros) est inférieur à la totalité du montant de TH supprimé (16 milliards d'euros). La compensation faite aux communes de la suppression de la TH sur les résidences principales repose donc également sur une part des frais de gestion aujourd'hui perçus par l'État.

Afin que la redescente de la part départementale de la TFPB aux communes ne conduise ni à un ressaut d'imposition pour les contribuables ni à une perte de ressources pour les communes, des ajustements sont mis en oeuvre : une situation communale de référence est reconstituée, qui servira de point de départ pour l'établissement de la nouvelle TFPB communale ; les taux communaux et départementaux sont additionnés et une base communale, intégrant les exonérations et abattements applicables au niveau départemental, est élaborée.

Parallèlement, le pouvoir d'exonération et d'abattement des communes en matière de TFPB est suspendu au titre de l'année 2021.

Afin de neutraliser les effets de ce transfert de la TFPB départementale sur la répartition des taxes additionnelles à la TFPB (TSE et taxe GEMAPI notamment), le produit de TFPB pris en compte pour la répartition de ces taxes est diminué du montant de TFPB départementale redescendu en 2021.

L'adaptation des règles de lien et de plafonnement
des taux des impositions directes locales

La TFPB remplace la TH comme impôt pivot : la cotisation foncière des entreprises (dès 2020) et la TH sur les résidences secondaires (dès 2023) ne pourront donc augmenter dans une proportion supérieure à l'augmentation du taux de TFPB ou, si elle est moins élevée, à celle du taux moyen pondéré des deux taxes foncières. Corrélativement, le taux de cotisation foncière des entreprises (CFE) ou de TH sur les résidences secondaires devra être diminué dans une proportion au moins égale, soit à la diminution du taux de TFPB, soit à celle du taux moyen pondéré des deux taxes foncières, soit à la plus importante de ces deux diminutions lorsque les deux taux sont en baisse.

L'instauration d'un mécanisme de coefficient correcteur destiné à neutraliser les écarts de compensation liés au transfert de la TFPB départementale
aux communes

Le présent article met en place un mécanisme de coefficient correcteur visant à neutraliser les surcompensations et les sous-compensations, via le compte d'avances aux collectivités territoriales.

Il prévoit que la différence entre la perte du produit de la TH sur les résidences principales et le produit de TFPB départementale transféré soit calculée à partir des bases d'imposition 2020 et des taux de TH appliqués en 2017.

Le coefficient correcteur, qui est fixe, doit s'appliquer chaque année aux recettes de TFPB de la commune et le complément ou la minoration qui en résulte a vocation à évoluer dans le temps comme la base d'imposition à la TFPB. Les hausses de taux bénéficient entièrement aux communes qui les ont votées.

Le présent article prévoit toutefois que les communes pour lesquelles la surcompensation est inférieure ou égale à 10 000 € ne soient pas concernées, et conservent donc leur gain de TFPB.

Ce coefficient correcteur se traduira chaque année par une retenue sur le versement des recettes de TFPB pour les communes surcompensées ou par le versement d'un complément pour les communes sous-compensées.

Afin de garantir l'équilibre financier du dispositif, le dispositif est complété par un abondement de l'État constitué d'une fraction des frais de gestion prélevés sur les impositions locales, qui sera reversé à partir du compte d'avances aux collectivités territoriales.

Des mesures de compensation pour les EPCI, les départements
et les régions

Pour compenser les départements et les EPCI, il est proposé de leur affecter une fraction du produit de la TVA à compter de 2021 déterminée par rapport aux recettes perdues en 2020. Un mécanisme de garantie est proposé. Il implique que si les recettes à verser pour une année sont inférieures au montant des recettes perdues en 2020, l'État finance cette différence.

En outre, l'Assemblée nationale a adopté une mesure créant un fonds au profit des départements doté de 250 millions d'euros à répartir entre eux selon des critères de ressources et de charge. La dynamique de la TVA sur cette enveloppe constituera un fonds à mobiliser en cas d'urgence.

Les régions - qui perdent 300 millions d'euros de frais de gestion - seraient compensées par voie de dotation.

Le présent commentaire d'article suit l'ordre des dispositions de l'article et traite donc en premier lieu de la nationalisation et de la suppression de la taxe d'habitation (I), puis du transfert de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties aux communes (II), de la réforme des règles de lien de plafonnement des taux (III), de l'affectation d'une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée aux EPCI, aux départements et aux collectivités à statut particulier (IV), de l'adaptation des règles relatives aux compensations d'exonérations de fiscalité locale (V) et, enfin, de la position de votre commission des finances (VI)

I. LA RÉFORME DE LA TAXE D'HABITATION

A. LE DROIT EXISTANT

1. La taxe d'habitation est un impôt local sur lequel sont assis plusieurs autres dispositifs fiscaux

a) Une taxe sur la « disposition ou la jouissance » d'un local d'habitation correspondant au produit des bases d'impositions et des taux délibérés par les collectivités territoriales

La taxe d'habitation (TH) est une imposition relevant de la fiscalité directe locale et régie par les articles 1407 à 1417 du code général des impôts (CGI).

Aux termes de l'article 1407 du CGI, elle est « établie au nom des personnes qui ont, à quelque titre que ce soit, la disposition ou la jouissance des locaux imposables » énumérés à l'article 1407 du même code, notamment :

les locaux meublés affectés à l'habitation ;

les locaux meublés conformément à leur destination et occupés à titre privatif par les sociétés, associations et organismes qui ne sont pas retenus pour l'établissement de la cotisation foncière des entreprises ;

les locaux meublés sans caractère industriel ou commercial occupés par les organismes de l'État, des départements ou des communes autres que ceux visés au 1° du II de l'article 1408 ».

La taxe d'habitation pèse, ainsi, aussi bien sur les résidences principales que secondaires. Pour ces dernières, une majoration de cotisation peut même être prévue dès lors qu'elles sont situées dans une commune particulièrement dense relevant du champ de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée à l'article 232 du code général des impôts147(*).

En outre, les logements vacants depuis plus de deux ans peuvent être imposés à la taxe d'habitation aux termes de l'article 1407 bis du CGI sous réserve que la taxe annuelle sur les logements vacants ne soit pas applicable.

Nonobstant les mécanismes d'abattement, dégrèvement et exonération pouvant s'appliquer, la cotisation de taxe d'habitation correspond au produit de la base et du taux d'imposition en vigueur sur le territoire où se situe le bien.

À ce titre, l'article 1409 du CGI, prévoit que la base d'imposition de la taxe d'habitation est calculée « d'après les valeurs locatives des habitations et de leurs dépendances », dont les règles de détermination ressortissent des articles 1494 à 1508, 1516 à 1518 A ter et 1518 A quinquies du même code.

Aux termes de l'article 1518 bis du code général des impôts, les valeurs locatives d'une année N font l'objet d'une revalorisation par l'application d'un coefficient déterminé selon la formule suivante faisant intervenir l'indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) :

Le coefficient ainsi déterminé ne peut être inférieur à 1 de sorte à ce qu'une déflation n'entraine une baisse des valeurs locatives.

Les taux sont, eux, délibérés par les communes et les établissements de coopération intercommunale dans les conditions prévues à l'article 1636 B sexies et suivant du CGI.

En particulier, des règles encadrant l'évolution du taux de la taxe d'habitation sont prévues en référence à ses valeurs historiques et aux taux d'autres impositions locales.

Enfin, des règles d'intégration fiscale sont, également, prévues pour contenir les conséquences qui pourraient résulter d'une restructuration territoriale sur l'imposition des contribuables.

Ainsi, les articles 1638 (création d'une commune nouvelle), 1638-0 bis (fusion d'EPCI) et 1638 quater (rattachement d'une commune à un EPCI) du code général des impôts prévoient un mécanisme de rapprochement progressif des taux de la taxe d'habitation pouvant être précédé d'une homogénéisation des abattements en vigueur.

b) Une taxe revenant essentiellement au bloc communal nonobstant la retenue de frais de gestion au profit de l'État ainsi que divers transferts en faveurs d'autres bénéficiaires

Par combinaison des articles 1379 et 1379-0 bis du code général des impôts, la taxe d'habitation est perçue par les collectivités et établissements appartenant au bloc communal, dont les communes à titre principal.

Bénéficiaires de la taxe d'habitation et part
de celle-ci dans l'ensemble de leurs recettes fiscales

(en milliard d'euros et en pourcentage)

 

Montant de taxe d'habitation
perçu en 2018

Proportion moyenne de la taxe d'habitation dans les recettes de fiscalité directe locale en 2018148(*)

Communes

15,4 Md€

37,1 %

Communautés urbaines

0,3 Md€

30,0 %

Communautés d'agglomération

2,8 Md€

29,2 %

Communauté de communes

2,2 Md€

34,0 %

Métropoles

1,8 Md€

27,6 %

Total

22,8 Md€

-

Source : commission des finances du Sénat d'après le Recensement des éléments d'imposition à la fiscalité directe locale (REI) 2018

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sans fiscalité propre et les syndicats de communes peuvent, également, bénéficier d'une recette de taxe d'habitation.

Conformément aux dispositions de l'article 1609 quater, le comité d'un syndicat peut décider de lever la taxe d'habitation, ainsi que d'autres impositions, en remplacement des contributions budgétaires jusqu'alors versées par les communes associées. Ne disposant d'aucun pouvoir fiscal, le comité arrête un produit fiscal global et non un taux.

Aux termes du III de l'article 1636 B octies du code général des impôts « le produit fiscal à recouvrer dans chacune des communes membres au profit d'un syndicat de communes est réparti entre les taxes foncières, la taxe d'habitation et la cotisation foncière des entreprises [...] ».

Les taux syndicaux sont calculés en proportion des produits constatés de chacune de ces taxes, l'année précédente, sur les territoires des communes membres.

En 2018, le montant de taxe d'habitation perçu par les EPCI sans fiscalité propre s'élevait à 90 millions d'euros.

En outre, en application de l'article 1641 du code général des impôts, une fraction du produit de la taxe d'habitation est perçue par l'État sous la forme de frais de gestion.

Répartition des frais de gestion relatifs
à la taxe d'habitation en 2018

Frais de gestion relatifs à la taxe d'habitation sur les résidences principales (THP) et exceptionnelles (THE)

224,1 M€

Frais de gestion relatifs à la taxe d'habitation sur les résidences secondaires (THS)

75,4 M€

Frais de gestion relatifs à la taxe d'habitation sur les logements vacants

5,7 M€

Total

305,2 M€

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du REI 2018

Ce montant - qui représentait 1,3 % du total du produit de la taxe d'habitation en 2018 - s'entend comme la contrepartie des frais de dégrèvements, de non-valeurs, d'établissement de l'assiette et de recouvrement assumés par l'État.

Synthèse des frais de gestion relatifs à la taxe d'habitation
prévus par l'article 1641 du code général des impôts

Motifs de la perception de
frais de gestion

Montant
(en pourcentage)

Assise du
prélèvement

Contrepartie des frais de dégrèvement et de
non-valeurs

2 %

Montant de l'imposition due au titre des locaux non-affectés à l'habitation principale

Contrepartie des dégrèvements prévus à l'article 1414 A du code général des impôts

- Pour les locaux
non-affectés à l'habitation principale
 :

1,7 % pour une valeur locative cadastrale (VLC) supérieure à 7 622 €

1,2 % pour une VLC supérieure à 4 573 €

- Pour les autres locaux :

0,2 % pour une VLC supérieure à 4 573 €

Valeur locative des biens imposables diminués, le cas échéant, des abattements prévus à l'article 1411 du code général des impôts

1,5 %

Montant de l'imposition due au titre des locaux non-affectés à l'habitation principale

Contrepartie des frais d'assiette et de recouvrement

1 %

Montant de l'imposition due au titre des locaux non-affectés à l'habitation principale

1 %

Montant de l'imposition due au titre des locaux affectés à l'habitation principale

Source : commission des finances du Sénat

Au travers, notamment, de la direction générale des finances publiques (DGFiP) et de ses implantations territoriales, l'État intervient, en effet, dans l'établissement, le recouvrement et le versement du produit de la taxe d'habitation.

Le rôle de l'État dans la chaîne d'établissement,
de recouvrement et de versement de la taxe d'habitation ou de son produit

L'État intervient, en premier lieu, pour établir la taxe d'habitation due par les contribuables.

« Pour asseoir la TH, les services des impôts des particuliers (SIP) de la direction générale des finances publiques (DGFiP) doivent, en l'absence d'obligation déclaratives spécifique, rechercher les modifications affectant chaque année la situation des personnes et des locaux imposables. La déclaration de revenus (n°2042) souscrite lors de l'année d'imposition à la TH constitue la source privilégiée de mise à jour de l'assiette de la TH pour les contribuables imposés à l'impôt sur le revenu(IR) et à la TH dès lors qu'elle précise l'adresse fiscale de taxation au 1er janvier de l'année N, à savoir l'adresse de l'habitation principale. 

Pour les contribuables imposables à la TH ne souscrivant pas de déclaration n°2042 (personnes morales, étudiants rattachés à l'IR au foyer fiscal de leurs parents, etc.) ou pour les locaux meublés non affectés à l'habitation principale (résidences secondaires et dépendances), le SIP utilise les autres sources d'information dont il dispose, notamment les demandes d'information adressées aux propriétaires. Les bailleurs sociaux, quant à eux, transmettent à l'administration fiscale des informations relatives à leurs occupants.»

L'État intervient en, second lieu, pour collecter la taxe d'habitation et en verser le produit aux collectivités.

« L'État, à travers la DGFiP, assure la fonction de collecteur de la fiscalité directe locale. Il lui incombe de tenir à jour les bases foncières, d'identifier les redevables, de réaliser les croisements nécessaires pour établir les rôles puis de procéder au recouvrement, au traitement du contentieux et au contrôle fiscal. Corrélativement, l'État verse aux collectivités le produit des impôts sous forme d'avances avec une régularisation a posteriori. Celles-ci sont calculées par anticipation sur la mise en recouvrement en fonction des rôles émis. Le compte d'avances correspond au programme 833 « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes » de la mission « Avances aux collectivités territoriales ». Le compte d'avances retrace l'avance faite mensuellement par l'État aux collectivités territoriales sur le montant d'environ 80% de leurs impositions. »

Source : évaluation préalable du présent article

Enfin, d'autres collectivités ou organisme ne relevant ni de l'État ni du bloc communal perçoivent aujourd'hui des transferts liés à la taxe d'habitation :

- les régions bénéficient d'une fraction des frais de gestion de la taxe d'habitation en vertu de l'article 41 de la loi n° 2013-1278
du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 ;

- certains établissements publics, notamment fonciers, perçoivent, le cas échéant, le produit de la taxe spéciale d'équipement (TSE) dont une fraction est établie et recouvrée en tant que taxe additionnelle à la taxe d'habitation.

c) Une taxe qui soutient ou sert de référence à plusieurs autres impositions

La taxe d'habitation constitue l'un des vecteurs fiscaux par lesquels les produits de certaines taxes additionnelles - la taxe spéciale d'équipement (TSE) et la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) - sont recouvrés.

En outre, les dispositions relatives à la taxe d'habitation peuvent constituer des références pour l'application d'autres dispositifs telle que la contribution à l'audiovisuel public (CAP).

(1) La taxe spéciale d'équipement

Plusieurs dispositions du code général des impôts prévoient qu'une taxe spéciale d'équipement peut être perçue au profit de certains établissements, le cas échéant, pour leur « permettre de financer les acquisitions foncières et immobilières correspondant à leur vocation » ou, encore, des missions « de régularisation des occupations sans titre » de certains terrains. Il en est, notamment, ainsi :

- de l'article 1607 bis s'agissant des établissements publics fonciers locaux mentionnés à l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme et de l'office foncier de Corse mentionné à l'article L. 4424-26-1 du code général des collectivités territoriales ;

- de l'article 1607 ter s'agissant des établissements publics fonciers d'État mentionnés à l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme ;

- de l'article 1609 B s'agissant des établissements publics fonciers d'aménagement de Guyane et de Mayotte mentionnés à l'article L. 321-36-1 du code de l'urbanisme ;

- des articles 1609 C et 1609 D du même code s'agissant des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique créées par la loi 
du 30 décembre 1996149(*) relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer, dont la dissolution devrait intervenir le 1er janvier 2021 au plus tard ;

- l'article 1609 G s'agissant de la Société du Grand Paris (SGP) mentionnée à l'article 7 de la loi du 3 juin 2010150(*) relative au Grand Paris.

Aux termes des dispositions précitées, le produit de la taxe spéciale d'équipement est arrêté chaque année par l'établissement et - selon une terminologie concordante - réparti « entre toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d'habitation et à la cotisation foncière des entreprises » dans le ressort territorial de l'établissement.

Les modalités de répartition de ce produit sont précisées par plusieurs dispositions du code général des impôts applicables selon la nature de l'établissement considéré.

Ainsi, les produits votés par les établissements publics fonciers d'État, locaux et d'aménagement de Guyane et de Mayotte, l'office foncier de la Corse ainsi que par les agences prévues aux articles 1609 C et 1609 D du CGI en Guadeloupe et en Martinique sont répartis dans les conditions prévues à l'article 1636 B octies du même code.

Cet article prévoit que les produits votés par les établissements « sont répartis entre les taxes foncières, la taxe d'habitation et la cotisation foncière des entreprises proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l'année précédente à l'ensemble des communes et de leurs établissements publics de coopération intercommunale situés dans le ressort de ces établissements. »

Il doit être relevé que le troisième alinéa du II de
l'article 1636 B octies prévoit que le montant des recettes de taxe d'habitation retenu pour déterminer la répartition du produit de la taxe spéciale d'équipement est minoré conformément aux dispositions introduites en loi de finances initiale pour 2011151(*) afin de neutraliser certains effets induits par la réforme de la fiscalité locale.

Le montant de cette minoration correspond à la différence entre, d'une part, le produit de la taxe d'habitation des communes et groupements situés dans le ressort de l'établissement constaté en 2011 et, d'autre part, le produit qui aurait été constaté si les taux de l'année 2010 avaient été appliqués.

À l'exception de cette minoration, les dispositions relatives à la répartition du produit de la taxe spéciale d'équipement arrêté par la Société du Grand Paris sont analogues à celles présentées précédemment.

Pour la SGP, une minoration du montant des recettes de la taxe d'habitation retenu est, néanmoins, prévue par l'article 1609 G du CGI et porte sur la part des recettes afférentes à la majoration de taxe d'habitation sur les logements meublés non affectés à l'habitation principales mentionnée à l'article 1407 ter du CGI.

Enfin, les établissements percevant la taxe spéciale d'équipement ne disposant pas d'un pouvoir fiscal, il revient à l'administration fiscale de déterminer le niveau des taux additionnels à chacune des impositions concernées conformément aux règles de répartition du produit arrêté.

(2) La taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI)

L'article 1530 bis du code général des impôts prévoit que les communes ou, le cas échéant les EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres, qui exercent la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations définie à l'article L. 211-7 du code de l'environnement, peuvent percevoir une taxe en vue d'en financer l'exercice.

Aux termes du III du même article, le produit arrêté par la commune ou l'établissement est réparti « entre toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d'habitation et à la cotisation foncière des entreprises, proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l'année précédente ».

Le niveau des taux additionnels à chacune des impositions concernées est déterminé par l'administration.

(3) La contribution à l'audiovisuel public (CAP)

Aux termes de l'article 1605 du code général des impôts, une contribution à l'audiovisuel public (CAP) est perçue au profit des sociétés et établissements France Télévision, Radio France, ARTE-France et de l'Institut national de l'audiovisuel (INA).

Le II du même article prévoit que la contribution est due par « toutes les personnes physiques imposables à la taxe d'habitation ».

En outre, l'article 1605 bis du CGI dispose que peuvent bénéficier d'un dégrèvement de contributions, les personnes qui sont exonérées ou dégrevées de taxe d'habitation en application des dispositions :

- des 2° et 3° du II de l'article 1408 du CGI, soit certains établissements publics et les personnes reconnues indigentes ;

- des I, I bis et IV de l'article 1414 du CGI, soit les personnes âgées, veuves, handicapées et de condition modeste ;

- de l'article 1414 B du CGI, soit les personnes hébergées pour une longue période dans un établissement de soin ou d'accueil spécialisé et qui continuent à jouir à titre exclusif de la résidence qui constituait leur habitation principale ;

- du I de l'article 1414 C du CGI prévoyant un dégrèvement à 65 % de la part de la cotisation de taxe d'habitation afférente à la résidence principale lorsque les revenus retenus pour déterminer si un contribuable peut bénéficier de l'allégement sont nuls

En outre, l'article 75 de loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 a introduit, à compter de 2017, le principe du maintien d'une exonération de la contribution à l'audiovisuel public au profit des redevables visés par l'article 28 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.

Il s'agit, en l'espèce, des contribuables qui bénéficiaient - avant sa suppression progressive aux termes de la loi de finances pour 2009 - d'une demi-part supplémentaire dite « veuve » ou « vieux parents ».

Cet avantage fiscal conduisait à augmenter le niveau du seuil du revenu fiscal de référence (RFR) en-dessous duquel un contribuable pouvait, le cas échéant, bénéficier de l'exonération de taxe d'habitation visée au 2° du I de l'article 1414 du code général des impôts et - conséquemment - de contribution à l'audiovisuel public.

Or, la loi de finances pour 2009 avait prévu d'introduire - à compter des impositions établies en 2014 - des conditions d'octroi plus restrictives de cet avantage fiscal. Il en aurait résulté la sortie de quelques 236 000 foyers fiscaux du champ de l'exonération152(*).

En conséquence, l'article 28 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014 avait prévu que les contribuables qui avaient bénéficié de cette exonération en 2013 continueraient d'en bénéficier en 2014. L'article prévoyait, également, le maintien de l'exonération de contribution à l'audiovisuel public.

2) Un impôt qui fait l'objet de nombreux allègements

La taxe d'habitation fait l'objet de plusieurs dispositifs qui visent à alléger l'imposition des redevables.

Prenant la forme de dégrèvements, d'abattements ou d'exonérations, ces dispositions peuvent relever d'une initiative législative ou d'une délibération des collectivités.

Une part de ces allégements implique que les contribuables satisfassent des conditions de ressource.

À ce titre, l'article 1413 du code général des impôts prévoit que les redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ou de l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) ne peuvent bénéficier de certaines mesures d'exonérations et de dégrèvements.

S'agissant des autres exonérations ou redevables, l'éligibilité aux dispositifs d'allégements est soumise, dans de nombreux cas, à des conditions afférentes au revenu de référence des contribuables.

Qu'est-ce que le revenu fiscal de référence et comment intervient-il
dans le calcul des allégements de taxe d'habitation ?

La notion de revenu fiscal de référence (RFR) a été introduite par la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 qui a créé une contribution exceptionnelle sur les hauts revenus.

Aux termes des dispositions combinées du IV de l'article 1417 et de l'article 163-0 A du code général des impôts, il correspond au montant net des revenus et plus-values retenues pour l'établissement de l'impôt sur le revenu, majoré de certaines charges déductibles, revenus, profits exonérés et abattement.

Conformément au même article, il concerne toutes les mesures d'allègements de taxe d'habitation impliquant une condition de ressources. Le RFR sert, ainsi, à apprécier l'éligibilité d'un contribuable aux dispositifs :

- d'abattement spécial à la base ;

- d'exonération en faveur des personnes âgées, veuves, infirmes, invalides, titulaires de l'AAH ;

- de plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation ;

- de dégrèvement en faveur des personnes de condition modeste ;

- de maintien des allégements en faveur des personnes âgées nécessitant des soins de longue durée dans certains établissements.

Pour bénéficier des allègements décrits ci-avant, les revenus des contribuables ne doivent pas excéder les seuils prévus, pour chaque dispositif d'allègement, à l'article 1417 du code général des impôts.

Ils sont fixés et appréciés par part de quotient familial et diffèrent selon l'allégement concernés et le lieu d'imposition.

Source : commission des finances du Sénat d'après le Bulletin officiel des finances publiques

L'évolution des seuils de revenu fiscal de référence ou du périmètre des revenus fiscalisés peut, ainsi, conduire à ce que des contribuables ne bénéficient plus d'un allègement auxquels ils avaient droit auparavant.

Une telle situation a conduit le législateur à prévoir successivement plusieurs mécanismes tendant à protéger les droits acquis ou à lisser la perte du bénéfice d'un allègement pour le contribuable.

Par exemple, pour pallier les conséquences des dispositions cumulées de suppression de la demi-part supplémentaire accordées à certains contribuables veufs153(*) ou la fiscalisation des majorations de pensions de retraites154(*), le législateur a prévu un dispositif de « sortie en sifflet »155(*).

Introduit au I bis de l'article 1414 du code général des impôts pour une entrée en vigueur au titre des impositions établies dès l'année 2015, ce dispositif lisse sur deux périodes consécutives de deux ans les conséquences de la perte du bénéfice des exonérations de taxe d'habitation prévues au I de l'article 1414 du code général des impôts.

Ces exonérations font l'objet d'une présentation plus exhaustive dans la partie du commentaire qui leur est dédiée.

Présentation du dispositif de sortie en sifflet prévu au I bis de l'article 1414
du code général des impôts en cas de perte du bénéfice
d'une exonération prévue au I du même article

 

Année N

Année N+1

Année N+2

Année N+3

Année N+4

Année N+5

Situation du contribuable

Bénéfice de l'une des exonérations prévu au I de l'article 1414

Maintien de l'exonération

Bénéfice d'un abattement sur la valeur locative du bien équivalent à 2/3 du montant de l'exonération antérieure

Bénéfice d'un abattement sur la valeur locative du bien équivalent à 1/3 du montant de l'exonération antérieure

Perte de l'allègement

Source : commission des finances du Sénat

a) Les abattements de taxe d'habitation

L'assiette de la taxe d'habitation est réduite de plusieurs abattements obligatoires ou facultatifs.

b) Les exonérations de taxes d'habitation

Plusieurs exonérations peuvent s'appliquer à la taxe d'habitation et conduire, le cas échéant, à réduire le champ des locaux imposables, d'une part, et des personnes imposables, d'autre part.

En premier lieu, le II de l'article 1407 du code général des impôts précité précise que plusieurs locaux ne sont pas imposables à la taxe d'habitation de plein droit :

- les locaux passibles de la CFE lorsqu'ils ne font pas partie de l'habitation personnelle des contribuables ;

- les bâtiments servant aux exploitations rurales ;

- les locaux destinés au logement des élèves dans les écoles et pensionnats ;

- les bureaux des fonctionnaires publics ;

- les locaux affectés au logement des étudiants en résidence universitaire sous réserve qu'elles soient gérées par un centre régional des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) ;

Le III du même article prévoit, également, que dans les zones de revitalisation rurale (ZRR), les communes peuvent prendre une délibération tendant à exonérer certains biens, à savoir :

- les locaux classés meublés de tourisme ;

- les chambres d'hôtes.

En deuxième lieu, plusieurs dispositions prévoient des exonérations à la taxe d'habitation à raison de la qualité des personnes ou du fait qu'elles satisfont certaines conditions, notamment de ressources.

Ainsi, l'article 1408 du code général des impôts prévoit que sont exonérés de plein droit :

- les établissements publics scientifiques ;

- les habitants reconnus indigents par la commission communale des impôts directs ;

- les ambassadeurs et autres agents diplomatiques de nationalité étrangère dans la mesure où des avantages analogues sont accordés par le pays qu'il représente aux ambassadeurs et agents diplomatiques français.

Enfin, plusieurs exonérations sous conditions sont prévues par les articles 1414 et 1414 B du code général des impôts.

Exonérations de taxe d'habitation prévues
par les articles 1414 et 1414 B du code général des impôts

Référence juridique

Contribuables visés

Portée de l'exonération

Nombre de bénéficiaires et coûts prévus en 2018156(*)

I de l'article 1414 du code général des impôts

Titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées

Exonération de la taxe d'habitation afférente à l'habitation principale

4 213 000 ménages

-

1,8 milliards d'euros

Titulaires de l'allocation aux adultes handicapés

Contribuables âgés de plus
de 60 ans dont les revenus de l'année précédente sont inférieurs au seuil fixé au I de l'article 1417 du CGI

Veuves et veufs dont les revenus de l'année précédente sont inférieurs au seuil fixé au I de l'article 1417 du CGI

Contribuables atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence et dont les revenus de l'année précédente sont inférieurs au seuil fixé au I de l'article 1417 du CGI

I bis de l'article 1414 du code général des impôts

Contribuables ne bénéficiant plus de l'une des exonérations prévues au I de l'article 1414 du CGI (dispositif de sortie en « sifflet »)

Exonération de la taxe d'habitation afférente à l'habitation principale
pendant 2 ans

Article 1414 B du code général des impôts

Personnes hébergées durablement dans un établissement ou service social et médico-social ou dans un établissement délivrant des soins de longue durée conservant la jouissance exclusive de l'habitation qui constituait leur résidence principale

Bénéfice des exonérations prévues à l'article 1414 du CGI normalement applicables si la personne y résidait encore

Source : commission des finances du Sénat

c) Les dégrèvements de taxe d'habitation

En troisième lieu, plusieurs dégrèvements s'appliquent à la taxe d'habitation.

Le II de l'article 1414 du code général des impôts prévoit que certaines personnes morales sont dégrevées d'office de la taxe d'habitation, à savoir :

- les gestionnaires de foyers de jeunes travailleurs ou de travailleurs migrants et des logements-foyers à raison des logements situés dans ces foyers ;

- les organismes ne conduisant pas d'activités lucratives intervenant en faveur de l'insertion des personnes à raison des logements qu'ils louent en vue de les mettre à disposition d'une personne défavorisée.

D'après les données du Tome II de l'évaluation des Voies et moyens annexé au projet de loi de finances, ces deux dispositifs - qui
concerneraient 39 000 entreprises en 2018 pour un coût estimé à 71 millions d'euros - sont complétés par plusieurs autres dégrèvements visant les ménages.

Ainsi, le IV de l'article 1414 du code général des impôts prévoit un dégrèvement au profit des contribuables visés par le dispositif d'exonération établi au 2° du I du même article.

Cette disposition permet de résoudre une difficulté née de la cohabitation avec un enfant majeur157(*), inscrit comme demandeur d'emploi, d'une personne âgée ou veuve dont les revenus n'excèdent pas les seuils fixés à l'article 1417 du CGI.

Ensuite, le V de l'article 1414 du code général des impôts prévoit que les contribuables relogés en raison de la démolition de leur logement dans le cadre du programme national de rénovation urbaine (PNRU) bénéficient d'un dégrèvement spécifique pendant trois ans.

Son montant correspond à la différence entre l'imposition due lors de la dernière année d'occupation du logement et celle due au titre du nouveau logement. En 2018, d'après les données de l'évaluation des voies et moyens, il aurait concerné 121 000 bénéficiaires pour un coût estimé
à 40 millions d'euros.

En troisième lieu, un dégrèvement est prévu à l'article 1681 ter « en cas de décès du fait d'actes de terrorisme, de la participation à une opération extérieure ou de sécurité intérieure ou dans des circonstances ayant entraîné une citation à l'ordre de la Nation. En 2018, ce dispositif n'aurait concerné qu'une dizaine de personnes.

Enfin, l'article 1414 A du code général des impôts introduit un mécanisme de plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation.

Il permet aux contribuables dont les revenus de l'année précédente n'excèdent pas les seuils prévus au II de l'article 1417 du CGI de bénéficier d'un dégrèvement correspondant à la fraction de leur cotisation qui
excède 3,44 % de leur revenu fiscal de référence.

Pour les cas-types présentés ci-après, le niveau de revenu annuel à ne pas excéder pour bénéficier du dispositif s'établit, en métropole, à :

- 25 839 euros pour une personne seule ;

- 36 628 euros pour un couple ;

- 41 380 euros pour un couple avec un enfant à charge ;

- 46 132 euros pour un couple avec deux enfants à charge.

Pour bénéficier de ce dégrèvement, les contribuables ne doivent pas relever des cas énumérés au I de l'article 1414 du CGI ouvrant droit à une exonération ou un dégrèvement total de taxe d'habitation.

La loi de finances pour 2018 a prévu la suppression de ce dispositif de plafonnement au 1er janvier 2020 pour tenir compte de l'instauration d'un dégrèvement élargi dont les caractéristiques sont présentées ci-après.

3) Depuis 2018, la taxe d'habitation se caractérise par la mise en oeuvre d'un dégrèvement en faveur des 80 % des ménages les moins favorisés dont la nature a fait l'objet de précisions de la part du Conseil constitutionnel

a) La loi de finances initiale pour 2018 a prévu la mise en oeuvre progressive d'un dégrèvement élargi sous condition de ressources

L'article 5 de la loi du 30 décembre 2017 de finances initiale
pour 2018158(*) a rétabli au code général des impôts un article 1414 C prévoyant la mise en oeuvre progressive d'un nouveau dégrèvement de taxe d'habitation largement applicable puisque concernant 80 % des ménages.

Celui-ci concerne les contribuables qui :

- ne bénéficient pas déjà d'une exonération ou d'un dégrèvement en totalité de leur taxe d'habitation ;

disposent d'un revenu fiscal de référence n'excédant pas les seuils indiqués au 1 du II bis de l'article 1417 du CGI ;

Compte-tenu des revalorisations des seuils intervenus depuis la promulgation de la loi de finances pour 2018, les plafonds de revenu fiscal de référence en vigueur permettant de bénéficier du dégrèvement sont, en métropole :

Pour les cas-types présentés ci-après, le niveau de revenu annuel à ne pas excéder pour bénéficier du dispositif s'établit, en métropole, à :

- 27 432 euros pour une personne seule ;

- 43 688 euros pour un couple sans enfant ;

- 49 784 euros pour un couple avec un enfant ;

- 55 880 euros pour un couple avec deux enfants.

Pour les contribuables éligibles, la disposition fiscale - dans sa version en vigueur - permet de bénéficier d'un dégrèvement d'office de la taxe afférente à l'habitation principale qui s'impute sur la cotisation de taxe d'habitation déterminée en retenant :

- le taux de la taxe d'habitation et les taux des taxes additionnelles, de l'année d'imposition s'ils sont inférieurs à ceux constatés en 2017 et, dans le cas contraire, ceux constatés en 2017 ;

- les taux ou montant des abattements de l'année d'imposition s'ils sont supérieurs à ceux constatés en 2017 et, dans le cas contraire, ceux constatés en 2017 ;

- l'effet sur la cotisation de l'application du plafonnement prévu à l'article 1414 A.

En conséquence de ces dispositions, les hausses de taux ou les réductions d'abattements intervenues après l'entrée en vigueur de la réforme ne peuvent venir accroitre le montant du dégrèvement et se trouvent, dès lors, à la charge du contribuable.

Par application des dispositions de l'article 5 de la loi de finances pour 2018, le montant du dégrèvement a été fixé à 30 % de la cotisation de taxe d'habitation afférente à la résidence principale, pour 2018, avant d'être élevé à 65 % à compter du 1er janvier 2019 puis à 100 % de la cotisation à la au 1er janvier 2020.

En outre, un mécanisme de lissage a été mis en oeuvre par le même article. Il permet de réduire les effets de seuil subis par les contribuables pour lesquels le revenu fiscal de référence est supérieur d'approximativement 1 000 euros à celui prévu pour l'application du dégrèvement.

Un coefficient est, ainsi, appliqué au montant du dégrèvement. Il correspond au rapport entre :

- au numérateur, la différence entre le montant maximum des revenus ouvrant droit au dégrèvement dégressif et le montant des
revenus (a du 3° du I de l'article 1414 C) ;

- au dénominateur, la différence entre le montant maximum des revenus ouvrant droit au dégrèvement dégressif et celui ouvrant droit au dégrèvement total (b du 3° du I de l'article 1414 C).

b) Un dégrèvement dont le cadre constitutionnel a été précisé par le juge

La loi de finances pour 2018 a été déférée au Conseil constitutionnel par trois recours dont le troisième était signé par soixante sénateurs.

Dans sa décision n°2017-758 DC du 28 décembre 2017, le Conseil a déclaré conforme à la Constitution les dispositions prévues à l'article 5 de la loi de finances relative au dégrèvement élargi de taxe d'habitation sur les résidences principales.

Toutefois, il a assorti son raisonnement de considérations - relevées et analysées au commentaire de la décision159(*) - qui révèlent le cadre constitutionnel dans lequel s'inscrit le dégrèvement.

En premier lieu, le juge constitutionnel était saisi d'un grief tiré de la méconnaissance alléguée du dispositif au principe d'égalité devant les charges publiques.

Les sénateurs et députés requérants estimaient, en effet, la disposition contraire à ce principe en ce qu'elle conduirait « à ce que 80 % des redevables de la taxe d'habitation soient dispensés de l'acquitter, cette dernière taxe ne pesant plus alors que sur une minorité de contribuables ».

Tout en estimant que le dégrèvement prévu par la loi ne portait pas atteinte au principe d'égalité devant l'impôt, il a indiqué pouvoir porter une appréciation différente à l'avenir compte tenu « de la façon dont sera traitée la situation des contribuables restant assujettis à la taxe d'habitation dans le cadre d'une réforme annoncée de la fiscalité locale ».

Le Président de la République, lors du 100e Congrès des maires
du 23 novembre 2017, avait, en effet, déclaré que la réforme de la taxe d'habitation constituait « un début nécessaire » vers « une refonte en profondeur de la fiscalité locale ».

En second lieu, le juge constitutionnel a considéré que le dispositif ne méconnaissait pas le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales en observant que « les communes demeurent libres de fixer un taux de taxe d'habitation différent, auquel les bénéficiaires du dégrèvement contesté seront d'ailleurs assujettis, pour la part supérieure au taux appliqué
en 2017 »
.

4) La taxe d'habitation implique à divers titre plusieurs transferts entre l'État et les collectivités territoriales

a) Les transferts correspondant au reversement de la taxe d'habitation collectée au profit des collectivités territoriales

L'État intervient au profit des collectivités territoriales comme un « fermier général »160(*) chargé d'établir, recouvrer et reverser l'impôt ou son produit.

Comme pour l'ensemble des recettes de fiscalité directe locale, les versements du produit de la taxe d'habitation aux collectivités s'effectuent par l'intermédiaire du programme 833 du compte financier « Avances aux collectivités territoriales » prévu au II de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

Pour un exercice donné, le produit définitif de taxe d'habitation n'est connu qu'au mois d'octobre. Un état récapitulant les produits est adressé aux collectivités en décembre.

Le versement des recettes est, toutefois, effectué dès le mois de janvier sous la forme de « douzièmes » dont le montant cumulé représente 90 % du produit constaté l'année antérieur.

Le vote des taux à la fin du mois d'avril permet d'ajuster les prévisions de recettes et de procéder à des régularisations. L'émission de rôles supplémentaires se traduit par un versement ponctuel.

b) Les transferts correspondant à la compensation des dispositifs d'allègement de taxe d'habitation

Sans revenir sur la présentation des mesures d'allègement de taxe d'habitation en vigueur, il convient de distinguer celles qui constituent :

- des dégrèvements accordés par décision législative et pour lesquels l'État se substituent au contribuable (exemple : plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu) ;

- les réductions de bases considérées comme des éléments de l'assiette normale qui ne font pas l'objet d'une compensation (exemple : abattement pour charge de famille) ;

- les allègements laissés à l'initiative des collectivités et qui ne font pas l'objet d'une compensation (exemple : abattement général à la base) ;

- les exonérations obligatoires dont la non-compensation entrainerait un déséquilibre pour les comptes des collectivités et qui justifient, de ce fait, le versement d'une compensation (exemple : exonération des personnes de condition modeste).

Ainsi, les exonérations obligatoires font l'objet d'un mécanisme de compensation au profit des collectivités sous la forme d'allocations compensatrices dont les règles de calcul sont prévues par la loi.

Elles sont financées par un prélèvement sur recettes et, afin de respecter les objectifs par l'État d'évolution de l'enveloppe normée des concours financiers, peut entrer dans le périmètre des variables d'ajustement.

Ces éléments font l'objet d'un plus ample développement au commentaire de l'article 21 du projet de loi de finances.

L'exonération au profit des personnes de conditions modestes prévue à l'article 1414 du code général des impôts fait, ainsi, l'objet d'une compensation dont le montant correspond au produit des bases exonérées lors de l'année précédente et du taux applicable sur le territoire de la commune ou de l'EPCI en 1991 ou, le cas échéant, en 1992.

Enfin, les montants des dégrèvements de taxe d'habitation pour lesquels l'État se substitue au contribuable sont doublement retracés, d'une part au tome II du rapport sur les Voies et moyens annexé à la loi de finances et, d'autre part, aux projets et rapports annuels de performance de la mission « Remboursement et dégrèvements ».

B. LE DROIT PROPOSÉ

Tirant les conséquences des engagements du Président de la République et de la décision du Conseil constitutionnel
du 28 décembre 2017, le Gouvernement propose de supprimer la taxe d'habitation sur les résidences principales pour l'ensemble des ménages en 2023.

Plusieurs dispositions transitoires sont proposées pour entrer en vigueur à compter de 2020, notamment :

- l'aménagement, en 2020, du dégrèvement existant en faveur
des 80 % des ménages les moins favorisés ;

- la transformation de ce dégrèvement, en 2021, en exonération de taxe d'habitation au profit des 80 % des ménages les moins favorisés et - de manière progressive - au profit des 20 % des ménage les plus favorisés ;

- la nationalisation du produit de la taxe d'habitation sur les résidences principales, en 2021, permettant au Gouvernement de mettre en oeuvre le nouveau schéma de financement des collectivités territoriales qu'il projette.

Les références aux alinéas de l'article étudié ci-après s'entendent de ceux résultant de la rédaction initiale proposée par le Gouvernement.

1) L'aménagement du dégrèvement initié en loi de finances pour 2018

Il résulte des dispositions de l'article 5 de la loi de finances
pour 2018, que le dégrèvement prévu à l'article 1414 C du code général des impôts s'élèvera à 100 % de la cotisation de taxe d'habitation afférente à l'habitation principale pour les impositions établies en 2020.

Le présent article modifie certaines de ces dispositions appelées à entrer en vigueur au 1er janvier 2020.

a) Une modification du périmètre de la cotisation sur laquelle le dégrèvement s'imputera en 2020

Le 1.1.2.1.1 du présent article propose de réécrire le 2 du I de l'article 1414 C du code général des impôts définissant la cotisation sur laquelle le dégrèvement de taxe d'habitation sur les résidences principale s'impute.

En effet, celle-ci serait désormais comprise comme « la somme de la cotisation de taxe d'habitation de l'année d'imposition ainsi que des cotisations de taxes spéciales d'équipement et de taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations additionnelles à cette taxe d'habitation ».

Cette disposition est inspirée par la volonté du Gouvernement d'assurer une imposition nulle pour les 80 % des ménages les moins favorisés.

En effet, comme indiqué dans la description du droit existant, le dégrèvement ne comprend pas à ce jour la part supplémentaire d'imposition résultant d'une augmentation des taux de taxe d'habitation ou additionnelle, d'une part, ou de réduction des abattements en vigueur, d'autre part.

En l'état, cette nouvelle définition pourrait impliquer que les hausses de taux et les réductions d'abattements survenues à l'initiative des collectivités depuis le 1er janvier 2018 soient - contrairement au droit en vigueur - prises en charge par l'État.

Néanmoins, il ressort des dispositions du 6.10 du présent article, que ces montants supplémentaires mis à la charge de l'État feraient l'objet, le cas échéant, d'un prélèvement sur les douzièmes de fiscalité locale versés aux communes et aux EPCI en 2020.

Ces dispositions font l'objet d'un plus ample développement au 2 du B du V du présent commentaire.

Le 1.1.2.2 du présent article tire les conséquences de cette nouvelle définition en supprimant celle qui figure, dans le droit en vigueur, au 2°, 3° et 4° du II de l'article 1414 C du code général des impôts.

b) La revalorisation à l'inflation des seuils de revenus applicables pour bénéficier du dégrèvement en faveur des personnes âgées vivant avec un enfant majeur en recherche d'emploi

La loi de finances pour 2018 a prévu la suppression du dispositif de plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation prévu à l'article 1414 A du code général des impôts.

Cette mesure était justifiée par le fait que les redevables relevant jusqu'alors des effets de ce dispositif se trouverait, à compter du 1er janvier 2020, bénéficier du dégrèvement de taxe d'habitation afférente à la résidence principale prévue à l'article 1414 C du CGI.

Le législateur a, toutefois, du tenir compte des conséquences de la suppression de l'article 1414 A au 1er janvier 2020.

En effet, les dispositions du IV de l'article 1414 du CGI ouvrant droit à un dégrèvement au profit des personnes âgées vivant avec un enfant majeur en recherche d'emploi font référence - s'agissant des conditions de ressources - aux seuils de revenu prévus à l'article 1414 A du CGI

Ainsi, le législateur a procédé à l'inscription de ces seuils de revenu directement dans le corps du IV de l'article 1414 du code général des impôts, en retenant les montants prévus, en 2017, à l'article 1414 A.

Depuis, il n'est pas intervenu pour revaloriser les montants prévu par le texte de la loi de finances pour 2018 qui restent ceux qui étaient en vigueur en 2017 alors, que dans le même temps, ceux prévus à l'article 1414 A ont été revalorisés en loi de finances pour 2019.

Dans ces conditions, la stricte application du texte de la loi de finances pour 2018 conduirait à mettre en vigueur une disposition prévoyant des seuils de revenu inférieur à ceux qui s'appliquaient l'année précédente.

Les 1.1.1 à 1.1.1.4 du présent article procèdent, dès lors, à cette revalorisation.

2) La transformation du dégrèvement de taxe d'habitation sur les résidences principales en exonération, son élargissement
aux 20 % des ménages n'en bénéficiant pas depuis 2018 et les mesures de gel d'évolution des taux et des bases

Le présent article propose de mettre en oeuvre une exonération générale de taxe d'habitation sur les résidences principales dont le produit restant à percevoir entre 2021 et 2023 reviendrait à l'État.

a) La transformation du dégrèvement en exonération, ses conséquences sur les allégements catégoriels, son extension progressive au 20 % des ménages demeurant redevables, depuis 2018, de la totalité de la taxe d'habitation sur les résidences principales

(1) La transformation du dégrèvement en exonération

À compter de 2021, les 1.2.1.4 à 1.2.4.1.3 de l'article transforme le dégrèvement visé au 1414 C du code général des impôts en exonération de la part de la cotisation de taxe d'habitation afférente à la résidence principale.

Les ménages visés au 2 du I de l'article 1414 C ainsi modifié et dont les revenus en 2020 n'excéderaient pas les seuils prévus au 1 du II bis de l'article 1417 bénéficieraient d'une exonération totale.

Pour les cas-types présentés ci-après, le niveau de revenu annuel à ne pas excéder pour bénéficier du dispositif s'établirait, en métropole, à :

- 27 432 euros pour une personne seule ;

- 43 688 euros pour un couple sans enfant ;

- 49 784 euros pour un couple avec un enfant ;

- 55 880 euros pour un couple avec deux enfants.

Les ménages visés au 1 du I de l'article 1414 C, ainsi modifié, et dont les revenus en 2020 n'excéderaient pas les seuils prévus au 2 du II bis de l'article 1417 bénéficieraient d'une exonération partielle.

Il s'agit des ménages dont le revenu fiscal de référence est, pour une personne seule, supérieur d'approximativement 1 000 euros à ceux visés précédemment.

Aux termes des dispositions du 1.2.1.4.1.3 de présent article, le montant de l'exonération dont bénéficieraient ces ménages serait d'autant plus faible que leurs revenus s'éloigneraient des seuils prévus au 2 du I de l'article 1414 C du CGI.

L'exonération partielle dont ils bénéficieraient correspond, ainsi, à un dispositif de lissage permettant de réduire les effets de seuils.

Pour les cas-types présentés ci-après, le niveau de revenu annuel à ne pas excéder pour bénéficier du dispositif s'établirait, en métropole, à :

- 28 448 euros pour une personne seule ;

- 45 720 euros pour un couple ;

- 51 816 euros pour un couple avec un enfant à charge ;

- 57 912 euros pour un couple avec deux enfants à charge.

Évolution de l'exonération proposée en faveur des 80 % des ménages les moins favorisés bénéficiant à une personne seule en fonction
de son revenu fiscal de référence annuel

(en euros - en pourcentage)

Montant du revenu :

< 27 432 €

27 750 €

28 100 €

> 28 448 €

Montant de l'exonération en faveur des 80 % des ménages les moins favorisés (en pourcentage de la cotisation de taxe d'habitation afférente à la résidence principale)

100 %

69 %

34 %

0 %

Note de lecture : une personne seule disposant d'un revenu fiscal de référence inférieur
à 27 432 euros en 2021 bénéficiera de l'exonération totale de taxe d'habitation sur les résidences principales en faveur des 80 % des ménages les moins favorisés ; une personne seule disposant d'un revenu fiscal égal à 28 100 euros en 2021 bénéficiera de l'exonération partielle de taxe d'habitation sur les résidences principales en faveur des personnes dont le revenu fiscal n'excède pas les seuils prévus au 2 du I de l'article 1414 du CGI.

Source : commission des finances du Sénat

(2) L'extension progressive de l'exonération aux 20 % des ménages les plus favorisés

À compter de 2021, le 1.2.2.1 du présent article modifierait
l'article 1414 C du code général des impôts pour prévoir que les contribuables faisant partie des 20 % des ménages les plus favorisés pourront bénéficier d'une exonération s'élevant à 30 % de leur contribution.

Le 1.2.2.2 modifierait ce taux à compter de 2022 pour porter l'exonération à 65 % de la cotisation.

Il n'est pas prévu de porter ce taux à 100 % puisqu'en 2023 la taxe d'habitation sur les résidences principales serait supprimée.

En outre, il convient de noter que cette exonération en faveur
des 20 % des ménages les plus aisés pourrait être cumulée avec le dispositif de lissage exposé ci-avant.

Compte tenu des simulations publiées par la direction générale des finances publiques (DGFiP) cette extension progressive de l'allègement de taxe d'habitation sur les résidences principales correspondrait à un gain de pouvoir d'achat des contribuables de 17,6 milliards d'euros en 2023.

Évolution annuelle du montant de l'allègement progressif
de taxe d'habitation entre 2018 et 2023

Note de lecture : en 2021, le gain de pouvoir d'achat pour les contribuables redevables de la taxe d'habitation sur les résidences principales résultant de la mise en oeuvre d'un allègement progressif à cette taxe correspondrait
à 12,4 milliards d'euros comparativement à une situation où la taxe d'habitation n'aurait pas été réformée en 2018 et à l'occasion du présent article.

Source : commission des finances du Sénat d'après les données de la direction générale des finances publiques

(3) La suppression des allégements catégoriels et des dispositions qui excluent les redevables de l'IFI du champ des contribuables pouvant bénéficier des allègements de taxe d'habitation

Le champ des contribuables couverts par cette nouvelle exonération rendant sans objet plusieurs dispositifs d'allègements catégoriels qui ne concernent que la taxe d'habitation afférente à l'habitation principale, le 1.2.1.2.1 du présent article prévoit la suppression, en 2021, notamment :

- de l'exonération en faveur des personnes âgées, veuves, handicapées ou de condition modeste prévue au I de l'article 1414 du CGI ;

- du dispositif de sortie « en sifflet » décrit dans l'analyse du droit existant et prévu au I bis de l'article 1414 du CGI.

En outre, il est proposé de supprimer le dégrèvement en faveur des personnes relogées après la destruction de leur logement dans le cadre d'un projet relevant du programme national de rénovation urbaine (PNRU) prévu au V de l'article 1414 du CGI.

Il s'agirait d'une simple mesure de coordination rendue nécessaire par l'abrogation, en 2014, de la loi n° 2003-710 du 1er aout 2003 prévoyant les opérations de destruction et de relogement visées par la disposition.

Enfin, pour permettre à l'ensemble des contribuables de bénéficier de l'exonération de taxe d'habitation sur les résidences principales, le 1.2.1.1 du présent article propose une réécriture, applicable dès 2021, des dispositions de l'article 1413 bis du CGI.

Ainsi, les redevables de l'impôt sur la fortune immobilière pourraient bénéficier de l'exonération progressive prévue au III de
l'article 1414 C
dans sa rédaction issue des 1.2.2.1 et 1.2.2.2 du présent article.

(4) L'autonomisation des critères ouvrant droit à un dégrèvement de la contribution à l'audiovisuel public

Afin de tenir compte de la suppression des allègements de taxe d'habitation sur lesquels le dispositif prévoyant le dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public (CAP) s'appuyait, le 1.2.1.7 de l'article procède à l'autonomisation des critères que les contribuables doivent satisfaire pour en bénéficier.

En effet, et comme cela a été rappelé dans la présentation du droit existant, les redevables concernés par ce dégrèvement de CAP sont ceux qui, aujourd'hui, bénéficient d'une exonération ou d'un dégrèvement de taxe d'habitation.

La suppression des dispositions prévoyant ces allègements de taxe d'habitation impose donc de modifier la rédaction de l'article 1605 du CGI.

Toutefois, le choix du Gouvernement n'a pas été de permettre à l'ensemble des contribuables concernés par l'exonération de taxe d'habitation qui résulterait de la nouvelle rédaction de l'article 1414 C du CGI de bénéficier d'un dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public.

Ainsi, le 1.2.1.7 du présent article n'intègre-t-il au dispositif de l'article 1605 bis du CGI - qui définit le champ des contribuables dégrevés de CAP - que les critères d'allègements de taxe d'habitation qui préexistaient à l'introduction, en loi de finances pour 2018, du dégrèvement prévu à l'article 1414 C en vigueur, soit :

- les personnes exonérées de droit en vertu des 2° et 3° du II de l'article 1408 du CGI ;

- les contribuables âgés, veufs, handicapés ou de condition modeste ;

- les contribuables âgés qui vivent avec un enfant majeur en recherche d'emploi sous réserve de satisfaire à des conditions de ressources ;

- les contribuables qui tout en conservant la jouissance exclusive du logement qui constituait leur habitation principale, sont hébergés durablement dans un établissement ou service social et médico-social ou dans un établissement délivrant des soins de longue durée.

b) Les mesures de gel des taux de taxe d'habitation, d'évolution des bases imposables et d'intégration fiscale

(1) Un gel des taux

Le Gouvernement annonce qu'il souhaite stabiliser la situation fiscale des redevables de la taxe d'habitation sur les résidences principales d'ici à 2023.

À cette fin, il propose plusieurs mesures de gel des taux de taxe d'imposition, applicables dès 2020.

Pour les impositions à la taxe d'habitation établies au titre de l'année 2020, le 1° du 1.6.2 du présent article prévoit que les taux applicables seraient ceux constatés en 2019.

Le 1° du 1.8.4 procède de même s'agissant des impositions établies au titre des années 2021 et 2022 en indiquant que les taux applicables seraient, également, ceux constatés en 2019.

Ces alinéas introduiraient, ainsi, une dérogation aux dispositions des articles suivants du code général des impôts :

- 1609 quater prévoyant la possibilité pour un syndicat de commune de déterminer un produit fiscal dont une part peut être répartie sur le produit de la taxe d'habitation des communes membres ;

- 1636 B sexies prévoyant les règles d'évolution proportionnelle des taux des impositions locales applicables aux communes et aux EPCI à fiscalité propre ;

- 1636 B septies prévoyant les règles d'évolution annuelle des taux des impositions locales applicables aux communes ;

- 1636 B decies prévoyant les règles d'évolution annuelles des taux des impositions locales applicables aux EPCI à fiscalité propre ;

- 1639 A prévoyant les règles de transmission des décisions prises quant aux taux applicables des impositions locales par les collectivités aux services fiscaux.

(2) Un gel des bases imposables

Pour stabiliser - là encore - la situation fiscale des redevables de la taxe d'habitation sur les résidences principales d'ici à 2023, le Gouvernement propose plusieurs mesures tendant à geler l'évolution des bases imposables.

Pour les impositions à la taxe d'habitation établies au titre des années 2020, les 1°, 2° et 3° du 1.6.1 du présent article prévoient, respectivement, que :

- par dérogation aux dispositions du dernier alinéa de
l'article 1518 bis du CGI, les valeurs locatives moyennes retenues pour l'établissement de la base imposable à la taxe d'habitation sur les résidences principales en application des dispositions de l'article 1411 du CGI ne seraient pas revalorisées à l'inflation ;

- les dispositions du IV de l'article 1411 prévoyant une majoration des valeurs locatives moyennes servant de base au calcul des abattements obligatoires et facultatifs dans les conditions prévues aux
articles 1518 et 1518 bis du CGI demeureraient inappliquées ;

les décisions prises en matière de taux ou de montant d'abattement par les collectivités ne s'appliqueraient pas en 2020 puisqu'ils seraient égaux à ceux constatés en 2019 ;

Les 1°, 2° et 3° du 1.8.3 du présent article proposent, également, qu'en 2021 et 2022, les bases d'imposition ainsi que le montants d'abattement ne soient pas revalorisées et que les taux applicables soient ceux constatés
en 2019.

Enfin, le 1.6.3 du présent article prévoit que par dérogation aux dispositions de l'article 1407 bis du CGI, les délibérations prises
entre 2020 et 2022 par les collectivités pour appliquer la taxe d'habitation aux logements vacants ne produiront leurs effets qu'à compter des impositions établies au titre de l'année 2023
.

(3) Un gel des effets des dispositifs d'intégration fiscale en cours ou rendu nécessaire par une restructuration territoriale

Comme cela a été présenté dans l'analyse du droit existant, les restructurations territoriales (création d'une commune nouvelle, fusion d'EPCI ou rattachement d'une commune à un EPCI) sont susceptibles de provoquer des ressauts d'imposition.

Pour cette raison, des dispositifs d'intégration fiscale permettent de lisser l'harmonisation des taux dans les conditions prévues aux
articles 1638, 1638-0 et 1638 quater du code général des impôts et peuvent être précédées d'une harmonisation des abattements.

Le 2° du 1.6.2 et le 2° du 1.8.4 du présent article prévoient - pour l'année 2020 et les années 2021 et 2022, respectivement - que les dispositifs de lissages, d'intégrations fiscales et d'harmonisation des taux de la taxe d'habitation en cours ou débutant en 2020, sont suspendus.

Le 1.9 du présent article prévoit que les délibérations mentionnées par les articles 1638, 1638-0 bis et 1638 quater du CGI prises par les établissements ou communes concernées par une restructuration territoriales en vue de mettre en oeuvre un dispositif d'intégration fiscale, ne produiraient leurs effets qu'à compter de 2023.

c) La nationalisation du produit de la taxe d'habitation et l'affectation du produit des rôles supplémentaires

(1) L'affectation du produit de la taxe d'habitation à l'État

Pour les impositions de taxe d'habitation établies au titre des
années 2021 et 2022, le 1.8.1 du présent article propose que le produit afférent à l'habitation principale soit perçu par l'État.

La part du produit de la taxe d'habitation devant revenir, le cas échéant, à un syndicat de communes en application des dispositions de l'article 1609 quater du CGI ne serait, toutefois, pas perçue par l'État.

Compte tenu des modifications proposées tendant à créer une exonération totale des 80 % des ménages les moins favorisées dès 2021, la part du produit de la taxe d'habitation sur les résidences principales perçue par l'État correspondrait à celle versée par les 20 % des ménages restant.

Elle se réduirait, dès lors, en 2022 à raison de l'élévation proposée du taux d'exonération de 30 % à 65 %.

Il résulte de ces dispositions, qu'à compter de 2021, les collectivités et établissements relevant du bloc ne percevront plus de recettes de taxe d'habitation sur les résidences principales.

Pour les seules communes et d'après les simulations réalisées par la DGFiP, les recettes de taxe d'habitation sur les résidences principales s'élevaient, en 2018, à 14,4 milliards d'euros - hors Ville de Paris161(*) - en incluant les allocations compensatrices.

(2) Le dispositif prévu pour la prise en compte des rôles supplémentaires établis avant 2021

Le 1.8.2 du présent article prévoit que le produit de taxe d'habitation sur les résidences principales issu des rôles supplémentaires émis avant 2021 serait perçu par les collectivités. Les produits issus des rôles supplémentaires émis à partir de 2021 reviendraient à l'État.

3) La suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales et le maintien d'une imposition sur les autres locaux

Le présent article propose la suppression de la taxe d'habitation afférente à l'habitation principale à partir du 1er janvier 2023.

Celle-ci s'accompagnerait du maintien d'une imposition sur les résidences secondaires et sur les locaux non affectés à l'habitation principale.

Par ailleurs, l'existence d'une taxe d'habitation sur les logements vacants ne serait pas remise en cause.

(1) La suppression de la taxe d'habitation afférente aux résidences principales et les coordinations qu'elle implique

Les 1.3.1 à 1.3.25 du présent article prévoient et organisent les modalités d'une suppression de la taxe d'habitation afférente à la résidence principale à partir du 1er janvier 2023.

En particulier, les articles 1379 et 1379-0 du code général des
impôts - qui prévoient que les communes et les EPCI à fiscalité propre perçoivent la taxe d'habitation - verraient les termes « taxe d'habitation » remplacés par les termes « taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale », en application
du 1.3.24 du présent article.

De la même manière, l'article 1407 du code général des impôts, qui énumère la liste des locaux imposables à la taxe d'habitation, ferait l'objet d'une modification aux termes du 1.3.2 tendant à préciser que « la taxe d'habitation est due sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale ».

La suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales implique plusieurs mesures de coordination.

En premier lieu, plusieurs coordinations consistent à substituer à la simple référence de « taxe d'habitation » celle de taxe d'habitation « sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principales », notamment :

- les coordinations prévues au 1.3.24 du présent article qui n'ont qu'une portée rédactionnelle ;

- la coordination prévue au 1.3.11 du présent article s'agissant de la répartition du produit de la taxe spéciale d'équipement des établissements publics fonciers, du calcul des minorations du produit de taxe d'habitation de référence prévus à l'article 1636 B octies du CGI et de la répartition du produit voté par les syndicats de communes ;

- la coordination prévue au 1.3.14 du présent article s'agissant du vote du taux de la taxe d'habitation et de la mise en oeuvre d'une procédure de lissage prévus par l'article 1638 quater du CGI  lorsqu'une commune est rattachée à un EPCI ;

- la coordination prévue au 1.3.19 du présent article s'agissant des règles de minoration du taux de taxe d'habitation de référence retenu pour le vote du taux de taxe d'habitation applicable dans un EPCI à fiscalité additionnelle prévues à l'article 1640 D du CGI ;

- la coordination prévue au 1.3.20 s'agissant de l'établissement des frais de gestion perçu par l'État en vertu des dispositions de l'article 1641 du CGI ;

- les coordinations prévues aux 1.3.6 et 1.3.8 du présent article s'agissant des exonérations dont bénéficient les personnes hébergées dans un établissement de soin de longue durée et les établissements accueillants des personnes âgées aux termes, respectivement, des articles 1414 B et 1414 D du CGI.

En deuxième lieu, plusieurs coordinations consistent à abroger des dispositions que la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales rend sans objet, notamment :

- la règle qui exclue les redevables de l'IFI du bénéfice de certaines exonérations de taxe d'habitation sur les résidences principales prévue par l'article 1413 bis du CGI, en application du 1.3.4 du présent article ;

- les abattements pour charges de famille, général à la base, spécial à la base et pour prise en compte de la situation de handicap prévus par l'article 1411 du CGI, en application du 1.3.4 du présent article ;

- les dégrèvements au profit des personnes âgées ou veuves vivant avec un enfant majeur en recherche d'emploi sous condition de ressources prévu au IV de l'article 1414, en application du 1.3.5 du présent article ;

- l'exonération résultant de la rédaction de l'article 1414 C du CGI proposée par le présent article, en application de son 1.3.7 ;

- les règles d'harmonisation des abattements de taxe d'habitation dans le cadre des procédures d'intégration fiscale des communes nouvelles ou des EPCI prévues aux articles 1638 et 1638-0 du CGI, en application
des 1.3.12 et 1.3.13 du présent article.

En troisième lieu, plusieurs coordinations tirent les conséquences des suppressions de dispositions précédemment exposées :

- l'article 1417 du CGI est modifié de sorte à supprimer les références aux articles 1411 et 1414 C et à procéder aux coordinations internes à l'article nécessaires, en application du 1.3.9 du présent article ;

- l'article 1522 du CGI est modifié afin d'y intégrer les règles de détermination des valeurs locatives moyennes jusqu'ici exprimées en référence à l'article 1411 du CGI, en application du 1.3.10 du présent article.

Enfin, certaines coordinations vont au-delà de la seule nécessité de tirer les conséquences de la suppression de la taxe d'habitation.

Ainsi, des coordinations proposées aux 1.3.15 et 1.3.16 du présent article ne présentent aucun lien avec la réforme de la taxe d'habitation et modifient la liste des délibérations des EPCI ou des communes qui - en l'absence de délibérations nouvelles - peuvent continuer de produire leurs effets aux termes des dispositions des articles 1639 A et 1640 du CGI.

(2) Le maintien d'une taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale et le maintien de la taxe sur les logements vacants

Comme indiqué précédemment, des coordinations prévues au présent article modifieraient les articles 1379 et 1379-0 du CGI afin de poser le principe même du maintien d'une taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale.

En outre, le 1.4.1 du présent article introduirait lui une nouvelle section au code général des impôts portant « dispositions communes à la taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale et à la taxe annuelle sur les locaux vacants ».

Ces dispositions prendraient effet en 2023 et concernent essentiellement la création d'une obligation de déclaration relative à l'affectation des locaux.

Elles introduiraient au code général des impôts un article 1418 dont le I établirait l'obligation de déclaration d'affectation d'un local d'habitation par les propriétaires auprès de l'administration fiscale avant le 1er juillet de chaque année.

Les détenteurs des biens seraient toutefois exemptés de l'obligation de déclaration dès lors qu'aucun changement d'affectation ne serait intervenu au cours de l'année écoulée.

Le II de l'article ainsi introduit disposerait des modalités techniques de cette déclaration. En l'espèce, il s'agirait d'une déclaration préférablement effectuée par voie électronique mais pouvant être effectuée, le cas échéant, par « les autres moyens mis à [...] disposition par l'administration ».

En vertu d'un article 1770 terdecies également introduit au code, le non-respect de cette obligation serait sanctionné par le prononcé d'une amende de 150 euros par local pour lesquels la déclaration serait manquante, incomplète ou inexacte.

Nonobstant le gel, entre 2020 et 2022, des effets des délibérations prises pour l'appliquer prévu par le 1.6.3 du présent article, celui-ci ne revient pas sur la faculté laissée aux communes et aux EPCI, aux termes des dispositions de l'article 1407 bis du code général des impôts, d'assujettir les logements vacants à la taxe d'habitation.

4) Les mesures réformant la taxe spéciale d'équipement et la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations

Comme cela a été présenté dans la présentation du droit existant, la taxe spéciale d'équipement (TSE) et la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) constituent des impôts de répartition.

À ce titre, leur produit est recouvré comme une taxe additionnelle à la taxe d'habitation. Dès lors, la réforme puis la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales imposent d'adapter le fonctionnement de ces taxes.

a) Les règles applicables à la taxe spéciale d'équipement

En premier lieu et par dérogation aux articles 1609 G - relatif à l'établissement public Société du Grand Paris (SGP) - et 1636 B octies - relatif aux autres établissements publics percevant la taxe spéciale d'équipement - du code général des impôts, le 1.6.4 du présent article propose le gel,
en 2020, du taux additionnel à la taxe d'habitation résultant de la répartition du produit de TSE voté par l'établissement
.

Le niveau du taux serait, ainsi, égal en 2021 à celui constaté
en 2020
. En conséquence, les hausses des produits votés par les établissements publics en 2020 se répartiraient sur les taxes et contributions foncières.

En deuxième lieu, le 1.7.2 du présent article propose que, par dérogation aux articles 1609 G et 1636 B octies du code général des impôts, le produit de la taxe d'habitation de référence retenu, en 2021, pour déterminer la répartition du produit voté par l'établissement entre les différentes taxes soit minoré du montant des dégrèvements de taxe d'habitation sur les résidences principales accordés en 2020.

En effet, la mise en oeuvre d'une exonération de taxe d'habitation sur les résidences principales en 2021 conduirait à constater un écart important entre le niveau des recettes de taxe d'habitation constaté en 2020, d'une part, et le niveau des recettes potentielles de cette même taxe en 2021, d'autre part.

Dans ce contexte, l'application des règles de répartition du produit au prorata des recettes d'imposition constatées l'année antérieure pourrait conduire à faire peser un effort contributif trop important sur la taxe d'habitation sur les résidences secondaires et les logements vacants, d'une part, et sur les contribuables qui lui seront assujettis, d'autre part.

En troisième lieu, les 1.2.3.1.1 et 1.2.3.4 du présent article proposent de modifier, respectivement, les articles 1607 bis et 1609 G du code général des impôts afin d'introduire le principe d'une prise en charge par l'État, pour les impositions établies à compter de 2021, de la part des recettes qui, en 2020, correspondait à la taxe d'habitation sur les résidences principales.

Le Gouvernement considère, en effet, que la part du produit de la TSE qui est recouvré sur les contribuables assujettis à la taxe d'habitation sur les résidences principales est très importante et que, dans ces conditions, il y aurait un risque à ce que ce montant ne se reporte sur les autres impositions.

D'après les données figurant au fichier de recensement des éléments d'imposition à la fiscalité directe locale (REI) en 2018, le produit de la TSE recouvré sur les contribuables assujettis à la taxe d'habitation dans son ensemble s'élevait à 142 millions d'euros sur un total de 674 millions d'euros de recettes en 2018.

Le 5.4 du présent article propose d'indiquer que cette prise en charge prendrait la forme d'une dotation versée par l'État aux établissements mentionnés :

- à l'article 1607 bis du CGI, soit les établissements publics fonciers locaux et l'office foncier de Corse ;

- à l'article 1607 ter du CGI, soit les établissements publics fonciers d'État ;

- à l'article 1609 B du CGI, soit les établissements publics fonciers d'aménagement de Guyane et de Mayotte ;

- aux articles 1609 C et D du CGI, soit les agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique ;

- à l'article 1609 G du CGI, soit la Société du Grand Paris.

En dernier lieu, le 1.2.3.5 du présent article modifierait les dispositions introduites à l'article 1636 B octies du CGI aux termes de l'article 36 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances
pour 2011 qui prévoyaient une minoration du produit de la taxe d'habitation retenue pour la répartition de la TSE et de la contribution foncière majorée des entreprises, afin de neutraliser certains effets de la réforme de la fiscalité locale intervenue en loi de finances initiale pour 2010.

Ainsi, la disposition du présent article propose qu'à compter
de 2021, le montant de référence retenu soit multiplié par le rapport entre le montant des recettes de taxe d'habitation afférente aux locaux non-affectés à la résidence principale et le montant de l'ensemble des recettes de la taxe
en 2020.

La mesure conduirait, ainsi, à mettre en cohérence la recette visée - qui ne serait plus constituée que du seul produit de la taxe d'habitation sur les locaux non affectés à l'habitation principale - et la minoration appliquée.

b) Les règles applicables à la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI)

En premier lieu, par dérogation à l'article 1530 bis du code général des impôts, le 1.6.4 du présent article propose que pour les impositions établies au titre de l'année 2021, le niveau du taux de la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) additionnel au taux de la taxe d'habitation soit égal à celui constaté
en 2020
.

En second lieu - et pour les mêmes considérations que celles évoquées à propos du 1.7.2 du présent article -, le 1.7.1 du présent article propose qu'en 2021 le montant des recettes de taxe d'habitation pris en référence pour la répartition du produit de la taxe GEMAPI voté par les communes où les groupements à fiscalité propre soit minoré du montant des dégrèvements accordés, en 2020, aux termes des dispositions de
l'article 1414 C du code général des impôts.

Néanmoins, et à l'inverse du dispositif proposé concernant la taxe spéciale d'équipement, le présent article ne prévoit pas que l'État prenne en charge, à l'avenir, la part du produit réparti, pour le recouvrement de la taxe GEMAPI en 2020, sur les contribuables assujettis à la taxe d'habitation sur les résidences principales.

Le Gouvernement considèrerait, en effet, que le montant du produit recouvré au titre de la taxe GEMAPI sur les contribuables assujettis à la taxe d'habitation sur les résidences principales serait d'une ampleur ne justifiant pas de prévoir le versement d'une dotation comme dans le cas de la TSE.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les références aux alinéas de l'article étudié ci-après s'entendent de ceux résultant de la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

1) La suppression de la mesure de gel des revalorisations à l'inflation des valeurs locatives cadastrales en 2020

Par deux amendements identiques, présentés par la rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale et notre collègue députée Émilie Cariou, l'Assemblée nationale a modifié la rédaction du 1° du F du I du présent article162(*), avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Le dispositif initial proposait que les valeurs locatives retenues pour l'établissement de la taxe d'habitation sur les résidences principales et les abattements qui leur sont applicables ne soient pas majorées en 2020 du coefficient prévu à l'article 1518 bis du code général des impôts permettant leur appréciation à l'évolution annuelle de l'indice des prix harmonisé à la consommation (IPCH).

L'Assemblée nationale est revenue sur cette disposition en précisant à l'alinéa 159 du présent article que lesdits locaux imposables et leurs abattements feraient l'objet d'une revalorisation, en 2020, équivalente à une croissance de + 0,9 %.

2) Des amendements rédactionnels sans incidence sur le dispositif proposé

L'ensemble des autres amendements adoptés à l'Assemblée nationale concernant le I du présent article n'ont qu'une portée rédactionnelle.

II. EN COMPENSATION DE L'EXONÉRATION DE TAXE D'HABITATION, LE TRANSFERT DE LA PART DÉPARTEMENTALE DE LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES AUX COMMUNES

A. LE DROIT EXISTANT

1) La taxe foncière sur les propriétés bâties : une recette importante pour les communes, les EPCI et les départements

a) Une ressource dynamique, qui représente une part importante du panier fiscal local

La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) est la recette la plus importante des impôts directs locaux : elle représentait 36 % des recettes de fiscalité directe locale des collectivités en 2018.

Elle bénéficie actuellement aux communes (52 %), aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité
propre (5 %) et aux départements (43 %)163(*).

Recettes de fiscalité directe locale
perçues par les collectivités en 2018

Source : rapport de l'OFGL - 2019

Son produit a progressé de 10,6 %164(*) entre 2015 et 2018, soit une augmentation de + 3,4 % en moyenne par an. Il a été particulièrement dynamique pour les EPCI à fiscalité propre (+ 9,9 % par an) et dans une moindre mesure pour les départements165(*) (+ 3,9 %) et les communes (+ 2,5 %).

Évolution du produit de TFPB

(en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport 2019 de l'OFGL

Les bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties ont crû de 5,8 % sur la période pour atteindre 90,3 milliards d'euros pour le bloc communal et 89,1 milliards d'euros pour les départements. En 2019, la valeur des bases communales de la taxe sur le foncier bâti devrait continuer d'accélérer et augmenter de + 2,5 %.

Évolution des bases de TFPB

(en millions d'euros)

 

2015

2016

2017

2018

Bloc communal

85 331

86 871

88 373

90 299

Départements

84 226

85 746

87 230

89 146

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport 2019 de l'OFGL

Les taux d'imposition moyens ont progressé de + 1,7 % entre les
années 2015 et 2018 pour les communes, de + 5,1 % pour les EPCI à fiscalité propre et de + 5,9 % pour les départements.

Évolution des taux d'imposition moyens de TFPB

(en pourcentage)

 

2015

2016

2017

2018

Communes

19,06

19,26

19,34

19,39

EPCI à fiscalité propre

2,72

2,88

2,73

2,86

Départements (hors Paris)

15,34

16,13

16,24

16,24

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport 2019 de l'OFGL

L'évolution des bases explique la majeure partie de l'évolution du produit entre 2015 et 2018, tant pour les communes que pour les départements.

Évolution du produit de TFPB
en fonction de l'effet taux ou de l'effet bases

(en pourcentage)

 

2016

2017

2018

 

Effet taux

Communes

1,05%

0,42%

0,26%

Départements (hors Paris)

5,15%

0,68%

0,00%

 

Effet bases

Communes

1,80%

1,73%

2,18%

Départements (hors Paris)

1,80%

1,73%

2,20%

 

Évolution du produit de TFPB

Communes

2,90%

2,14%

2,55%

Départements (hors Paris)

7,02%

2,43%

2,32%

Source : commission des finances du Sénat

b) Les modalités d'imposition

L'article 1379 du code général des impôts (CGI) dispose que les communes perçoivent la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

Parallèlement, l'article 1586 du même code dispose que les départements la perçoivent également. Pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)166(*), deux situations coexistent :

- les EPCI sans fiscalité propre (syndicats) sont dépourvus de tout pouvoir en matière fiscale mais se voient attribuer une contribution budgétaire ou fiscalisée. Dans le second cas, des taux additionnels aux taxes directes locales sont calculés par l'administration sur la base du produit voté par le syndicat. En matière de TFPB, les contributions fiscalisées des syndicats se traduisent donc par la définition d'un taux additionnel qui s'ajoute au taux voté par la commune ;

- les EPCI à fiscalité propre votent des taux additionnels à la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Répartition du produit de TFPB en 2018

Source : rapport de l'OFGL - 2019

La TFPB, établie depuis le 1er janvier 1974, est assise annuellement sur les propriétés bâties et biens assimilés en France. La base d'imposition correspond à 50 % de la valeur locative cadastrale167(*), afin de tenir compte des frais de gestion, d'assurance, d'amortissement, d'entretien et de réparation du bien.

Assujettissement à la TFPB

Aux termes de l'article 1380 du code général des impôts, la TFPB est établie annuellement sur les propriétés bâties sises en France ainsi que - en application de l'article 1381 du CGI - sur divers locaux dont :

- les installations destinées à abriter des personnes ou des biens et à stocker des produits ;

- les ouvrages de maçonnerie présentant le caractère de véritables constructions ;

- les ouvrages d'art et les voies de communication ;

- les sols et terrains formant une dépendance des constructions imposables à la taxe ;

- les terrains non cultivés employés à un usage commercial autre que la pratique du golf ;

- les terrains supportant des installations et moyens matériels d'exploitation de certains bâtiments industriels ;

- les terrains supportant des dispositifs de réclame tels que des panneaux ou des affiches.

Source : code général des impôts

Les taux sont votés annuellement par les collectivités territoriales concernées (communes, EPCI et départements), conformément aux dispositions du I de l'article 1639 A du code général des impôts.

c) Les valeurs locatives des propriétés bâties

Les méthodes d'évaluation de la valeur locative cadastrale diffèrent en fonction de la catégorie de locaux : locaux d'habitation, établissements industriels et locaux professionnels.

Pour les locaux d'habitation, la valeur locative cadastrale des propriétés bâties est déterminée par comparaison avec celle de locaux de référence choisis, dans la commune, pour chaque nature et catégorie de locaux.

Pour les établissements industriels, elle est déterminée en appliquant des taux d'intérêt au prix de revient de leurs différents éléments, revalorisé à l'aide de coefficients.

Les valeurs locatives des locaux professionnels ont été réévaluées en 2017 dans le cadre de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels (RVLLP). Ces nouvelles évaluations sont prises en compte dans la valeur locative cadastrale et dans les cotisations de fiscalité locale de manière progressive sur dix ans, par application du coefficient de neutralisation et de mécanismes de planchonnement et de lissage.

La révision des valeurs locatives des locaux professionnels

La révision des valeurs locatives cadastrales des locaux professionnels, lancée par l'article 34 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, a été réalisée en 2017. Elle concerne 22 % de la masse des valeurs locatives.

Le dispositif repose sur une révision initiale, remettant à plat l'ensemble des évaluations des locaux professionnels du territoire, et une mise à jour permanente des évaluations, permettant de prendre en compte annuellement les évolutions du marché.

La révision initiale des bases d'imposition des locaux professionnels a visé à les recaler sur les valeurs de marché au 1er janvier 2013. Dans chaque département ont été constitués des secteurs d'évaluation regroupant les communes ou, le cas échéant, les portions de communes qui présentent un marché locatif homogène. La valeur locative est fondée sur l'état du marché, défini sur la base des déclarations des propriétaires qui transmettent le montant du loyer annuel, la catégorie à laquelle le local se rattache ainsi que sa surface. Une grille tarifaire est établie par secteur. La nouvelle valeur locative d'un local est obtenue par l'application à sa surface pondérée du tarif par mètre carré selon son secteur et sa catégorie. Les années suivantes, les mises à jour reposent sur les déclarations des locataires.

La transition entre les anciennes valeurs locatives et celles issues de la révision est progressive : un coefficient de neutralisation est appliqué à la valeur révisée afin d'éviter une sur-imposition des locaux dont les valeurs ont été révisées ; un mécanisme de « planchonnement » atténue de moitié la variation de valeur d'un local constatée après application du coefficient de neutralisation ; le lissage échelonne sur dix ans les variations de cotisations.

Le « planchonnement » appliqué aux locaux professionnels

Dans son rapport transmis aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat à l'automne 2015, la direction générale des finances publiques (DGFiP) a analysé, sur un ensemble de 2,5 millions de locaux professionnels dont les données étaient disponibles, les variations de cotisations qui, s'agissant notamment de la taxe foncière, devraient résulter de la réforme. Ces simulations ont fait apparaître une proportion importante de « grands gagnants » et surtout de « grands perdants » : 14 % des locaux voyaient leur taxe foncière augmenter de plus de 100 %. Des résultats analogues ont été obtenus pour la cotisation foncière des entreprises (CFE). Ce constat a poussé l'administration à préconiser un système dit de « planchonnement », adopté par le Parlement168(*), qui consiste à rabattre de moitié, tant à la hausse qu'à la baisse, l'écart entre l'ancienne valeur locative et la nouvelle valeur « neutralisée ».

Source : commission des finances du Sénat d'après le rapport sur les finances publiques locales 2016 de la Cour des comptes

d) Les exonérations et abattements existants

Certains immeubles font l'objet d'abattements sur la base d'imposition, d'exonérations et de dégrèvements de la cotisation de TFPB, applicables de plein droit ou sur délibération des collectivités.

Les exonérations de TFPB

Deux types d'exonérations de TFPB coexistent : les exonérations permanentes et les exonérations temporaires.

Parmi les exonérations permanentes, certaines sont applicables de plein droit (article 1382 du code général des impôts) : les immeubles publics par exemple, qu'ils appartiennent à l'État ou aux collectivités, lorsqu'ils sont affectés à un service public ou d'utilité générale et non productifs de revenus. D'autres sont applicables sur délibération et sont donc décidées par les collectivités pour la part de TFPB qui leur revient (article 1382 B à 1382 G et 1383 G à 1383 G ter du même code) : les bâtiments à usage médical par exemple.

De nombreuses exonérations sont temporaires et peuvent être de plein droit ou soumises à délibération : l'exonération de deux ans des constructions nouvelles (article 1383 du même code), les exonérations de TFPB liées à une exonération de CFE et destinées à encourager l'activité économique dans certaines zones du territoire (articles 1383 B à 1383 J du même code), les exonérations destinées à encourager les économies d'énergie (articles 1383-0 B à 1383-0 B bis du même code) et les exonérations des logements sociaux (articles 1384 à 1384 G du même code).

Source : commission des finances du Sénat d'après le code général des impôts

Certains dispositifs d'exonération ou d'abattement font l'objet d'une compensation de l'État via un mécanisme budgétaire. Par exemple, les pertes de TFPB liées à l'allongement de 15 à 25 ans de la durée d'exonération pour les logements sociaux sont compensées selon des modalités prévues par l'article L. 3334-17 du code général des collectivités territoriales.

e) Les dégrèvements existants

Les dégrèvements constituent une prise en charge directe par l'État en lieu et place des contribuables.

L'État prend à sa charge les cotisations de TFPB :

- au titre des logements vacants ou inexploités (article 1389 du CGI) ;

- des redevables qui remplissent certaines conditions de revenus, au travers notamment d'un plafonnement des cotisations de TFPB prévus aux articles 1391 B et 1391 B ter du CGI ;

- en contrepartie d'investissements dans les logements sociaux prévus aux articles 1391 C à 1391 E du CGI.

f) Les frais de gestion perçus par l'État

En contrepartie des frais de dégrèvement et de non-valeurs, d'une part, et des frais d'assiette et de recouvrement, d'autre part, qu'il prend à sa charge, l'État perçoit des frais de gestion sur les différentes impositions qu'il recouvre. En 2018, les frais de gestion perçus par l'État au titre des impôts directs locaux se sont élevés à 3,4 milliards d'euros.

Pour la TFPB, l'article 1641 du code général des impôts fixe leur montant à 2 % du montant de la taxe pour les frais de dégrèvement et de non-valeurs et à 1 % pour les frais d'assiette et de recouvrement, soit un total de 3 % du montant de la cotisation.

2) Les taxes additionnelles aux impositions directes locales : des impôts de répartition, notamment assis sur la TH et la TFPB

La taxe d'habitation et la taxe foncière sur les propriétés bâties servent également à établir les impôts de répartition, que sont notamment la taxe en vue de financer la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (dite taxe GEMAPI) et les taxes spéciales d'équipement (TSE) perçues au profit des établissements publics fonciers169(*).

Le produit de la taxe additionnelle spéciale au profit de la région Île-de-France (article 1599 quater D du CGI) répond à la même logique de répartition, à l'exclusion d'une répartition en fonction des recettes de TH.

3) Le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », vecteur par lequel transite le produit de TFPB

Le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » comporte deux sections qui retracent en dépenses et en recettes le versement et le remboursement, d'une part, des avances aux collectivités et établissements publics, territoires et établissements
d'outre-mer (programme 832) et, d'autre part, des avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes (programme 833).

L'article L. 2332-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que les taxes et impositions perçues par voie de rôle, pour le compte des communes et des établissements locaux, sont attribuées mensuellement, à raison d'un douzième de leur montant total.

4) Le principe constitutionnel d'autonomie financière

Instauré par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, le principe d'autonomie financière (article 72-2 de la Constitution) repose sur deux piliers :

- les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ;

- les collectivités territoriales peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures et la loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine.

La loi organique n°2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales explicite la notion de « ressources propres » des collectivités territoriales.

L'article 3 de cette loi organique, codifié à l'article LO. 1114-2 du code général des collectivités territoriales, précise ainsi que ces ressources « sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ».

L'article 4 prévoit que la part des ressources propres est calculée en rapportant ces ressources à l'ensemble des ressources, à l'exclusion des emprunts, des ressources correspondant au financement des compétences transférées à titre expérimental ou mises en oeuvre par délégation et des transferts entre collectivités d'une même catégorie.

La loi organique précise également que la part de leurs ressources propres ne peut être inférieure aux niveaux constatés en 2003.

Ratios de ressources propres de référence (2003)

(en pourcentage)

 

Communes et EPCI

Départements

Régions

Ratio constaté pour 2003

60,8 %

58,6 %

41,7 %

Source : rapport du Gouvernement au Parlement pris en application de l'article 5 de la loi organique du 29 juillet 2004

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1) Une redescente de la TFPB départementale sans ressaut d'imposition pour le contribuable

a) La reconstitution d'une situation communale de référence en neutralisant les effets induits

Compte tenu de la diversité des politiques d'abattement et d'exonération mises en oeuvre par les différents niveaux de collectivités sur le territoire, les bases d'imposition à la TFPB départementale et communale diffèrent, bien qu'elles soient toutes deux déterminées à partir de la valeur locative cadastrale des locaux présents sur le territoire.

À l'échelle nationale, la somme des bases nettes imposables de foncier bâti en 2018 s'établissait ainsi à 90,3 milliards d'euros pour les communes et à 89,1 milliards d'euros pour les départements, soit une différence de plus d'un milliard d'euros. Ce montant national masque en outre des écarts de base qui peuvent être très marqués localement.

Exemple fictif du fonctionnement actuel du calcul de la TFPB
du point de vue du contribuable

Source : commission des finances du Sénat

Dès lors, l'hypothèse d'une simple redescente du produit de la part départementale sans mécanisme d'alignement des bases conduirait à modifier l'impôt versé par le contribuable.

Effet sur le contribuable d'une addition des taux de la TFPB départementale
et communale sans ajustement des bases

Source : commission des finances du Sénat

Le 2.3.1 et le 2.3.2 du présent article prévoient, pour éviter des ressauts d'imposition pour les contribuables, d'articuler l'affectation de la TFPB départementale aux communes en 2021 autour de deux axes :

- le taux de TFPB de référence de la commune correspond à la somme des taux départemental et communal en 2020 (insertion d'un
article 1640 G dans le code général des impôts) ;

une base communale de référence au titre de l'année 2020 est calculée via l'ajustement des quotités d'abattement et d'exonération communales en fonction de la politique d'abattement et d'exonération mise en oeuvre par le département. Pour chaque abattement ou exonération communal de TFPB, une variable d'ajustement est appliquée, calculée en fonction des abattements ou exonérations départementaux (modification des articles 1518 A quinquies et 1518 A sexies du code général des impôts ; insertion d'un article 1518 quater, 1382-0 et 1388-0 dans le même code).

La formule de correction du taux d'abattement ou d'exonération
prévue par le 2.3.2 du présent article

Taux d'abattement ou d'exonération communal 2020

X Taux de TFPB communal 2020

+

Taux d'abattement ou d'exonération départemental 2020

X Taux de TFPB départemental 2020

Taux de TFPB communal 2020 + taux de TFPB départemental 2020

Source : article 5 du projet de loi de finances pour 2020

Pour les locaux professionnels, le transfert de la TFPB départementale aux communes nécessite d'annuler les effets du coefficient de neutralisation et du « planchonnement » à proportion du taux d'imposition départemental. Cette neutralisation intervient avant l'ajustement des quotités d'abattement et d'exonération.

Exemple d'application

Soit un local professionnel dont la valeur locative avant la révision de 2017 s'élevait à 3 500 et qui s'élève désormais, après révision, à 15 000. À cette valeur locative s'applique un coefficient de neutralisation (ici, 0,3 pour la TFPB communale et la TFPB départementale) visant à garantir le maintien de la proportion contributive des locaux professionnels par rapport aux locaux d'habitation. L'application de ce coefficient de neutralisation se traduit par la définition d'une base neutralisée à 4 500. Un dispositif de « planchonnement » s'applique ensuite à cette valeur locative neutralisée pour réduire les fortes variations entre la valeur locative actuelle et la valeur locative révisée et neutralisée. L'application de ce dispositif170(*) permet de fixer une valeur locative après planchonnement de 4 000.

La base d'imposition ainsi déterminée fait l'objet d'un abattement de 50 %171(*). En l'espèce, le local bénéficie également de deux abattements décidés respectivement par la commune et le département. Le taux du premier, décidé par la commune, s'élève à 25 % ; le taux du second, décidé par le département, s'élève à 50 %. La base d'imposition à la TFPB communale s'élève donc à 1 500 et la base départementale à 1 000.

Les taux d'imposition de TFPB de la commune et du département diffèrent : 10 % dans le premier cas ; 15 % dans le second. Le montant de chacune des impositions s'élève donc, avant la réforme de la fiscalité locale proposée dans le présent projet de loi de finances, à 150 euros au titre de la TFPB communale et 150 euros au titre de la TFPB départementale. Le propriétaire du local paye donc 300 euros.

À l'issue de la réforme proposée par le présent projet de loi de finances, soit en 2021, la redescente de la TFPB départementale à la commune nécessite des ajustements. Un nouveau coefficient de neutralisation est calculé, à proportion du taux d'imposition départemental. Il s'élève dans le cas d'espèce à 0,3 et s'applique à la valeur locative avant révision (15 000). La valeur locative neutralisée s'élève donc à 4 500. Un nouveau planchonnement est également calculé, qui s'élève ici à -500. La nouvelle valeur locative neutralisée et planchonnée s'élève par conséquent à 4 000.

L'abattement mis en place par la commune est ensuite corrigé d'une variable destinée à intégrer le niveau d'abattement antérieurement appliqué par le département. La base d'imposition du local sera donc d'abord diminuée de 50 % (abattement pour l'imposition à la TFPB) puis de 40 % (abattement communal de 25 % corrigé de l'abattement départemental de 50 %). La base d'imposition sera donc de 1 200. Le taux d'imposition applicable à cette base en 2021 correspond à la somme du taux communal de TFPB et du taux départemental de TFPB, soit 25 % dans le cas d'espèce. Le montant de la cotisation s'élèvera donc à 300 euros, soit le montant antérieurement payé par le propriétaire du local.

Source : commission des finances du Sénat

Sur la base de cette situation initiale de référence reconstituée au titre de l'année 2020, les communes pourront exercer, à compter de 2021, leur pouvoir de taux et, à compter de 2022, leur pouvoir d'exonération et d'abattement dans les conditions de droit commun.

b) Le cas particulier des exonérations de TFPB pour les bâtiments publics et pour les constructions nouvelles

(1) Les exonérations de TFPB pour les bâtiments publics

Le cas particulier des exonérations de TFPB des articles 1382 du CGI
(immeubles départementaux et communaux )

Les immeubles départementaux sont jusqu'à présent exonérés de la TFPB perçue par les communes et le département auquel ils appartiennent. Les immeubles communaux le sont de la TFPB perçue par les départements et par la commune à laquelle ils appartiennent.

Le maintien de cette rédaction du 1° de l'article 1382 du code général des impôts aurait conduit à modifier les exonérations applicables aux immeubles départementaux et communaux : les premiers auraient été exonérés de TFPB quelle que soit la localisation du bâtiment, tandis que les seconds n'auraient été exonérés de TFPB que lorsqu'ils sont situés sur le territoire de la commune à laquelle ils appartiennent.

Pour éviter de modifier les exonérations existantes, l'article 5 du PLF 2020 prévoit que :

- les immeubles départementaux situés sur le territoire d'un autre département sont exonérés uniquement à hauteur du taux communal appliqué en 2020 ;

- les immeubles communaux situés sur le territoire d'une autre commune sont exonérés à hauteur du taux départemental appliqué en 2020.

Les dispositions du 2.2.1 du présent article tentent donc de reconstituer la situation antérieure au transfert de la TFPB départementale pour ce qui concerne les exonérations de TFPB des immeubles publics, en particulier départementaux et communaux.

La situation antérieure n'est toutefois pas tout à fait reconstituée dans la mesure où l'exonération de TFPB pour ces immeubles fait référence au taux communal et au taux départemental appliqués en 2020. En cas de hausse du taux de TFPB dans les années qui suivent la réforme, les immeubles départementaux situés dans un autre département et les immeubles communaux situés sur le territoire d'une autre commune seront par conséquent moins exonérés qu'auparavant. L'inverse sera vrai en cas de baisse des taux par rapport à la situation 2020.

Les dispositions de l'article 5 du PLF 2020 ont donc pour conséquence de prendre une photo de la situation 2020 et de geler cette situation à compter de 2021.

(2) Les exonérations de TFPB pour les constructions nouvelles

Le cas particulier des exonérations de TFPB des articles 1383 du CGI (constructions nouvelles)

Les constructions nouvelles, reconstructions et additions de construction sont exonérées de la TFPB durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement.

Toutefois, pour les immeubles autres que ceux à usage d'habitation, ces exonérations sont supprimées depuis 1992 pour la part de TFPB communale et intercommunale. Les communes et EPCI peuvent également supprimer ces exonérations pour les immeubles à usage d'habitation, pour la part de TFPB qui leur revient.

Au total, les locaux d'habitation sont donc exonérés de droit de la TFPB départementale et peuvent l'être de la TFPB communale et intercommunale. Les locaux autres sont exonérés de droit de la TFPB départementale et ne sont pas exonérés de la part de TFPB communale et intercommunale.

Les dispositions du 2.2.2 du présent article créent un nouveau régime d'exonération de TFPB pour les constructions nouvelles, censé se rapprocher le plus possible de la situation antérieure à la réforme.

Jusqu'à présent, conformément aux dispositions de l'article 1383 du code général des impôts, les constructions nouvelles à usage d'habitation sont exonérées de droit de la part départementale de la TFPB et sont exonérées de manière facultative de la TFPB communale et intercommunale durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement. Les constructions nouvelles autres sont également exonérées de droit de la part départementale de la TFPB mais ne sont pas exonérées de la TFPB communale et intercommunale durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement.

Le transfert de la TFPB départementale aux communes nécessite de redéfinir ce régime d'exonérations, qui différait jusqu'à présent selon l'affectataire de TFPB. Le présent article crée un nouveau régime d'exonération en essayant de dessiner une solution à mi-chemin entre les deux régimes actuels172(*) :

- Pour les constructions nouvelles à usage d'habitation, l'exonération est de droit mais peut être limitée, par la commune ou l'EPCI, dans une fourchette allant de 50 % à 90 % de la base imposable durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement ;

- Pour les autres constructions nouvelles, l'exonération de 50 % de la base imposable est de droit durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement.

Ces dispositions, qui sont nécessaires pour les communes et les départements dont les régimes d'exonérations antérieurs ne peuvent plus s'appliquer tels quels, modifient également le régime d'exonérations applicable à la TFPB perçue par les EPCI, alors que la TFPB de ceux-ci n'est pas modifiée par la réforme. L'amendement de notre collègue Joël Giraud adopté à l'Assemblée nationale a réintroduit la possibilité, pour les EPCI de supprimer l'exonération des constructions nouvelles à usage d'habitation et limité à 40 % l'exonération pour les communes des autres constructions nouvelles.

c) La correction du calcul des taux de taxes additionnelles

Afin de neutraliser les effets du transfert de la TFPB départementale sur la répartition des taxes additionnelles à la TFPB et des contributions fiscalisées des syndicats, et d'éviter que celle-ci se fasse essentiellement en fonction de la TFPB, le 2.3.3 du présent article prévoit que le produit de TFPB pris en compte pour la répartition de ces taxes est diminué du montant de TFPB départementale redescendu en 2021, c'est-à-dire perçu par le département en 2020.

2) La prise en compte des spécificités de la métropole de Lyon et de la Ville de Paris

Enfin, le présent article effectue au 2.4 les coordinations et les adaptations nécessaires des dispositifs précédemment évoqués pour la métropole de Lyon (en particulier, la référence au taux départemental appliqué en 2020 est remplacée par la référence au taux appliqué en 2014 au profit du département du Rhône) en modifiant l'article 1656 du code général des impôts. Il effectue également les coordinations et les adaptations nécessaires pour la Ville de Paris en modifiant l'article 1656 quater du même code, afin de ne pas appliquer les mécanismes précédemment évoqués. En effet, les ajustements nécessaires en matière de TFPB ont déjà été réalisés lors de la création de cette collectivité territoriale à statut particulier173(*).

3) Une correction pour les communes des écarts de compensation de la suppression de la TH sur l'habitation principale

La suppression de la TH sur les résidences principales se traduit par une perte de ressources pour les communes à compter de 2021. À compter de la même date, le présent article prévoit de leur affecter la part départementale de TFPB afin de compenser la perte de TH.

Ce transfert de la TFPB départementale aux communes présente toutefois deux difficultés :

à l'échelle de chaque commune, la part de TFPB départementale transférée ne correspond pas exactement au montant de la TH sur les résidences principales supprimé. Ainsi, selon les estimations transmises par le Gouvernement, dans 24 656 communes174(*) dites « surcompensées », le produit de TFPB départementale correspondant au territoire de la commune est supérieur au produit de TH communale supprimé. À l'inverse,
dans 10 722 communes (hors Paris) dites « sous-compensées », le produit de TFPB départementale est inférieur au produit de TH supprimé ;

- à l'échelle nationale, la perte de TH sur les résidences
principales (16 milliards d'euros) est supérieure à la ressource de TFPB départementale transférée (15,1 milliards d'euros)
.

En conséquence, le présent article instaure donc un mécanisme de correction des écarts de compensation à compter de 2021 par application d'un coefficient correcteur aux recettes communales de TFPB issues de la réforme.

Le coefficient correcteur prévu par le présent article est appliqué en trois étapes :

- le calcul de la perte ou du gain initial issu du remplacement de
la TH par la TFPB départementale ;

- le calcul du coefficient correcteur proprement dit ;

- l'application de ce coefficient correcteur au produit de TFPB issu de la réforme.

a) Le calcul de la différence de produit entre la TH supprimée et la TFPB transférée

À partir des données 2020 (dernières données connues), la sous-compensation ou surcompensation initiale de chaque commune est déterminée. Il s'agit de la différence entre :

- la ressource de TH sur les résidences principales supprimée, constituée de la somme du produit communal de TH sur les résidences principales calculé à partir des bases d'imposition de 2020 et des taux
de 2017
, des compensations d'exonération de TH versées à la commune et de la moyenne des rôles supplémentaires de TH sur les résidences principales émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de la commune ;

- la ressource de TFPB départementale transférée à la commune, correspondant au produit de TFPB départementale sur le territoire de la commune calculé à partir du produit de TFPB départemental de 2020, des compensations d'exonération de TFPB versées au département et de la moyenne des rôles supplémentaires de TFPB émis en 2018, 2019 et 2020 au profit du département.

Formule de calcul de la compensation

Bases TH résidences principales 2020 x Taux TH 2017

+ Compensations d'exonérations de TH versées en 2020 à la commune

+ Moyenne annuelle des rôles supplémentaires de TH sur les résidences principales 2018-2019-2020

-

Produit net des rôles généraux TFPB 2020 départementale sur le territoire de la commune

+ Compensations d'exonérations de TFPB versées en 2020 au département sur le territoire de la commune

+ Moyenne annuelle des rôles supplémentaires de TFPB 2018-2019-2020.

Source : article 5 du présent projet de loi de finances

b) Le calcul du coefficient correcteur

Le coefficient correcteur est calculé en ajoutant la compensation calculée dans un premier temps au produit de TFPB communal et départemental en 2020 et en rapportant cette somme à ce même produit
de TFPB communal et départemental en 2020.

Formule de calcul du coefficient correcteur

Produit net des rôles généraux TFPB 2020 de la commune

+ Produit net des rôles généraux TFPB 2020 départementale sur le territoire de la commune

+ Compensation précédemment calculée

Produit net des rôles généraux TFPB 2020 de la commune

+ Produit net des rôles généraux TFPB 2020 départementale sur le territoire de la commune

Source : article 5 du présent projet de loi de finances

Le coefficient correcteur est fixe et calculé de manière définitive.

Le présent article prévoit néanmoins qu'il ne soit pas appliqué aux communes dont la surcompensation est inférieure à 10 000 euros.

c) L'application du coefficient correcteur

Une fois le coefficient correcteur calculé, il est appliqué au produit de TFPB versé à la commune, conformément à la formule suivante.

Il permet de laisser à la commune le bénéfice total de ses hausses de taux et de faire évoluer le produit de TFPB perçu de la même manière que les bases.

Pour une commune surcompensée, le produit de TFPB redescendu du département est supérieur au produit perdu de TH. S'il bénéficiait chaque année de 100 % de la dynamique des bases de TFPB, la commune en tirerait un gain par rapport au produit de TH perdu, dès l'année suivant l'entrée en vigueur de la réforme. C'est la raison pour laquelle le coefficient correcteur - inférieur à 1 - d'une commune surcompensée est appliqué au produit de TFPB tel qu'il a évolué et « capte » donc une partie de l'évolution du produit résultant de l'évolution des bases pour assurer une stricte compensation (cf. simulations ci-dessous).

À l'inverse, pour une commune sous-compensée, le produit de TFPB redescendu du département est inférieur au produit perdu de TH. S'il bénéficiait chaque année uniquement de 100 % de la dynamique des bases
de TFPB, la commune perdrait chaque année des recettes par rapport au produit de TH perdu, dès l'année suivant l'entrée en vigueur de la réforme. C'est la raison pour laquelle le coefficient correcteur - supérieur à 1 - d'une commune sous-compensée est appliqué au produit de TFPB tel qu'il a évolué et fait donc évoluer le produit de TFPB de la commune plus favorablement que s'il avait seulement évoluer en fonction de la dynamique des bases, pour assurer une stricte compensation (cf. simulations ci-dessous).

Application du coefficient correcteur aux communes surcompensées

Le produit de TFPB versé aux communes est égal à :

Produit net des rôles généraux TFPB de la commune de l'année N

X [(taux TFPB commune 2020 + taux TFPB département 2020)

taux TFPB commune année N]

X Coefficient correcteur

Produit net des rôles généraux TFPB de la commune de l'année N

X [(taux TFPB commune année N

- somme taux TFPB département 2020 et taux TFPB commune 2020

taux TFPB commune année N]

Source : article 5 du présent projet de loi de finances

Pour les communes sous-compensées, le produit de TFPB versé est majoré d'un complément.

Pour les communes surcompensées, la part du produit de TFPB qui ne leur est pas reversée est affectée au financement de ce complément versé aux communes sous-compensées.

Application du coefficient correcteur aux communes sous-compensées

Le complément versé est égal à :

Produit net de TFPB issu des rôles généraux de l'année N

X (somme taux TFPB département 2020 et taux TFPB commune 2020

taux TFPB commune année N)

X (coefficient correcteur -1)

Source : article 5 du présent projet de loi de finances

Simulations de l'évolution du produit de TFPB issu de l' « effet bases »

Commune sous-compensée (avec "coco" de 1,1 et évolution des bases de 3% par an)

Année N

N+1

N+2

N+3

Avant réforme

Produit de TH

154 341

158 971

163 740

168 653

Produit de TFPB communale

144 926

149 274

153 752

158 365

Somme des 2

299 267

308 245

317 492

327 017

Après réforme

Produit de TFPB départementale

127 001

130 811

134 735

138 777

Produit de TFPB communale

144 926

149 274

153 752

158 365

Somme TFPB communale et départementale sans "coco"

271 927

280 085

288 487

297 142

Somme TFPB communale et départementale avec "coco"

299 267

308 245

317 492

327 017

Commune surcompensée (avec "coco" de 0,8 et évolution des bases de 3% par an)

Année N

N+1

N+2

N+3

Avant réforme

Produit de TH

186 133

191 717

197 468

203 393

Produit de TFPB communale

272 654

280 834

289 259

297 936

Somme des 2

458 787

472 551

486 727

501 329

Après réforme

Produit de TFPB départementale

280 596

289 014

297 684

306 615

Produit de TFPB communale

272 654

280 834

289 259

297 936

Somme TFPB communale et départementale sans "coco"

553 250

569 848

586 943

604 551

Somme TFPB communale et départementale avec "coco"

458 787

472 551

486 727

501 329

Source : commission des finances du Sénat

d) Un abondement de l'État prélevé sur les frais de gestion pour compléter le transfert de TFPB départementale

Le 4.2 du présent article prévoit un abondement de l'État visant à équilibrer le dispositif de compensation prévu. Il est constitué, dans l'ordre de priorité suivant :

- d'une fraction des frais de gestion perçus sur les taxes additionnelles à la TFPB ;

- d'une fraction des frais de gestion perçus sur la cotisation foncière des entreprises ;

- d'une fraction des frais de gestion perçus sur la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.

D'après les chiffres fournis par le Gouvernement, il devrait s'élever à 375 millions d'euros.

Les versements aux communes sous-compensées d'une fraction des frais de gestion devraient être retracés dans le compte d'avances aux collectivités territoriales.

e) Une évaluation du dispositif prévue en 2024

Une évaluation du dispositif est prévue, en vue de son réexamen, au cours de la troisième année suivant son entrée en vigueur, dont les résultats seront présentés dans un rapport remis au Parlement. Il présentera notamment les effets du dispositif sur :

- les ressources financières des communes ;

- l'évolution de la fiscalité directe locale et, le cas échéant, la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation ;

- l'impact sur le budget de l'État.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1) Le régime d'exonérations de TFPB pour les constructions neuves, tel qu'il existe actuellement, est rétabli pour les EPCI

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue rapporteur général de la commission des finances, Joël Giraud, avec l'avis favorable du Gouvernement, visant à maintenir, pour les EPCI, la possibilité de supprimer l'exonération de la TFPB applicable aux constructions nouvelles à usage d'habitation, dans la mesure où ces établissements ne bénéficient pas de la redescente de la part départementale de TFPB, qui nécessite des ajustements pour les exonérations applicables aux communes. Il limite également l'exonération de TFPB pour les constructions neuves qui ne sont pas à usage d'habitation à 40 %, au lieu de 50 % dans le dispositif proposé, durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement.

2) L'évaluation du dispositif à mener en 2024 est précisée et complétée

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements, avec avis favorable de la commission et du Gouvernement, visant à préciser et compléter l'évaluation de la réforme prévue aux alinéas 419 à 424 du présent projet de loi de finances. Plusieurs amendements identiques de nos collègues députés Charles de Courson, Joël Giraud, Christine Pires Beaune, précisent que l'évaluation des conséquences sur les ressources financières devra distinguer « les communes surcompensées et sous compensées » et porter également sur « leurs capacités d'investissement ».

Un autre amendement déposé par notre collègue députée Stella Dupont a été adopté avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement. Il précise que les conséquences sur les ressources financières consacrées par les communes à la construction de logements sociaux devront être évaluées. Le calendrier de présentation de l'évaluation du dispositif a par ailleurs été précisé par des amendements identiques.

Un amendement déposé par notre collègue Stella Dupont a également été adopté avec demande de retrait de la commission et avis de sagesse du Gouvernement. Il a introduit deux alinéas prévoyant la nécessité de réformer les indicateurs financiers de péréquation et précisant que ce travail sera réalisé au cours de l'année 2020 en associant, selon des modalités à définir conjointement, les commissions et délégations compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.

III. LA RÉFORME DES RÈGLES DE LIEN ET DE PLAFONNEMENT DES TAUX

A. LE DROIT EXISTANT

1) Des règles de lien des taux qui font actuellement de la TH l'impôt pivot

Les dispositions de l'article 1636 B sexies du code général des impôts relatives aux règles de lien entre les taux ont pour objectif d'encadrer le pouvoir de taux des communes et des EPCI à fiscalité propre sur les impôts qu'ils perçoivent afin, d'une part, d'éviter une concentration progressive de la charge fiscale sur les contribuables non électeurs, notamment les entreprises et, d'autre part, de modérer l'augmentation des taux de fiscalité directe locale en s'assurant que toute augmentation générale de la fiscalité locale affecterait le contribuable électeur.

Pour ce faire, les règles de lien des taux sont conçues autour d'un double mécanisme de variation des taux :

- la variation proportionnelle, qui consiste à faire varier les taux des impôts directs locaux dans une même proportion ;

- la variation différenciée, qui implique que le taux de CFE ne peut, par rapport à l'année précédente, augmenter plus ou diminuer moins que le taux de taxe d'habitation ou le taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières.

En outre, pour l'ensemble des communes et EPCI, le taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de la TH.

De nombreuses dérogations permettent néanmoins de tenir compte de situations particulières et de faire converger les taux d'une imposition vers la moyenne nationale. C'est le cas des mécanismes de majoration de CFE et des mécanismes de « déliaison à la baisse ».

2) Les mécanismes de plafonnement des taux des impositions locales

Outre les règles de lien, les taux des impositions locales perçues par les communes et les EPCI à fiscalité propre sont encadrés par un mécanisme de plafonnement. Les taux de chaque taxe ne doivent pas dépasser les taux plafonds fixés par l'article 1636 B septies du code général des impôts pour chaque imposition.

Ainsi, les taux de taxe d'habitation et des deux taxes foncières votés par les communes ne peuvent dépasser :

- deux fois et demie le taux moyen de la taxe constaté l'année précédente dans l'ensemble des communes du département ;

- ou, s'il est plus élevé, deux fois et demie le taux moyen de la taxe constaté l'année précédente dans l'ensemble des communes au niveau national.

Par ailleurs, le taux de TFPB voté par les départements ne peut excéder deux fois et demie le taux moyen constaté l'année précédente au niveau national pour l'ensemble des départements.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1) Des règles de lien des taux qui font désormais de la TFPB l'impôt pivot et qui incluent à partir de 2023 la TH sur les résidences secondaires

La suppression de la TH sur les résidences principales nécessite une refonte globale des règles de lien dans la mesure où celles-ci utilisent cet impôt comme référence. Sans aménagement, les deux mécanismes d'encadrement des variations de taux seraient inopérants, de même que les mécanismes dérogatoires qui utilisent la TH comme variable.

Par ailleurs, la somme des taux communal et départemental
de TFPB
appliqués en 2020 sur le territoire de la commune qui doit être, comme l'article le prévoit au 2.3.1, le taux de référence communal de TFPB, risquerait d'être supérieure au taux-plafond défini par l'article 1636 B septies du code général des impôts.

Afin de ne pas entraver les communes et les EPCI qui souhaiteraient modifier leurs taux de cotisation foncière des entreprises à compter de 2020, les règles de lien entre les taux sont redéfinies en faisant de la TFPB l'imposition pivot à la place de la TH.

Deux phases de réforme des règles de lien entre les taux sont prévues : la première ne fait que remplacer la TH par la TFPB comme impôt pivot, la seconde lie l'évolution du taux de la TH sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale à celle des taux de taxes foncières :

- à compter de 2020, les communes et EPCI à fiscalité propre votent annuellement les taux des taxes foncières et de la cotisation foncière des entreprises. Ils peuvent soit faire varier dans une même proportion les taux des trois taxes (TFPB, TFPNB, CFE) appliqués l'année précédente, soit faire varier librement entre eux les taux des trois taxes, en liant le taux de CFE à l'évolution du taux de la TFPB. Le taux de CFE ne peut dès lors être augmenté dans une proportion supérieure à celle du taux de TFPB ou, si elle est moins élevée, à celle du taux moyen pondéré des taxes foncières. Il ne peut par ailleurs pas être diminué dans une proportion inférieure soit à la diminution du taux de TFPB ou à celle du taux moyen pondéré des taxes foncières, soit à la plus importante de ces diminutions. Le taux de TFPB ou de TFPNB peut être diminué jusqu'au niveau du taux moyen national de la taxe constaté l'année précédente ou, s'il est plus élevé, jusqu'au niveau du taux de la CFE ;

- à compter de 2023, les communes et EPCI à fiscalité propre votent annuellement, en outre, les taux de TH sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale. Ils peuvent soit faire varier dans une même proportion les taux des quatre taxes (TFPB, TFPNB, THRS et CFE) appliqués l'année précédente, soit faire varier librement entre eux les taux des quatre taxes, en liant les taux de THRS et
de CFE à l'évolution du taux de la TFPB. Les taux de la THRS et de la CFE ne peuvent dès lors être augmentés dans une proportion supérieure à celle du taux de TFPB ou, si elle est moins élevée, à celle du taux moyen pondéré des taxes foncières. Il ne peut par ailleurs pas être diminué dans une proportion inférieure soit à la diminution du taux de TFPB ou à celle du taux moyen pondéré des taxes foncières, soit à la plus importante de ces diminutions. Le taux de TFPNB ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de
la TFPB.

Première année de vote des taux dans un EPCI

À compter de 2020, les EPCI votent les taux de TFPB et de TFPNB. La mention du vote du taux de la TH est supprimée par le 3.1.1 du présent article au II de l'article 1609 nonies C du code général des impôts. La première année de vote des taux par l'EPCI, les rapports entre les taux des taxes foncières votés par l'EPCI sont égaux aux rapports constatés l'année précédente entre les taux moyens pondérés de chaque taxe dans l'ensemble des communes membres. Par dérogation, si l'EPCI percevait une fiscalité additionnelle l'année précédant celle du vote des taux évoquée, le rapport entre les taux des taxes foncières qu'il vote peut être égal au rapport entre les taux de taxes foncières qu'il a votés l'année précédente.

À compter de 2023, les mêmes règles s'appliquent aux taux de TH sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale.

Source : commission des finances du Sénat

2) L'adaptation du mécanisme de plafonnement des taux des impositions locales

Le mécanisme de plafonnement des taux prévu par l'article 1636 B septies du code général des impôts est maintenu par le 3.2 du présent article. Des dispositions transitoires sont toutefois prévues au 3.3 du présent article pour les impositions établies au titre de 2021 pour tenir compte du fait qu'en 2020 un taux de TFPB départemental existe encore.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale n'a adopté aucun amendement sur ces dispositions.

IV. LES MODALITÉS DE COMPENSATION PROPOSÉES AUX AUTRES COLLECTIVITÉS QUE LES COMMUNES

A. LE DROIT EXISTANT

1) Une part de la taxe foncière sur les propriétés bâties représentant 43 % du produit total en 2018 est perçue par les départements qui en fixent le taux et peuvent prévoir des allègements

Une présentation plus exhaustive de la taxe foncière sur les propriétés bâties peut être retrouvée au II du commentaire du présent article.

Il en est, toutefois, rappelé ici quelques caractéristiques essentielles concernant, plus particulièrement, sa perception par les départements, pour lesquels elle a représenté 14,5 milliards d'euros de recettes en 2018.

a) Un impôt dont plus de 43 % du produit bénéficie aux départements pour lesquels il représente 76 % des recettes de fiscalité directe locale

Aux termes du 1° du I de l'article 1586 du code général des impôts, les départements perçoivent une part du produit de la taxe foncière.

Aux recettes de la taxe foncière sur les propriétés bâties proprement liées aux recouvrements de l'impôt, s'ajoutent - au profit des départements - des allocations compensatrices visant à corriger une partie de la perte fiscale induite par la mise en oeuvre d'une mesure d'exonération.

Pour mémoire, aux termes des articles 1379 et 1379-0 bis du code général des impôts, la taxe foncière sur les propriétés bâties est, également, perçue par les communes et les établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Ainsi, le produit global de la taxe foncière sur les propriétés bâties s'est élevé à 33,6 milliards d'euros en 2018, en incluant les allocations compensatrices.

Sur ce montant, 43,1 % des recettes ont été perçus par les départements, soit 14,5 milliards d'euros. Les recettes de taxe foncières sur les propriétés bâties ont, ainsi, représenté 76,4 % des recettes de fiscalité directe locale des départements en 2018.

Répartition du produit de la taxe foncière
sur les propriétés bâties en 2018

(en milliards d'euros)

 

Collectivité ou
établissement

Produit de taxe foncière
recouvré en 2018

Bloc communal

Communes

17,5 Md€

Groupements à fiscalité propre

1,5 Md€

Syndicats de communes

0,1 Md€

Départements

14,5 Md€

Total

33,6 Md€

Source : commission des finances du Sénat d'après les données de l'OGFL

En outre, - et comme cela est présenté plus amplement au commentaire du présent article, dans la partie relative à la réforme de la taxe d'habitation - certains impôts de répartition ou produits attribués sont recouvrés par le biais de la fiscalité sur le foncier bâti, notamment :

- la taxe spéciale d'équipement prévue aux articles 1607 bis, 1607 ter, 1609 B, 1609 C, 1609 D et 1609 G du code général des impôts ;

- la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) prévue à l'article 1530 du code général des impôts ;

- le produit fiscal global arrêté par un syndicat de communes en vertu des dispositions de l'article 1609 quater du code général des impôts.

Enfin, en contrepartie des frais d'assiette, de recouvrement, de dégrèvements et de non-valeur qu'il prend à sa charge, l'État perçoit une fraction du produit recouvré de la taxe foncière sur les propriétés bâties au titre des frais de gestion.

b) Comme les autres collectivités ou établissements, les départements délibèrent le taux applicable de la taxe foncière sur les propriétés bâties perçue à leur profit nonobstant des règles encadrant leur évolution

Aux termes de l'article 1636 B sexies A du code général des impôts, les départements votent chaque année le taux applicables de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Du point de vue du contribuable - et nonobstant les mesures d'allégements mises en oeuvre par chaque collectivité ou établissement compétent - ce taux départemental s'additionne à celui voté par les communes et les EPCI aux termes des dispositions du 1 du I de l'article 1636 B sexies du code général des impôts.

En outre, des règles tendant à encadrer l'évolution des taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties par rapport à ceux constatés l'année précédente ou à ceux constatés s'agissant des autres impositions locales sont applicables aux délibérations des départements aux termes du IV de
l'article 1636 B septies du code général des impôts.

Des dispositions analogues se retrouvent aux a et b du 1 du I de l'article 1636 B sexies du CGI s'agissant des communes et des EPCI à fiscalité propre, au VII du même article s'agissant de la Métropole de Lyon  et au second alinéa du IX du même code s'agissant de la Ville de Paris.

2) Une part de la taxe d'habitation représentant 31 % de son produit total en 2018 est perçu par les établissements public de coopération intercommunale et les syndicats de communes

Une présentation plus exhaustive de la taxe d'habitation figure au A du I du présent commentaire.

Il en est, toutefois, rappelé ici les caractéristiques les plus essentielles pour leur perception par les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats de communes pour lesquels les recettes de cet impôts se sont élevés à 7,2 milliards d'euros en 2018.

a) Un impôt dont le produit bénéficie pour près de 32 % aux établissements de coopération intercommunale mais, également, à d'autres personnes publiques

L'article 1407 du même code précise que la taxe d'habitation est « établie au nom de personnes qui ont, à quelque titre que ce soit, la disposition ou la jouissance » des locaux suivants :

les locaux meublés affectés à l'habitation ;

les locaux meublés conformément à leur destination et occupés à titre privatif par les sociétés, associations et organismes qui ne sont pas retenus pour l'établissement de la cotisation foncière des entreprises ;

les locaux meublés sans caractère industriel ou commercial occupés par les organismes de l'État, des départements ou des communes autres que ceux visés au 1° du II de l'article 1408 ».

Aux recettes de taxe d'habitation perçues par les EPCI et les communes, s'ajoutent le versement par l'État d'allocations compensatrices en contrepartie des exonérations de nature législative portant sur cette imposition.

Aux termes des dispositions de l'article 1379-0 bis du code général des impôts, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre perçoivent la taxe d'habitation.

Pour mémoire, la taxe d'habitation est également perçue par les communes, aux termes des dispositions de l'article 1379 du même code.

Une part du produit global de taxe spéciale d'équipement (TSE) ou de taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) votés par les communes ou EPCI et les établissements publics fonciers est, également, recouvrée sur les contribuables assujettis à la taxe d'habitation. Il en va, de même, s'agissant du produit global voté par les EPCI sans fiscalité propre.

Enfin, l'État prélève des frais de gestion sur les montants recouvrés de taxe d'habitation, en contrepartie des frais d'assiette, de recouvrement, de dégrèvements et de non-valeur qu'il prend à sa charge. L'essentiel de ces frais de gestion est versé aux régions.

En 2018, le montant des produits de taxe d'habitation perçu par ses différents bénéficiaires - hors allocations compensatrices - s'est élevé
à 22,8 milliards d'euros dont 7,1 milliards d'euros au profit des seuls EPCI à fiscalité propre, soit 31,1 % du total.

Montant des produits de taxe d'habitation
perçu par les différents acteurs en 2018

(en milliards d'euros)

 

Montant de taxe d'habitation
perçu en 2018

 

Communes

15,4 Md€

EPCI

Communautés urbaines

0,3 Md€

Communautés d'agglomération

2,8 Md€

Communauté de communes

2,2 Md€

Métropoles

1,8 Md€

 

État (frais de gestion)

0,3 Md€

Total

22,8 Md€

Source : commission des finances du Sénat

b) Comme les communes, les établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre disposent d'un pouvoir de taux et d'assiette

Aux termes des dispositions des articles 1636 B sexies et suivant du code général des impôts, les EPCI à fiscalité propre et les communes délibèrent le taux de la taxe d'habitation applicable sur leur territoire.

Plusieurs règles - décrites plus avant dans le présent commentaire - tendent à encadrer l'évolution des taux d'une année sur l'autre ou proportionnellement aux taux des autres impositions directes locales.

Enfin, les EPCI à fiscalité propre peuvent, le cas échéant, décider de mettre en place plusieurs allégements de taxe d'habitation. La nature de ces derniers et les modalités par lesquelles, il peut être décidé de les instituer sont précisée au 2 du I du présent commentaire.

3) La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est un impôt sur la consommation dont une part du produit est déjà affectée à d'autres personnes publiques que l'État

a) La TVA, un impôt sur la consommation finale de biens et services au rendement élastique à l'évolution du produit intérieur brut

La taxe sur la valeur ajoutée se définit comme un impôt général sur la consommation qui s'applique aux opérations de livraisons de biens ou de prestations de services situées en France.

Les règles applicables à la définition du champ d'application de
la TVA sont particulièrement harmonisées au niveau communautaire
.

Ainsi, le nombre des opérations imposables à la TVA par leur nature ressorti de l'article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de la taxe sur la valeur ajoutée.

Il s'agit essentiellement des livraisons de biens effectués à titre onéreux, des prestations de services effectuées à titre onéreux et des importations de biens.

Le législateur peut également prévoir que certaines opérations entrent dans le champ d'application de la TVA. Il en va, ainsi, par exemple, de certaines cessions de biens mobiliers d'investissement ou d'opérations réalisées par des personnes morales de droit public.

Aux termes de l'article 266-1-a du code général des impôts - et sous réserves de dispositions alternatives trouvant à s'appliquer - la base d'imposition de la TVA est constituée des sommes, valeurs, biens ou services reçus et à recevoir par un fournisseur ou un prestataire de la part d'un acheteur en contrepartie d'une opération.

Les taux applicables se distinguent entre, d'une part, des taux normaux et, d'autre part, des taux réduits, applicables différemment en métropole et dans les départements d'outre-mer. Un taux particulier est, également, applicable en Corse et dans les départements d'outre-mer.

Le produit de TVA est considéré par la littérature économique comme normalement élastique à l'évolution de l'activité. Ainsi, dans une publication du mois de mai 2019175(*), la direction générale des affaires économiques et financières de la commission européenne estimait à l'unité la semi-élasticité de la TVA en France à la variation du produit national.

Dans ces conditions, la variation d'un point de croissance du produit national brut devrait se traduire par une variation de même signe et de même ampleur du produit annuel de la taxe sur la valeur ajoutée.

b) Une fraction du produit de la TVA est affectée à d'autres personnes publiques que l'État dont, notamment, certaines collectivités territoriales

(1) Une fraction équivalente à 2,45 % du produit net de TVA est affectée à certaines collectivités territoriales.

Aux termes du II de l'article 149 de la loi du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 dans sa rédaction en vigueur, « une fraction du produit net de la taxe sur la valeur ajoutée » est affectée, depuis, 2018 à plusieurs collectivités territoriales, en particulier les régions mais, également :

- le Département de Mayotte ;

- la collectivité territoriale de Corse ;

- la collectivité territoriale de Martinique ;

- la collectivité territoriale de Guyane.

Le montant est réparti en tenant compte du « produit net de la taxe sur la valeur ajoutée » correspondant au produit brut de TVA minoré « des remboursements et restitutions effectués pour l'année en cours ».

Aux termes des dispositions du III du même article, la fraction versée aux collectivités territoriales est définie comme le produit des recettes de TVA de l'année et d'un quotient dont le dénominateur serait le produit net de la TVA en 2017 et le numérateur la somme des montants notifiés en 2017 au titre de :

- la dotation de péréquation des régions, de la collectivité territoriale de Corse et des régions d'outre-mer ;

- la dotation forfaitaire des régions et de la collectivité territoriale
de Corse ;

- la dotation générale de décentralisation de la collectivité territoriale de Corse.

Ce rapport demeure stable depuis 2018 et correspond à 2,45 % du montant du produit net de TVA de l'année. Ainsi, selon les éléments retracés au Tome I du rapport relatif aux « voies et moyens », il s'établirait
à 4,4 milliards d'euros en 2020 pour un produit net de TVA estimé au total
à 180,5 milliards d'euros176(*)
.

Les modalités de répartition de ce produit entre les différentes collectivités bénéficiaires sont prévues par le IV du même article. Elle s'effectue proportionnellement aux montants des dotations précitées perçues en 2017 par chaque collectivité.

Répartition de la TVA affectée aux régions
et à d'autres collectivités

(en millions d'euros - en pourcentage)

 

Montant des dotations notifiées en 2017 servant de référence à l'établissement du quotient appliqué annuellement pour déterminer la part des recettes de TVA à verser à la collectivité

Part de la TVA affectée versée à la collectivité

AUVERGNE-RHONE-ALPES

560,7 M€

13,93%

BOURGOGNE-FRANCHE-COMTE

223,4 M€

5,55%

BRETAGNE

184,6 M€

4,59%

CENTRE-VAL DE LOIRE

180,5 M€

4,49%

CORSE

108,1 M€

2,69%

GRAND EST

420,9 M€

10,46%

GUADELOUPE

8,3 M€

0,21%

GUYANE

3,3 M€

0,08%

HAUTS-DE-FRANCE

430,4 M€

10,69%

ILE-DE-FRANCE

477,1 M€

11,85%

LA REUNION

14,9 M€

0,37%

MARTINIQUE

14,9 M€

0,37%

MAYOTTE

0,8 M€

0,02%

NORMANDIE

191,7 M€

4,76%

NOUVELLE-AQUITAINE

382,7 M€

9,51%

OCCITANIE

340,1 M€

8,45%

PAYS DE LA LOIRE

186,1 M€

4,62%

PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR

296,3 M€

7,36%

Total

4 025 M€

100,00%

Source : commission des finances du Sénat d'après le ministère du Budget

Aux termes des dispositions du VIII du même article, les versements sont effectués par douzièmes dont le montant est calculé en référence au produit net de la taxe encaissé lors du mois précédent.

Il en découle que l'affectation d'un produit de TVA aux régions est contemporanéisé.

Enfin, les V et VI du même article introduisent un mécanisme tendant à garantir que le produit versé à l'une des collectivités affectataires ne puissent être inférieur, sur une année, au montant des dotations notifiées en 2017 et retenu pour déterminer la fraction de TVA lui revenant.

Le cas échéant, « la différence [ferait] l'objet d'une attribution à due concurrence d'une part du produit de la taxe sur la valeur ajoutée ».

(2) Une fraction équivalente à 26 % du produit de la TVA est affectée aux administrations de sécurité sociale

Une présentation plus exhaustive des dispositions applicables et tendant à prévoir l'affectation d'une fraction du produit de la TVA aux administrations de sécurité sociale figure au commentaire de l'article 35 du présent projet de loi.

Il peut, toutefois, être rappelé que le 9° de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale dispose qu'une « fraction de 26,00 % de la taxe sur la valeur ajoutée brute budgétaire, déduction faite des remboursements et restitutions effectués pour l'année en cours par les comptables assignataires, est affectée » à la branche maladie et à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les références aux alinéas de l'article étudié ci-après s'entendent de ceux résultant de la rédaction initiale proposée par le Gouvernement.

1) L'affectation d'une fraction de TVA à certaines collectivités

a) Le principe de l'affectation d'une fraction de TVA à certaines collectivités

Le 5.1.1 du présent article prévoit qu'à compter de 2021 une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée sera reversée aux établissements et collectivités locales aux EPCI à fiscalité propre et aux départements en compensation des pertes de recettes induites par la réforme de la taxe d'habitation et la mise en oeuvre du schéma de compensation proposé aux communes.

En outre, pour ce même motif, certaines collectivités territoriales qui bénéficient déjà de l'affectation d'une fraction de TVA se verraient transférer une part supplémentaire de cette ressource, soit :

- le département de Mayotte ;

- la collectivité territoriale de Guyane ;

- la collectivité territoriale de Martinique ;

- la collectivité territoriale de Corse.

Enfin, deux collectivités bénéficieraient d'un dispositif de compensation aménagé.

D'une part, il est proposé qu'une double fraction du produit de TVA soit affecté à la Métropole de Lyon en raison de la perte des produits de taxe d'habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties que la réforme implique à son détriment.

D'autre part, il est proposé que contrairement aux autres communes, la Ville de Paris bénéficie d'une affectation du produit de TVA au titre de la perte du produit de taxe d'habitation sur les résidences principales.

En effet, le montant des recettes à compenser au profit de la Ville de Paris résultant de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales est estimé à 660 millions d'euros.

Or, aux termes de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, la Ville de Paris constitue une collectivité à statut particulier exerçant cumulativement les compétences d'une commune et d'un département.

Dans ces conditions, le mécanisme de redescente de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties aurait été sans incidence sur les finances de la collectivité et l'application du mécanisme de compensation prévu pour les communes n'aurait produit aucun effet.

Comme cela est précisé dans la partie du commentaire relative à la redescente de la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties vers les communes, le reste à charge de l'État pour assurer l'équilibre financier du mécanisme de compensation est estimé - hors Ville de Paris - à 375 millions d'euros en 2021.

Le Gouvernement n'ayant pas souhaité que ce montant soit plus élevé, il a retenu une solution tendant à compenser la Ville de Paris par l'affectation d'une fraction de taxe sur la valeur ajoutée.

b) Les modalités d'établissement de la fraction de TVA affectée

(1) La détermination du montant du produit de TVA retenu pour le calcul des fractions à affecter aux collectivités et établissements

Aux termes du 5.1.1 du présent article, le produit de TVA de référence sur lequel la fraction à affecter serait déterminée, chaque année, correspondrait au « produit brut de l'année budgétaire précédente, déduction faite des remboursements et restitutions ».

Ainsi et à l'inverse du dispositif prévu à l'article 149 de la loi de finances pour 2017, l'affectation du produit de TVA proposé au présent article ne serait pas contemporanéisée.

Enfin, aux termes de dispositions analogues et prévues au 2° du I du 5.1.2, au 2° du I du 5.1.3 et au 2° du I du 5.1.4 du présent article, le montant de la fraction de TVA affectée à chacune des collectivités concernées serait déterminé en début d'année, en référence au produit net de TVA de l'année précédente révisé lequel est inscrit au tome I du rapport sur les Voies et moyens annexé au projet de loi de finances.

Ces montants feraient l'objet d'une régularisation en cours d'année, dès que le produit net de TVA encaissé l'année précédente serait connu.

(2) L'établissement de la fraction de TVA affectée aux EPCI à fiscalité propre et à la Métropole de Lyon en compensation de la perte du produit de la taxe d'habitation sur les résidences principales qui leur revenait

Le 5.1.2 du présent article propose de définir la fraction de TVA affectée à chaque EPCI et à la Métropole de Lyon comme un quotient appliqué au produit net de TVA de l'année précédente, dont le dénominateur serait le produit net de TVA encaissé en 2020 et dont le numérateur correspondrait à la somme :

- du produit des bases d'imposition à la taxe d'habitation sur les résidences principales constatées en 2020 sur le territoire de l'établissement ou de la Métropole de Lyon et du taux intercommunal de la taxe d'habitation en 2017 ;

- de la moyenne annuelle du produit des rôles supplémentaires de taxe d'habitation émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de l'établissement ou de la Métropole de Lyon ;

- du montant des compensations perçu par l'établissement ou la Métropole de Lyon en 2020 au titre des exonérations de taxe d'habitation.

Il ressort, ainsi, de cette disposition que la part des hausses du produit de la taxe d'habitation résultant d'une augmentation du taux intercommunal de taxe d'habitation décidée depuis 2017 ne sera pas compensées.

(3) L'établissement de la fraction de TVA affectée aux départements et aux collectivités de Corse, de Guyane et de Martinique en compensation de la perte du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties qui leur revenait

Le 5.1.3 du présent article propose de définir la fraction de TVA affectée aux départements et aux collectivités de Corse, de Guyane et de Martinique comme un quotient appliqué au produit net de TVA de l'année précédente, dont le dénominateur serait le produit net de TVA encaissée en 2020 et dont le numérateur correspondrait à la somme :

- du produit des bases d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâtis en 2020 et du taux départemental en 2019 ;

- de la moyenne annuelle du produit des rôles supplémentaires de taxe foncière sur les propriétés bâtis émis en 2018, 2019 et 2020 au profit du département ou de la collectivité ;

- du montant des compensations versé au département ou à la collectivité en 2020 au titre des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties.

(4) L'établissement de la fraction de TVA affectée à la Métropole de Lyon en compensation de la perte du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties qui lui revenait

Les modalités proposées pour l'établissement de la fraction de TVA affectée à la Métropole de Lyon sont également précisées par le 5.1.3 du présent article.

Elles s'en distinguent, néanmoins, puisqu'il serait prévu que :

- le taux de la taxe foncière retenu et appliqué aux bases d'imposition de l'année 2020 pour déterminer le produit de référence soit celui de l'année 2014 tel qu'il s'établissait dans le département du Rhône177(*) ;

- le produit des rôles supplémentaires de taxe foncière sur les propriétés bâties soit établi comme le produit des bases d'impositions supplémentaires constatées en 2020, d'une part, et du taux en vigueur
en 2014 dans le département du Rhône, d'autre part ;

En outre, le montant de référence des compensations d'exonération serait calculé comme la différence entre :

- le montant des compensations effectivement perçu par la Métropole de Lyon en 2020 ;

- le montant des compensations qui aurait été perçu si les dispositions proposées au 6 du présent article avaient été appliquées pour l'année 2020.

Cette dernière disposition se justifie par le fait que le droit en vigueur ne permet pas de distinguer les allocations compensatrices qui reviennent à la Métropole de Lyon au titre, respectivement, des composantes départementale et intercommunale de la taxe foncière sur les propriétés bâties qu'elle perçoit.

Dans ces conditions, le 6 du présent article propose de fixer les règles qui s'appliqueraient pour déterminer le montant des allocations compensatrices versé, à compter de 2021, à la Métropole de Lyon pour la part intercommunale du produit de taxe foncière sur les propriétés bâties qu'elle conserverait.

La fraction de TVA lui étant affectée n'ayant vocation qu'à compenser la part départementale des ressources que la Métropole perdra, il doit être soustrait au montant global des allocations compensatrices perçu
en 2020 celui correspondant à la part intercommunale décrite ci-avant.

(5) Les modalités d'établissement de la fraction de TVA affectée à la Ville de Paris en compensation de la perte du produit de la taxe d'habitation qui lui revenait

Les modalités proposées pour l'établissement de la fraction de TVA affectée à la Ville de Paris sont précisées au 5.1.4 du présent article.

À l'exception du fait que la référence au taux communal de la taxe d'habitation est substituée à celle du taux intercommunal de la même taxe, les dispositions applicables à la Ville de Paris seraient analogues à celles précédemment décrites et prévues pour les EPCI.

c) L'impact d'une restructuration territoriale sur la répartition du produit affecté

(1) Les modalités proposées en cas de restructuration territoriale au sein du bloc communal

Les II, II et IV du 5.1.2 du présent article proposent des dispositions tendant à répondre aux conséquences d'une restructuration territoriale au sein du bloc communal du point de vue du montant de la fraction de TVA affectée à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Dans l'hypothèse d'une fusion d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, le II du 5.1.2 du présent article énonce que le montant de la fraction de TVA affectée au nouvel établissement serait égal à la somme des fractions de TVA affectées jusque-là à chacun des EPCI fusionnés.

Dans l'hypothèse de la dissolution d'un EPCI à fiscalité propre,
le a) du III du 5.1.2 propose que les communes anciennement membres de cet établissement perçoivent respectivement une part de la fraction de TVA qui lui était jusqu'alors affectée. Pour déterminer cette part - qui serait ensuite appliquée au produit de TVA de l'année précédente -, il serait calculé la somme :

- du produit des bases d'imposition à la taxe d'habitation afférentes à la résidence principale sur le territoire de la commune en 2020 et du taux intercommunal de la taxe d'habitation en 2017 ;

- de la moyenne annuelle du produit des rôles supplémentaires de taxe d'habitation afférents à des locaux affectés à la résidence principale émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de l'établissement et situés sur le territoire de la commune ;

- du montant des compensations versé à l'établissement au titre des exonérations de taxe d'habitation pour les locaux situés sur le territoire de la commune.

Dans l'hypothèse du retrait d'une commune d'un EPCI dont elle était membre, le IV du 5.1.2 du présent article propose qu'elle bénéficie de l'affectation d'une fraction de TVA équivalente à celle résultant du calcul décrit précédemment.

Enfin, dans l'hypothèse où une commune se serait, d'une part, retirée d'un EPCI et aurait - à ce titre - bénéficié de l'affectation d'une fraction de TVA dont le montant aurait été défini ainsi qu'indiqué au paragraphe précédent et aurait, ensuite et d'autre part, intégré un
nouvel EPCI
, le V du 5.1.2 énonce que le produit dont elle bénéficie serait affecté à ce dernier établissement.

(2) Les modalités proposées en cas de fusion de département

Le II du 5.1.3 du présent article propose des dispositions tendant à répondre aux conséquences d'une fusion de département du point de vue du montant de la fraction de TVA affectée aux collectivités concernées.

En l'espèce, il est énoncé que le montant de la fraction de TVA affectée au nouveau département issu d'une fusion serait égal à la somme des fractions affectées jusqu'alors aux départements parties à cette fusion.

d) Les modalités de versement

Le 5.2 du présent article propose de compléter la rédaction du II de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005178(*).

Cette dernière conduirait à indiquer que le compte d'avances aux collectivités territoriales retrace à compter de 2021 les versements des fractions de TVA affectées aux collectivités concernées par le présent article.

La disposition propose, également, d'indiquer que les montants versés pour la mise en oeuvre du dispositif de compensation prévu au 4.2 du présent article au bénéfice de certaines communes soient retracés au même compte.

e) Le mécanisme de garantie des montants perçus

De façon analogue aux dispositions de l'article 49 de loi de finances pour 2017 prévoyant l'affectation d'une fraction de TVA à certaines collectivités territoriales - notamment les régions - le VI du 5.1.2 et le II
du 5.1.4 du présent article propose d'introduire un dispositif garantissant un plancher de recettes aux collectivités affectataires
.

Ainsi - et dans des termes identiques - les dispositions précitées du présent article prévoient que si le produit de TVA affecté à une collectivité est inférieur au montant des recettes en 2020 qu'elle venait compenser, la différence ferait l'objet d'une attribution à son profit d'un montant équivalent et prélevés sur les recettes de TVA de l'État.

2) Le versement d'une dotation aux établissements publics fonciers et aux régions

Comme cela a été évoqué dans la présentation du droit proposé et relatif à la réforme de la taxe d'habitation sur les résidences principales, le Gouvernement souhaite limiter le risque d'un ressaut d'imposition en défaveur des contribuables fonciers qui pourrait résulter d'une diminution des recettes de taxe d'habitation sur lesquelles la taxe spéciale d'équipement (TSE) pourrait s'imputer à compter de 2021.

En conséquence, il est proposé d'instituer une prise en charge par l'État, pour les impositions établies à compter de 2021, de la part du produit réparti, pour le recouvrement de la TSE en 2020, sur les contribuables assujetti à la taxe d'habitation sur les résidences principales.

À cet effet, le 5.4 du présent article prévoit le versement d'une dotation versée à l'ensemble des établissements bénéficiaires de la taxe spéciale d'équipement, équivalente au montant précédemment évoqué, à compter de 2021.

D'autre part, le 5.3 du présent article propose d'abroger les dispositions prévues au 3° de l'article 41 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 prévoyant le versement aux régions d'une fraction des frais de gestion afférent à la taxe d'habitation179(*) perçus par l'État.

Il est, en contrepartie, proposé par la même disposition de verser une dotation annuelle aux régions équivalente au produit des frais de gestion qu'elles percevront en 2020.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les références aux alinéas de l'article étudié ci-après s'entendent de ceux résultant de la rédaction proposée par l'Assemblée nationale à l'issue de ses travaux.

1) L'affectation d'une fraction supplémentaire du produit de la TVA à certaines collectivités territoriales à l'initiative du Gouvernement

Par un amendement du Gouvernement sur lequel le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale a émis, à titre personnel, un avis favorable, l'Assemblée nationale a adopté une disposition visant à introduire au V du présent article un D bis nouveau tendant à affecter aux départements, au département de Mayotte, à la Métropole de Lyon ainsi qu'aux collectivités territoriales de Guyane, de Martinique et de Corse, une fraction supplémentaire du produit net de
la TVA.

(1) La suppression du fonds de soutien interdépartemental

Le 2 du D bis nouveau du V180(*) du présent article ainsi proposé, abrogerait l'article 261 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 à compter du 1er janvier 2021.

Cette disposition a prévu l'institution d'un fonds de soutien interdépartemental alimenté à hauteur de 250 millions d'euros par un prélèvement assis sur les recettes de la taxe de publicité foncière et des droits d'enregistrement perçus par les départements en 2018.

Les ressources du fonds ont vocation à être répartie entre les départements à raison de deux fractions.

La première est attribuée en fonction du potentiel financier par kilomètre carré et d'un indice synthétique agrégeant le potentiel financier du département et le revenu moyen des habitants.

La seconde est attribuée en fonction du produit de certaines impositions perçu par le département, du revenu moyen de ces habitants, du niveau du taux de pauvreté et du potentiel financier.

Le fonds de soutien est prévu pour perdurer tout au long de la durée de vigueur des « pactes financiers » conclus entre l'État et les départements dans le cadre du dispositif des « contrats de Cahors ».

Aux termes des dispositions de l'article 29 de la
loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, ces contrats sont conclus pour trois années et arriveraient, ainsi, à échéance en 2021.

(2) Une année relais permettant le maintien du fonds de soutien interdépartemental avant l'affectation d'une fraction de TVA

Le 3 du D bis nouveau du V181(*) du présent article ainsi proposé, indique qu'à compter de 2021 un montant s'élevant à 250 millions d'euros serait reversé aux collectivités susmentionnées selon des critères de répartition définis par décret en Conseil d'État.

Enfin, le 4 de la même disposition propose que le montant précédemment indiqué évolue, à compter de 2022, comme le produit net
de TVA
.

Une première part de 250 millions d'euros continuerait d'être répartie entre les collectivités concernées.

Une seconde part serait, elle, constituée de la part excédentaire résultant de la dynamique de la TVA d'une année sur l'autre et alimenterait un fonds de sauvegarde des départements.

2) Des amendements rédactionnels sans incidence sur le dispositif proposé

Les autres amendements adoptés à l'Assemblée nationale concernant le V182(*) du présent article n'ont qu'une portée rédactionnelle.

V. LA RÉFORME DES DISPOSITIONS RELATIVES AUX COMPENSATIONS D'EXONÉRATIONS

A. LE DROIT EXISTANT

La loi prévoit plusieurs dispositifs tendant à compenser les moindres recettes des collectivités territoriales lorsqu'elles résultent de la mise en oeuvre d'exonérations par voie législative de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe d'habitation.

Ces compensations d'exonérations se distinguent entre, d'une part, des allocations compensatrices et, d'autre part, des dotations de compensations.

Les premières désignent des dispositifs qui visent à compenser les effets pour les collectivités territoriales de l'application de mesures d'exonérations spécifiques et qui suivent des règles de calcul propres.

Les secondes ont été créées à l'occasion de la réforme de la taxe professionnelle en 2010 et regroupent plusieurs allocations compensatrices

La compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâtis et de taxe d'habitation s'opère par le versement d'allocations compensatrices.

Afin de respecter les objectifs fixés par l'État d'évolution de l'enveloppe normée, certaines compensations sont minorées et entrent dans le périmètre des variables d'ajustement.

Depuis 2018, le taux de minoration applicable, le cas échéant, aux allocations compensatrices a été figé à son niveau de 2017.

1) Les allocations compensatrices de relatives à la taxe d'habitation

Une exonération de la taxe d'habitation afférente à l'habitation principale est prévue aux termes du I de l'article 1414 du code général des impôts au profit :

- des titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ;

- des titulaires de l'allocation aux adultes handicapés ;

- des contribuables âgés de plus de 60 ans dont les revenus de l'année précédente sont inférieurs au seuil fixé au I de l'article 1417 du CGI ;

- des veuves et veufs dont les revenus de l'année précédente sont inférieurs au seuil fixé au I de l'article 1417 du CGI ;

- des contribuables atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence et dont les revenus de l'année précédente sont inférieurs au seuil fixé au I de
l'article 1417 du CGI.

En application des dispositions du II de l'article 21 de la loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992, il est institué un prélèvement sur les recettes de l'État destiné à compenser la perte de recettes résultant de l'exonération décrite précédemment.

Le montant de l'allocation compensatrice versée aux collectivités concernées (communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre) correspond au produit des bases exonérées l'année précédente, d'une part, et du taux applicable en 1992, d'autre part.

2) Les allocations compensatrices relatives à la taxe foncière sur les propriétés bâties

Plusieurs exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties sont prévues et entrainent le versement d'allocations compensatrices pouvant être minorées, le cas échéant.

En premier lieu, les articles 1390 et 1391 du code général des impôts prévoient une exonération en faveur des personnes de conditions modestes.

La compensation de cette exonération est prévue aux termes du II de l'article 21 de la loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992 qui instaure un prélèvement sur recettes au bénéfice des communes, EPCI et départements.

Le montant de la compensation correspond au produit des bases exonérées l'année précédente, d'une part, et du taux applicable en 1991, d'autre part. Un coefficient de minoration est appliqué au montant de cette allocation.

En deuxième lieu, l'article 1388 bis du code général des impôts prévoit l'application d'un abattement de 30 % sur les bases des logements faisant l'objet d'un contrat de ville.

La compensation de cette exonération est prévue aux termes de l'article 42 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001 qui instaure un prélèvement sur recettes au profit des communes, des EPCI et des départements.

Le montant de cette compensation correspond au produit de la valeur de l'abattement de 30 % appliqué aux bases exonérées de l'année en cours, d'une part, et du taux applicable l'année précédente, d'autre part. Un coefficient de minoration est applicable.

En troisième lieu, une exonération des logements pris à bail à réhabilitation est prévue aux termes des articles 1384 B et 1586 B du code général des impôts.

La compensation de cette exonération est prévue par l'article lui-même pour une part déterminée. Un coefficient de minoration est applicable à cette dernière.

En quatrième lieu, l'article 1388 ter du code général des impôts prévoit l'application d'un abattement de 30 % sur les bases de certains logements faisant l'objet de travaux dans les départements d'outre-mer.

La compensation de cette exonération est prévue à l'article 44 de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer qui instaure un prélèvement sur les recettes de l'État au profit des communes, des EPCI et des départements.

Le montant de cette compensation correspond au produit, d'une part, de la valeur de l'abattement de 30 % appliqué aux bases exonérées de l'année en cours, d'une part, et du taux applicables l'année précédente, d'autre part.

En cinquième lieu, les articles 1383 B à C du code général des impôts prévoient une exonération applicable à la taxe foncière sur les propriétés bâties des immeubles professionnels situés en « zone franche urbaine ».

Les compensations afférentes à ces exonérations sont prévues par plusieurs dispositions :

- le 2e alinéa du III de l'article 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1966 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville ;

- le A du III de l'article 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine ;

- le IV du A de l'article 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances.

Elles consistent en un prélèvement sur recettes au bénéfice des communes, de la Métropole de Lyon, des EPCI à fiscalité propre et des départements.

Le montant ce de cette compensation correspond au produit des bases exonérées au titre de l'année en cours, d'une part, et du taux applicables lors de l'année constituant la génération de zone franche urbaine à laquelle se rattache l'immeuble, d'autre part.

En sixième lieu, un abattement dégressif des bases d'immeubles situés dans les zones franches globales d'activités des départements d'outre-mer est prévu par l'article 1388 quinquies du code général des impôts.

La compensation de cette exonération est prévue sous la forme d'un prélèvement sur les recettes de l'État par les dispositions de l'article 6 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique en outre-mer. Il est perçu au profit des communes, des EPCI et des départements.

Son montant correspond au produit des bases exonérées au titre de l'année en cours, d'une part, et au taux en 2009, d'autre part.

En septième lieu, plusieurs exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties des constructions neuves en accession à la propriété, des locaux à usage locatif et de certains locaux à raison des conditions du prêt ayant permis de les financer sont prévus par diverses dispositions du code général des impôts et compensées en application de multiples articles du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Sont ainsi prévues des exonérations portant sur :

- les constructions neuves affectées à l'habitation principale pour une durée de 15 ans aux termes de l'article 1384 du CGI ;

- les constructions neuves affectées à l'habitation principale et financées à concurrence de plus de 50 % au moyen de prêts aidés par l'État pour une durée de 10 à 25 ans aux termes de l'article 1384 A du CGI ;

- les logements acquis en vue de leur location avec le concours financier de l'État ou de l'un de ses opérateurs pour 15 ans, pouvant être portée à 25 ans, aux termes de l'article 1384 C du CGI ;

- les logements acquis, aménagés ou construits en vue de la création de structures d'hébergement temporaire ou d'urgence pour une durée
de 15 ans, pouvant être portée à 25 ans, aux termes de l'article 1384 D du CGI.

Les modalités de compensation de ces exonérations - qui prennent la forme de subventions de l'État pouvant être minorées - sont prévues :

- à l'article L. 2335-3 du CGCT s'agissant des communes ;

- aux articles L. 5214-23-2 et L. 5215-35 du CGCT s'agissant des communautés de communes et des communautés urbaines ;

- à l'article L. 5216-8-1 du CGCT s'agissant des communautés d'agglomération ;

- à l'article L. 3334-17 du CGCT s'agissant des départements et de la Métropole de Lyon.

En dernier lieu, une exonération en faveur des propriétaires d'immeubles situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) pour la création ou l'extension de commerce est prévue aux termes de l'article 1383 C ter du CGI.

La compensation de cette exonération est prévue par le A du II de l'article 49 de la loi n° 2014-1655 de finances rectificative pour 2014 et calculée à partir du produit des bases exonérées au titre de l'année en cours, d'une part, et du taux applicable en 2014, d'autre part. Ce montant fait l'objet d'une minoration.

B. LE DROIT PROPOSÉ

Les références aux alinéas de l'article étudié ci-après s'entendent de ceux résultant de la rédaction initiale proposée par le Gouvernement.

1) Des mesures de coordination justifiée par la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales et le schéma de compensation proposés au présent article

Pour rappel, à compter de l'année 2021, le présent article propose de mettre en oeuvre :

une exonération de la taxe d'habitation afférente aux résidences principales perçues par les communes et les établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

une redescente de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties vers les communes, à l'exception de la Ville de Paris qui le conserverait ;

l'affectation d'une fraction du produit de la TVA aux EPCI, départements et collectivités à statut particulier.

L'ensemble de ces dispositions - dont les implications sont présentées dans les parties correspondantes du présent commentaire - justifient plusieurs mesures de coordination prévues au 6.1 du présent article dont l'entrée en vigueur est proposée pour 2021.

Ces mesures de coordination visent, d'une part, à supprimer les références qui sont faites aux communes ou aux départements lorsque le droit en vigueur les désigne comme devant bénéficier de la compensation d'une exonération abrogée en cohérence avec la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales ou de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Elles visent, d'autre part, et le cas échéant, à tenir compte du fait qu'à partir de 2021 le taux de taxe foncière sur les propriétés bâties en applicable dans les communes correspondra à la somme des anciens taux communal et départemental.

Dans ces conditions, en effet, les taux de référence retenu pour le calcul des compensations d'exonération versées aux communes et prévus par le droit en vigueur doivent, également, être modifiés.

En premier lieu, les 6.1 et 6.2 du présent article modifient
l'article 21 de la loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992
, de sorte :

- à supprimer les références aux exonérations prévues au I et I bis de l'article 1414 du CGI dont la suppression est proposée au 1.2.1.2.1 du présent article ;

- à préciser que le prélèvement sur les recettes de l'État versé en compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties en application des articles 1390 et 1391 du code général des impôts ne serait perçu désormais que par les communes, les groupements à fiscalité propre et la Métropole de Lyon183(*) ;

- à indiquer que les taux de référence devant être pris en compte à partir de 2021 pour déterminer le montant des allocations compensatrices des communes seraient égaux à la somme de ceux de la commune lors de l'année considérée, d'une part, et retenu en 2020 pour déterminer le montant de compensation des départements, d'autre part.

Les 6.3 à 6.6 et 6.11 du présent article procèderaient à des modifications analogues :

- le 6.3 du présent article modifierait l'article 44 de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer afin de préciser qu'à compter de 2021 les départements ne bénéficieraient plus du prélèvement sur recettes prévu pour la compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties ;

- le 6.4 du présent article modifierait l'article 42 de la
loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 afin de supprimer la référence aux départements en tant que bénéficiaires de la compensation et préciser que les taux de références retenus pour son calcul devront être majorés de ceux retenus pour le département concernés en 2020 ;

- le 6.5 du présent article modifierait l'article 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances afin de supprimer la référence aux départements en tant que bénéficiaire de la compensation et de préciser que les taux de référence retenus pour son calcul devront être majorés de ceux retenus pour le département concerné en 2005 ;

-  le 6.6 du présent article modifierait l'article 6 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique en outre-mer afin de supprimer, à compter de 2021, la référence aux départements en tant que bénéficiaire de la compensation ;

- le 6.7 du présent article modifierait l'article 49 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances  rectificative pour 2014 afin de supprimer la référence aux départements en tant que bénéficiaire de la compensation et de préciser que les taux de référence retenu son calcul devront être majorés de ceux retenus pour le département concerné en 2014 ;

- le 6.8 du présent article modifierait l'article 17 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances  rectificatives pour 2017 afin de supprimer la référence aux départements en tant que bénéficiaire de la compensation et de préciser que les taux de référence retenu pour son calcul devront être majorés de ceux retenus pour le département concerné
en 2017 ; 

- le 6.9 du présent article modifierait l'article 135 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 afin de supprimer la référence aux départements en tant que bénéficiaire de la compensation et de préciser que les taux de référence retenus pour son calcul devront être majorés de ceux retenus pour le département concerné en 2018 ;

- le 6.11 procéderait à l'abrogation de l'article L. 3334-17 du code général des collectivités territoriales prévoyant diverses compensations d'exonérations de taxe foncière au profit de la Métropole de Lyon et des départements.

2) Une mesure tendant à neutraliser l'impact budgétaire pour l'État des augmentations de taux de la taxe d'habitation intervenues depuis 2017

Comme cela a été précisé par ailleurs, les dispositions du 1.1.2.1.1 du présent article modifierait le champ de la cotisation de taxe d'habitation sur laquelle porte le dégrèvement prévu à l'article 1414 C du code général des impôts.

En l'espèce, ce champ serait revu de sorte à ce que les contribuables dégrevés en 2020 ne payent pas une imposition supplémentaire résultant d'une décision prise depuis 2017 par une commune ou un EPCI consistant à augmenter les taux de la taxe d'habitation ou à réduire le montant des abattements.

Si cette disposition tend à neutraliser les effets de hausse de taux ou de réduction des abattements intervenus depuis 2017 du point du vue du contribuable, elle impliquerait, en première lecture, une perte de recettes pour l'État qui en assumerait le coût en 2020.

Toutefois, les dispositions proposées au 6.10 du présent article proposent de remettre ce coût à la charge des collectivités territoriales.

En effet, les A et B du II du 6.10 du présent article établissent que pour chaque commune et EPCI, il serait calculé la différence entre les deux termes suivant :

- le produit des bases d'imposition à la taxe d'habitation des contribuables dégrevés aux termes de l'article 1414 C du CGI et du taux applicable en 2017 ;

- le produit des bases d'imposition à la taxe d'habitation des contribuables dégrevés aux termes de l'article 1414 C du CGI et du taux applicable en 2019.

Le I du 6.10 du présent article prévoit que si cette différence est négative - ce qui signifie que la commune ou l'établissement auraient augmenté leur taux ou réduit le niveau des abattements - il serait procédé, en 2020, à un prélèvement équivalent sur les douzièmes de fiscalité locale versés à la collectivité ou à l'établissement.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale n'a adopté aucun amendement sur cette partie.

VI. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE SUPPRESSION DE LA TAXE D'HABITATION CONFORME AUX OBSERVATIONS DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Votre commission des finances prend acte de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales proposée par le présent article pour l'année 2023.

Cette suppression était déjà largement entamée par la loi n°2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, elle est confirmée avec son extension aux 20 % de ménages les plus favorisés par le présent article.

Le Gouvernement se conforme ainsi aux observations formulées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 28 décembre 2017184(*). En effet, maintenir la taxe d'habitation sur les seuls 20 % des ménages les plus favorisés constituait une atteinte sérieuse au principe d'égalité devant l'impôt.

En outre, la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales constituera une mesure favorable au pouvoir d'achat des Français. Comme cela a été montré dans le commentaire du présent article, cet allégement pourrait représenter un gain de 17,6 milliards d'euros pour les contribuables.

Dès lors, les observations que votre commission des finances entend formuler et les amendements qu'elle souhaite vous proposer sur le présent article viseront principalement à protéger les collectivités territoriales des effets d'une réforme dont l'ampleur ne peut être négligée.

B. LA NÉCESSITÉ DE DÉCALER D'UN AN LA RÉFORME DU SCHÉMA DE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES POUR MIEUX EN ÉVALUER PRÉALABLEMENT LES EFFETS

La réforme du financement des collectivités territoriales proposée par le Gouvernement dans le présent article est prématurée.

S'il ne s'agit pas, comme indiqué précédemment, de remettre en cause la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales, le schéma de compensation mis en place pour les collectivités territoriales par le présent article et devrait entrer en vigueur en 2021, nécessite en revanche des travaux complémentaires.

Les simulations fournies pour évaluer les effets de cette réforme ne sont qu'approximatives, dans la mesure où elles portent sur les dernières données disponibles - celles de l'année 2018 - alors que le dispositif proposé établit, par exemple, la compensation des communes sur les bases 2020 et les taux 2017.

Les effets de ce dispositif sur les indicateurs financiers servant à établir l'éligibilité et le calcul des dotations et fonds de péréquation horizontale et verticale ne sont pas, à ce jour, traités. Sans modification des méthodes de calcul du potentiel fiscal et du potentiel financier, le classement des collectivités en fonction de ces indicateurs sera profondément bouleversé à l'issue de la réforme. Or ils déterminent l'éligibilité aux mécanismes de péréquation et les montants versés. Le travail qui doit être lancé en 2020 sur ce sujet, au sein du comité des finances locales notamment, témoigne de la prématurité de cette réforme.

Par conséquent, l'adopter dès cette année, pour qu'elle entre en vigueur en 2021, reviendrait à accepter un nouveau schéma de financement des collectivités dont un certain nombre d'effets financiers importants n'ont pas été évalués et, le cas échéant, corrigés. La décaler d'un an, c'est en revanche permettre d'en simuler a priori les effets sur deux ans (2020 et 2021) en faisant tourner le modèle sans qu'il soit pour autant entrer en application et de l'ajuster.

C'est cette position que votre commission des finances vous propose d'adopter, en prolongeant d'un an le dégrèvement existant de taxe d'habitation sur les résidences principales, pour différer d'autant l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités, et en amendant le dispositif proposé pour en corriger des failles d'ores-et-déjà identifiées.

Le prolongement d'un an du dégrèvement de taxe d'habitation
sur les résidences principales

Dans le dispositif proposé par le Gouvernement, le dégrèvement de taxe d'habitation (TH) sur les résidences principales est remplacé, en 2021, par une exonération, date à laquelle le nouveau schéma de financement des collectivités entre en vigueur.

L'entrée en vigueur de ce nouveau schéma de financement des collectivités (2022) pourrait ainsi être décalé d'un an, conduisant à prolonger en conséquence d'un an le dégrèvement de TH sur les résidences principales (jusqu'en 2022).

Cette prolongation du dégrèvement de TH et le décalage de l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités permettraient :

- d'analyser les effets du système de compensation envisagé sur les collectivités, au niveau global et au niveau individuel ;

- de restituer au Parlement ces analyses afin qu'il puisse adapter le dispositif de la réforme ;

- de mener les travaux nécessaires à une réforme de la péréquation, en simulant sur des données financières réelles les effets qu'elle aurait ;

- de permettre à l'administration de développer les outils et systèmes d'information nécessaires à la mise en oeuvre pleine et entière de cette réforme.

Le prolongement du dégrèvement de TH et son élargissement
entre 2021 et 2023 aux 20 % des ménages les plus favorisés représenterait un coût pour l'État de 2,6 milliards d'euros en 2021, 4,6 milliards d'euros
en 2022 et 7,9 milliards d'euros en 2023.

Ce coût existe toutefois déjà dans le dispositif proposé par le Gouvernement et est financé in fine par le transfert d'une part de TVA aux EPCI et aux départements et par l'affectation à hauteur de 375 millions d'euros de frais de gestion aux communes.

Votre commission des finances vous invite, ainsi, à adopter plusieurs amendements :

un amendement FINC.14 décalant d'une année l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales et procédant à l'ensemble des coordinations nécessaires ;

des amendements FINC.11, FINC.12 et FINC.13 prévoyant la mise en oeuvre d'un dégrèvement équivalent à 30 % de la cotisation de taxe d'habitation sur les résidences principales, à compter de 2021, en faveur
des 20 % des ménages les plus favorisés
et procédant aux coordinations nécessaires.

Ces amendements n'épuisent pas l'ensemble des améliorations que votre commission des finances souhaite voir apporter à ce texte.

C. LES MODALITÉS DE SUPPRESSION DE LA TAXE D'HABITATION SUR LES RÉSIDENCES PRINCIPALES DOIVENT ÊTRE AMÉLIORÉES

Votre rapporteur général prend acte de la suppression annoncée de la taxe d'habitation sur les résidences principales à compter de 2023, mais estime que le dispositif prévu pour l'accompagner doit être amélioré.

1. Même amendé, le dispositif prévu concernant la revalorisation des valeurs locatives demeure insuffisant

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait que les bases d'imposition de taxe d'habitation sur les résidences principales ne seraient pas revalorisées à l'inflation en 2020.

Cette proposition dérogeait au droit commun185(*) en ce que celui-ci prévoit que les valeurs locatives sont majorées annuellement d'un coefficient égal à l'indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) constaté au mois de novembre.

Par un amendement soutenu en séance par le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Joël Giraud, et adopté, il a été proposé que les valeurs locatives soient, finalement, majorées en 2020 d'un coefficient égal à + 0,9 %.

Malgré l'indéniable inflexion que manifeste l'adoption de cet amendement, votre rapporteur général considère que le dispositif demeure insatisfaisant.

D'une part, rien ne justifie dans son principe, qu'en 2020, - dernière année durant laquelle les collectivités territoriales continueront de percevoir la taxe d'habitation sur les résidences principales - les valeurs locatives ne soient pas revalorisées comme le prévoit le droit en vigueur.

Le fait de proposer de ne pas revaloriser les bases ou de minimiser l'ampleur de cette revalorisation permet simplement volonté de limiter le coût pour l'État, en 2020, du dégrèvement en faveur des 80 % des ménages les moins favorisés.

Ce coût serait, du reste, d'autant plus important qu'aux fins d'assurer que les contribuables bénéficiant du dégrèvement ne paient effectivement plus de taxe d'habitation sur les résidences principales en

2020, le Gouvernement propose d'élargir le périmètre de la cotisation couverte par l'allègement186(*).

Or, tant le dégrèvement prévu par la loi de finances initiale
pour 2018 que la modification du périmètre de la cotisation dégrevée, relèvent d'une initiative de l'État et non des collectivités territoriales.

Il n'y a donc aucune raison qui justifie que les communes et les EPCI, en 2020, paient les coûts associés à cette réforme voulue et engagée par l'État.

D'autre part, l'application de ce dispositif pourrait entrainer une moindre recette pour les collectivités territoriales.

En effet - et alors que le niveau de l'IPCH du mois de novembre n'est pas connu - il convient de constater que le choix de l'Assemblée nationale de retenir un coefficient de + 0,9 % n'est pas celui qui se rapproche le plus des prévisions les plus actualisées concernant le niveau de l'IPCH en novembre 2019.

En effet, comme cela a été rappelé dans la partie relative au droit existant de la taxe d'habitation, le calcul du coefficient de revalorisation devant être appliqué aux valeurs locatives d'une année N, aux termes des dispositions de l'article 1518 bis du code général des impôts, est la suivante :

En considérant les paramètres de cette formule, on constate que si la valeur de l'IPCH en novembre 2019 n'est actuellement pas connue, il n'en va pas de même pour celui de novembre 2018.

Dans ces conditions, il est possible de calculer un « acquis » de l'IPCH tenant compte des valeurs connues les plus récentes en appliquant la formule suivante :

Or, l'application de cette formule conduit à constater que l'acquis d'IPCH en octobre 2019 est, substantiellement, supérieur au coefficient retenu par l'Assemblée nationale.

En effet, en application de la formule prévue par le droit en vigueur et en tenant compte des informations disponibles, le coefficient de revalorisation qui sera connu en novembre devrait être au moins égal
à + 1,2 %
, soit le niveau de l'acquis en octobre 2019.

Évolution de l'acquis d'IPCH
depuis novembre 2018

(en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données de l'INSEE

Aussi, tant le dispositif proposé initialement par le Gouvernement que celui adopté par l'Assemblée nationale, entraineraient, en 2020, des conséquences financières défavorables aux collectivités territoriales.

À l'inverse, l'application d'une revalorisation, pour 2020, dans les conditions prévues par le droit en vigueur permettrait d'assurer une recette supplémentaire de taxe d'habitation de l'ordre de 246 millions d'euros au profit du bloc communal187(*).

Recettes supplémentaires de taxe d'habitation sur les résidences principales
qui auraient résulté en 2019 de l'application de différents scénarii
de revalorisation des valeurs locatives de l'année 2018

(en millions d'euros)

 

Dispositif de non-revalorisation initialement proposé par le Gouvernement
(+ 0  %)

Dispositif de revalorisation issu de l'amendement soutenu par J. Giraud
(+ 0,9 %)

Dispositif de revalorisation retenant l'acquis de l'IPCH en octobre 2019 (+ 1,2 %)

Gain pour les communes

+ 0

+ 127,3 M€

+ 169,7 M€

Gain pour les EPCI

+ 0

+ 57,5 M€

+ 76,6 M€

Gain pour l'ensemble du bloc communal

+ 0

+ 184,7 M€

+ 246,3 M€

Source : calculs de la commission des finances du Sénat d'après les données du recensement des éléments d'imposition 2018 et du rapport 2019 de l'observatoire des finances et de la gestion locales (OFGL)

Pour cette raison, votre commission des finances vous suggère d'adopter un amendement FINC.15 tendant revenir sur le principe d'une revalorisation des valeurs locatives retenues pour l'établissement de la taxe d'habitation sur les résidences principales limitée à + 0,9 % en 2020, au profit de l'application du droit en vigueur.

2. La mise en oeuvre en 2020 d'un mécanisme de reprise au détriment des communes ayant augmenté leur taux de taxe d'habitation depuis 2017 ne se justifie pas

Le dispositif de dégrèvement prévu à l'article 1414 C du code général des impôts prévoit que la part du montant de la taxe d'habitation afférente à la résidence principale qui résulte d'une augmentation des taux ou d'une réduction du montant des abattements depuis 2017 est à la charge du contribuable.

S'il n'a jamais été question que l'État assume ces coûts, il n'a jamais été non plus prévu que les collectivités qui feraient exercice de leur liberté de faire évoluer les taux - garantie par la Constitution comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel188(*) - se voient sanctionner de ce fait.

Or, le dispositif proposé conduirait à cette éventualité que votre rapporteur général n'estime pas justifiée.

En effet - et comme cela a été expliqué plus avant - le montant de la cotisation sur laquelle le dégrèvement au profit de 80 % des ménages les moins favorisés viendrait s'imputer, à partir de 2020, correspondrait à l'ensemble de la taxe d'habitation afférente à la résidence principale due par le contribuable.

Aussi, les contribuables résidant dans une commune qui aurait fait le choix d'augmenter leur taux ou de diminuer leurs abattements depuis 2017 verraient l'État se substituer à eux pour le paiement de l'impôt, même pour la part qui demeurait jusqu'alors à leur charge.

Dans ces conditions, - qui s'expliquent par la volonté d'assurer une imposition nulle aux contribuables - il serait apparu cohérent que l'État prenne à sa charge ce qui relève, en définitive, de son initiative et de son agenda politique.

Il n'en est rien puisque le présent article prévoit qu'une reprise sur les douzièmes de fiscalité locale versés aux collectivités territoriales serait mise en oeuvre en 2020 pour compenser l'État des dépenses supplémentaires qu'il aurait à assumer.

Votre rapporteur général n'est pas insensible à l'argument selon lequel prendre acte des augmentations de taux et en compenser le produit qui en résulte constituerait un mauvais geste fait aux collectivités qui ont « respecté la règle » établie en 2017.

Force est, d'ailleurs, de constater que la grande majorité des communes et des EPCI n'ont pas augmenté leur taux depuis 2017.

Nombre de collectivités territoriales en 2019 qui avait fait
évoluer leur taux de taxe d'habitation (TH) depuis 2017

 

Ayant baissé le taux de TH

Ayant conservé le même taux de TH

Ayant augmenté le taux de TH

Nombre total de communes ou d'EPCI

Communes

600

28 270

6 100

34 970

EPCI

< 10

> 1 048

200

1 258

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de la direction générale des collectivités locales (DGCL)

Votre rapporteur général fait observer, néanmoins, que cette « règle » ne s'applique pas en l'espèce.

En effet, celle-ci consistait à rappeler aux collectivités territoriales le risque qu'elles prenaient à augmenter leur taux alors que le système de compensation qui aurait pu résulter d'une réforme à venir de la fiscalité locale aurait pris, certainement, l'année 2017 comme référence.

Toutefois, le dispositif prévu pour l'année 2020 ne concerne pas le mécanisme de compensation qui n'a vocation à s'appliquer qu'à compter
de 2021. Dans ce contexte, l'application de cette « règle » ne trouve aucune justification.

En outre, même sans l'intervention du législateur cette année, un dégrèvement portant sur l'ensemble de la cotisation de taxe d'habitation afférente à la résidence principale en faveur des 80 % des ménages les moins favorisés, entrerait en vigueur, aux termes des dispositions de la loi de finances initiale pour 2018.

Néanmoins, aux termes du droit en vigueur, les collectivités territoriales percevraient la part d'imposition leur revenant à raison de l'augmentation des taux ou de la diminution des abattements applicables.

Ainsi, votre commission des finances vous propose d'adopter un amendement FINC.32 tendant à supprimer les dispositions du présent article prévoyant la mise en oeuvre, en 2020, d'une reprise sur les douzièmes versés aux collectivités territoriales pour lesquelles le taux de taxe d'habitation en 2019 était supérieur à celui applicable en 2017.

Tout en demeurant favorable aux contribuables, cet amendement remet à la charge de l'État les conséquences financières qui découlent de sa décision pour 2020.

En l'espèce, le coût supplémentaire pour l'État, en 2020, pourrait représenter un montant de l'ordre de 40 millions d'euros.

3. La référence au taux applicable en 2019 pour déterminer le produit de taxe d'habitation revenant à l'État à partir de 2021 est malvenue

Le dispositif proposé prévoit qu'à partir de 2021, le produit de la taxe d'habitation afférente à la résidence principale sera perçu par l'État. Il s'agit de la « nationalisation de la taxe d'habitation ».

Votre rapporteur général considère que cette disposition ne pose pas de difficulté. En effet, dès lors que la mise en oeuvre du nouveau schéma de financement anticipe la suppression de la taxe d'habitation, il est compréhensible que son produit soit affecté à l'État.

Néanmoins, votre rapporteur général considère que le fait de retenir les taux applicables en 2019 pour l'établissement de l'impôt sur cette période ne se justifie pas.

En effet, à compter de 2020, le présent article prévoit la mise en oeuvre d'un dispositif de reprise au détriment des communes et EPCI qui auraient augmenté leur taux depuis 2017.

En pratique, cela signifie que les collectivités territoriales et les établissements percevront, en 2020, une recette de taxe d'habitation correspondant au produit des bases d'imposition et des taux applicables en 2017.

En outre, les dispositifs de compensation des communes et des EPCI - consistant, respectivement, à affecter la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties et une fraction de TVA - seront, également, mis en oeuvre en prenant comme référence les bases d'imposition en 2020 et les taux applicables en 2017.

Dans ces conditions, l'État serait amené, en 2021 et en 2022, à percevoir un produit de taxe d'habitation supérieur à celui que les communes et les EPCI auraient perçu sans mise en oeuvre du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales.

De plus, le produit perçu par l'État sera supérieur à celui effectivement compensé aux communes et aux EPCI.

Votre rapporteur général considère que cette disposition est malvenue et pour cette raison vous invite à adopter un amendement FINC.16 prévoyant que le taux applicable durant la période de « nationalisation » du produit de la taxe d'habitation est le même que celui servant de référence au schéma de compensation, c'est-à-dire celui de l'année 2017.

D. LE NOUVEAU SCHÉMA DE FINANCEMENT DES COMMUNES

1) Un principe d'autonomie financière qui limite le nombre de scenarii de compensation envisageables

Le principe d'autonomie financière limite le nombre de scenarii possibles de compensation de la suppression de la TH.

Si la TH affectée au bloc communal (22,3 milliards d'euros en 2017) était remplacée par une dotation budgétaire, le ratio d'autonomie du bloc communal passerait de 71,4 % à 54,0 %, soit un niveau inférieur au niveau plancher constaté au titre de l'année 2003, avec 60,8 %. La mesure ne serait dès lors conforme ni à la loi organique ni à la Constitution. La compensation de la suppression de la TH doit donc nécessairement donner lieu à l'affectation d'une ressource fiscale.

Un constat similaire peut être effectué au niveau départemental : si la TFPB affectée aux départements (14,2 milliards d'euros en 2017) était remplacée par une dotation budgétaire, le ratio d'autonomie des départements passerait de 73,9 % à 53,3 %, soit un niveau inférieur au niveau plancher constaté au titre de l'année 2003, avec 58,6 %. Là encore, la compensation ne peut être que fiscale.

2) Un sujet à régler : les ressources des communes qui construisent des logements sociaux

Le présent article a une conséquence particulière sur les communes qui accueilleront, à l'avenir, des logements sociaux.

a) Le cas des logements sociaux existants en 2021 est traité par le présent article avec une compensation toutefois partielle

Pour les communes accueillant déjà des logements sociaux sur leur territoire en 2021, le présent article ne modifie pas le droit existant actuellement.

En effet, les locataires de logements sociaux acquittent la taxe d'habitation ou bénéficient d'une exonération ou d'un dégrèvement lorsque son montant représente une part trop importante de leurs revenus. Dans les deux cas, la commune perçoit une ressource fiscale. Celle-ci est toutefois inférieure à ce qu'elle aurait été sans exonération, dans la mesure où les exonérations ne sont que partiellement compensées.

Les différentes exonérations à la taxe d'habitation pouvant concerner les habitants de logements sociaux (exonérations dites « personnes de condition modeste ») représentaient 1,7 milliard d'euros en 2017, dont près de 1,2 milliard d'euros étaient compensés.

Les propriétaires ou bailleurs sociaux bénéficient quant à eux d'une exonération de TFPB de longue durée, qui n'est compensée aux communes que de manière résiduelle. Ainsi, le montant des exonérations
de TFPB sur les logements sociaux
(articles 1384 à 1384 G du CGI) représentait, en 2018, 463 millions d'euros. La même année, l'allocation compensatrice versée s'établissait à 15,1 millions d'euros. Le montant des exonérations non compensées, financé par les collectivités, s'élevait donc
à 448 millions d'euros.

b) La construction de logements sociaux à partir de 2021 se traduira, pour les communes concernées, par une perte de ressources par rapport au régime fiscal antérieur à la réforme

Avec la réforme, les locataires de logements sociaux n'acquitteront plus la taxe d'habitation et n'en seront plus non plus ni exonérés ni dégrevés.

En revanche, les propriétaires ou bailleurs sociaux seront toujours exonérés de TFPB sur une longue durée (quinze à vingt-cinq ans) et les communes mal compensées.

En outre, l'article 5 de la loi de finances pour 2018 a prévu que le dispositif de plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation fixé par l'article 1414 A du code général des impôts, qui donne actuellement lieu à un dégrèvement, soit supprimé au 1er janvier 2020.

La suppression de la taxe d'habitation et du dégrèvement afférent se traduira, pour les communes qui construiront des logements sociaux à compter de 2021, par une véritable perte de ressources financières.

Votre rapporteur général vous propose donc d'adopter un amendement, portant article additionnel, permettant de faire sortir l'exonération de TFPB de longue durée pour les propriétaires ou bailleurs sociaux des variables d'ajustement. Elle ne serait donc plus minorée et permettrait de faire bénéficier les communes d'une compensation intégrale de cette exonération. Elles percevraient ainsi environ 450 millions d'euros de recettes supplémentaires et les EPCI 36 millions189(*).

3) Une compensation dynamique dont les effets, tant globaux qu'individuels, sont insuffisamment connus

a) Une compensation évoluant en fonction de l'évolution des bases de TFPB

Le mécanisme de coefficient correcteur contraste avec le mécanisme de fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) appliqué lors de la suppression de la taxe professionnelle en 2010.

La suppression de la taxe professionnelle a donné lieu à la mise en place d'un mécanisme de compensation reposant d'une part sur une dotation de compensation financée par l'État permettant d'assurer la garantie du niveau des ressources des communes et d'autre part sur un fonds de compensation entre communes, à somme nulle et sans participation de l'État.

Rappel du fonctionnement du FNGIR

Lors de la réforme de la suppression de la taxe professionnelle, l'article 78 de la loi de finances pour 2010 a institué un fonds de garantie individuelle de ressources (FNGIR) au sein de chaque catégorie de collectivités (régions, départements, communes). Ces trois fonds sont abondés par prélèvement auprès des collectivités gagnantes de l'excédent constaté entre le panier de ressources avant et après réforme. Ces fonds sont ensuite réattribués aux collectivités perdantes, qui ont le cas échéant déjà bénéficié d'une dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP). Chaque collectivité perdante se voit allouer un reversement à hauteur de sa perte, à laquelle est appliqué un coefficient multiplicateur destiné à assurer l'exacte correspondance entre la somme des prélèvements et le montant global des reversements transitant par le fonds.

Source : article 78 de la loi de finances pour 2010

Schéma de compensation de la suppression de la taxe professionnelle
(exemple pour les communes)

Source : commission des finances

La compensation de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales, telle qu'elle est proposée par le Gouvernement, repose sur un mécanisme tout autre. Le présent article prévoit la mise en place d'un mécanisme ad hoc de coefficient correcteur appliqué aux recettes communales de TFPB après la réforme. S'il consiste à utiliser les surcompensations pour résorber les sous-compensations, comme le fait également le FNGIR, il est appliqué au produit de TFPB, qui évolue chaque année en fonction de la dynamique des bases et des taux.

La formule de calcul retenue pour l'application annuelle du coefficient correcteur au produit de TFPB aura pour effet de faire évoluer la compensation de chaque commune en fonction de l'évolution de ses bases de TFPB. Les communes surcompensées bénéficieront d'une part de la dynamique de leurs bases de TFPB, au prorata de la compensation fixée par le coefficient correcteur, et les communes sous-compensées bénéficieront d'une compensation plus dynamique que celle de l'évolution de leurs bases de TFPB.

Schéma de compensation de la suppression
de la taxe d'habitation pour les communes

Note de lecture : THP : taxe d'habitation sur les résidences principales ; « Coco » : coefficient correcteur ; Comp : compensation.

Source : commission des finances du Sénat

b) Des communes surcompensées et sous-compensées qui ont des profils globalement différents

Les communes surcompensées et les communes sous-compensées ont, dans leur ensemble, des profils différents.

Les communes sous-compensées sont essentiellement des communes de moins de 10 000 habitants (94 %). 59 % de ces communes ont d'ailleurs une population inférieure à 1 000 habitants. Dans ce groupe figurent toutefois également 34 des 41 communes françaises de plus
de 100 000 habitants.

Répartition des communes sous-compensées
par strate de population en 2018

(en nombre de communes)

 

Nombre

Communes de moins de 10 000 habitants

10 082

dont communes de moins de 1 000 habitants

6 306

dont communes entre 1 000 et 9 999 habitants

3 776

Communes de plus de 10 000 habitants

639

dont communes de plus de 100 000 habitants

34

Total des communes sur-compensées

10 721

Source : commission des finances d'après les données de la DGFiP

Les communes surcompensées dont le montant de compensation excède 10 000 euros sont quant à elles plus homogènes :
sur 17 381 communes surcompensées, 16 998 communes comptent moins
de 10 000 habitants (97,8 %)
. Seules 383 communes ont plus de 10 000 habitants, dont 7 des 41 communes de plus de 100 000 habitants.

Par ailleurs, 7 275 communes sont surcompensées d'un montant inférieur à 10 000 euros : parmi elles, 6 999 communes comptent moins
de 1 000 habitants
, soit 96 % d'entre elles. Seules quatre de ces communes ont plus de 10 000 habitants.

Répartition des communes surcompensées
par strate de population en 2018

(en nombre de communes)

 

Nombre

Communes surcompensées de moins de 10 000 euros

7 275

dont communes de moins de 1 000 habitants

6 999

dont communes entre 1 000 et 9 999 habitants

272

dont communes de plus de 10 000 habitants

4

Communes surcompensées de plus de 10 000 euros

17 381

dont communes de moins de 10 000 habitants

16 998

dont communes de moins de 1 000 habitants

12 004

dont communes entre 1 000 et 9 999 habitants

4 994

dont communes de plus de 10 000 habitants

383

dont communes de plus de 100 000 habitants

7

Total des communes sous-compensées

24 656

Source : commission des finances d'après les données de la DGFiP

Au total, les communes les plus peuplées sont surreprésentées parmi les communes sous-compensées, tandis que les communes de moins de 1 000 habitants font en majorité partie des communes
surcompensées
(77 % de ces communes). Sur 25 309 communes de moins
de 1 000 habitants, 19 003 sont surcompensées, soit 75 %.

Cette différence de profils des communes figurant en majorité dans l'un ou l'autre groupe pourrait présenter un risque d'augmentation du montant du différentiel de compensation, à la charge de l'État, entre la TH perdue et la TFPB transférée. S'il est actuellement estimé à 375 millions d'euros, il pourrait augmenter si les bases de TFPB des communes sous-compensées augmentaient plus vite que les bases de TFPB des communes surcompensées.

Le report de l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités permettrait de disposer d'un peu de recul sur cette question et d'évaluer plus précisément ce risque, en comparant effectivement l'évolution des bases des communes sous-compensées, d'une part, et surcompensées, d'autre part, entre 2018 (données sur lesquelles reposent les simulations fournies par le Gouvernement) et 2021.

4) L'absence d'application du coefficient correcteur à certaines communes surcompensées

Le présent article prévoit que le coefficient correcteur ne soit pas appliqué aux communes dont la surcompensation est inférieure
à 10 000 euros.
Cette mesure est justifiée par un souci de simplification du dispositif pour les communes et pour l'administration.

Cette mesure concerne, ainsi que cela a été évoqué
précédemment, 7 275 communes dont 6 999 de moins de 1 000 habitants. Elle bénéficie donc essentiellement aux petites communes rurales, bien qu'elle ne s'applique qu'à 28 % d'entre elles.

La transformation de ce seuil de 10 000 euros en un « forfait généralisé » de 10 000 euros qui s'appliquerait à l'ensemble des communes surcompensées, qui conserveraient un gain de 10 000 euros maximum, renforcerait de fait l'iniquité de traitement entre les communes surcompensées et les communes sous-compensées. Les communes sous-compensées seraient les seules à voir leur situation rester stable avant et après la réforme tandis que chacune des communes surcompensées y gagnerait entre  0 et 10 000 euros. Le coût pour l'État d'une telle modification du dispositif s'élèverait à environ 174 millions d'euros.

5) Des effets massifs sur les critères de péréquation à anticiper

a) Des critères de péréquation bâtis à partir des bases et des taux moyens de fiscalité directe locale

Aux termes de l'article 72-2 de la Constitution, « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».

La péréquation consiste en des transferts financiers de l'État vers les collectivités (péréquation verticale) ou entre les collectivités elles-mêmes (péréquation horizontale) qui visent à atténuer les disparités de ressources de ces dernières compte tenu des charges auxquelles elles font face.

La péréquation verticale recouvre un ensemble de dotations versées par l'État aux collectivités territoriales en tenant compte des critères de ressources et de charges. Ces transferts constituent autant de composantes de la dotation globale de fonctionnement versée aux différentes catégories de collectivités :

- les dotations de solidarité urbaine et de cohésion (DSU), de solidarité rurale (DSR) et nationale de péréquation (DNP) s'agissant des communes ;

- la dotation d'intercommunalité s'agissant des EPCI.

La péréquation horizontale recouvre des dispositifs mis en place après la réforme de la taxe professionnelle et entrés en vigueur entre 2011 et 2013. Le bloc communal est ainsi concerné par les dispositifs suivants :

- le fonds de solidarité de la région Ile de France (FSRIF), le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et le fonds départemental de péréquation de la taxe additionnelle aux droits de mutation s'agissant des communes ;

- le FPIC et la dotation de solidarité communautaire s'agissant des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Pour déterminer les montants qui doivent être versés au profit des collectivités territoriales ou reversés entre elle, des formules de calcul sont appliquées pour chacun de ces dispositifs. Toutes impliquent, a minima, le potentiel financier par habitant constaté sur le territoire de la collectivité considérée.

Celui-ci est égal au potentiel fiscal augmenté du montant des dotations forfaitaires de la DGF perçues l'année précédente.

Le potentiel fiscal correspond quant à lui au produit des bases de fiscalité directe locale et des taux moyens - pour chaque imposition - constatés au niveau national et, le cas échéant, au sein d'une catégorie d'EPCI déterminée.

Par construction, il est ainsi fonction du niveau des bases et des taux des impositions concernées, notamment de taxe d'habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties.

Un troisième indicateur - l'effort fiscal - est également utilisé pour répartir les dotations et fonds de péréquation. L'effort fiscal d'une commune, défini à l'article L. 2334-5 du CGCT, est égal au rapport entre le produit de la taxe d'habitation, des deux taxes foncières, de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe ou redevance pour l'enlèvement des ordures ménagères, et un potentiel fiscal dit « trois taxes » correspondant à « la somme du produit déterminé par l'application aux bases communales de taxe d'habitation, de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe foncière sur les propriétés non bâties du taux moyen national d'imposition de chacune de ces taxes ainsi que du produit de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties perçu par la commune et les établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire de cette dernière ».

Dispositifs de péréquation du bloc communal reposant
sur le potentiel fiscal ou financier

Membre du bloc communal concerné

Dispositif de péréquation

Indicateur mobilisé

Commune

DSU

Potentiel financier moyen par habitant

DSR

Potentiel financier par habitant

DNP

EPCI

Dotation d'intercommunalité

Coefficient d'intégration fiscale

Dotation de solidarité communautaire

Potentiel financier et potentiel fiscal

Source : commission des finances du Sénat

b) Des effets importants de la réforme sur le calcul des critères de péréquation

À droit inchangé pour le calcul des critères de péréquation (potentiel fiscal, potentiel financier et effort fiscal), la réforme aurait des effets massifs de reclassement des collectivités en fonction de ces critères.

Historiquement, le potentiel fiscal se construit à partir des bases fiscales de chaque catégorie d'impôt multipliées par les taux moyens nationaux de chacun de ces impôts. Jusqu'à présent, lorsqu'un impôt a disparu, le produit des bases d'imposition de la collectivité et du taux moyen national a été remplacé :

- soit par une ressource à taux national qui devient à elle seule un élément du potentiel fiscal (exemple de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises en 2011) ;

- soit par un nouvel impôt transféré par une autre catégorie de collectivités. L'effet sur le potentiel fiscal de cette compensation est alors lié à la base d'imposition et au taux transférés.

Par conséquent, si le potentiel fiscal des communes, des EPCI et des départements était remplacé, à l'issue de la réforme proposée par le présent article, par la recette de compensation qui leur est affectée (TFPB dans le premier cas, TVA dans les deux autres), il augmenterait pour les collectivités dont le taux de TH ou de TFPB perdue était élevé et diminuerait pour les collectivités dont le taux de TH ou de TFPB perdue était bas.

Ainsi, par exemple, un département dont le taux de TFPB l'année avant la réforme serait supérieur au taux moyen national de TFPB départementale verrait son potentiel fiscal progresser après la réforme, toutes choses égales par ailleurs. Ses recettes issues des dotations et fonds de péréquation baisseraient donc.

De tels effets ont déjà été observés dans le passé, à l'issue de la réforme de la taxe professionnelle. En 2012, les potentiels fiscaux ont en effet largement évolué, à la suite de la disparition de la taxe professionnelle l'année précédente, assortie du basculement de la taxe d'habitation départementale au bloc communal et celui de la taxe foncière sur les propriétés bâties des régions aux départements.

Les simulations réalisées sur les potentiels fiscaux des départements témoignent de ce bouleversement. Les calculs réalisés à partir des paramètres de la réforme telle qu'elle a été proposée par le Gouvernement montrent que les variations de potentiel fiscal iraient de - 43 % à + 39 %. Plus d'un quart des départements verraient leur potentiel fiscal diminuer, tandis que trois quarts des départements le verraient progresser.

Évolution du potentiel fiscal des départements après la réforme,
sans modification de son calcul

(en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat

Le potentiel financier des départements correspond au potentiel fiscal majoré de la dotation de compensation et de la dotation forfaitaire de l'année précédente. Les simulations réalisées sur cet indicateur aboutissent aux mêmes conclusions : l'application de la réforme telle qu'elle a été proposée par le Gouvernement ferait varier les potentiels financiers de - 43 % à + 30 %.

Évolution du potentiel financier des départements après la réforme,
sans modification de son calcul

(en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat

Ces modifications de potentiels fiscaux et financiers auraient des conséquences importantes sur les montants de dotations et fonds de péréquation perçus.

Le travail qui doit débuter en 2020 sur cette question, notamment au sein du comité des finances locales, ne permettra pas nécessairement de trouver des adaptations satisfaisantes pour tous d'ici le prochain projet de loi de finances. Le secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics, Olivier Dussopt, a d'ailleurs d'ores-et-déjà envisagé cette éventualité en indiquant qu'un dispositif de neutralisation des effets de la réforme serait, le cas échéant, proposé. Face à la succession de dispositifs de compensation et de neutralisation déjà prévus, votre commission des finances juge préférable d'accorder à tous une année de plus de réflexion et de concertation pour aboutir sur ces sujets à forts enjeux.

6) La nécessité d'une évaluation a priori des principaux effets de la réforme

L'évaluation du dispositif proposé prévue en 2024 par le présent article n'est pas suffisante. Cette « clause de revoyure », trois ans après l'entrée en vigueur de la réforme du financement des collectivités territoriales, intervient trop tard : la réforme aura déjà produit ses effets sur les finances des collectivités et de l'État pendant trois ans et ne pourra se solder que par de nouveaux mécanismes de neutralisation des éventuels effets indésirables, qui complexifieront encore la fiscalité locale et porteront atteinte à sa lisibilité pour les contribuables.

C'est la raison pour laquelle votre commission des finances vous propose d'adopter l'amendement FINC.18 qui donne deux rendez-vous au Gouvernement, en 2020 et en 2021, devant permettre de tirer un premier bilan des évaluations a priori de la réforme, qui auront été faites « à blanc » à partir des bases de données de la direction générale des finances publiques (DGFiP).

7) Le dispositif permettant la prise en compte des rôles supplémentaires doit être amélioré

La compensation prévue, au profit des communes, de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales intègre les rôles supplémentaires de taxe d'habitation sur les résidences principales.

Toutefois, afin de corriger les éventuels effets atypiques de la dernière année connue, elle en retient la moyenne sur les trois dernières années.

Or, les rôles supplémentaires de taxe d'habitation progressant en moyenne de 4 % par an, l'application d'une telle moyenne tend à minorer la compensation par rapport aux produits de taxe d'habitation qui auraient été perçus en dehors de la réforme.

Par conséquent, votre commission des finances vous propose d'adopter un amendement FINC.17, remplaçant la moyenne des trois dernières années des rôles supplémentaires de taxe d'habitation sur les résidences principales par le montant des rôles supplémentaires de la dernière année avant l'entrée en vigueur de la réforme, majoré du taux de croissance annuel moyen de ces mêmes rôles constaté durant les trois dernières années.

Cette méthode de calcul de la compensation des rôles supplémentaires de taxe d'habitation sur les résidences principales permet de se rapprocher davantage de la réalité des recettes qui auraient été perçues par les communes si la réforme n'avait pas eu lieu.

E. UNE ADAPTATION DES RÈGLES DE LIEN ET DE PLAFONNEMENT DES TAUX QUI NE PRÉSENTE PAS DE DIFFICULTÉ MAJEURE

La suppression de la taxe d'habitation remet en cause les règles de lien des taux telles qu'elles existent actuellement, dans la mesure où la taxe d'habitation en constitue l'impôt pivot.

Le dispositif proposé par le Gouvernement, non amendé par l'Assemblée nationale, consiste à remplacer la TH, en tant qu'impôt pivot, par la TFPB.

Ce remplacement ne soulève pas de difficulté majeure, en liant les évolutions de taux de la TFPB, de la TFPNB et de la CFE.

Il conduit toutefois également à lier l'évolution du taux de la TH sur les résidences secondaires à la TFPB à compter de 2023. Cette règle de lien peut conduire à faire varier l'imposition pesant sur les entreprises, au titre de la TFPB, en fonction de la politique de taux souhaitée concernant les résidences secondaires. Il semble toutefois que cette règle de lien des taux, protectrice de l'imposition des contribuables au titre des résidences secondaires, lesquelles peuvent être déclarées comme telles pour des raisons très diverses, permettra d'éviter des distorsions fiscales importantes entre territoires.

F. L'AFFECTATION D'UNE FRACTION DU PRODUIT DE LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE IMPOSE D'OFFRIR DES GARANTIES DE RESSOURCES PLUS GRANDES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET AUX ÉTABLISSEMENTS

1) Le dispositif proposé n'est pas favorable en toutes circonstances aux collectivités territoriales ou aux établissements et implique une perte de recettes, en 2021, à laquelle il faut remédier

a) La dynamique de la TVA ne sera pas nécessairement plus favorable que celle des ressources qu'elle compenserait

Depuis le début de la concertation engagée à l'été 2019, le Gouvernement a cherché à convaincre les élus locaux du fait que la dynamique de la TVA serait plus favorable aux collectivités territoriales que celle de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties, d'une part, et de la part intercommunale de la taxe d'habitation sur les résidences principales, d'autre part.

Toutefois, cette assertion n'est que partiellement vraie. En effet, si la dynamique de la TVA est plus importante que celle des bases des différentes impositions qu'elle remplacerait, il n'en va pas de même s'agissant du produit de ces impositions.

Ainsi, le montant du produit de taxe d'habitation perçu par
les EPCI a augmenté de + 24,1 % contre + 19,8 % pour le produit de la taxe sur la valeur ajoutée
entre 2011 et 2018.

Évolution comparée des bases et du produit de la taxe d'habitation
perçu par les EPCI et de la TVA entre 2011 et 2018

(base 100 en 2011)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données de l'INSEE, de la direction générale des collectivités locales (DGCL) et des rapports annuels de l'observatoire des finances et de la gestion publique locale (OFGL)

Le même constat peut être dressé s'agissant des départements puisque le montant du produit de taxe foncière sur les propriétés bâties a augmenté de + 30,5 % contre + 19,8 % pour le produit de la taxe sur la valeur ajoutée entre 2011 et 2017

Évolution comparée des bases et du produit de la taxe foncière
sur les propriétés bâties perçu par les départements et de la TVA
entre 2011 et 2018

(base 100 en 2011)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données de l'INSEE, et de la direction générale des collectivités locales (DGCL)

Au total, entre 2014 et 2018190(*), ce sont 44 départements qui ont connu une dynamique du produit de taxe foncière sur les propriétés bâties supérieure, en moyenne, de 2 points de pourcentage à celle du produit de la TVA. À l'inverse, 54 départements avaient connu une dynamique moindre, de l'ordre d'un point de pourcentage en moyenne.

Comparaison des dynamiques de la TVA du produit de la part départementale
de la TFPB entre 2014 et 2018

Note 1 : En France métropolitaine, hors Métropole de Lyon191(*) et Ville de Paris192(*) ; pour le département du Rhône, le taux de croissance annuel moyen (TCAM) a été calculé sur la période 2016-2018 pour neutraliser les effets de la constitution de la Métropole.

Note 2 : entre 2014 et 2018, le TCAM de la TVA a été inférieur de plus de 10 points de pourcentage à celui du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) du département des Yvelines, sur la même période.

Source : commission des finances du Sénat d'après les données de la DGCL et de l'INSEE

Ces éléments nuancent donc très largement l'idée que l'affectation d'une fraction de TVA aux collectivités territoriales leur sera plus favorable, à long terme, que les impositions dont elles bénéficient aujourd'hui.

b) Le montant retenu pour la compensation des départements et des EPCI en 2021 impliquerait une perte de recette cette année-là

S'il devait entrer en vigueur en 2021, le dispositif proposé se traduirait par une importante perte de recette pour les départements et
les EPCI.

En effet, alors qu'il était promis une « compensation à l'euro près », le montant qui sera versé sous forme d'une fraction de TVA aux collectivités territoriales concernées en 2021 correspondra au montant des ressources perçues en 2020.

Il s'agira donc, en 2021, d'une véritable « année blanche » durant laquelle l'évolution des bases physiques et du produit ainsi que, le cas échéant, la revalorisation à l'inflation des valeurs locatives193(*) ne seront pas prises en compte.

Dans ces conditions, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pourraient perdre une recette potentielle, en 2021, de l'ordre de 124,1 millions d'euros.

Les départements perdraient - quant à eux - plus de 270 millions d'euros de recettes potentielles.

Projection194(*) des pertes de recette potentielles en 2021 induites
par le mécanisme de compensation des EPCI et départements

(en euros - en pourcentage)

 

Taux de croissance annuel moyen des bases nettes entre 2016 et 2018

Projection du montant des bases nettes imposables en 2020

Projection des bases nettes imposables en 2021

Perte de bases imposables résultant de l'application du dispositif de compensation

Équivalent en recettes de TH sur les résidences principales ou de TFPB

EPCI

+ 1,58 %

94,9 Md€

96,4 Md€

1,5 Md€

124,1 M€

Départements195(*)

+ 2,03 %

82,4 Md€

84,2 Md€

1,8 Md€

272,4 M€

Source : calculs de la commission des finances du Sénat d'après les données de l'observatoire des finances et de la gestion publique locale (OFGL)

Il convient, en outre, d'observer que le montant compensé
en 2021 n'intégrera pas une part substantielle des compensations d'exonération
qui devraient, pourtant, être versées aux collectivités territoriales.

En effet, le montant de plusieurs de ces compensations est déterminé comme le produit d'un taux de référence et des bases exonérées l'année précédente.

Ainsi, en retenant dans le calcul des ressources à compenser en 2021, le montant des allocations compensatrices versées aux collectivités territoriales concernées en 2020, le dispositif omet d'intégrer une part des recettes qui aurait dû leur être versées en 2021.

Dans le cas de la taxe d'habitation sur les résidences principales, ce phénomène est d'autant plus massif que la seule compensation d'exonération qui concerne cette taxe est calculée et versée avec un décalage d'une année par rapport au fait générateur.

Il en va de même pour plusieurs compensations d'exonérations relatives à la taxe foncière sur les propriétés bâties, dont, par exemple :

- la compensation de l'exonération pour les personnes de condition modeste (9,4 millions d'euros versés aux départements en 2018) ;

- la compensation de l'exonération pour les logements pris à bail en vue de réhabilitation (plus de 32 000 euros versés aux départements en 2018).

Pour les EPCI, la perte de recette qui résulterait de l'application de cette méthode de calcul du montant des allocations compensatrices à compenser en 2021 pourrait s'élever à 26,7 millions d'euros.

Ainsi, pour l'ensemble du bloc communal, la perte de recette,
en 2021, qui résulterait de la méthode de calcul des montants à compenser s'élèverait à près de 102,5 millions d'euros.

Projection196(*) du montant des pertes de recette au détriment des EPCI
qui résulteraient de l'absence de revalorisation des allocations compensatrices retenues pour déterminer l'ensemble du montant des ressources
à compenser en 2021

(en euros - en pourcentage)

Taux de croissance annuel moyen des bases exonérées de TH entre 2016 et 2018

Projection du montant des bases exonérées de TH en 2019 (compensées en 2020)

Projection du montant des bases exonérées de TH
en 2020
(non-compensées en 2021)

Différentiel entre le montant des bases exonérées compensées en 2020 et non compensées en 2021

Équivalent du différentiel en montant d'allocations compensatrices non-versées aux EPCI en 2021 sous forme d'une fraction de TVA

+ 5,34 %

12,8 Md€

13,5 Md€

0,7 Md€

26,7 M€

Source : calculs de la commission des finances du Sénat d'après les données de l'observatoire des finances et de la gestion publique locale (OFGL) et du rapport 2019 de la direction générale des finances publiques relatif au « coût pour les collectivités territoriales des mesures d'exonération et d'abattement d'impôts directs locaux »

Compte tenu de la diversité des compensations d'exonérations relatives à la taxe foncière sur les propriétés bâties, d'une part, et à l'insuffisance des données disponibles, d'autre part, il n'a pas été possible de retracer les pertes que pourraient subir les départements pour les mêmes raisons.

Ainsi - et pour les mêmes raisons que celles exposées concernant l'établissement du montant des ressources devant être compensées aux communes - le dispositif prévu pour tenir compte du produit des rôles supplémentaires, émis après 2021, doit être amélioré.

Dans ces conditions, la méthode de calcul du montant des ressources à compenser, en 2021, proposée par le Gouvernement n'est pas satisfaisante.

Afin de l'améliorer, votre commission des finances vous propose d'adopter plusieurs amendements :

- les amendements FINC.19, FINC.23 et FINC.27 tendant à prévoir que, pour l'établissement des ressources à compenser l'année de l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement, le montant des recettes de taxe d'habitation sur les résidences principales des EPCI et de la Ville de Paris de l'année précédente, d'une part, et de taxe foncière sur les propriétés bâties des départements, d'autre part, seront majorés d'un coefficient égal à l'indice des prix à la consommation harmonisé évalué, pour l'année à venir, au projet de loi de finances ;

- des amendements FINC.21 et FINC.29 tendant à prévoir que, pour l'établissement des ressources à compenser l'année de l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement, le montant des allocations compensatrices versées l'année précédente aux EPCI et à la Ville de Paris sera majoré d'un coefficient égal à l'indice des prix à la consommation harmonisé évalué pour l'année à venir au projet de loi de finances ;

- un amendement FINC.25 tendant à prévoir que, pour l'établissement des ressources à compenser l'année de l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement, le montant de la part des allocations compensatrices versées l'année précédente aux départements, pour lesquelles la base exonérée de référence est celle de l'antépénultième année, sera majoré d'un coefficient égal à l'indice des prix à la consommation harmonisé évalué pour l'année à venir au projet de loi de finances ;

- des amendements FINC.20, FINC.24 et FINC.28 tendant à prévoir que le montant retenu pour la compensation, l'année de l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement, du produit des rôles supplémentaires, émis après l'entrée en vigueur de la réforme au titre de la taxe d'habitation sur les résidences principales perçue par les EPCI et la Ville de Paris et la taxe foncière sur les propriétés bâties perçue par les départements, est déterminé comme le produit des rôles supplémentaires en 2021 et du taux

de croissance annuel moyen du montant de ces mêmes rôles sur la période 2019-2021197(*).

2) Un risque sérieux pour les départements et un coût important pour l'État

L'affectation d'une fraction de TVA aux départements pose deux difficultés sur lesquelles votre rapporteur spécial espère que le Gouvernement travaillera au plus vite.

En premier lieu, l'affectation d'une fraction de TVA - qui est une ressource cyclique - constitue un risque à prendre en considération pour les départements, dont l'évolution des dépenses n'est pas sans lien avec celle de la conjoncture économique.

Par exemple, le nombre d'allocataires du revenu minimum d'insertion (RMI) puis du revenu de solidarité active (RSA) socle non majoré a eu tendance à augmenter très rapidement avec la crise de 2008. A l'inverse, la croissance plus soutenue du début des années 2000 avait contribué à réduire ce nombre.

Évolution du nombre d'allocataires du RMI et du RSA socle non-majoré
corrigée de la croissance démographique

(base 100 en 1995)

Source : calculs de la commission des finances d'après les données de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et de la santé (DREES) et de l'INSEE

Comme l'ont observé les associations d'élus, le risque d'un « effet ciseau » ne doit pas être négligé. Comme il le développe plus amplement infra, votre rapporteur général observe que le présent article ne répond que partiellement à cette difficulté.

En deuxième lieu, il convient d'observer que l'affectation d'une fraction de TVA a vocation à compenser la perte d'une ressource qui représentait 76 % des recettes fiscales directes des départements.

Il en découle que les départements seront amenés à perdre un pouvoir de taux et d'assiette sur un ensemble conséquent de leurs ressources.

Un ample travail doit dès lors être mené par le Gouvernement en concertation avec le Parlement et les associations d'élus afin d'envisager un nouveau panier de ressources fiscales pour les départements.

Le décalage d'une année de l'entrée en vigueur de la réforme doit aussi servir cet objectif.

En dernier lieu, votre rapporteur général observe que l'État se privera d'une part importante de ses recettes fiscales puisqu'elle s'élèverait à 22 milliards d'euros en 2021.

Comme cela est développé dans le tome I du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2020198(*), une part de plus en plus importante des recettes de TVA échappe, aujourd'hui, à l'État.

Or, cette tendance le rend de plus en plus dépendant de l'évolution d'autres recettes - comme l'impôt sur les sociétés - dont le rendement est bien plus sensible à la conjoncture économique.

3) Un mécanisme de garantie fictif et un mécanisme de reprise contestable

Le dispositif proposé ne répond qu'imparfaitement au risque de survenue d'un « effet ciseau » au détriment, notamment, des départements en cas de retournement conjoncturel.

En effet, si le choix de l'année de référence pour déterminer le montant du produit de TVA à affecter aux collectivités territoriales est pertinent, il n'en va pas de même des modalités de mises en oeuvre du mécanisme de garantie prévu par le dispositif.

En premier lieu, - et s'agissant de l'année de référence du produit
de TVA à partager entre l'État et les collectivités territoriales - votre rapporteur général partage les motivations du Gouvernement lorsque celui-ci propose de ne pas contemporanéiser l'affectation de la ressource.

La fraction de TVA à verser serait, en effet, calculée en référence au produit de TVA de l'année N-1.

Si ce choix implique que les collectivités territoriales ne bénéficieront de la dynamique de la TVA qu'avec une année de retard, il convient, aussi, de constater qu'un retournement conjoncturel n'aurait, également, d'impact qu'avec un décalage d'un an.

Ce délai pourrait être utilement exploité pour discuter en loi de finances des conséquences à tirer, s'agissant des charges et ressources des départements et EPCI, d'une dégradation de la situation économique.

En second lieu, le mécanisme de garantie du niveau de ressources proposé par le Gouvernement n'est néanmoins pas satisfaisant en ce qu'il ne présente qu'un caractère fictif.

Le mécanisme proposé consisterait à ce que lorsque le montant des ressources de TVA à verser aux collectivités territoriales au titre de l'année à venir est inférieur au montant des ressources constaté en 2020, l'État assume la différence.

Ce dispositif n'a - évidemment - pas vocation à s'appliquer en pratique puisque, plus les années passeront, plus le risque que le montant des ressources de TVA à affecter se trouve inférieur au montant des ressources constaté en 2020 se réduira.

Ainsi, en retenant l'hypothèse d'une croissance du produit net
de TVA de l'ordre de + 1,5 % par an, il faudrait que la France connaisse une récession de - 5,8 % en 2025 pour que le mécanisme s'enclenche au profit des collectivités territoriales en 2026.

La garantie accordée aux collectivités territoriales s'avère ainsi fictive, le Gouvernement n'ayant pas pris la juste mesure de la nécessité de les prémunir d'une perte brutale de recettes alors qu'il les prive d'un pouvoir de taux dont elles disposaient jusqu'alors.

Pour cette raison, votre commission des finances vous propose les amendements FINC.22, FINC.26 et FINC.30 tendant à prévoir - pour chaque catégorie de collectivités territoriales concernées - que lorsque le montant de la ressource de TVA à verser est inférieur à celui de l'année précédente, la différence fait l'objet d'une attribution à due concurrence d'une part du produit de la TVA revenant à l'État.

Dans l'hypothèse d'une récession de - 1 % en 2022, ces amendements se traduiraient par un coût supplémentaire pour l'État de l'ordre de 230 millions d'euros.

Ces amendements seraient sans incidence sur le dispositif adopté à l'Assemblée nationale consistant à verser aux départements, selon des critères de répartition à définir, une fraction annuelle supplémentaire globale de TVA de 250 millions d'euros.

En effet, celui-ci constitue une première inflexion bienvenue de la part du Gouvernement pour permettre de prendre en compte la situation particulière de certains départements.

À cet égard, les amendements que votre commission des finances propose complète utilement les apports de l'Assemblée nationale.

En effet, le dispositif de garantie ainsi modifié permettra de répondre de manière pertinente aux risques posés par un retournement de la conjoncture économique ayant un impact sur le niveau des ressources de l'ensemble des EPCI et des départements.

4) Le mécanisme de régularisation proposé dans le cadre du versement des fractions de TVA aux départements et aux EPCI semble pouvoir faire l'objet de modifications

Le dispositif proposé prévoit que le montant de la fraction de la TVA affectée aux départements et aux EPCI au titre d'une année N est calculé en référence au montant révisé de la TVA nette de l'année N-1 figurant au tome I du rapport relatif aux Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour l'année N.

Il prévoit, également, qu'une régularisation serait opérée dès que le montant définitif de la TVA nette budgétaire de l'année considérée est connu. Le cas échéant, cette régularisation se traduirait par une réduction du montant des douzièmes versés aux collectivités territoriales.

Schéma récapitulatif des modalités proposées pour l'établissement
et le versement de la fraction de TVA affectée aux départements et aux EPCI

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Votre rapporteur général considère, pourtant, qu'une évaluation erronée du montant révisé de la TVA nette budgétaire relève de la responsabilité de l'État.

Dans ce contexte, il estime qu'il n'est pas opportun de faire peser sur les collectivités territoriales le risque, en cours d'année, d'une diminution du niveau des recettes qui leur reviendrait.

Par ailleurs, votre rapporteur constate que depuis 2013, les montants de TVA nette budgétaire constatés ont eu plutôt tendance à s'avérer supérieurs aux montants révisés.

Évolution des différences entre les montants révisé et
définitif de la TVA nette budgétaire entre 2011 et 2018

(en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Ainsi, l'État ne prendrait pas un grand risque à accepter de ne pas procéder à une régularisation lorsque le montant définitif se trouverait inférieur au montant révisé.

Du reste, l'effort budgétaire à consentir, le cas échéant, serait modeste puisqu'en 2016 - dernière année ou la différence entre les montants révisé et définitif a été négative - il aurait impliqué, de la part de l'État, de prendre à sa charge seulement 88 817 euros de dépenses supplémentaires.

Aussi, votre commission des finances vous invite à adopter un amendement FINC.31 tendant à prévoir que lorsque la différence entre les montants révisé et définitif de la TVA nette budgétaire, retenue pour déterminer le montant de la fraction de TVA affectée aux EPCI et aux départements, est négative il n'est pas procédé à une régularisation du montant des douzièmes restant à verser.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5 bis (nouveau)
(Art. 231 ter du code général des impôts)

Taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement en Île-de-France

. Commentaire : le présent article crée une nouvelle zone, avec un tarif renforcé de 20 %, pour la taxe annuelle sur les bureaux, commerces, locaux de stockages et de stationnement en Île-de-France.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 231 ter du code général des impôts définit une taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement (TSBCS), dite « taxe sur les bureaux », applicable dans la seule région d'Île-de-France.

L'objectif de la TSBCS est double : participer au rééquilibrage de l'offre de locaux entre bureaux et logements en Île-de-France et contribuer au financement du réseau de transport Grand Paris Express.

Le produit de la taxe est affecté sous certains plafonds à la région d'Île-de-France, au fonds national d'aide au logement (FNAL) et à la Société du Grand Paris (SGP), le reliquat éventuel étant reversé au budget général de l'État.

Elle est perçue chaque année. La personne redevable est le propriétaire ou le titulaire d'un droit réel, tel qu'un usufruit ou une autorisation temporaire de domaine public.

1. La taxe porte sur les bureaux, les commerces et les surfaces de stationnement

La taxe s'applique aux locaux à usage de bureaux, aux locaux commerciaux, aux locaux de stockage et aux surfaces de stationnement.

La loi de finances pour 2019 a étendu la portée de cette taxe aux surfaces de stationnement exploitées commercialement, c'est-à-dire les parkings destinés au public, alors que seules étaient taxées précédemment les surfaces de stationnement annexées aux locaux précédemment mentionnés et soumis eux-mêmes au paiement de la taxe.

En application du V du même article 231 ter, sont exonérés de la TSBCS :

- les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement, situés dans une zone franche urbaine-territoire entrepreneur (ZFU-TE)199(*) ;

- les locaux et surfaces de stationnement appartenant aux fondations et aux associations reconnues d'utilité publique, ainsi que les locaux spécialement aménagés pour l'archivage administratif et pour l'exercice d'activités de recherche ou à caractère sanitaire, social, éducatif ou culturel ;

- les locaux administratifs et les surfaces de stationnement des établissements publics d'enseignement du premier et du second degrés et des établissements privés sous contrat avec l'État ;

- les locaux à usage de bureaux d'une superficie inférieure à 100 mètres carrés, les locaux commerciaux d'une superficie inférieure à 2 500 mètres carrés, les locaux de stockage d'une superficie inférieure à 5 000 mètres carrés et les surfaces de stationnement de moins de 500 mètres carrés ;

- les locaux de stockage appartenant aux sociétés coopératives agricoles ou à leurs unions. En application du VI bis, les parcs d'exposition et locaux à usage principal de congrès sont assimilés à des locaux de stockage ;

- les locaux et aires des parcs relais, ainsi que les seules places de stationnement qui sont utilisées en tant que parc relais parmi les surfaces de stationnement soumises au paiement de la taxe.

2. La tarification est différenciée selon la localisation

Le VI du même article 231 ter définit les tarifs au mètre carré en fonction de la catégorie de locaux et de la localisation.

Trois circonscriptions sont définies. La première comprend Paris et le département des Hauts-de-Seine, la seconde les autres communes de l'unité urbaine de Paris et la troisième les autres communes d'Île-de-France.

Circonscriptions de la TSBCS

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'article L. 231 ter du code général des impôts

Toutefois, les communes de la deuxième circonscription éligibles à la fois à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et au bénéfice du fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France200(*) bénéficient du classement dans la troisième circonscription pour le calcul de la taxe. Avant la promulgation de la loi de finances pour 2019, cette disposition était également ouverte aux communes de la première circonscription, sous la même condition.

Un tarif réduit est également appliqué pour les bureaux appartenant à une collectivité publique ou aux organismes professionnels ainsi qu'à certaines associations ou organismes privés sans but lucratif.

TSBCS : tarifs au mètre carré en 2019

(en euros par mètre carré)

Circonscription

1e

2e

3e

Locaux à usage de bureaux (tarif normal)

19,31 €

10,55 €

5,08 €

Locaux à usage de bureaux (tarif réduit)

9,59 €

6,34 €

4,59 €

Locaux commerciaux

7,86 €

4,06 €

2,05 €

Locaux de stockage

4,07 €

2,05 €

1,05 €

Surfaces de stationnement

2,58 €

1,38 €

0,71 €

Source : article L. 231 ter du code général des impôts

Ces tarifs sont actualisés au 1er janvier de chaque année en fonction de l'évolution de l'indice du coût de la construction publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Les propriétaires des surfaces paient la TSBCS et peuvent la répercuter dans les charges aux locataires.

3. Le produit contribue notamment au financement de la Société du Grand Paris

Le produit de la taxe est réparti entre trois affectataires :

- la région d'Île-de-France reçoit 50 % des produits perçus, dans la limite d'un plafond annuel de 212,9 millions d'euros201(*) ;

- le fonds national d'aide au logement (FNAL) est le deuxième affectataire, recevant un montant de 116,1 millions d'euros ;

- enfin la SGP reçoit le reliquat du produit, dans un plafond de 500 millions d'euros202(*). Le plafond de la SGP n'était que de 385 millions d'euros avant la promulgation de la loi de finances pour 2019.

Le reliquat éventuel est versé au budget général de l'État.

D'après le document « Voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances, le montant effectif de TSBCS reversé à la SGP a été de 381,8 millions d'euros en 2018, de 466,0 millions d'euros en 2019 et devrait être du même montant, à droit constant, en 2020.

Pour mémoire, la Société du Grand Paris est aussi affectataire de quatre autres taxes affectées, comme l'indique le tableau infra.

Liste des taxes affectées à la SGP et montant affecté

(en millions d'euros)

Libellé

Exécution 2018

Exécution 2019 (prévision)

Exécution 2020 (prévision)

Taxe spéciale d'équipement au profit de l'établissement public Société du Grand Paris

118,7

117,0

117,0

Taxe additionnelle régionale de 15 % à la taxe de séjour en Île-de-France

Inexistant en 2018

15,0

20,0

Taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux perçue dans la région Ile-de-France

381,8

466,0

466,0

Taxe sur les surfaces de stationnement

Inexistant
en 2018

3,0

4,0

Imposition forfaitaire sur le matériel roulant circulant sur le réseau de transport ferroviaire et guidé géré par la RATP (IFER-STIF RATP)

73,0

75,0

75,0

Total

573,5

676,0

682,0

Source : calculs Sénat, à partir du document Voies et Moyens, tome 1, annexé au projet de loi de finances pour 2020

La SGP se finance en outre par l'emprunt, avec de premiers contrats conclus pour un montant de 3 milliards d'euros auprès de la Caisse des dépôts et consignations et de la Banque européenne d'investissement, et prévoit de procéder à des émissions monétaires et obligataires. Son plan de financement dépend également des recettes perçues à partir de la mise en marche du réseau : péages, publicité et commerces dans les gares, fibre numérique dans les tunnels203(*)...

Ces ressources ne paraissent toutefois pas suffisantes : une mission confiée par le Gouvernement à M. Gilles Carrez a conclu en juillet 2018 à la nécessité de déterminer de nouvelles sources de financement, à hauteur de 200 à 250 millions d'euros par an204(*), ce qui a été partiellement satisfait par les mesures prises dans le cadre de la loi de finances pour 2019 : modifications précitées de la TSBCS, affectation des recettes de la taxe annuelle sur les surfaces de stationnement en Île-de-France excédant 66 millions d'euros à la SGP, institution d'une taxe additionnelle régionale à la taxe de séjour affectée à la Société du Grand Paris, relèvement du plafond d'affectation de l'imposition forfaitaire sur le matériel roulant circulant sur le réseau de transport ferroviaire et guidé géré par la RATP (IFER-STIF RATP) affectée à la SGP.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les députés ont adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement déposé par MM. Gilles Carrez et Joël Giraud, rapporteur général au nom de la commission des finances, tendant à modifier le régime de la taxe sur les bureaux en Île-de-France.

Cet amendement définit une nouvelle zone, dite « premium », qui regrouperait des arrondissements représentant à peu près la moitié ouest de Paris (les 1er, 2e, 7e, 8e, 9e, 10e, 15e, 16e et 17e) et plusieurs communes de la première couronne ouest (Boulogne-Billancourt, Courbevoie, Issy-les-Moulineaux, Levallois-Perret, Neuilly-sur-Seine et Puteaux), considérés comme particulièrement attractifs pour les locaux à usage de bureaux.

Dans cette zone, le tarif appliqué pour les locaux à usage de bureaux serait de 23,19 € pour le tarif normal et de 11,51 € pour le tarif réduit, soit un surplus de 20 % par rapport aux tarifs applicables dans l'actuelle zone 1. Le tarif applicable aux autres locaux demeure identique.

L'amendement prévoit également que l'actualisation annuelle en fonction de l'inflation ne s'appliquerait pas, en 2020, aux tarifs de la première circonscription telle que définie dans le droit existant.

Cet amendement a été soutenu au nom du Gouvernement par M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics, au motif que l'augmentation proposée représenterait, selon les estimations, une augmentation d'un peu moins de 1 % du loyer hors charges.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général regrette que, une fois de plus, la seule solution imaginée pour financer un équipement public soit une nouvelle progression de la taxation des entreprises.

Alors que le coût du réseau de transport Grand Paris Express avait été évalué à 25 milliards d'euros en 2012, son chiffrage est désormais de 35 milliards d'euros, dont 7 milliards d'euros de provision pour risques et aléas.

Or la loi de finances initiale pour 2019 a déjà créé ou étendu deux taxes affectées à la Société du Grand Paris : une taxe additionnelle de 15 % à la taxe de séjour au réel ou à la taxe de séjour forfaitaire perçue dans la région Île-de-France et l'extension précitée de la taxe sur les bureaux et autres locaux. En deux ans, les ressources apportées à la SGP par des taxes affectées devraient ainsi passer de 573,4 millions d'euros en 2018 à 682,0 millions d'euros en 2020, soit une hausse de 108,6 millions d'euros.

Le présent article poursuit dans la même direction, sans qu'il soit possible de savoir si d'autres mesures seront nécessaires à l'avenir.

Le coût prévisionnel de la mesure présentée par le présent article se déduit, comme cela a été confirmé à votre rapporteur général, de la lecture de l'amendement n° I-2