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Projet de loi de finances rectificative pour 2020

20 mars 2020 : PLFR pour 2020 ( rapport - première lecture )

B. UNE GÉNÉRALISATION DE L'ACTIVITÉ PARTIELLE, FINANCÉE PAR L'ÉTAT ET L'UNÉDIC

Le programme 356 « Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire », au sein de la nouvelle mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », prévoit la prise en charge d'un dispositif exceptionnel de chômage partiel.

1. Le dispositif existant de chômage partiel est limité au SMIC

Le dispositif d'activité partielle, ou de chômage partiel, vise, sur autorisation du préfet de département, à permettre aux entreprises en situation difficile de réduire ou suspendre temporairement30(*) leur activité tout en maintenant dans l'emploi leurs salariés, le temps de retrouver une situation plus favorable. Cinq motifs sont susceptibles de justifier le recours à l'activité partielle : la conjoncture économique ; des difficultés d'approvisionnement en matières premières ou en énergie ; un sinistre ou des intempéries de caractère exceptionnel ; la transformation, restructuration ou modernisation de l'entreprise ou enfin toute autre circonstance de caractère exceptionnel.

Ce dispositif est issu de la refonte des dispositifs d'aide d'allocation spécifique de chômage partiel et d'allocation d'activité partielle de longue durée opérée par la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi, elle-même issue de l'accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013. Il est régi par les articles L. 5122-1 à L. 5122-5 du code du travail dans sa partie législative ainsi que par les articles R. 5122-1 à R. 5122-26 dans sa partie réglementaire et enfin par la convention État-Unédic relative à l'activité partielle du 1er novembre 2014.

Ainsi, lorsqu'un salarié a été placé en activité partielle, l'employeur est tenu de lui verser une indemnité correspondant en principe à 70 % de son salaire brut antérieur31(*), soit environ 84 % de son salaire net. Lorsque le montant de cette indemnité est inférieur au salaire minimum, l'employeur est tenu de verser une allocation complémentaire à due concurrence32(*). Celles-ci ne sont passibles ni de la taxe sur les salaires ni des cotisations de sécurité sociale.

L'employeur reçoit en retour une allocation dont le montant est calculé sur la base d'un taux horaire, fixé par décret. Ce taux est aujourd'hui fixé à 7,74 euros par heure non travaillée pour les entreprises comptant entre 1 et 250 salariés et à 7,23 euros pour les autres entreprises33(*). Son financement est assuré par l'Unédic (2,90 euros par heure non travaillée) et par l'État (respectivement 4,84 euros et 4,33 euros par heure non travaillée)34(*). Celle-ci est versée dans la limite d'un contingent, fixé par arrêté, en principe égal à 1 000 heures par an et par salarié35(*).

Ainsi, cette allocation permet de couvrir quasiment la rémunération d'un salarié au salaire minimum. Le versement de l'indemnisation d'activité partielle aux salariés dont les rémunérations sont plus élevées peut en revanche impliquer un reste à charge pour l'employeur.

Le dispositif existant d'activité partielle est porté par le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » de la mission « Travail et emploi ». Il vise spécifiquement les TPE et PME. Il a notamment bénéficié au secteur de l'agriculture en 2016 et 2017 (grippe aviaire), au secteur du bâtiment et des travaux publics en 2016 (pénurie de carburant) et aux entreprises des îles de Saint Martin et Saint-Barthélemy en 2018 et 2019 (ouragan Irma et cyclone Maria), ainsi qu'au secteur du petit commerce à l'occasion de la crise dite des « gilets jaunes »36(*).

Le projet annuel de performances relatif à la mission « Travail et emploi » annexé au projet de loi de finances pour 2020 prévoit un coût pour l'État du dispositif actuel d'activité partielle de 99,2 millions d'euros, permettant de financer en 2020 près de 19 millions d'heures d'activité partielle. Sur la base de cette estimation, le coût pour l'Unédic serait de 55,1 millions d'euros, soit un coût global pour les finances publiques égal à 155,3 millions d'euros.

2. Ce type de dispositif a montré son efficacité en temps de crise

L'activité partielle constitue un dispositif de flexibilité interne visant à réduire les potentiels effets d'hystérèse générés par une crise économique en préservant le capital humain.

La Cour des comptes, dans ses rapports publics annuels de 201137(*) et de 201538(*), a relevé l'efficacité du recours à ce type de dispositif en Allemagne lors de la crise de 2008-2009, et a appelé à son utilisation plus large en France. En Allemagne, l'allocation s'élève à 60 % du salaire net d'activité pour les salariés sans enfant et à 67 % pour les salariés avec enfants. Elle est versée directement par le système d'assurance chômage et non par l'employeur, qui reste en principe assujetti au versement des cotisations sociales afférentes à la rémunération des salariés (même si des allégements avaient été prévus lors de la crise de 2009). En 2009, l'Allemagne avait en outre porté la durée maximale à 24 mois, contre 6 normalement.

Selon Hijzen et Venn (2011)39(*), les 293 980 salariés équivalent-temps plein placés en activité partielle en Allemagne en 2009 ont permis de préserver 234 281 emplois, soit 0,8 % de l'emploi total.

En 2009, toujours en Allemagne, les dépenses se sont élevées à 6 milliards d'euros, concernant 1,53 million de salariés. En France, la même année, celles-ci se sont élevées à 610 millions d'euros (349 millions d'euros en dépenses et 260 millions de moindre recettes), et concernent 78 millions d'heures et 275 000 salariés.

Ce moindre recours en France par rapport à l'Allemagne et aux autres pays de l'OCDE s'explique par différents facteurs, énumérés par la Cour des comptes : l'existence d'autres mesures de flexibilité liée à l'organisation du temps de travail, un secteur industriel moins développé, des indemnités plus élevées pour les salariés et une moindre attractivité pour les entreprises.

3. Le projet de loi de finances rectificative prévoit un recours massif à l'activité partielle

Le plan d'urgence prévoit que l'État alloue un montant de 5,5 milliards au dispositif de chômage partiel. Toutefois, le coût budgétaire sera supporté à la fois par l'État et l'Unédic, qui relèvera également sa participation dans le cadre de l'allocation prévue par le dispositif d'urgence.

Le coût global du dispositif proposé serait donc de 8,5 milliards d'euros pour une application sur deux mois. Il devrait même être encore plus élevé pour les finances publiques du fait des moindres recettes perçues.

Cette mise à contribution de l'Unédic devrait, en outre, modifier la trajectoire de résorption de son déficit, qui devait passer de 1,9 milliard d'euros en 2019 à 0,9 milliard d'euros en 2020 pour laisser la place à un solde positif de 2,3 milliards d'euros en 2021 et 4,2 milliards d'euros en 202240(*).

En outre, le report au 1er septembre 2020 de l'entrée en vigueur, précédemment prévue au 1er avril, du volet de la réforme de l'assurance chômage relatif au calcul du salaire journalier de référence aura également un coût pour l'Unédic, qui avait chiffré à 250 millions d'euros l'économie que devait générer cette mesure41(*).

L'ordonnance prévue par l'article 7 du projet de loi d'urgence fixera les règles de ce dispositif, qui dérogeront du droit commun : allocation plus élevée (annoncée jusqu'à 4,5 SMIC), ouverture aux particuliers employeurs. Il reviendra sans doute aux préfets de département d'assurer l'étanchéité de ce dispositif d'urgence avec le dispositif « de droit commun », qui peut toujours bénéficier aux entreprises concernées, avant ou après la crise sanitaire ou pour un motif étranger à cette crise.

4. Un fonds de solidarité, co-financé par les régions, à destination des entreprises dont l'activité est affectée par la crise sanitaire

Le programme 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire », au sein de la nouvelle mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », prévoit la création d'un fonds spécifique à destination des très petites entreprises dont l'activité est fortement impactée par la crise sanitaire.

Ce fonds, ciblé sur les secteurs et les entreprises les plus fragiles, complète les autres dispositifs prévus par le présent projet de loi de finances rectificative (extension de l'activité partielle) et les mesures diverses prévues par l'article 7 précité du projet de loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19, actuellement examiné par le Parlement. Le même article 7 du projet de loi d'urgence propose d'autoriser le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les mesures nécessaires à la mise en place de ce fonds.

La présentation qui suit reprend les éléments prévisionnels indiqués par le Gouvernement dans l'analyse par programme annexée au présent projet de loi de finances rectificative ou dans des déclarations publiques.

5. Les bénéficiaires des aides

L'analyse par programme annexée au présent projet de loi de finances rectificative indique que les aides financières seraient attribuées « aux très petites entreprises qui connaissent une situation critique en raison des conséquences économiques de la crise sanitaire résultant du Covid-19 et dont la pérennité est menacée malgré les dispositifs publics d'accompagnement ».

Pour mémoire, une très petite entreprise, ou microentreprise, est une entreprise qui occupe moins de dix personnes et a un chiffre d'affaires annuel ou un total de bilan n'excédant pas deux millions d'euros42(*).

Selon le ministère de l'économie et des finances, le seuil de chiffre d'affaires serait de seulement 1 million d'euros43(*). Le fonds serait également accessible dans les secteurs qui font l'objet d'une fermeture administrative (commerces non alimentaires, restaurants, etc.) mais aussi l'hébergement, le tourisme, les activités culturelles et sportives, l'événementiel et les transports.

6. Les conditions et les modalités d'attribution des aides

Selon le ministère, les entreprises et indépendants concernés auraient accès à l'aide si elles ont fermé par l'effet des décisions administratives. C'est le cas par exemple de 160 000 entreprises dans le secteur de la restauration, 100 000 entreprises relevant du secteur du tourisme44(*).

Elles bénéficieront également du dispositif si elles subissent une perte de chiffre d'affaires supérieure à 70 % au cours du mois de mars 2020, par rapport au mois de mars 2019.

Le ministre de l'économie et des finances a indiqué que des petites entreprises libérales pourront en bénéficier.

Une simple déclaration devrait être suffisante sur le site de la direction générale des finances publiques.

7. Le montant des aides et la nature des interventions

L'aide serait limitée à 1 500 euros. Un soutien complémentaire serait toutefois apporté aux entreprises les plus en difficulté, afin de leur éviter la faillite, sur présentation d'un dossier.

Les dépenses seraient des dépenses d'intervention, même si à titre exceptionnel des dépenses de fonctionnement, voire d'investissement, pourraient intervenir.

8. Le coût du dispositif et son financement

Le coût du dispositif est actuellement limité à 750 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement pour l'État. Les régions et certaines grandes entreprises sont appelées à y participer à hauteur de 250 millions d'euros, soit un coût total de 1 milliard d'euros pour un mois.

D'après les indications données par le ministre de l'économie et des finances, ce coût porterait sur le mois de mars, avec un prolongement éventuel d'un mois pour le même montant, non encore prévu dans le budget.

9. Un dispositif nécessaire mais sans doute insuffisant

La mise en place de ce dispositif permet probablement d'éviter que la fermeture subite ou la très forte réduction d'activité imposée à de nombreux établissements ne conduise à remettre en cause leur existence même.

Votre rapporteur général souhaite toutefois mettre l'accent sur plusieurs points d'alerte :

- le fonds de solidarité devra être en mesure d'apporter une aide très rapide compte tenu de la tension très forte exercée sur la trésorerie des petites entreprises par l'arrêt brutal de l'activité ;

les modalités d'attribution des aides doivent être suffisamment simples pour que l'administration soit en mesure de répondre à un nombre exceptionnel de sollicitations ;

- le seuil d'1 million d'euros de chiffre d'affaires apparaît particulièrement bas. Il s'agit de la moitié seulement du seuil conduisant à classer une entreprise de moins de 10 salariés dans la catégorie des microentreprises. Pourtant, alors qu'une fermeture complète d'activité pendant un, voire plusieurs mois est susceptible de conduire des entreprises de taille légèrement supérieure à la fermeture, emportant ainsi des suppressions d'emploi encore plus importantes ;

les champs d'activité concernés par le fonds devront être suffisamment larges pour couvrir les entreprises concernées, qui peuvent même aller au-delà des secteurs cités dans le projet de loi de finances rectificative. En effet, la crise actuelle impacte également de nombreuses petites et très petites entreprises dans d'autres secteurs, tels que l'artisanat ou le commerce. Le rapporteur général souligne que l'ensemble des entreprises dont la survie est mise en danger par la crise sanitaire, quel que soit le secteur auquel elles appartiennent, devront pouvoir bénéficier de la solidarité nationale si les autres mesures de soutien ne sont pas suffisantes.

Enfin, d'une manière générale, les critères d'attribution des aides sont particulièrement imprécis. Les modalités de fonctionnement sont renvoyées soit à l'ordonnance prévue par l'article 7 du projet de loi d'urgence, soit au niveau réglementaire, soit au responsable de programme lui-même qui devra définir les modalités de gestion et les outils de suivi les plus adaptés.


* 30 L'article R. 5122-9 du code du travail prévoit une durée maximale de six mois renouvelables.

* 31 Celle-ci est portée à 100 % si le salarié placé en activité partielle suit une formation.

* 32 Article L. 3232-5 du code du travail.

* 33 Articles 2 et 15 du décret n° 2013-551 du 26 juin 2013.

* 34 Article 3 de la convention État-Unédic relative à l'activité partielle du 1er novembre 2014.

* 35 Arrêté du 26 août 2013 fixant les contingents annuels d'heures indemnisables prévus par les articles R. 5122-6 et R. 5122-7 du code du travail. Ce contingent est abaissé à 100 heures si le dispositif est activé pour motif de transformation, modernisation ou restructuration de l'entreprise.

* 36 Projet annuel de performances de la mission « Travail et emploi », annexé au projet de loi de finances pour 2020.

* 37 Cour des comptes, « Le système français d'indemnisation du chômage partiel : un outil insuffisamment utilisé », RPA 2011, février 2011.

* 38 Cour des comptes, « Le chômage partiel : un dispositif rénové, insuffisamment utilisé », RPA 2015, février 2015.

* 39 Hijzen A., Venn D. (2011), The role of short-time work schemes during the 2008-2009 recession, Social, Employment and Migration Working Paper 115, OECD - cité dans : DARES, Les enjeux de l'activité partielle, Les notes de la MAR, janvier 2018.

* 40 Unédic, situation financière de l'assurance chômage, 25 février 2020.

* 41 Unédic, Note d'impact sur la réforme de l'assurance chômage, septembre 2019.

* 42 Article 3 du décret n° 2008-1354 du 18 décembre 2008 relatif aux critères permettant de déterminer la catégorie d'appartenance d'une entreprise pour les besoins de l'analyse statistique et économique.

* 43 Coronavirus COVID-19 : chefs d'entreprise, le ministère de l'Economie est à vos côtés, site Internet du ministère de l'économie et des finances, 19 mars 2020.

* 44 M. Bruno Le Maire, présentation du projet de loi de finances rectificative devant l'Assemblée nationale, 19 mars 2020.