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Projet de loi de finances pour 2020 : Cohésion des territoires - Aménagement des territoires

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Cohésion des territoires - Aménagement des territoires ( rapport général - première lecture )

B. LA CONTRACTUALISATION, UNE DÉMARCHE INDISPENSABLE AU DÉVELOPPEMENT ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES

1. Les contrats de ruralité un outil d'avenir pour relever le défi du développement rural

Au printemps 2016, le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, a annoncé la création d'un nouvel outil en faveur des territoires ruraux, les contrats de ruralité. Leur mise en place a été actée par le comité interministériel aux ruralités du 20 mai 2016.

Les contrats de ruralité s'inspirent des « contrats territoriaux de développement rural », proposés un an plus tôt par le Sénat.

Soutenue par votre rapporteur spécial en séance publique et adoptée en octobre 2015 par le Sénat, la proposition de loi partait d'un double constat :

- une France rurale faisant face à des problèmes structurels (déclin démographique, recul des activités agricoles, désindustrialisation), amplifiés par des difficultés conjoncturelles ;

- l'insuffisance des autres dispositifs (zonages, appels à projets), qui pour les uns emportent un risque de saupoudrer des crédits ; pour les autres, nécessitent des moyens en matière d'ingénierie (pour le montage d'un dossier de candidature par exemple) dont ne disposent pas toujours les territoires ruraux.

Il s'agissait de mettre en place un outil d'aménagement du territoire destiné aux territoires ruraux, suivant le modèle des contrats de ville, en proposant une approche intégrée des problématiques du développement rural et partenariale, associant l'État et les collectivités territoriales.

La circulaire du 23 juin 2016 relative au lancement des contrats de ruralité, précise qu'ils « ont pour objectif de coordonner tous les outils, dispositifs et moyens existants pour développer les territoires ruraux et accélérer la réalisation de projets concrets au service des habitants et des entreprises. Ils doivent s'accompagner de la mise en place de projets de territoires et fédérer l'ensemble des partenaires institutionnels, économiques et associatifs ».

Le contrat de ruralité consiste par conséquent à :

coordonner et structurer des politiques publiques à une échelle infra départementale, afin d'accompagner la mise en oeuvre d'un projet de territoire ;

fédérer les partenaires institutionnels, économiques, associatifs dans les territoires ruraux autour d'un programme d'actions ;

- apporter un soutien financier de l'État aux projets inscrits dans une stratégie pluriannuelle de développement local.

Ainsi, le contrat de ruralité est signé entre l'État et les présidents de pôles d'équilibre territorial et rural (PETR) ou les présidents d'EPCI. Le conseil régional, du fait de sa compétence en matière de développement économique, est un partenaire privilégié de ce type de contrat.

Les contrats de ruralité comptent de nombreux partenaires potentiels ; principalement, les conseils départementaux et les communes mais également les chambres consulaires, les parcs naturels ou régionaux, les syndicats mixtes, les agences de l'État (ADEME, ANAH) ainsi qu'un certain nombre d'opérateurs publics (Pôle emploi, ERDF, GRDF) et la Caisse des dépôts et consignations.

Les six volets obligatoires
du contrat de ruralité

Source : plaquette de présentation « le contrat de ruralité : mode d'emploi » du ministère de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales

Les contrats de ruralité ont été conclus pour une durée de quatre ans. La première génération de contrats couvre la période de 2017 à 2020, soit quatre années budgétaires, afin d'assurer une cohérence avec les mandats électifs municipaux et les échéances de contractualisation européenne et régionale.

Chaque début d'année, une convention financière entre les signataires définit les actions à engager dans l'année et leur plan de financement. Elle formalise ainsi les engagements de l'ensemble des partenaires du contrat : « établie chaque année lorsque les budgets des signataires sont validés/délégués, et ainsi pour la durée du contrat, cette convention expose les types de financeurs, les formes de l'apport, la source et le montant des crédits pour chacune des actions nécessitant un financement »3(*).

Le bilan dressé à mi-parcours réalisé par le ministère de la Cohésion des territoires indique qu'en 2017, « l'essentiel des contrats porte en premier lieu sur l'accès aux services publics (maisons de santé) et la revitalisation des bourgs centres, et secondairement sur l'attractivité du territoire ».

La loi de finances pour 2018 a acté l'arrêt du financement de nouveaux engagements concernant les contrats de ruralité sur le programme 112, transféré vers le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Alors qu'en 2017, la deuxième enveloppe de la DSIL était spécifiquement fléchée vers le financement de mesures prévues dans les contrats de ruralité, en 2018, la DSIL se composait d'une enveloppe unique, d'un montant total de 615 millions d'euros, consacrée au financement de plusieurs catégories d'opérations.

Le CGET indique que pour l'exercice 2018, 455 millions d'euros de crédits du budget de l'État ont été mobilisés pour les contrats de ruralité. S'ajoutent à ces derniers 116 millions d'euros provenant des conseils régionaux, 97 millions d'euros des conseils départementaux et 112 millions d'euros de crédits européens.

Pour 2019, le niveau des autorisations d'engagement de la DSIL a été réduit, passant de 615 à 570 millions d'euros. En 2020, les AE doivent rester au même niveau qu'en 2019.

Les 26 millions d'euros de crédits de paiement prévus sur le programme 112 pour 2020 servent donc uniquement à la couverture des restes à payer des engagements pris en 2017.

Le CGET confirme que « la part de l'enveloppe unique de DSIL fléchée vers les contrats de ruralité est laissée à l'appréciation des préfets de région, en lien avec les préfets de départements ».

Votre rapporteur spécial déplore ce transfert vers la DSIL, qui, d'un point de vue budgétaire, manque de cohérence. En effet, la mission « Cohésion des territoires » assure le financement de dispositifs contractualisés similaires aux contrats de ruralité, en particulier les CPER (programme 112) et les contrats de ville (programme 147 « Politique de la ville »).

Le non renouvellement du financement d'engagements dédiés aux contrats de ruralité constitue donc un recul pour le programme 112 « Impulsion et coordination de l'aménagement du territoire », censé regrouper les crédits dédiés au pilotage de la politique d'aménagement du territoire de l'État.

En outre, depuis 2019, la DSIL ne comprend plus de crédits fléchés vers les contrats de ruralité, comme l'indique le projet annuel de performances annexé à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » : en 2020 comme en 2019, le niveau d'AE de 2018 pour la DSIL a été reconduit, « hors l'abondement exceptionnel de 45 millions d'euros opéré l'année dernière au titre du financement des contrats de ruralité ».

Évolution de la DSIL entre 2018 et 2019

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

570 millions d'euros ont été proposés au titre de la DSIL en 2019, contre 615 millions d'euros en 2018, même s'il a été précisé que « la dotation pourra toujours financer des investissements, au sein des actions prévues dans les contrats de ruralité signés localement par les préfets », comme en 2018.

En 2020, la DSIL reste au niveau de 570 millions d'euros en AE, ce qui signifie que l'abondement exceptionnel lié aux contrats de ruralité a bel et bien disparu après 2018 et que le financement de ces contrats risque de ne pas être pérennisé.

Les dix propositions de votre rapporteur spécial
pour les contrats de ruralité

Proposition n° 1: reconduire le dispositif des contrats de ruralité pour une deuxième génération à compter de 2020 et pour cinq ans, qui coïncidera avec la nouvelle mandature municipale.

Proposition n° 2 : afin d'éviter une dissolution des moyens dédiés à la ruralité dans des enveloppes concernant d'autres enjeux territoriaux, maintenir des contrats de ruralité distincts des futurs « contrats de cohésion territoriale », au même titre des contrats de ville.

Proposition n° 3 : afin de garantir la lisibilité des crédits affectés par l'État aux contrats de ruralité, revenir à une enveloppe de crédits dédiée sur le programme 112, affectée au FNADT, qui présente des atouts par rapport à la DSIL (souplesse, financement de l'ingénierie territoriale, de projets privés, etc.).

Proposition n° 4 : assurer la visibilité des engagements de l'État sur la durée des contrats, à l'instar de la méthode déployée sur les CPER, afin que les élus appuient leur stratégie de développement sur une programmation pluriannuelle financièrement sécurisée.

Proposition n° 5: afin de garantir une meilleure efficacité des contrats et la transparence des modalités d'attribution des crédits, prévoir au niveau national des critères d'attribution des crédits par territoire fondés sur la fragilité des territoires (densité de population, évolution démographique et revenu par habitant).

Proposition n° 6: lorsqu'un EPCI est porteur du contrat de ruralité, veiller à ce que seules les communes dites « rurales » bénéficient du soutien financier de l'État prévu dans le cadre des contrats.

Proposition n° 7 : conditionner la signature d'un contrat de ruralité à la désignation d'un chef de projet dédié à son animation et au suivi de sa mise en oeuvre, et assurer le financement de ce poste à hauteur de 80 % par l'État dans le cadre du financement prévu pour les contrats de ruralité.

Proposition n° 8 : instaurer une clause de revoyure du contrat à mi-parcours permettant une première évaluation de sa mise en oeuvre et un éventuel avenant.

Proposition n° 9: encourager la participation des acteurs sociaux et des citoyens à l'élaboration des contrats de ruralité, afin de partager les diagnostics et les solutions aux problématiques du développement rural.

Proposition n° 10 : instaurer une majoration de 10 % de l'enveloppe allouée par l'État aux territoires ayant subi une baisse démographique au cours des cinq dernières années.

Source : rapport n° 673 (2018-2019), le contrat : un outil d'avenir pour relever le défi du développement rural de M. Bernard DELCROS, fait au nom de la commission des finances

Les recommandations de votre rapporteur spécial ont été entendues et une partie d'entre elles a été reprise par le Gouvernement. En effet, une nouvelle génération de contrats de ruralité doit être mise en oeuvre. Ceux-ci ne seront donc pas fondus dans un contrat de cohésion territoriale unique.

Votre rapporteur spécial considère que l'annonce de cette nouvelle génération de contrats va dans le bon sens. Toutefois, le levier financier mobilisé par l'État devra être suffisant pour accompagner efficacement les projets de territoires.

2. Les échéances des contrats de plan État-région

Les deux générations (2007-2014 et 2015-2020) des contrats de plan État région (CPER) représentent l'essentiel des crédits de la section locale du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT). L'année 2020 est la dernière année d'engagement pour les CPER 2015-2020 et la nouvelle génération de CPER est actuellement en préparation (CPER 2021-2027).

Toutes générations confondues, les crédits affectés aux CPER représentent 58 % des AE et 47 % des CP du programme 112 pour l'année 2020.

Les crédits du FNADT affectés aux CPER 2015-2020 sont cependant en baisse ; ils représentent 112 millions d'euros (- 14 % par rapport à 2019) en AE et 100,6 millions d'euros en CP (- 5 %).

Évolution des crédits consacrés aux CPER 2015-2020

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du projet annuel de performances

Les crédits retracés au sein du programme 112 n'offrent qu'une image très parcellaire des crédits consacrés par l'État aux contrats signés avec les régions. En effet, les 756 millions d'euros consacrés aux CPER 2015-2020 sur l'ensemble de la période retracés au sein du programme 112 ne représentent que 5,6 % de l'ensemble des crédits contractualisés avec les régions.

Les CPER sont financés à hauteur de 13 milliards d'euros par l'État et ses agences et mobilisent des crédits de plusieurs opérateurs tels que l'Agence nationale de rénovation urbaine ou Voies navigables de France. L'engagement des régions s'élève à 15 milliards d'euros, soit un total de 28 milliards d'euros contractualisés.

Exécution prévisionnelle CPER 2015-2020 au 31/12/2019

(en milliers d'euros)

Volets du CPER

Montants contractualisés révisés

AE
2015-2018

%
exécution 2015-2018

AE 2019
prévisionnelles

Rythme d'engagement des AE en 2019

AE 2015-2019 prévisionnelles

%
exécution 2015-2019

Mobilité multimodale

7 440

2 939

39,5 %

770

10,4 %

3 709

49,9 %

Enseignement supérieur, recherche

1 500

932

62,1 %

208

13,9 %

1 140

76,0 %

Transition écologique et énergétique

2 901

1 703

58,7 %

457

15,8 %

2 160

74,5 %

Territorial

1 265

682

53,9 %

162

12,8 %

844

66,7 %

Culture

254

156

61,5 %

32

12,8 %

189

74,3 %

Emploi

210

128

60,7 %

34

16,1 %

161

76,8 %

Total général

13 571

6 539

48,2 %

1 664

12,3 %

8 203

60,4 %

Source : réponses au questionnaire budgétaire

L'exécution des CPER 2015-2020 s'est accélérée en 2019, en particulier pour les volets « Enseignement supérieur, recherche » et « Emploi » qui devraient s'approcher d'un taux d'exécution de 100 % en 2020. 

Il reste que la trajectoire du volet « mobilité multimodale » est stable avec un taux d'engagement des AE de 10 % par an, mais le taux d'exécution reste assez éloigné de l'objectif pour 2020.

L'adoption de la loi d'orientation des mobilités et la programmation pluriannuelle des infrastructures de transports qui en découlera devrait permettre d'accélérer les engagements de crédit contractualisés dans les CPER.

Par ailleurs, le volet territorial des CPER connaît un léger retard avec un taux d'exécution prévu pour fin 2019 de 66,7 %. Ce retard s'explique en partie par les difficultés d'engagement sur le programme 123 - conditions de vie outre-mer.

La réduction constatée des AE et des CP en 2020 s'explique par le fait que 2020, constitue la dernière année d'engagements de crédits au titre des CPER 2015-2020 qui seront remplacés par les CPER prévus pour la période 2021-2027.

Actuellement, des discussions sont en cours pour préparer cette nouvelle génération de contrats. Dans un premier temps, il a été demandé aux régions de faire part de leurs projets et de leurs attentes, afin d'établir les mandats de négociation après une phase préalable de consultation. Ces échanges ont permis des remontées de terrain jusqu'au 31 octobre dernier.

Les consultations ont permis de poser la question du champ des futures générations de contrat.

Votre rapporteur spécial considère que la nouvelle génération de CPER doit comprendre un volet dédié à l'accès au soin. La mise en place de ce volet permettrait de coordonner l'action des différents intervenants au niveau régional et de mener une stratégie concertée pour lutter efficacement contre la désertification médicale et traiter la question de la fragilisation de l'offre hospitalière.

Par ailleurs, les futurs CPER devront également comprendre un volet agricole, afin d'associer plus étroitement les régions à l'accompagnement de la transition vers un nouveau modèle agricole, adapté aux nouvelles contraintes climatiques. Les régions ont un rôle majeur à jouer dans cette transition, celles-ci disposant de la compétence de développement économique.

Les réunions interministérielles sur les futurs CPER étant en cours votre rapporteur spécial recommande que les mandats de négociation avec les régions donnés aux Préfets de région par le Premier ministre d'ici à la fin janvier permettent de traiter les thématiques de l'accès au soin et de l'agriculture.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial recommande que la contractualisation avec les régions aille au-delà du simple engagement de crédits pour pouvoir constituer un cadre d'exercice coordonné des compétences.

Les annonces du Gouvernement sur le sujet semblent pour l'instant aller dans le bon sens, à l'image du contrat d'action publique pour la Bretagne signé en février dernier.

Surtout, votre rapporteur spécial insiste sur le fait que cette nouvelle génération de CPER doit permettre de coordonner plus efficacement la solidarité infra-régionale.

En effet, les régions disposant de la compétence de développement économique depuis la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, (NOTRe), leur action doit être coordonnée avec celle de l'État pour favoriser le développement de l'ensemble des territoires, en particulier des plus fragiles.

3. Les pactes de développement territorial, de nouveaux outils contractuels en faveur des territoires les plus fragiles ?

En vertu de l'article L. 1231-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), l'ANCT devrait désormais être chargée de la mise en oeuvre de ces contrats, qualifiés de « contrats de cohésion territoriale ». Ces derniers ont été préfigurés par les « pactes de développement territorial ».

Dès 2019, l'État a initié cette nouvelle démarche contractuelle en indiquant s'adresser aux territoires les plus fragiles. Ces contrats permettent de réorienter une partie des crédits existants mais jouent également un rôle de catalyseur pour faire émerger des projets et coordonner les acteurs.

En 2019, onze contrats ont été signés :

- contrat de développement territorial pour Calais et le Calaisis ;

- contrat de développement territorial de l'Amiénois ;

- contrat d'accompagnement à la redynamisation de Châlons-en-Champagne ;

- contrat triennal de Strasbourg ;

- pacte Sambre Avesnois Thiérache ;

- engagement pour le renouveau du bassin minier ;

- contrat d'action publique pour la Bretagne ;

- contrat d'avenir Pays de la Loire ;

- pacte de développement de la Nièvre ;

- pacte Ardennes ;

- plan particulier pour la Creuse.

D'après les documents budgétaires, les pactes territoriaux « visent à mieux coordonner l'action des pouvoirs publics (État, collectivités, opérateurs publics, ADEME, ANAH, CEREMA, ANRU) mais aussi des acteurs économiques et sociaux autour de la mise en oeuvre de projets stratégiques partagés visant à enclencher et à soutenir une dynamique de rebond. » La préparation de ces contrats, qui s'étend sur près d'une année, permet de réunir l'ensemble des acteurs et de financer les projets.

Déjà, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, votre rapporteur spécial s'était interrogé sur la légitimité de supprimer les contrats de ruralité au profit d'un contrat unique de cohésion territoriale. En effet, le recours à un seul type de contrat pose la question de la prise en compte des enjeux ruraux. Cette préoccupation apparaît d'autant plus importante qu'une priorisation des projets est envisagée en fonction des contraintes budgétaires : « le calendrier d'intervention et le cadencement des opérations seront déterminés en fonction des choix politiques, tant locaux que nationaux, de l'avancement des projets et des moyens disponibles ».

Parmi les pactes de développement territorial signés depuis le début de l'année, les besoins des territoires sont de natures très différentes. Cette diversité va dans le bon sens : elle permet de laisser de vraies marges de manoeuvre et d'adapter les contrats aux besoins réels des territoires. Ainsi, cette nouvelle forme de contrats permet d'appliquer une logique de différenciation entre les territoires.

Cette logique ne devra cependant pas de limiter aux territoires actuellement visés mais doit pouvoir être étendues aux territoires qui ont les plus besoin.


* 3 Extrait des précisions méthodologiques relatives à la convention annuelle de financement des contrats de ruralité annexées au modèle de contrat de ruralité fourni par le CGET.