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Projet de loi de finances pour 2020 : Enseignement scolaire

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Enseignement scolaire ( rapport général - première lecture )

B. L'EXERCICE TRIENNAL 2018-2020 S'ACHÈVE AVEC UNE CROISSANCE EN VOLUME DES DÉPENSES PILOTABLES LÉGÈREMENT PLUS IMPORTANTE QUE PRÉVUE

1. Exprimée du point de vue des crédits en « norme pilotable », la mission « Enseignement » constitue, également, l'une des plus importantes du budget général

Au sens de l'article 9 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (LPFP 2018-2022), les crédits « en norme pilotable » de la mission demandées pour 2020 s'élèvent à 53,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE-NP) et à 53,3 milliards d'euros en crédits de paiement (CP-NP).

Article 9 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

« I. - L'agrégat composé des dépenses du budget général et des budgets annexes, hors mission Remboursements et dégrèvements et Investissements d'avenir , hors charge de la dette et hors contributions Pensions , des plafonds des impositions de toutes natures mentionnées au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 dans sa rédaction résultant de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, des dépenses des comptes d'affectation spéciale (hors comptes d'affectation spéciale Pensions , Participations financières de l'État , et hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers) et du compte de concours financier Avances à l'audiovisuel public est dénommé norme de dépenses pilotables de l'État et ne peut dépasser, en euros courants, 257,9 milliards d'euros en 2018, 259,5 milliards d'euros en 2019, 260,5 milliards d'euros en 2020, 262,5 milliards d'euros en 2021 et 264,5 milliards d'euros en 2022, correspondant à une cible de diminution de 1 % en volume à compter de 2020. (...) »

La définition fournie par la LPFP 2018-2022 permet, en effet, de reconstituer les crédits de la mission au format de la « norme pilotable » en retranchant - dans le cas d'espèce - les contributions versées au compte d'affectation spéciale « Pensions » (CASP).

Par ailleurs, les projets annuels de performances 2019 et 2020 indiquaient le montant des crédits de paiement « en norme pilotable » au niveau de la mission.

Répartition des crédits « en norme pilotable » demandés pour l'année 2020
entre les programmes de la mission « Enseignement scolaire »

Nom du programme

Autorisations d'engagement demandées pour 2020 en norme pilotable
(AE-NP)

Part des
AE-NP dans l'ensemble de la mission
(en %)

Crédits de paiement demandés pour 2020 en norme pilotable
(CP-NP)

Part des
CP-NP dans l'ensemble de la mission
(en %)

140 - Enseignement scolaire public du premier degré

14 735,83 M€

27,57 %

14 735,83 M€

27,64 %

141 - Enseignement scolaire public du second degré

22 531,31 M€

42,16 %

22 531,31 M€

42,27 %

230 - Vie de l'élève

5 408,86 M€

10,12 %

5 408,86 M€

10,15 %

139 - Enseignement privé du premier et du second degrés

7 596,91 M€

14,21 %

7 596,91 M€

14,25 %

214 - Soutien de la politique de l'éducation nationale

1 927,57 M€

3,61 %

1 790,04 M€

3,36 %

143 - Enseignement technique agricole

1 242,90 M€

2,33 %

1 242,90 M€

2,33 %

Total de la mission

53 443,38 M€

53 305,85 M€

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Ainsi, exprimés « en norme pilotable », les crédits de la mission « Enseignement scolaire » en AE-NP et en CP-NP en font respectivement la seconde et la première mission du budget général.

Place de la mission « Enseignement scolaire » dans l'ensemble
du budget général2(*) présenté au PLF pour 2020
exprimé « en norme pilotable »

(En crédits de paiement en « norme pilotable)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

2. L'exécution triennale s'achève légèrement au-dessus des prévisions en valeur et en volume

Alors que les prescriptions du budget triennal 2018-2020 arrivent à échéance, votre rapporteur spécial estime qu'il est nécessaire de les confronter à la réalité budgétaire sur cette période.

En loi de programmation des finances publiques 2018-2022, le Parlement avait, en effet, adopté des plafonds d'évolution des crédits de paiement « en norme pilotable » par mission exprimés en euros courants.

Force est de constater que ces plafonds n'ont pas été entièrement respectés et que, cette année encore, le projet de loi de finances prévoit un montant de crédits de paiement supérieur de 30 millions d'euros à la programmation pluriannuelle.

Écarts annuels entre la croissance des crédits de paiement
de la mission (CP-NP) et les
plafonds définis en LPFP 2018-2022

(base 100 en 2017)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Il est entendu que les hypothèses d'inflation et de croissance retenues lors de l'élaboration de la loi de programmation 2018-2022 se sont avérées inexactes.

Sur ce fondement, le Gouvernement a pu estimer que le respect des objectifs posés en LPFP comme, par exemple, les plafonds d'évolution des crédits de paiement par mission prévu à son article 15 ne se justifiait plus tout à fait.

Ainsi, lors de son audition du 30 septembre 2019 devant la commission des finances du Sénat, le ministre de l'action et des comptes publics indiquait : « Certes, le Haut Conseil des finances publiques évoque un décalage entre le présent PLF et la loi de programmation des finances publiques votée en 2017, mais je rappelle que la croissance prévue était alors de 1,7 % alors qu'elle ne sera que de 1,3 %, 1,4 % tout au plus. »3(*)

Votre rapporteur spécial ne partage pas cette position exprimée par le ministre même si son jugement demeure plus compréhensif s'agissant de la présente mission.

L'article 15 de la LPFP 2018-2022 impose de respecter une norme de croissance en « euros courant » des dépenses pilotables des missions du budget général.

Il en découle que les plafonds d'évolution des dépenses - exprimés en valeur - comportent, dans la loi, une composante en volume sous-jacente.

Celle-ci représente l'effort budgétaire pluriannuel en volume prescrit pas le législateur pour assurer la soutenabilité des finances publiques. L'évolution de cette composante est par construction indépendante des niveaux de croissance et d'inflation constatés.

Plafond de croissance des dépenses pilotables de la mission
« Enseignement scolaire » prévu en LPFP 2018-2022

 

2017

2018

2019

2020

Plafond de crédits alloués à la mission
(en norme pilotable - en euros courants)

50,1 Md€

51,49 Md€

52,09 Md€

52,95 Md€

Croissance en valeur (%)

-

+ 2,96 %

+ 1,17 %

+ 1,65 %

Hypothèse d'inflation hors tabac retenue en LPFP 2018-2022 (%)

-

+ 1 %

+ 1,10 %

+ 1,40 %

Croissance en volume sous-jacente (%)

-

+ 1,96 %

+0,07 %

+0,25 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Votre rapporteur spécial estime que - de façon générale - il revenait au Gouvernement de présenter tout au long du triennal des projets de loi de finances prévoyant une croissance des dépenses en volume cohérente avec la loi de programmation.

Concernant la présente mission, cela a été globalement le cas. En effet, une exécution convenable des dépenses en 2018 et un niveau d'inflation supérieur à celui anticipé, ont conduit le Gouvernement à accroitre la dépense - en volume - dans une ampleur moins importante qu'escomptée.

Les montants des crédits autorisés en loi de finances pour 2019 ont ainsi - malgré une inflation légèrement plus faible qu'anticipée - pu croitre en valeur plus fortement que ce que la LPFP prévoyait tout en respectant, néanmoins, la trajectoire d'évolution en volume.

Écart entre la croissance en volume des crédits de paiement de la
mission (CP-NP) et celle sous-jacente à la programmation 2018-2022

(base 100 en 2017)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

L'effet de cet « acquis » de 2018 s'est néanmoins estompé. Cette année le Gouvernement n'a visiblement pas entendu tenir compte de l'obligation - compte tenu du niveau d'inflation qu'il anticipe - de ralentir fortement la croissance en volume des crédits de la mission pour respecter la trajectoire prévue en LPFP 2018-2022.

Votre rapporteur n'ignore pas le difficile pilotage d'une mission essentiellement portée au plan budgétaire par des dépenses de personnel. Il s'accorde, également, avec le Gouvernement sur l'importance pour la Nation de mobiliser des moyens importants - quoique mieux orientés - en faveur de l'enseignement. Il estime, enfin, que ces écarts demeurent raisonnables et ne témoignent pas d'un maniement irraisonné des deniers publics.


* 2 Hors budgets annexes et mission « Remboursements et dégrèvements »

* 3 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20190930/fin.html