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Projet de loi autorisant la ratification des deuxième, troisième et quatrième protocoles additionnels à la convention européenne d'extradition

19 février 2020 : Convention européenne d'extradition ( rapport - première lecture )

CONCLUSION

Après un examen attentif des stipulations de cet accord, la commission a adopté ce projet de loi autorisant la ratification du deuxième protocole additionnel à la convention européenne d'extradition, du troisième protocole additionnel à la convention européenne d'extradition et du quatrième protocole additionnel à la convention européenne d'extradition.

Ces trois protocoles visent à simplifier et à rendre plus efficace la procédure applicable en matière d'extradition entre les Etats parties qui ont ratifié ces instruments. Ils permettront d'améliorer les canaux de la coopération en matière de remise des personnes, notamment par le biais de la procédure simplifiée d'extradition et par la transmission directe entre les ministères de la justice des Parties.

Ils faciliteront, en outre, la coopération dans les procédures d'extradition - relativement nombreuses - avec le Royaume-Uni dans le contexte du Brexit, d'autant que le Royaume-Uni a déjà ratifié ces trois protocoles.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 19 février 2020, sous la présidence de M. Christian Cambon, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport de M. Hugues Saury sur le projet de loi n° 274 (2019-2020) autorisant la ratification du deuxième protocole additionnel à la convention européenne d'extradition, du troisième protocole additionnel à la convention européenne d'extradition et du quatrième protocole additionnel à la convention européenne.

M. Hugues Saury, rapporteur.-  Nous examinons aujourd'hui un projet de loi autorisant l'approbation des 2e, 3e et 4e protocoles additionnels à la convention européenne d'extradition, l'une des plus anciennes conventions européennes dans le domaine de la coopération en matière pénale. Ils visent à simplifier et à rendre plus efficace la procédure applicable en matière d'extradition entre les Etats parties qui ont ratifié ces instruments. Ces protocoles additionnels visent à simplifier et à rendre plus efficace la procédure applicable en matière d'extradition entre les États parties qui ont ratifié ces instruments.

La convention européenne d'extradition de 1957, entrée en vigueur en 1960, pose un principe d'extradition obligatoire pour des faits passibles d'une peine privative de liberté d'un maximum d'au moins un an ou d'une peine plus sévère, selon les lois de la partie requise et de la partie requérante, conformément au principe de la double incrimination. La France a usé de son droit de réserve pour fixer le quantum de cette peine à deux ans, ce qui couvre pratiquement toutes les infractions. La France a signé cette convention en 1957, mais ne l'a ratifiée qu'en 1986, après l'abolition de la peine de mort en 1981. Cinquante États sont aujourd'hui parties à cette convention, dont l'Afrique du Sud, Israël, la Corée du Sud, qui ne sont pas membres du Conseil de l'Europe.

Cette convention a été modifiée par un premier protocole additionnel de 1975 - antérieur donc à la ratification par la France de la convention mère - qui complète la liste des infractions qui ne sont pas considérées comme des infractions politiques et étend la règle du non bis in idem aux jugements définitifs rendus par un État tiers. À l'instar d'autres pays européens, la France ne l'a pas signé et ne le signera pas, car il n'apporte pas de plus-value opérationnelle.

Voyons le champ d'application de ces trois protocoles additionnels. Ils ne s'appliqueront que pour la coopération avec des États non membres de l'Union européenne ayant ratifié ces instruments et avec lesquels la France n'a signé aucun accord bilatéral d'extradition. Cela représente un nombre assez restreint de flux, car dans l'espace européen, c'est la procédure du mandat d'arrêt européen qui s'applique conformément à la décision-cadre du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise.

Quel est le contenu de ces trois protocoles adoptés respectivement en 1978, 2010 et 2012, et signés par la France en octobre 2018 ?

Le 2e protocole étend la convention européenne d'extradition aux infractions fiscales - un arrangement préalable entre les parties n'est plus nécessaire - et encadre la possibilité d'extrader les personnes qui ont été condamnées par défaut, en donnant la faculté à la partie requise de refuser l'extradition si elle estime que la procédure de jugement n'a pas satisfait aux droits minimaux de la défense. Il prévoit également que l'extradition ne sera pas accordée pour une infraction couverte par l'amnistie dans l'État requis si celui-ci avait compétence pour poursuivre concurremment avec l'État requérant. Enfin, il permet la transmission des demandes d'extradition directement entre les ministères de la justice des parties, sans recours systématique à la voie diplomatique. Ce 2e protocole correspond à une pratique constante de la France, sans compter que la transmission directe permet de gagner en efficacité !

Partant du constat que le plus souvent l'individu recherché consent à l'extradition, le 3e protocole présente l'avancée la plus importante en mettant en place une procédure d'extradition simplifiée dans ce cas de figure. Cette procédure peut être utilisée en cas de présentation d'une demande d'extradition en bonne et due forme, mais aussi lorsque la partie requise agit dans le seul cadre d'une demande d'arrestation provisoire. Cet instrument s'inspire de la procédure du mandat d'arrêt européen et prévoit, comme celle-ci, une phase unique exclusivement judiciaire, et non pas une phase judiciaire puis une phase administrative comme dans la procédure classique d'extradition, ce qui permet de gagner un temps considérable. L'autorité judiciaire est compétente pour vérifier les conditions légales de l'extradition ainsi que la validité du consentement de la personne réclamée. Ce 3e protocole permet de répondre à une demande récurrente des juridictions dans un contexte d'internationalisation de la criminalité. La France fera une déclaration précisant que le consentement de l'intéressé pourra être retiré jusqu'à ce que la décision sur l'extradition ait acquis un caractère définitif.

Le 4e protocole additionnel vise à moderniser les autres stipulations de la convention européenne d'extradition relatives à l'appréciation de la prescription des faits, objet de la demande d'extradition - seule la prescription acquise d'après la législation de la partie requérante compte -, au principe de la spécialité, à la ré-extradition vers un État tiers, au transit et aux moyens et voies de communication entre les autorités compétentes. La France a prévu de se réserver le droit de refuser l'extradition lorsque la prescription de l'action publique ou de la peine est acquise en vertu du droit français.

En conclusion, je recommande l'adoption de ce projet de loi dans la mesure où les dispositions de ces trois protocoles se rapprochent de celles du mandat d'arrêt européen, qui a fait ses preuves entre les États membres de l'Union européenne. Ils permettront d'améliorer les canaux de la coopération en matière de remise des personnes, notamment par le biais de la procédure simplifiée d'extradition lorsque la personne recherchée consent à son extradition et par la transmission directe entre les ministères de la justice des parties. Ils faciliteront, en outre, la coopération dans les procédures d'extradition - relativement nombreuses - avec le Royaume-Uni dans le contexte du Brexit, d'autant que le Royaume-Uni a déjà ratifié ces trois protocoles. L'examen en séance publique est prévu le mercredi 4 mars 2020, selon la procédure simplifiée, ce à quoi je souscris.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission adopte à l'unanimité le rapport ainsi que le projet de loi précité.