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Projet de loi de finances pour 2020 : Enseignement scolaire

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Enseignement scolaire ( rapport général - première lecture )

II. SANS OCCULTER LES ÉVOLUTIONS DES AUTRES TITRES DE DÉPENSES, LA DYNAMIQUE BUDGÉTAIRE DE LA MISSION DEMEURE LARGEMENT PORTÉE PAR LES MOUVEMENTS DES DÉPENSES DE PERSONNEL

En 2020, les dépenses de personnel (titre 2) s'établiraient à 68,7 milliards d'euros - contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions » (CASP) comprise - et représenteraient près de 93 % de l'ensemble des crédits de la mission en AE comme en CP.

Dans ces conditions, la dynamique budgétaire de la mission est presque exclusivement influencée par les mouvements propres au titre 2.

Votre rapporteur spécial considère qu'il est utile de qualifier les évolutions des dépenses de personnel en 2020 et sur une période plus ancienne avant de s'intéresser aux autres types dépenses et aux opérateurs de la mission.

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL CONSTITUENT L'ENJEU BUDGÉTAIRE DOMINANT DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »

1. Les dépenses de personnel continuent d'augmenter en 2020 notamment sous l'effet des mesures catégorielles
a) Les dépenses de personnel augmenteraient en 2020

Les dépenses de personnel progresseraient de + 1,63 % par rapport à l'autorisation donnée en loi de finances initiale pour 2019 soit une augmentation des dépenses de 1,1 milliards d'euros.

En « norme pilotable »4(*), les dépenses de personnel augmenteraient de + 1,75 %, soit 825 millions d'euros, participant à une croissance cumulée depuis 2017 de 3,6 milliards d'euros (+ 5,9 %).

Évolution des dépenses de personnel entre 2017 et 2020

La décomposition des facteurs d'évolution des dépenses de personnel en 2020 laisse apparaitre deux mouvements :

- une pression à la baisse des dépenses de titre 2 de l'ordre
de 557,8 millions d'euros
expliquée à hauteur de 421 millions d'euros pas le glissement-vieillesse-technicité (GVT) négatif ;

- une pression à la hausse des dépenses de titre 2 de l'ordre
de 1,4 milliard d'euros
expliquée par l'importance du GVT positif
pour 731 millions d'euros et des mesures catégorielles pour 393 millions d'euros.

Facteurs d'évolution des dépenses
de personnel (hors CAS « Pensions ») en 2020

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

b) La reprise du PPCR est le principal facteur de dynamisme du coût des mesures catégorielles

Le coût des mesures catégorielles prévues au PLF 2020 s'élèverait à 395,5 millions d'euros. Le coût agrégé des mesures catégorielles prises dans le champ de la mission depuis le début du quinquennat s'élève, ainsi, à 748,2 millions d'euros.

Il s'agit d'un montant comparable à celui réalisé pour la seule année 2017 ce qui traduit une implication notable en faveur d'une maitrise de la masse salariale.

Toutefois, votre rapporteur spécial constate que le coût annuel des mesures catégorielles a plus que triplé depuis 2018 ce qui pourrait traduire un relâchement tendanciel.

Évolution du coût annuel des mesures catégorielles de la mission

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaire

En réalité, la décomposition du coût des mesures catégorielles met à jour le rôle déterminant joué par l'accord « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) dans cet accroissement des dépenses.

L'accord « Parcours professionnels, carrières et rémunérations »

Le protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) est le fruit d'une négociation entre le précédent gouvernement et les organisations syndicales, ouverte le 7 octobre 2014 et clôturée le 17 juillet 2015.

Couvrant les trois versants de la fonction publique, ce protocole comprend deux mesures principales :

- transformer une partie des primes des fonctionnaires en points d'indice, pour harmoniser les rémunérations des agents mais aussi augmenter les pensions des futurs retraités ;

- rénover les grilles indiciaires, pour étendre l'amplitude entre le début et la fin de carrière et conforter le traitement indiciaire des fonctionnaires.

À l'issue du protocole PPCR, la rémunération annuelle d'un infirmer aura par exemple augmenté de 1 246 euros bruts, celle d'un attaché d'administration
de 1 171 euros et celle d'un gardien de la paix de 857 euros.

Initialement, la mise en oeuvre du protocole devait s'étaler sur quatre ans, entre 2016 et 2020. L'actuel Gouvernement a toutefois reporté d'un an l'ensemble des mesures prévues, en raison des coûts générés. L'année 2018 a constitué une « année blanche » et la mise en oeuvre de l'accord PPCR a été allongée jusqu'en 2021.

Le coût total de cet accord est estimé à 3,75 milliards d'euros
entre 2016 et 2021.

Coût total du protocole PPCR
pour les trois versants de la fonction publique

(en millions d'euros)

Source : direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP)

La reprise du PPCR en 2019 contribue, ainsi, fortement à l'aggravation des dépenses et devrait - du reste - produire des effets de long terme contre lesquels votre rapporteur spécial s'est déjà élevé5(*).

En 2020, le protocole PPCR représenterait à lui seul 77,4 % du coût total des mesures catégorielles, soit 304 millions d'euros.

Comme il a déjà eu l'occasion de le dire et ainsi qu'il s'en expliquera encore dans le présent rapport, votre rapporteur spécial considère comme dispendieuses et inefficientes les mesures non-ciblées de revalorisation de rémunération des agents publics.

Part du PPCR dans l'évolution du coût annuel
des mesures catégorielles

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

En recomposant la situation budgétaire de la mission neutralisée de l'effet du PPCR, on constate que l'évolution du coût des mesures catégorielles s'élève à + 88,9 millions d'euros en 2020 à + 115 millions d'euros en 2019

Ainsi, votre rapporteur spécial réaffirme qu'il considère la reprise du PPCR comme l'élément principal du dérapage des dépenses de masse salariale observé depuis la loi de finances pour 2019.

Dès lors, il estime que la responsabilité du Gouvernement ne peut être que partielle. En effet, le PPCR constitue un héritage malheureux du quinquennat précédent.

c) En dehors du PPCR le coût de mesures catégorielles augmente sous l'effet des mesures de revalorisation indemnitaire en REP + et de mise en oeuvre de l'agenda social

A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, le Gouvernement a défendu le principe d'une revalorisation de l'indemnité de sujétions des personnels exerçant dans les écoles et établissements des d'éducation réseaux prioritaires renforcés (REP +).

Cette revalorisation, dont le montant devait correspondre à un gain de 3 000 euros nets par agent, a été mise en oeuvre progressivement entre les rentrées scolaires 2018 et 2020.

Compte tenu de ce calendrier, la mesure catégorielle a été distinguée en loi de finances entre deux postes de dépenses :

- dès la LFI pour 2018 et jusqu'au PLF pour 2020, une composante indemnitaire prenant ses effets à partir du mois de septembre de l'année couverte par la loi de finances ;

- à partir de la LFI pour 2019 et jusqu'au PLF pour 2021, une composante correspondant à la prise en compte des effets d'extension en année pleine (EAP) de la mesure décrite ci-avant.

Au projet de loi de finances pour 2020, les crédits demandés pour financer le dernier tiers de cette revalorisation indemnitaire s'élèvent à 58,6 millions d'euros, dont 66,5 % au titre de la composante EAP.

En tout état de cause, le PLF pour 2021 devra prévoir l'ouverture d'une ligne de crédit pour financer la composante EAP résiduelle dont le montant, comme en 2020, pourrait s'élever à près
de 39 millions d'euros.

Comme le rappelle le graphique ci-après, le coût budgétaire de cette mesure représenterait 66 % du montant total des mesures catégorielles en 2020, hors effet du PPCR. De fait, depuis la loi de finances pour 2018, la revalorisation des indemnités de sujétion en REP + représente la principale mesure catégorielle de la mission, hors PPCR.

Part des mesures de revalorisation d'indemnité en REP+
dans l'évolution du coût annuel des mesures catégorielles (hors PPCR)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Enfin, l'augmentation du coût des mesures catégorielles s'explique par les dépenses prévues dans le cadre de « l'agenda social ».

Alors qu'il s'élevait à 15,6 millions d'euros en 2019, le coût de ces mesures atteindrait 21,9 millions d'euros en 2020, soit une hausse de + 40,4 %. En outre, le coût en année pleine de ces mesures est estimé à 37,6 millions d'euros.

Coût pour 2020 des mesures issues de l'agenda social
en comparaison du reste des mesures catégorielles
(hors PPCR et revalorisation indemnitaire en REP+)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Selon la documentation publique du ministère de l'Éducation nationale, « l'agenda social est un calendrier de concertation sur les grands enjeux de la gestion des personnels du ministère »6(*). Votre rapporteur constate, néanmoins, que cette documentation classe au titre de l'agenda social un nombre important de dispositifs retracés de façon indépendante dans les documents budgétaires.

Ainsi, la revalorisation de l'indemnité en REP + ou le financement du PPCR sont-ils cités comme relevant de « l'agenda social ». Cette situation n'est pas satisfaisante d'autant qu'en définitive les documents budgétaires ne permettent pas d'apprécier la nature des mesures concrètes financées au titre de « l'agenda social ».

Tout au plus est-il possible d'établir que les mesures financées consistent pour près de 60 % en des mesures de nature indemnitaire et qu'elles ont, à 44 %, concerné le seul corps des enseignants.

Interrogé sur la nature des mesures concernées par l'agenda social, le cabinet du ministre a fourni quelques éléments d'explication supplémentaires.

Qu'est-ce que l'agenda social et quelles
mesures concrètes contient-il ?

L'agenda social du ministère a été présenté en comité technique ministériel du 16 mai 2018.

Il s'agit d'un calendrier pluriannuel de concertation sur les grands enjeux de la gestion des personnels du ministère, fondé sur une approche équilibrée entre les différentes catégories de personnels et dont les objectifs sont les suivants :

- renforcer l'attractivité des métiers et des carrières ;

- l'ensemble des champs des ressources humaines du ministère et partager une vision « à 360 degrés » de la gestion des ressources humaines ;

- adapter la RH de l'éducation nationale aux nouveaux enjeux.

Au cours de l'année 2018-2019, l'agenda social a permis de conclure les chantiers relatifs à l'amélioration de l'entrée dans la carrière et à la dynamisation des parcours de carrière.

Dans ce cadre, au titre des principales mesures déjà arbitrées : institution d'une allocation de formation versée aux professeurs bénéficiant d'actions de formation pendant les périodes de vacance des classes. Taux horaire brut : 20 €.

Ce dispositif permettra d'encourager la formation pendant les périodes de vacance des classes afin de développer l'accès à la formation tout en limitant les absences pendant le service d'enseignement. Le dispositif est applicable aux formations engagées à compter du 1er avril 2019.

Source : Ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse

2. Tout en ayant inégalement impliqué les différents programmes, l'effort de maitrise des effectifs est réel depuis 2018
a) L'évolution pour 2020 des schémas et plafonds d'emploi va dans le sens d'une maitrise des effectifs de la mission

Le schéma et les plafonds d'emplois retenus pour 2020 devraient favoriser une meilleure maitrise de la croissance des dépenses de personnels dans les années futures.

Le schéma d'emploi est négatif, comme l'année passée, tout en traduisant l'engagement du président de la République de trouver un nouvel équilibre des ressources en faveur du premier degré. Votre rapporteur spécial aura l'occasion de préciser les résultats de cet effort.

Pour la première fois en cinq ans, les plafonds d'emplois demandés sont en contraction. Votre rapporteur spécial espère qu'il s'agit d'une mesure de bonne prévision autant que de maitrise de la dépense.

Il rappelle, en effet, qu'il a régulièrement eu l'occasion de dénoncer les sous-consommations des plafonds d'emplois lors de l'exécution des lois de finances antérieures. Ces pratiques nuisent à la sincérité du débat parlementaire et doivent donc être évitées.

Évolution du schéma et des plafonds d'emplois
demandés en 2020 par rapport à 2019

Nom du programme

Schéma d'emploi en 2020 par rapport à 2019
(en ETP)

Évolution du plafond d'emplois en 2020 par rapport à 2019
(en ETPT)

140 - Enseignement scolaire public du premier degré

+ 440

+ 1 315

141 - Enseignement scolaire public du second degré

- 440

- 2 108

230 - Vie de l'élève

0

+ 14

139 - Enseignement privé du premier et
du second degrés

0

- 366

214 - Soutien de la politique de l'éducation nationale

0

- 67

143 - Enseignement technique agricole

- 60

- 27

Total mission

- 60

- 1 239

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

b) Depuis 2018, le Gouvernement cherche indéniablement à maitriser l'évolution des effectifs de la mission malgré le poids du passé

Depuis 2018, le Gouvernement conduit une politique salutaire de maitrise des effectifs. Ainsi, sur les trois premières années de ce quinquennat, le nombre des emplois sous plafond a augmenté d'un point de pourcentage de moins que durant les trois dernières années du précédent quinquennat.

Comparaison de l'évolution des plafonds d'emplois
sur les périodes 2015-2017 et 2018-2020

(en pourcentage - en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Malheureusement, du point de vue des créations d'emplois en équivalent temps plein (ETP), le Gouvernement n'est pas parvenu à compenser les effets des décisions prises durant la seule dernière année du précèdent quinquennat.

En effet, si les choix du Gouvernement actuel pourraient contribuer à une diminution de 1 109 ETP depuis 2018, ces efforts n'entament pas les effets de l'intenable gestion des effectifs constatée jusqu'en 2017. Malgré les baisses d'effectifs, le nombre d'agents en équivalent temps plein aura augmenté de 8 686 entre 2017 et 2020.

Décomposition du solde de création d'emplois en équivalent
temps plein (ETP) entre 2017 et 2020

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

c) Une répartition différenciée des efforts de maitrise des effectifs entre les programmes

Sur la période 2017-2020, la contribution des différents programmes à la maitrise de l'évolution des effectifs a été variable.

Ainsi, les programmes 139 - « Enseignement privé du premier et du second degrés », 141 - « Enseignement scolaire public du second degré » et 143 - « Enseignement technique agricole » ont connu une croissance du nombre de leurs emplois en équivalent temps plein travaillé (ETPT) inférieure à la moyenne constatée sur l'ensemble de la mission.

Ces trois programmes sont tous caractérisés par l'importance des dépenses de personnels en leur sein et représentent plus de 60 % des dépenses de titre 2 de la mission.

Évolution du nombre d'emplois sous plafond (en ETPT)
des programmes de la mission entre 2017 et 2020

(base 100 en 2017 - hors programme 230)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

A l'inverse, trois programmes ont connu une croissance des emplois sous plafond supérieure à la moyenne de la mission sur la période.

Il s'agit, d'une part, du programme 140 - « Enseignement scolaire public du premier degré » en raison de la priorité qui lui a été donné et, d'autre part, des programmes 214 - « Soutien de la politique de l'éducation nationale » et 230 - « Vie de l'élève ».

Le programme 230 - « Vie de l'élève » n'apparait pas au graphique précédent. En effet, compte tenu de l'ampleur de la dynamique de ses effectifs, il semble plus opportun de l'examiner séparément.

La forte croissance des effectifs du programme 2014 - « Soutien de la politique de l'éducation nationale » doit être relativisée.

En effet, elle résulte du cumul d'une défaillance en prévision et en exécution dont il conviendra d'apprécier la pleine ampleur à l'occasion de la loi de règlement et d'approbation des comptes pour 2019.

En loi de finances initiale pour 2018, le Gouvernement avait obtenu l'ouverture d'un plafond de 27 785 emplois (ETP) au titre de ce programme. Néanmoins, il n'aura consommé que 94 % de ce plafond comme l'indique le rapport annuel de performances pour 2018 - ce qui d'ailleurs critiquable.

Ce résultat d'exécution n'ayant pas été pris en compte lors de la demande d'ouverture d'un nouveau plafond d'emplois au titre de l'année 2019, le nombre des effectifs autorisé en loi de finances pour cette dernière année s'en retrouve substantiellement supérieur au nombre des emplois consommés en 2018.

Le constat d'exécution du budget 2019 devra, ainsi, permettre d'affiner la trajectoire d'évolution des effectifs de ce programme depuis 2017.

d) Le programme 230 - « Vie de l'élève » a connu la croissance d'effectifs la plus importante de la mission en raison de la politique menée en faveur des AESH

Dynamique du programme 230 en matière d'évolution des emplois
(en ETPT) par rapport au reste de la mission

(base 100 en 2017)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Le programme 230 - « Vie de l'élève » se caractérise par la très importante augmentation de son plafond d'emplois depuis 2017. En effet, depuis cette date et sous réserve d'une consommation conforme à l'autorisation prévue pour 2019, les effectifs en ETPT auront augmenté onze fois plus rapidement au sein de ce programme que dans le reste de la mission.

Cette dynamique s'explique par la politique de dé-précarisation des accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH) qui sont, depuis 2016, progressivement intégrés au sein des effectifs du programme à raison de +6 400 ETPT par an jusqu'en 2020.

La « CD-isation » des AESH - selon les termes du projet annuel de performances pour 2020 - n'a pas été sans incidence sur les dépenses de titre 2 sur le programme.

Hors contribution au CAS « Pensions » et en tenant compte de la demande d'ouverture de crédits pour l'année à venir, on constate, ainsi, que les dépenses de personnel du programme auront augmenté cinq fois plus rapidement que celles du reste de la mission sur la période 2017-2020.

Écart de croissance des dépenses de personnel
du programme 230 et de la mission entre 2017 et 2020

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Enfin, une part notable de cette croissance rapide peut effectivement être imputée au processus d'intégration des AESH au sein des effectifs du programme comme le démontre le tableau infra.

Montant et poids relatifs des mesures d'intégration des AESH
dans les effectifs du programme de 2018 à 2020

Année

Impact de l'intégration des AESH sur les dépenses de personnel
(en euros courants)

Montant total de la variation des dépenses de personnel du programme
(en euros courants)

Part relative des mesures d'intégration des AESH
(en %)

2018

150 M€

441 M€

34 %

2019

150 M€

191 M€

78 %

2020

28,6 M€

77,4 M€

36 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires


* 4 La norme pilotable correspond au montant des crédits minorés de la contribution au CAS « Pensions »

* 5 Rapport n°147(2018-2019), Tome 3 « Les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales », annexe 14 « Enseignement scolaire »

* 6https://www.education.gouv.fr/cid130183/agenda-social-2018- 2019.html&xtmc=agendasocial&xtnp=1&xtcr=1