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Projet de loi de finances pour 2020 : Compte d'affectation spéciale : gestion du patrimoine immobilier de l'État

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Compte d'affectation spéciale : gestion du patrimoine immobilier de l'État ( rapport général - première lecture )

B. OBJECTIF PRIORITAIRE DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE, LA RATIONALISATION DU PARC IMMOBILIER PIÉTINE

La rationalisation des surfaces occupées par l'État s'évalue au regard de l'indicateur de surface utile nette par poste. Cette cible est fixée, pour l'ensemble des bâtiments de bureaux, à 12 mètres carrés ou 10 mètres carrés en zone tendue, pour une surface utile brute de respectivement 20 et 18 mètres carrés. Cet indicateur de rendement d'occupation des surfaces est le seul indicateur du compte d'affectation spéciale18(*). Il est également retranscrit dans le document de politique transversale relatif à la politique immobilière de l'État.

Il permet de mesurer l'optimisation du parc domanial et son adaptation aux besoins de l'État et, partant, les efforts menés pour densifier les surfaces de bureaux. Cette densification conduit à une triple source d'économies : (1) la réduction des surfaces occupées, et donc la diminution des charges du propriétaire ; (2) la mutualisation des besoins et des coûts de fonctionnement ; (3) les produits tirés d'une éventuelle cession. Or, vos rapporteurs spéciaux constatent que, sur longue période, cet indicateur stagne.

Évolution de l'indicateur de rendement d'occupation des surfaces depuis 2012

(en mètres carrés de surface utile nette par poste de travail)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La prévision pour 2020 montre qu'une amélioration franche de cet indicateur ne semble pas être à notre portée. Vos rapporteurs spéciaux regrettent que cette cible ne soit pas plus contraignante dans les projets de réorganisation. D'après la DIE, il est en effet parfois impossible, selon la configuration des immeubles, de réduire ce ratio. Toutefois, pour chaque opération sur le neuf, elle exige un ratio de surface utile brute inférieur aux plafonds, même si cette exigence ne vaut que pour les projets labellisés, c'est-à-dire ceux d'une valeur supérieure à cinq millions d'euros ou huit millions d'euros en région Ile-de-France (cf. infra).

La stabilisation de cet indicateur peut en outre s'expliquer par un effet ciseau : avec la réduction des effectifs augmente le « mitage » des surfaces occupées, dont la résorption dépend des crédits qui peuvent être consacrés aux projets immobiliers visant à regrouper les services et densifier les immeubles.

C. SI DES CRÉDITS DU COMPTE SONT DÉVOLUS AU GRAND PLAN D'INVESTISSEMENT, SA CONTRIBUTION À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE, OBJECTIF MAJEUR DU GOUVERNEMENT, EST LOIN D'ÊTRE OPTIMALE

1. La contribution du compte d'affectation spéciale et de la direction de l'immobilier de l'État au Grand plan d'investissement

En 2020, selon le projet annuel de performance du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », le compte devrait contribuer pour 161 millions d'euros au Grand plan d'investissement (GPI), soit quasiment la moitié de ses crédits. Le programme 723 participerait ainsi à l'une des priorités énoncées par la GPI : la transition énergétique. En effet, dans le rapport qui a préfiguré l'instauration du GPI19(*), Jean Pisani-Ferry préconisait d'améliorer la performance énergétique du parc immobilier de l'État (initiative 2). La DIE anime en outre la Conférence nationale de l'immobilier public (CNPI) Transition énergétique, une instance nationale permettant de diffuser les informations sur les évolutions règlementaires et de partager les bonnes pratiques20(*).

La transition écologique et énergétique est également l'un des objectifs prioritaires du Gouvernement. Toutefois, vos rapporteurs spéciaux se montrent plus circonspects quant à la participation du compte et de la politique immobilière de l'État à la bonne réalisation de ces objectifs.

La direction de l'immobilier de l'État s'est certes impliquée dans la réalisation de ce programme : la procédure de labellisation intègre des critères ayant trait à la transition énergétique, elle gère le programme 348, qui porte les dépenses liées à la rénovation des cités administratives (cf. supra), souvent qualifiées de « passoires thermiques » et elle incite à prendre en compte les sujets environnementaux et énergétiques dans les baux et conventions d'utilisation.

Malgré cette bonne volonté, vos rapporteurs spéciaux considèrent que les moyens attribués au compte d'affectation spéciale et à la politique immobilière de l'État ne sont pas à la hauteur des ambitions affichées par le Gouvernement. Dans le domaine immobilier, nous sommes en effet encore loin du « budget vert ». Vos rapporteurs spéciaux partagent à cet égard les conclusions du CIE21(*) et estiment que les indicateurs de performance et les informations présentées dans les documents budgétaires sont lacunaires. Il n'y a ni bilan de la mise en oeuvre de la transition énergétique dans le parc occupé, ni objectifs portant sur la réduction du nombre de baux de biens les moins performants en matière environnementale ou sur le recours aux énergies renouvelables, ni pilotage unique et clair. Par ailleurs, alors même que des crédits du compte d'affectation spéciale sont labellisés « Grand plan d'investissement », la DIE estime qu'il est impossible d'isoler précisément les crédits consacrés aux travaux d'amélioration de la performance énergétique. Même sur le programme 348, dont c'est pourtant l'un des buts premiers, les objectifs à tenir en matière d'économie d'énergie proviennent moins de la rénovation des anciens bâtiments que de la densification des espaces, les surfaces libérées n'ayant plus vocation à être éclairées ou chauffées.

Cela illustre bien ce que vos rapporteurs spéciaux soulignent depuis 2018 : le caractère opportuniste de la labellisation « GPI » des crédits du compte d'affectation spéciale. Comme le montre l'évolution des recettes du compte, le GPI ne s'est pas traduit par l'ouverture de crédits supplémentaires spécifiquement dédiés à la transition énergétique ; il s'agit davantage d'un étiquetage a posteriori des crédits.

2. Le patrimoine des universités : l'illustration des ambigüités de la politique immobilière de l'État

Les universités disposent d'un patrimoine couvrant environ 18 millions de mètres carrés. Cependant, les dépenses qui lui sont consacrées ne sont pas à la hauteur de cette surface : l'immobilier sert souvent de variable d'ajustement. Selon les représentants de la Conférence des présidents d'université (CPU), auditionnés par vos rapporteurs spéciaux, quatre euros par mètre carré sont en moyenne consacrés aux dépenses immobilières, alors qu'il en faudrait 10 à 12 pour assurer le bon entretien du parc immobilier des universités et deux fois plus pour parvenir à le remettre en état.

Les universités se sont pourtant lancées dans des stratégies innovantes pour valoriser leurs emprises, en ayant notamment recours à la location ou en favorisant les synergies entre le monde universitaire et l'entreprise (ex. louer des locaux universitaires à des start-up).

Ce même dynamisme se retrouve pour répondre aux enjeux énergétiques. La CPU propose de créer un « plan efficacité énergétique des campus à 2030 » (PEEC 30)22(*), qui reposerait sur un mode de financement innovant s'appuyant à 30 % sur l'État (fond d'amorçage), à 50 % sur le recours à l'emprunt, notamment par le biais de la Banque européenne d'investissement et à 20 % sur des partenariats noués avec des collectivités. Ce plan réunirait au départ 10 établissements et permettrait, selon leurs estimations, de réduire la facture énergétique de 50 %. Si, d'après les représentants de la CPU, la DIE s'est montrée très sensible aux arguments des universités, et plutôt intéressée par ce mode innovant de financement, les universités se heurtent à une contrainte législative : elles font partie des ODAC auxquels il est interdit de recourir à l'emprunt.

Si la CPU a présenté ce programme, c'est bien parce que les crédits aujourd'hui dédiés aux opérations lourdes d'entretien de l'immobilier de l'État sont insuffisantes. Les personnes auditionnées par vos rapporteurs spéciaux ont ainsi regretté que le programme 348 n'ait pas été étendu à d'autres emprises. Ils ont ajouté que sept à dix milliards d'euros seraient nécessaires pour rénover l'ensemble du parc immobilier des universités considéré comme très consommateur d'énergie. À Nantes par exemple, 10 % des bâtiments représentent à eux seuls 50 % de la facture énergétique annuelle de l'université.

Pour vos rapporteurs spéciaux, cela illustre surtout les limites de la politique immobilière de l'État. Les décisions immobilières se trouvent fractionnées, sans mutualisation possible des crédits au service des objectifs jugés prioritaires.


* 18 L'autre indicateur de performance utilisé dans les documents budgétaires est un indicateur de programme, pour le programme 723 du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

* 19 Jean Pisani-Ferry, Le Grand plan d'investissement 2018-2022. Rapport au premier ministre, (septembre 2017). Lien : https://www.gouvernement.fr/sites/default/files/document/document/2017/09/rapport_de_m._jean_pisani-ferry_-_le_grand_plan_dinvestissement_2018-2022.pdf

* 20 Rapport d'activité 2018 de la direction de l'immobilier de l'État

* 21 CIE, Avis du 10 septembre 2019 sur l'amélioration de la performance énergétique du parc.

* 22 Brochure du plan en annexe 2.