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Projet de loi de finances pour 2020 : Compte d'affectation spéciale : gestion du patrimoine immobilier de l'État

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Compte d'affectation spéciale : gestion du patrimoine immobilier de l'État ( rapport général - première lecture )

N° 140

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2019

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 15b

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT

Rapporteurs spéciaux : MM. Claude NOUGEIN et Thierry CARCENAC

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 2272, 2291, 2292, 2298, 2301 à 2306, 2365, 2368 et T.A. 348

Sénat : 139 et 140 à 146 (2019-2020)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. Le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » : des besoins toujours plus élevés, mais des crédits en baisse

1. La politique immobilière demeure éclatée

Le patrimoine immobilier de l'État couvre, au 31 décembre 2018, une surface utile brute de 96,61 millions de mètres carrés, pour une valeur comptable estimée à 63,4 milliards d'euros. Du fait de l'importante politique de cessions menée depuis la création du compte, la part des bâtiments que l'État possède est en recul, tandis que les loyers dus au titre des bâtiments qu'il occupe connaissent une hausse marquée entre 2017 et 2018 (+ 6,4 %).

Le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » constitue le vecteur budgétaire de la politique immobilière de l'État, sous la responsabilité de la direction de l'immobilier de l'État (DIE). Il vise à financer les opérations structurantes et l'entretien lourd du parc propriété de l'État par le produit tiré des cessions immobilières et des redevances domaniales. Une diminution des produits de cession étant anticipée en 2020 (- 12,50 %), les crédits du compte suivent la même trajectoire (- 7,45 %), bien que cette baisse soit de moindre ampleur que celle observée entre 2018 et 2019 (- 20,43 %).

Toutefois, comme vos rapporteurs spéciaux le relèvent à de nombreuses reprises, la politique immobilière de l'État ne se résume pas au compte d'affectation spéciale. 62 programmes concourent à cette politique transversale et le compte ne représente que 6,5 % des crédits consacrés à l'immobilier de l'État en 2020. Les moyens humains de la DIE sont en outre limités, la direction déplorant une perte de compétences techniques impossible à combler à court-terme. C'est d'autant plus difficile qu'aucun directeur n'a été nommé à la tête de la DIE depuis le départ de la précédente directrice, il y a déjà quelques mois...

2. Fragilisé, le modèle du compte d'affectation spéciale doit être revu

Les dépenses du compte d'affectation spéciale, pourtant essentielles pour assurer l'entretien du parc immobilier de l'État et sa valorisation, sont conditionnées aux produits tirés des cessions. Or, le résultat des cessions dépend fortement de la réalisation d'opérations immobilières d'envergure. Ainsi, sur les 519 millions d'euros de recettes tirées des cessions opérées au premier semestre de l'année 2019, 71 % proviennent d'une seule vente, celle de l'Ilot Saint-Germain à Paris (368 millions d'euros).

Les cessions sont en effet de plus en plus complexes : 524 biens sont en vente depuis plus de trois ans. Les biens les plus faciles à céder, soit qu'ils aient été très bien valorisés, soit que leur cession ne présentât aucune difficulté, sont naturellement ceux qui ont été vendus le plus rapidement. Ainsi, 75 % des biens inscrits dans l'outil de suivi des cessions sont des actifs considérés comme difficiles ou très difficiles à vendre.

Originellement prévu pour compenser l'intégration des dépenses du programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État » au sein du compte d'affectation spéciale, le reversement des produits des redevances domaniales est aujourd'hui devenu structurellement indispensable au compte et représenterait 25 % de ses recettes en 2020. Ces redevances ne suffisent toutefois pas à éviter que le compte ne se retrouve en déficit, ce qui pourrait à nouveau être le cas en 2020 (prévision du solde : - 67 millions d'euros).

À cet égard, vos rapporteurs spéciaux ne peuvent que réitérer leurs recommandations quant à la nécessité de diversifier les modes de valorisation du patrimoine immobilier de l'État. Ils seront particulièrement attentifs aux suites qui seront données à la mission chargée de réfléchir à cette question, et notamment à l'éventuelle création d'une foncière publique.

II. Le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » : 15 ans d'existence, un bilan décevant

1. Les dépenses d'entretien doivent absolument être préservées

Vos rapporteurs spéciaux approuvent la sanctuarisation des crédits alloués aux dépenses liées à l'entretien du propriétaire, même s'ils souhaiteraient que le niveau d'inflation soit pris en compte. Les prévisions des dépenses d'entretien du propriétaire sont ainsi maintenues à 160 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2020, dans la droite ligne de la prévision pour 2019 (161 millions d'euros) et de l'exécution en 2018 (160,7 millions d'euros). Ces dépenses sont nécessaires pour enrayer la dégradation du patrimoine immobilier de l'État et pour contribuer à sa valorisation, d'autant plus si la cession cesse d'être la stratégie par défaut de l'État propriétaire.

2. La rationalisation du parc immobilier piétine

La rationalisation des surfaces occupées par l'État s'évalue au regard de l'indicateur de surface utile nette par poste. Cette cible est fixée, pour l'ensemble des bâtiments de bureaux, à 12 mètres carrés (10 mètres carrés en zone tendue). Il permet de mesurer l'optimisation du parc domanial et son adaptation aux besoins de l'État et, partant, les efforts menés pour densifier les surfaces de bureaux. En 2020, cet indicateur devrait tout juste retrouver le niveau observé en 2015 (14 mètres carrés).

3. La contribution du compte d'affectation spéciale à la transition énergétique est loin d'être à la hauteur des ambitions du Gouvernement

En 2020, le compte devrait contribuer pour 161 millions d'euros au Grand plan d'investissement (GPI), ce qui représente quasiment la moitié de ses crédits. Vos rapporteurs spéciaux considèrent toutefois que la labellisation de ces crédits relève davantage de l'effet d'affichage. Les indicateurs de performance et les informations présentes dans les documents budgétaires sont lacunaires.

Il n'y a ni bilan de la mise en oeuvre de la transition énergétique dans le parc occupé, ni objectifs portant sur la réduction du nombre de baux de biens les moins performants en matière environnementale ou sur le recours aux énergies renouvelables. Il est en outre impossible de connaitre précisément le montant des crédits consacrés aux travaux d'amélioration de la performance énergétique.

4. Des règles de gestion contournées

Les produits de cessions sont en principe répartis à égalité entre les anciens ministères occupants et le compte d'affectation spéciale. Cette règle de gestion vise, en leur reversant une partie des produits issus de leurs actions de valorisation, à encourager les ministères à rationaliser leurs emprises et à respecter les principes de la politique immobilière de l'État. En outre, et vos rapporteurs spéciaux le regrettent, la disparition des loyers budgétaires en loi de finances pour 2019 ne s'est pas encore traduite par la mise en oeuvre d'un dispositif véritablement incitatif à destination des ministères occupants.

Vos rapporteurs spéciaux sont d'autant plus préoccupés par l'absence de ce mécanisme qu'ils relèvent que les règles du compte d'affectation spéciale sont de plus en plus contournées. Cela concerne tout d'abord l'exonération de l'obligation de mutualisation des ressources, accordée par exemple au projet du plateau de Saclay.

Tout aussi problématiques sont les octrois d'avances sur cession. Le compte d'affectation spéciale a ainsi octroyé une avance de 100 millions d'euros au ministère de l'Europe et des affaires étrangères au titre de la sécurisation de ses emprises à l'étranger. Si elle est supposée être remboursée par des cessions devant intervenir entre 2021 et 2025, les rapporteurs spéciaux de la mission « Action extérieure de l'État », nos collègues Vincent Delahaye et Rémi Féraud, ont montré que les produits de cession du ministère étaient de plus en plus faibles. Vos rapporteurs spéciaux ont également eu la surprise de constater qu'une avance de six millions d'euros serait attribuée à l'Élysée. Elle s'ajoute aux 5,5 millions d'euros transférés à la mission « Pouvoirs publics » à l'été 2019.

Vos rapporteurs spéciaux estiment que ces contournements sont dangereux pour la soutenabilité du compte d'affectation spéciale et pour la politique immobilière de l'État, qui peine à imposer une séparation claire entre l'État propriétaire et les ministères occupants.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 96,3 % des réponses étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux en ce qui concerne le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

I. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION

A. OUTIL HISTORIQUE DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L'ÉTAT, LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE CONNAÎT UNE NOUVELLE BAISSE DE SES CRÉDITS EN 2020

1. Le compte d'affectation spéciale est dédié à la politique immobilière de l'État
a) Le compte d'affectation spéciale est le vecteur budgétaire de la politique immobilière de l'État

Le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », créé par la loi de finances pour 20061(*), est l'instrument budgétaire de la politique immobilière de l'État. Il vise à financer les opérations de valorisation et la modernisation du parc immobilier de l'État en recourant, prioritairement, à la cession d'actifs.

Le compte d'affectation spéciale se compose de deux programmes :

- le programme 721 « Contribution des cessions immobilières au désendettement de l'État » porte la contribution du compte au désendettement de l'État. Avant que la loi de finances pour 20172(*) ne supprime cette obligation, une fraction minimale des produits de cession, 30 % à partir de 2014, devait obligatoirement être prélevée et reversée au budget général. Ce programme n'est plus abondé depuis 2018. Cependant, il ne peut être supprimé, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) imposant qu'un compte d'affectation spéciale comporte au moins deux programmes3(*) ;

- le programme 723 « Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l'État » porte les crédits destinés à financer les dépenses d'entretien à la charge du propriétaire, ainsi que les opérations immobilières structurantes réalisées sur le parc immobilier de l'État. Depuis 2017, ce programme intègre les dépenses d'entretien lourd, auparavant comptabilisées sur le programme 309 de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Le compte d'affectation spéciale regroupe ainsi tous les vecteurs budgétaires de l'État propriétaire. Seules les dépenses courantes d'entretien continuent de relever des budgets ministériels et du programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

b) Le compte d'affectation spéciale constitue un outil au service de la rationalisation du patrimoine immobilier de l'État

Les produits des cessions, qui constituent la principale ressource du compte, sont répartis à égalité entre les anciens ministères occupants et le compte d'affectation spéciale4(*). Cette règle de gestion répond à un double-objectif : a) mutualiser les recettes au profit des dépenses d'entretien du propriétaire et b) encourager les ministères à rationaliser leurs emprises et à respecter les principes de la politique immobilière de l'État, en leur reversant une partie des produits issus de leurs actions de valorisation.

Le patrimoine immobilier de l'État, de ses opérateurs, des établissements publics autres et des collectivités locales couvre, au 31 décembre 2018, une surface utile brute de 96,61 millions de mètres carrés, pour une valeur comptable estimée à 63,4 milliards d'euros (en retenant la dépréciation des biens situés à l'étranger). Les ministères des armées et de l'intérieur occupent respectivement 42 % et 23 % de la superficie totale des biens mis à la disposition des services de l'État. Au total, l'État et ses opérateurs disposeraient de 188 000 immeubles.

Évolution des surfaces possédées ou utilisées par l'État entre 2014 et 2018

(en mètres carrés et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

En 2017, le volume des surfaces possédées ou utilisées par l'État se maintenait à 86,03 millions de mètres carrés. La brusque chute de la surface utile brute de l'État observée en 2018 s'explique par la fiabilisation du parc immobilier de la direction générale de l'aviation civile, ainsi que par une mesure de périmètre, la propriété et la gestion des établissements du second degré ayant été transférées des ministères de l'éducation nationale et de l'agriculture aux collectivités territoriales.

Du fait de l'importante politique de cessions menée depuis la création du compte d'affectation spéciale, la part des bâtiments que l'État possède est en recul. Ainsi, la diminution du nombre de surfaces que l'État possède et occupe s'est traduite, en parallèle, par une augmentation de la part des biens que l'État loue, ce qui se répercute ensuite sur la valeur de ses loyers, en hausse de 6,37 % entre 2017 et 20185(*) (de 1 522 à 1 619 millions d'euros). Cette évolution est d'autant plus forte que le volume des surfaces louées par l'État entre 2017 et 2018 avait connu un repli (- 1,53 %). C'est nettement au-dessus de l'indice de référence des loyers (+ 1,20 % au troisième trimestre 2019 selon l'Insee). Vos rapporteurs spéciaux considèrent que cela doit conduire l'État à revoir sa stratégie, en privilégiant, pour les biens qu'ils n'occupent plus, un mode de location à long-terme ou temporaire. L'État tirerait ainsi des recettes de son patrimoine, recettes qui couvriraient les charges afférentes aux bâtiments loués, et il aurait toujours la possibilité de mettre fin au bail et de recouvrer l'usage de ces bâtiments si ses besoins évoluaient.

Les immeubles de bureaux, qui servent de base au seul indicateur de performance du compte d'affectation spéciale et qui constituent, selon la direction de l'immobilier de l'État (DIE), le coeur de la politique immobilière de l'État, représentent près de 25 % de la surface totale du parc dont l'État est propriétaire. L'immobilier dit spécifique regroupe quant à lui les bâtiments répondant à une utilisation particulière (ex. école) et le parc résidentiel de logements.

Répartition du parc immobilier de l'État et de ses opérateurs
par type de biens au 31 décembre 2018

(en millions de mètres carrés et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le document de politique transversale relatif à la politique immobilière de l'État

2. La politique immobilière de l'État n'en demeure pas moins éclatée et affaiblie
a) L'éclatement de la politique immobilière

La politique immobilière de l'État s'articule autour de quatre principes :

- une distinction entre l'État propriétaire, représenté par la direction de l'immobilier de l'État (DIE) et les ministères occupants ;

- un modèle de financement reposant sur les produits de cessions et, de plus en plus, sur les redevances domaniales (cf. infra) ;

- un vecteur budgétaire, le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » ;

- un ensemble de principes destinés à rationaliser les décisions prises en matière de politique immobilière et à guider les ministères et services occupants dans leurs décisions : densification des espaces, gestion performante et valorisation des emprises, accessibilité, participation à la transition écologique, amélioration des conditions de travail des agents.

Pourtant, et c'est un constat récurrent de vos rapporteurs spéciaux, si le compte d'affectation spéciale est entièrement dédié à la politique immobilière de l'État, la politique immobilière de l'État ne se résume pas au compte d'affectation spéciale.

Selon le document de politique transversale relatif à la politique immobilière de l'État, 62 programmes y concourent, même si tous ne sont pas dotés de crédits. Le compte d'affectation spéciale ne représenterait ainsi que 6,5 % des crédits de l'État consacrés à l'immobilier en 2020 et environ 10 % des moyens humains. Cet éclatement se reflète enfin sur l'investissement immobilier de l'État (titre 5 des dépenses), puisque le compte d'affectation spéciale ne porte que le sixième des dépenses d'investissement de l'État sur son patrimoine.

L'éclatement de la politique immobilière de l'État

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

b) Les compétences techniques limitées de la direction de l'immobilier de l'État

Vos rapporteurs spéciaux relèvent que les moyens humains de la DIE demeurent limités. Comme elle le concède elle-même, le manque de compétences techniques a un impact direct sur l'exécution du compte d'affectation spéciale : « nonobstant les besoins réels, l'absence de moyens humains dédiés à la conduite des opérations immobilières rend plus difficile la consommation de l'ensemble des crédits »6(*). Ceux-ci connaissant déjà une baisse significative, alors même que les besoins du parc immobilier de l'État, eux, ne faiblissent pas. Vos rapporteurs spéciaux estiment que le surcoût représenté par la reconstitution de ces capacités techniques serait compensé par l'amélioration de la conduite des projets immobiliers.

Toutefois, et contrairement à ce que la directrice de l'immobilier de l'État avait indiqué à vos rapporteurs spéciaux lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, aucune force interministérielle capable d'intervenir en soutien des administrations porteuses de projet n'a pu émerger, faute, selon la DIE, de « pouvoir reconstituer les moyens humains en nombre et en qualité dans les territoires ». Cela a posé une vraie difficulté lors de l'appel à projets du programme 348 de la mission « Action et transformation publiques », dédié à la rénovation des cités administratives. À défaut de pouvoir s'appuyer sur la DIE, 16 des 39 projets retenus au titre du programme 348 ont dû recourir aux antennes immobilières du secrétariat général des ministères économiques et financiers et deux au secrétariat général pour l'administration du ministère de l'intérieur. Vos rapporteurs spéciaux estiment que cela nuit à l'objectif même de la DIE, à savoir constituer une force interministérielle capable de porter la stratégie patrimoniale de l'État, au-delà des velléités des ministères occupants.

Si une solution a donc pu être trouvée pour ces projets, cet épisode montre la persistance des difficultés suscitées par l'absence de compétences suffisantes au sein de la DIE. En effet, la DIE est à la fois en recherche de compétences techniques et d'un maillage territorial permettant d'apporter un soutien local à chacune de ces opérations, qu'elles soient structurantes ou d'entretien lourd. La circulaire du Premier ministre du 13 juin 20197(*), qui appelle les préfets à mutualiser les fonctions support, semble inviter à la création de solutions départementales.

Seul progrès, la DIE a élaboré un cursus de formation à la gestion stratégique du parc, en partenariat avec l'Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE). 149 personnes ont ainsi été formées depuis 2017.

Vos rapporteurs spéciaux sont également très surpris de constater qu'à cette date aucun directeur n'a encore été nommé à la tête de la DIE, plusieurs mois après le départ de sa précédente directrice, ce qui ne peut concourir qu'à un affaiblissement de cette direction, à la mission pourtant essentielle.

3. La direction de l'immobilier de l'État s'appuie également sur d'autres programmes pour mener à bien ses grands travaux

La direction de l'immobilier de l'État est responsable du programme 348 « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants » de la mission « Action et transformation publiques »8(*). Ce grand plan de rénovation, dédié spécifiquement aux cités administratives et sites domaniaux multi-occupants (une surface d'environ un million de mètres carrés) sera doté d'un milliard d'euros en cinq ans pour financer des opérations permettant de réduire la consommation énergétique de ces bâtiments et de lutter contre leur obsolescence.

D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux9(*), le choix de recourir à un programme indépendant du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » s'explique par les contraintes fortes pesant sur l'utilisation des fonds ouverts sur ce CAS. En effet, les dépenses ne sont normalement engagées qu'à hauteur des recettes, issues des produits de cession et des redevances domaniales. Elles seraient alors trop faibles pour pouvoir financer un plan d'une telle envergure sur cinq ans, sauf à accepter de rénover les cités administratives au détriment de tous les autres bâtiments du parc immobilier de l'État.

Le recours à un programme séparé et attaché à une autre mission montre que les grandes opérations structurantes ont de plus en plus vocation à être financées en dehors du vecteur budgétaire historique de la politique immobilière de l'État, renforçant ainsi son éclatement.

A contrario, la DIE se tient parfois en marge d'opérations immobilières de grande ampleur et qui pourraient utilement bénéficier de son expertise. Elle n'est par exemple pas associée aux travaux sur la mise en oeuvre du service national universel10(*). Interrogée par vos rapporteurs spéciaux sur son rôle dans l'extension du réseau des Maisons France Services (MFS), la DIE a répondu que la définition de nouveaux points d'accès se ferait en cohérence avec les schémas directeurs immobiliers régionaux, reconnaissant là à demi-mot que son rôle pourrait être très limité.


* 1 Article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 2 Article 42 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* 3 Article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 4 Deux exceptions à ce principe existent toutefois, s'agissant des biens du ministère des Armées et des biens à l'étranger du ministère de l'Europe et des Affaires étrangères, pour lesquels la mutualisation de la moitié du produit de cession ne s'applique pas.

* 5 Réponse au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.

* 6 Réponse au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.

* 7 Circulaire du 12 juin 2019 relative à la mise en oeuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'État.

* 8 Voir également Rapport général (2019-2020) de MM. Claude NOUGEIN et Thierry CARCENAC, fait au nom de la commission des finances. Projet de loi de finances pour 2020, missions : Gestion des finances publiques et des ressources humaines, Crédits non répartis, Action et transformation publiques.

* 9 Réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.

* 10 Rapport général (2019-2020) de M. Éric JEANSANNETAS, fait au nom de la commission des finances. Projet de loi de finances pour 2020, mission : Sport, jeunesse et vie associative.