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Projet de loi de finances pour 2020 : Justice

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Justice ( rapport général - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 76 undecies (nouveau)
(Article 375-4 du code civil)

Pérennisation d'une expérimentation permettant au juge des enfants le prononcé cumulatif du placement d'un mineur à l'aide sociale à l'enfance et d'une mesure d'action éducative exercée par la protection judiciaire de la jeunesse

. Commentaire : le présent article pérennise l'expérimentation permettant au juge des enfants, dans le cas où il a décidé de confier l'enfant à un service départemental de l'aide sociale à l'enfance (ASE), sur réquisitions écrites du ministère public, de charger un service du secteur public de la PJJ d'apporter l'aide et le conseil au service de l'ASE.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article 375-3 du code civil, si la protection de l'enfant l'exige, le juge des enfants peut décider de le confier à l'autre parent, à un membre de la famille ou à un tiers digne de confiance, à un service départemental de l'aide sociale à l'enfance (ASE), à un service ou à un établissement habilité pour l'accueil de mineurs à la journée ou à un service ou à un établissement sanitaire ou d'éducation, ordinaire ou spécialisé.

Dans tous les cas précédents - sauf lorsque le juge décide de confier l'enfant à un service départemental de l'ASE - le juge peut charger, soit une personne qualifiée, soit un service d'observation, d'éducation ou de rééducation en milieu ouvert, d'apporter aide et conseil à la personne ou au service à qui l'enfant a été confié ainsi qu'à la famille et de suivre le développement de l'enfant (article 375-4 du code civil).

L'article 31 de la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique prévoit qu'à titre expérimental, et pendant une durée de trois ans à compter de la promulgation de la loi, le juge des enfants peut, dans le cas où il a décidé de confier l'enfant à un service départemental de l'ASE, sur réquisitions écrites du ministère public, charger un service du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse d'apporter l'aide et le conseil et d'exercer le suivi précédemment mentionnés, lorsque la situation et l'intérêt de l'enfant le justifient. Il précise que les dépenses afférentes à cette mesure sont prises en charge par l'État.

Le II de cet article 31 prévoit qu'au plus tard six mois avant le terme de l'expérimentation, le Gouvernement adresse au Parlement un rapport d'évaluation de l'expérimentation.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte du vote par l'Assemblée nationale d'un amendement à l'initiative du Gouvernement, adopté sans que la commission des finances n'ait pu l'examiner, mais avec un avis favorable à titre personnel du rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice ».

Il modifie l'article 375-4 du code civil en prévoyant que le juge des enfants peut, dans le cas où il a décidé de confier l'enfant à un service départemental de l'ASE, à titre exceptionnel et sur réquisitions écrites du ministère public, charger un service du secteur public de la PJJ d'apporter l'aide et le conseil au service à qui l'enfant a été confié et de suivre le développement de l'enfant.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La loi du 28 février 2017 relative à la sécurité publique a prévu une expérimentation d'une durée de trois ans, permettant au juge des enfants de prononcer à la fois le placement d'un mineur à l'ASE, relevant du conseil départemental, et une mesure d'action éducative en milieu ouvert exercé par le secteur de la PJJ, dépendant du ministère de la Justice.

Cette expérimentation doit ainsi arriver à échéance en février 2020. Or, d'après le Gouvernement, cette expérimentation présente un bilan positif, et paraît « particulièrement adaptée à la prise en charge des mineurs de retour de zones de conflits ».

L'attribution de ces mesures d'assistance éducative en milieu ouvert permet aux services de l'ASE de bénéficier de l'expérience acquise par la PJJ « en matière d'évaluation et de prise en charge des mineurs en risque de radicalisation »20(*) et offre un financement de l'État, complémentaire à celui des conseils départementaux.

Le Gouvernement estime que la généralisation de ce dispositif nécessitera 6 emplois d'éducateurs, pour un coût de 180 000 euros hors CAS « Pensions », qui serait financé par redéploiement de crédits sur le programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse ».

Votre rapporteur spécial regrette toutefois que la prolongation de l'expérimentation proposée ne soit pas accompagnée de la remise du rapport d'évaluation de l'expérimentation au Parlement, prévu par la loi précitée. Toutefois, il ne souhaite pas s'opposer à l'adoption du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 76 duodecies (nouveau)
(Article 7 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle)

Prolongation de l'expérimentation relative à la tentative de médiation familiale obligatoire

. Commentaire : le présent article prolonge d'une année l'expérimentation relative à la tentative de médiation familiale obligatoire.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 7 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle prévoit une expérimentation, jusqu'au 31 décembre 2019, dans les tribunaux de grande instance désignés par un arrêté du ministre de la justice.

Cette expérimentation vise à ce que la saisine du juge par les parents aux fins de modification d'une décision fixant les modalités de l'exercice de l'autorité parentale ou la contribution à l'entretien et à l'éducation de l'enfant soit précédée, sous peine d'irrecevabilité, d'une tentative de médiation familiale.

Le juge peut soulever d'office cette irrecevabilité, si la tentative de médiation familiale n'a pas été effectuée, sauf :

- si la demande émane conjointement des deux parents afin de solliciter l'homologation d'une convention selon les modalités fixées à l'article 373-2-7 du code civil ;

- si l'absence de recours à la médiation est justifiée par un motif légitime ;

- si des violences ont été commises par l'un des parents sur l'autre parent ou sur l'enfant.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte du vote par l'Assemblée nationale d'un amendement à l'initiative de Patrick Hetzel, rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice » et de Dimitri Houbron, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, adopté avec un avis favorable du Gouvernement.

Il modifie l'article 7 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle afin que l'expérimentation précitée soit prolongée d'une année supplémentaire - jusqu'à 31 décembre 2020.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

D'après notre collègue député Dimitri Houbron21(*), la médiation familiale « a progressé de 42 % entre 2013 et 2018, avec une nette accélération en 2018, sous l'effet de l'expérimentation de la tentative de médiation familiale préalable obligatoire ».

En effet, l'expérimentation dont il est question prévoit que, sous peine d'irrecevabilité, toute saisine du juge aux affaires familiales visant à faire modifier une précédente décision fixant les modalités de l'exercice de l'autorité parentale, soit précédée d'une tentative de médiation familiale.

Dans la mesure où cette mesure permet de diminuer le nombre de saisines contentieuses et qu'elle n'est pas coûteuse, votre rapporteur spécial ne souhaite pas s'opposer à cette prolongation d'une année.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 76 terdecies (nouveau)
(Loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique et ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 relative à l'aide juridictionnelle en matière pénale en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna, )

Réforme de l'aide juridictionnelle

. Commentaire : le présent article réforme l'aide juridictionnelle telle que prévue par la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

I. LE DROIT EXISTANT

Créée par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, l'aide juridictionnelle (AJ) permet de garantir l'accès à la justice aux personnes disposant de faibles ressources. Cette aide financière bénéficie aux « personnes physiques dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits en justice22(*) ».

L'aide juridictionnelle couvre tous les « frais afférents aux instances, procédures ou actes pour lesquels elle a été accordée, à l'exception des droits de plaidoirie23(*) » : le bénéficiaire de cette aide est dispensé du paiement (et de l'avance) de ces frais, qui sont versés par l'État aux avocats et aux autres professionnels du droit intervenant en la matière.

A. UNE AIDE SOUS CONDITIONS DE RESSOURCES

Aux termes de l'article 4 de cette loi, le demandeur à l'aide juridictionnelle doit justifier que ses ressources mensuelles sont inférieures à 1 000 euros pour l'aide juridictionnelle totale et à 1 500 euros pour l'aide juridictionnelle partielle. Ces plafonds, auxquels s'appliquent des correctifs pour charges de famille, sont révisés chaque année en fonction de l'évolution constatée des prix à la consommation hors tabac. Le demandeur bénéficiaire de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) ou du revenu de solidarité active (RSA) est en outre dispensé de justifier de l'insuffisance de ses ressources.

Sont prises en considération les « ressources de toute nature dont le demandeur a directement ou indirectement la jouissance ou la libre disposition ». Il est tenu compte « des éléments extérieurs du train de vie » (article 5 de la loi). Néanmoins, les prestations familiales ainsi que certaines prestations sociales à objet spécialisé selon des modalités prévues par décret en Conseil d'État sont exclues de l'appréciation des ressources. Il est tenu compte de l'existence de biens, meubles ou immeubles, même non productifs de revenus à l'exclusion de ceux qui ne pourraient être vendus ou donnés en gage sans entraîner un trouble grave pour l'intéressé. L'appréciation des ressources tient également compte de celles du conjoint du demandeur et de celles des personnes vivant dans son foyer sauf si la procédure oppose entre eux les conjoints ou les personnes vivant habituellement au même foyer24(*).

L'aide juridictionnelle est accordée à la personne dont l'action n'apparaît pas, manifestement, irrecevable ou dénuée de fondement (article 7 de la loi).

Aux termes de l'article 36 de la loi, « lorsque la décision passée en force de chose jugée rendue au profit du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle a procuré à celui-ci des ressources telles que, si elles avaient existé au jour de la demande d'aide juridictionnelle, celle-ci ne lui aurait pas été accordée, l'avocat désigné peut demander des honoraires à son client après que le bureau d'aide juridictionnelle a prononcé le retrait de l'aide juridictionnelle ».

B. LA PROCÉDURE D'ADMISSION À L'AIDE JURIDICTIONNELLE

L'article 13 de la loi prévoit que le bureau d'aide juridictionnelle (BAJ) est établi au siège de chaque tribunal de grande instance. Le demandeur peut déposer ou adresser sa demande au bureau du lieu de son domicile ou, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, auprès d'un agent de greffe d'une juridiction de l'ordre judiciaire.

Le bureau d'aide juridictionnelle peut recueillir tous renseignements sur la situation financière de l'intéressé et les services de l'État et des collectivités publiques, les organismes de sécurité sociale et les organismes qui assurent la gestion des prestations sociales sont tenus de communiquer au bureau, sur sa demande, sans pouvoir opposer le secret professionnel, tous renseignements permettant de vérifier que l'intéressé satisfait aux conditions exigées pour bénéficier de l'aide juridictionnelle (article 21 de la loi).

C. RÈGLES D'APPLICATION ET DE RETRAIT DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE

Aux termes de l'article 37 de la loi précitée, les auxiliaires de justice rémunérés selon un tarif peuvent renoncer à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'État et poursuivre contre la partie condamnée aux dépens et non bénéficiaire de l'aide juridictionnelle le recouvrement des émoluments auxquels ils peuvent prétendre.

En outre, il est prévu que le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou qui perd son procès, et non bénéficiaire de l'AJ, à payer à l'avocat du bénéficiaire de l'AJ une somme qu'il détermine et qui ne saurait être inférieure à la part contributive de l'État, au titre des honoraires et frais non compris dans les dépens que le bénéficiaire de l'aide aurait exposés s'il n'avait pas eu cette aide.

Par ailleurs, l'article 50 de la loi précise les modalités de retrait de l'AJ : le bénéfice cette aide peut en effet être retiré, même après l'instance ou l'accomplissement des actes pour lesquels il a été accordé, si ce bénéfice a été obtenu à la suite de déclarations ou au vu de pièces inexactes, et dans trois autres cas :

- s'il survient au bénéficiaire des ressources telles que si elles avaient existé au jour de la demande d'AJ, celle-ci n'aurait pas été accordée ;

- lorsque la décision passée en force de chose jugée a procuré au bénéficiaire des ressources telles que si elles avaient existé au jour de la demande d'aide juridictionnelle, celle-ci ne lui aurait pas été accordée ;

- lorsque la procédure engagée par le demandeur bénéficiant de l'aide juridictionnelle a été jugée dilatoire ou abusive.

Ce retrait peut être demandé par tout intéressé et peut également intervenir d'office. Dans certains cas, il est prononcé par le BAJ qui a accordé l'AJ (article 51 de la loi).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte du vote par l'Assemblée nationale d'un amendement à l'initiative de Mme Naïma Moutchou et de M. Philippe Gosselin, adopté avec un avis favorable du Gouvernement et un avis de sagesse de la commission des finances.

Il réécrit plusieurs articles de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

S'agissant des conditions de ressources permettant de bénéficier de l'aide juridictionnelle (1° du I), il prévoit que :

- les plafonds annuels d'éligibilité des personnes physiques à l'aide juridictionnelle sont fixés par décret en Conseil d'État ;

- le caractère insuffisant des ressources des personnes physiques est apprécié en tenant compte du revenu fiscal de référence ou, à défaut, des ressources imposables dont les modalités de calcul sont définies par décret ; de la valeur en capital du patrimoine mobilier ou immobilier non productif de revenus et du patrimoine mobilier productif de revenus et de la composition du foyer fiscal.

- les « biens qui ne pourraient être vendus ou donnés en gage sans entraîner un trouble grave pour les intéressés ne sont pas pris en compte dans le calcul du montant des ressources auquel s'appliquent les plafonds d'éligibilité ».

Le 11° du I modifie en conséquence l'article 70 de la loi, afin de prévoir que le décret en Conseil d'État fixe le « montant des plafonds ainsi que leurs modalités de révision, les correctifs liés à la composition du foyer fiscal, les modalités d'estimation du patrimoine et des ressources imposables à prendre en compte lorsque le revenu fiscal de référence n'est pas applicable ».

Il réécrit l'article 5 de la loi (2° du I) en ôtant les références aux ressources de toute nature dont le demandeur a directement ou indirectement la jouissance ou la libre disposition et aux « éléments extérieurs du train de vie ».

En outre, il précise que l'aide juridictionnelle est accordée à la personne dont l'action n'apparaît pas manifestement « abusive » (3° du I).

Le 4° du I prévoit que le BAJ est établi « au siège des juridictions dont la liste et le ressort en cette matière sont définis par décret » et précise que le demandeur peut déposer ou adresser sa demande auprès d'un agent de greffe d'une juridiction de l'ordre judiciaire « par voie électronique ».

Alors que les services de l'État, les organismes de sécurité sociale et les organismes qui assurent la gestion des prestations sociales sont aujourd'hui tenus de communiquer au BAJ les renseignements permettant de vérifier que l'intéressé satisfait aux conditions exigées pour bénéficier de l'AJ, à la demande de ce dernier, le 5° du I supprime la mention de la « demande » du BAJ. Il prévoit également un devoir de communication au BAJ pour les sociétés d'assurances et « les organisations professionnelles intervenant dans ce secteur de toute information « permettant de vérifier que l'intéressé ne bénéficie pas d'un contrat d'assurance de protection juridique ou d'un système de protection à même de prendre en charge les frais couverts par l'aide juridictionnelle ».

Le 6° du I réécrit l'article 36 de la loi, et propose que la création d'une convention conclue entre l'avocat et son client, qui fixe, « en tenant compte de la complexité du dossier, des diligences et des frais imposés par la nature de l'affaire, le montant et les modalités de paiement des honoraires qu'il peut demander si le bureau d'aide juridictionnelle ou la juridiction saisie de la procédure prononce le retrait de l'aide juridictionnelle ».

Le 7° du I renforce le dispositif permettant aux avocats de recouvrer sur la partie non bénéficiaire de l'AJ une indemnité fixée par le juge correspondant aux frais et honoraires non compris dans les dépens que le bénéficiaire aurait exposés s'il n'avait pas eu cette aide.

L'article 50 de la loi régissant les conditions de retrait de l'AJ est réécrit par le 8° du I, en y ajoutant un cas de retrait de l'AJ, « lorsque les éléments extérieurs du train de vie du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle apparaissent manifestement incompatibles avec le montant des ressources annuelles pris en compte pour apprécier son éligibilité » ; le 9° du I réécrit l'article 51 régissant les modalités de retrait de l'AJ , en précisant que celui-ci peut intervenir jusqu'à un an après la fin de l'instance.

Il est également précisé que toutes ces dispositions s'appliquent en Polynésie française (III du présent article).

Le 10° du I effectue des mesures de coordination avec les dispositions applicables à Mayotte et en Polynésie française, tandis que le II procède à des coordinations au sein de l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 relative à l'aide juridictionnelle en matière pénale en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis-et-Futuna.

Le IV du présent article précise enfin qu'il entre en vigueur « à une date fixée par décret, et au plus tard le 1er décembre 2020 ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article propose une réforme d'ampleur de l'aide juridictionnelle et traduit une partie des préconisations du rapport de la mission d'information sur l'aide juridictionnelle menée par nos collègues députés Naïma Moutchou et Philippe Gosselin25(*).

Les auteurs du rapport ont constaté une prise en compte très disparate des revenus des demandeurs selon les bureaux d'aide juridictionnelle, et donc « des inégalités de traitement entre les justiciables inacceptables », comme ils le rappellent d'ailleurs dans l'exposé des motifs de leur amendement.

En effet, si le demandeur de l'aide juridictionnelle doit justifier que ses ressources mensuelles sont inférieures à 1 000 euros pour l'aide juridictionnelle totale et à 1 500 euros pour l'aide juridictionnelle partielle, les BAJ doivent également tenir compte des ressources de toute nature dont le demandeur a directement ou indirectement la jouissance ou la libre disposition, ce qui engendre des applications différentes d'un BAJ à un autre.

Le présent article propose donc de retenir le revenu fiscal de référence comme critère d'éligibilité à l'aide juridictionnelle, afin d'assurer une application uniforme de l'attribution de l'AJ.

Toutefois, il renvoie la définition des plafonds annuels d'éligibilité à l'aide juridictionnelle à un décret en Conseil d'État, alors même que ces plafonds sont actuellement prévus par la loi. Ce renvoi à la voie réglementaire ne permet donc pas au Parlement d'évaluer les impacts de la mesure proposée notamment s'agissant de la population éligible à l'AJ. De plus, les modalités d'estimation du patrimoine et des ressources imposables à prendre en compte lorsque le revenu fiscal de référence n'est pas applicable sont également renvoyées à décret.

En outre, alors qu'un bureau d'aide juridictionnelle (BAJ) est actuellement établi au siège de chaque tribunal de grande instance, l'article prévoit que le BAJ est établi « au siège des juridictions dont la liste et le ressort en cette matière sont définis par décret », prévoyant donc la suppression de certains BAJ et renvoyant leur localisation à la voie réglementaire, une nouvelle fois.

Alors que des évolutions substantielles du dispositif sont proposées, en particulier s'agissant des conditions d'éligibilité à celui-ci, aucune étude d'impact n'accompagne ces propositions. Compte tenu de l'absence d'évaluation préalable accompagnant cet article, voté par la voie d'un amendement portant article additionnel rattaché à la mission « Justice », votre rapporteur spécial ne dispose d'aucun élément lui permettant de mesurer les effets de la réforme proposée.

Si les auteurs affirment dans l'exposé sommaire de l'amendement que cette réforme s'effectue « à dépenses constantes pour le budget de l'État », votre rapporteur spécial ne peut évaluer les impacts des mesures proposées sur le coût du dispositif, notamment s'agissant des modifications des conditions de ressources permettant de bénéficier de l'AJ, qui ne sont pas connues car renvoyées à un décret en Conseil d'État.

Pour toutes raisons, et tout en estimant qu'une réforme d'ampleur de l'aide juridictionnelle reste nécessaire, compte tenu notamment du dynamisme de la dépense, votre rapporteur spécial ne souhaite pas adopter cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.


* 20 Exposé des motifs de l'amendement.

* 21 Compte-rendu intégral des débats de l'Assemblée nationale, deuxième séance du mercredi 30 octobre 2019.

* 22 Article 2 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

* 23 Article 40 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

* 24 Il n'en est pas non plus tenu compte s'il existe entre eux, eu égard à l'objet du litige, une divergence d'intérêt rendant nécessaire une appréciation distincte des ressources ou si, lorsque la demande concerne l'assistance d'un mineur en application de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, se manifeste un défaut d'intérêt à l'égard du mineur des personnes vivant habituellement à son foyer.

* 25 Rapport d'information n° 2183 du 23 juillet 2019, en conclusion des travaux d'une mission d'information sur l'aide juridictionnelle, par M. Philippe Gosselin et Naïma Moutchou, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République de l'Assemblée nationale.