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Proposition de loi relative à la déclaration de naissance auprès de l'officier d'état civil du lieu de résidence des parents

8 janvier 2020 : Déclaration de naissance au lieu de résidence des parents ( rapport - première lecture )

C. DES CRITIQUES RÉCURRENTES SUR LE LIEU IMPOSÉ PAR LA LOI POUR DÉCLARER LES NAISSANCES

1. Une concentration constante des lieux de naissance

La France connaît, depuis le début des années 1970, un mouvement de concentration des naissances dans un nombre restreint de communes.

En 2016 selon l'Insee, parmi les 35 900 communes existant alors, seules 2 800 communes avaient vu naître un enfant, dont 2 200 n'avaient vu naître qu'un ou deux enfants dans l'année (ces naissances se déroulant alors, généralement, en dehors de toute structure spécialisée)7(*). Ainsi, peu de communes (environ 7,8 % du total d'entre elles) voient leur officier d'état civil dresser un acte de naissance sur leur territoire.

Cette concentration des naissances, qui tend à s'accroître avec le temps, comme le montre le tableau ci-dessous, implique mécaniquement que les mères accouchent de moins en moins fréquemment dans leur commune de domicile.

Répartition des naissances selon les lieux d'accouchement et de domicile de la mère, en pourcentage8(*)

Source : Insee, statistiques de l'état civil

Les naissances enregistrées dans la commune de domicile de la mère ont ainsi nettement diminué, passant de 36 % en 1980 à 28 % en 2016. Par ailleurs, les naissances dans les autres communes du département sont devenues plus fréquentes, passant de 52 % à 59 % sur la même période. Cette concentration des naissances est pour l'essentiel due à deux facteurs : la faible fréquence des accouchements à domicile et surtout la fermeture continue de maternités.

Après avoir atteint un pic de 1,9 % en 2000, la part des accouchements se déroulant à domicile reste en effet à un niveau constant et faible, de l'ordre de 0,5 % du total des naissances9(*). Le nombre de naissances déclarées dans les communes de domicile des parents s'en trouve donc diminué. Par ailleurs, cela signifie que le nombre de naissances survenant dans des structures spécialisées (maternités) augmente relativement.

Or, le nombre de maternités tend à diminuer depuis les années 1970, ce qui se traduit par une diminution du nombre de communes connaissant des naissances. La mise en place, à partir du décret dit « Dienesch » en 197210(*), de normes visant à prévenir les risques obstétricaux, a entamé un « mouvement de recomposition de l'offre de soins » selon un rapport de la Cour des comptes de 201511(*), élaboré à la demande de la commission des affaires sociales du Sénat12(*). Renforcé à la suite de deux décrets de 199813(*), l'encadrement des pratiques des maternités a eu pour conséquence une diminution de leur nombre afin de ne conserver que celles qui, dotée d'une « taille critique », permettent de répondre aux exigences croissantes de technicité et de sécurité des accouchements.

Évolution entre 1996 et 2012 du nombre de maternités
et de lits d'obstétrique

 

1996

2002

Évolution
1996-2002

2012

Évolution
2002-2012

Évolution
1996-2012

Nombre de maternités

815

681

- 16,4 %

544

- 20,1 %

- 33,3 %

Nombre de lits d'obstétrique

26 159

19 027

- 27,3 %

17 733

- 6,8 %

- 32,2 %

Source : Cour des comptes, d'après des données de la DREES (2012)14(*)

Mue par des impératifs légitimes de santé publique, la fermeture du tiers des maternités et des lits d'obstétrique entre 1996 et 201215(*) s'est cependant traduite par une réduction du nombre de communes accueillant des maternités sur leur territoire.

Pour ces raisons, les registres d'actes de naissance tendent à se dépeupler dans de très nombreuses communes : en 2016, les 200 communes françaises enregistrant le plus grand nombre de naissances avaient vu naître près de quatre enfants sur cinq (79 %), tandis que les 500 premières communes regroupaient la quasi-totalité des naissances (99,6 %)16(*). Cela signifie que 500 services de l'état civil dressent à peu près l'intégralité des actes de naissance chaque année. Une telle évolution ne va pas sans effets pervers.

2. Les effets pervers de la concentration des naissances
a) Un effet symbolique : le dépeuplement des registres d'état civil, signal négatif pour les maires de petites communes

Le premier effet négatif de cette concentration des naissances dans un nombre toujours plus faible de communes est symbolique : les registres de naissance des communes tendent à se dépeupler, ce qui entraîne deux conséquences négatives.

Premièrement, les habitants des communes en question peuvent, lorsqu'ils accordent une importance symbolique à leur lieu de domicile, regretter que leur lieu de naissance ne reflète pas leur ancrage dans un territoire. Ainsi, le lieu de naissance figurant sur la carte nationale d'identité peut ne pas refléter la réalité d'une domiciliation de long terme dans une commune ne disposant pas d'une maternité mais dont le nom porte, pour ses habitants, une charge affective particulière.

Deuxièmement, les maires de ces communes déplorent le dépeuplement de leurs registres des naissances. Ils sont effectivement, avec leurs adjoints, officiers d'état civil au titre de l'article L. 2122-32 du code général des collectivités territoriales. Même lorsqu'ils la délèguent à des agents d'état civil, les maires tendent à accorder à cette fonction, exercée au nom de l'État, une importance symbolique forte. Par ailleurs, ils perçoivent le dépeuplement de leurs registres des naissances comme un signal négatif pour la revitalisation des petites communes, notamment rurales, voire comme une mesure inadéquate de la vitalité démographique de leur commune.

b) Un effet en matière de politique publique : un service public de proximité en perte de vitesse

La délivrance de copies intégrales ou d'extraits d'actes de naissance constitue un service public essentiel dans la vie des citoyens. La concentration des actes de naissance dans un nombre réduit de communes a certes permis de numériser et fiabiliser la procédure de vérification des données d'état civil, grâce au dispositif COMEDEC (cf. infra).

Néanmoins, même s'ils sont moins nécessaires qu'auparavant dans les démarches administratives des citoyens17(*), les extraits ou copies d'actes de naissance doivent toujours être délivrés par l'officier d'état civil ayant dressé l'acte, dans la commune de naissance. Le maintien de ce service public dans les communes est d'autant plus important que les communes de naissance tendent, avec la réduction du nombre de maternités, à être situées de plus en plus loin de la commune de domicile des intéressés. Cette évolution permet certes de dégager des économies d'échelle pour les communes gestionnaires, mais les citoyens y perdent une proximité avec le service public.

c) Un effet économique : un impact potentiel sur le tourisme

Les lieux de naissance de personnalités célèbres permettent parfois à des communes de taille moyenne d'en tirer un bénéfice touristique. À titre d'exemple, il existe un musée dédié à Rouget de l'Isle à Lons-le-Saunier, sa ville natale18(*). De même, il est possible de visiter la maison, transformée en musée, dans laquelle Victor Hugo est né à Besançon19(*).

L'une des manifestations de cet intérêt touristique et patrimonial pour les lieux de naissance est la création par le ministère de la culture du label « Maisons des illustres » en 201120(*), dont certaines sont des maisons de naissance de personnalités célèbres. De même que la maison natale de Victor Hugo à Besançon, d'autres maisons natales de personnalités célèbres peuvent faire l'objet d'une promotion touristique et patrimoniale par les communes de naissance : la maison natale de Pierre de Fermat à Beaumont-de-Lomagne, la maison natale du maréchal Foch à Tarbes, ou encore celle de Pierre de Ronsard au château de la Possonière, à Couture-sur-Loir21(*).

La concentration des naissances dans un nombre restreint de communes pourrait donc réduire, pour de petites communes rurales, le bénéfice potentiel qu'elles pourraient tirer de la naissance sur leur territoire de personnalités célèbres.

Cet argument, régulièrement avancé par les défenseurs successifs de propositions de loi visant à faire du lieu de domicile le lieu de déclaration de la naissance de l'enfant gagnerait cependant à être objectivé. L'impact économique reste très incertain et le rapporteur n'a pu, lors des auditions qu'elle a menées, chiffrer le bénéfice touristique réel d'un tel dispositif. Il semble en tout état de cause assez marginal.

d) Un effet culturel : une perte d'information dans les archives de l'état civil ?

Enfin, la concentration des naissances aurait un dernier impact négatif, sur l'information contenue dans les archives futures de l'état civil.

L'exposé des motifs de la présente proposition de loi estime ainsi que « la pratique actuelle [de la concentration des naissances dans un nombre restreint de communes disposant de maternités] va rendre dans des temps prochains impossible le travail des généalogistes et celui des historiens qui s'attachent à l'histoire des petites communautés urbaines ou villageoises. »

Le rapporteur s'est attaché à objectiver cet argument en auditionnant des professionnels des archives ainsi que des représentants des généalogistes. L'ensemble de ces acteurs semble s'entendre sur le fait que leur travail ne serait pas compliqué par la concentration des naissances, qui tend au contraire à simplifier la gestion de l'état civil et donc à en fiabiliser les archives, le risque d'erreur en étant diminué.


* 7 Données de l'Insee disponibles à l'adresse suivante : https://www.insee.fr/fr/statistiques/3047024.

* 8 Ce tableau est consultable à l'adresse suivante : https://www.insee.fr/fr/statistiques/3047024.

* 9 Données de l'Insee disponibles à l'adresse suivante : https://www.insee.fr/fr/statistiques/3047024.

* 10 Décret n°72-162 du 21 février 1972 relatif aux normes applicables aux établissements privés d'accouchement, dit « décret Dienesch ». Des normes similaires ont été imposées par circulaire aux maternités publiques.

* 11 Cour des comptes, « Les maternités », 2015, cahier 1 (analyse générale), p. 20, consultable à l'adresse suivante : https://www.ccomptes.fr/fr/publications/les-maternites.

* 12 Rapport d'information n° 243 (2014-2015), « La situation des maternités en France » de notre collègue Jean-Marie Vanlerenberghe, fait au nom de la commission des affaires sociales sur l'enquête de la Cour des comptes relative aux maternités, publié le 21 janvier 2015, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/notice-rapport/2014/r14-243-notice.html.

* 13 Décret n° 98-899 du 9 octobre 1998 modifiant le titre Ier du livre VII du code de la santé publique et relatif aux établissements de santé publics et privés pratiquant l'obstétrique, la néonatologie ou la réanimation néonatale, et décret n° 98-900 du 9 octobre 1998 relatif aux conditions techniques de fonctionnement auxquelles doivent satisfaire les établissements de santé pour être autorisés à pratiquer les activités d'obstétrique, de néonatologie ou de réanimation néonatale et modifiant le code de la santé publique. Ce dernier fixait un seuil de 300 accouchements par an, nécessaire à la délivrance d'une autorisation d'exercice aux maternités (sauf dérogation, justifiée en particulier par l'isolement territorial de la population desservie) et organisait l'activité de celles-ci en trois types d'établissements, travaillant en réseau : les maternités de type 1 sont équipées de la seule unité d'obstétrique, celles de type 2 d'unités d'obstétrique et de néonatologie et celles de type 3 d'unités d'obstétrique, de néonatologie et de réanimation néonatale.

* 14 Pour un panorama complet de l'état de la couverture territoriale en 2012, consulter l'étude de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) du ministère des solidarités et de la santé : Audrey Baillot, Franck Evain, 2012, « Les maternités : un temps d'accès stable malgré les fermetures », Études et résultats, n° 814, Drees, octobre (consultable à l'adresse https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/etudes-et-statistiques/publications/etudes-et-resultats/article/les-maternites-un-temps-d-acces-stable-malgre-les-fermetures).

* 15 Cette évolution est plus frappante encore dans le temps long : en 1975, la France métropolitaine comptait 1 370 maternités contre 544 en 2012, soit une diminution de 60,3 %.

* 16 Données de l'Insee disponibles à l'adresse suivante : https://www.insee.fr/fr/statistiques/3047024.

* 17 L'article 70 du code civil dans sa rédaction issue de l'article 52 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016, prévoit ainsi que la vérification des données d'état civil fournies par les intéressés préalablement à un mariage peut se faire par voie dématérialisée, via le dispositif COMEDEC, et non par la délivrance par chacun des intéressés d'une copie intégrale de leur acte de naissance.

* 18 Le musée se trouve au 24, rue du Commerce, à Lons-le-Saunier :

http://www.juramusees.fr/sites/des-metiers-et-des-hommes/musee-rouget-de-lisle/.

* 19 La maison est située au 140, Grande-Rue, à Besançon : https://maisonvictorhugo.besancon.fr.

* 20 Circulaire de la ministre de la culture et de la communication datant du 7 décembre 2012 relative à l'institution d'un label « Maison des illustres » (NOR : MCCC1241790C), consultable à l'adresse suivante : http://circulaires.legifrance.gouv.fr/pdf/2012/12/cir_36184.pdf.

* 21 La liste des sites labellisés est consultable à l'adresse suivante : https://www.culture.gouv.fr/Aides-demarches/Protections-labels-et-appellations/Label-Maisons-des-illustres.