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Proposition de loi tendant à sécuriser l'établissement des procurations électorales

27 mai 2020 : Procurations électorales ( rapport - première lecture )

N° 467

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 mai 2020

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi tendant à sécuriser l'établissement des procurations électorales,

Par M. François-Noël BUFFET,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; MM. François-Noël Buffet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Di Folco, MM. Jacques Bigot, André Reichardt, Mme Sophie Joissains, M. Arnaud de Belenet, Mme Nathalie Delattre, MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Marc, vice-présidents ; M. Christophe-André Frassa, Mme Laurence Harribey, M. Loïc Hervé, Mme Marie Mercier, secrétaires ; Mme Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Philippe Bonnecarrère, Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, Josiane Costes, MM. Mathieu Darnaud, Marc-Philippe Daubresse, Mme Jacky Deromedi, MM. Yves Détraigne, Jérôme Durain, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Pierre Frogier, Mmes Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie, M. François Grosdidier, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Jean Louis Masson, Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard, Vincent Segouin, Simon Sutour, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Catherine Troendlé, M. Dany Wattebled.

Voir les numéros :

Sénat :

50 rect. et 468 (2019-2020)

L'ESSENTIEL

Réunie le 27 mai 2020 sous la présidence de Philippe Bas (Les Républicains - Manche), la commission des lois a adopté, sur le rapport de François-Noël Buffet (Les Républicains - Rhône), la proposition de loi n° 50 rect. (2019-2020) de Cédric Perrin (Les Républicains - Territoire de Belfort) tendant à sécuriser l'établissement des procurations électorales.

Ce texte vise à mieux informer le mandataire d'une procuration pour s'assurer qu'il se rende au bureau de vote en lieu et place du mandant.

Au regard de la crise sanitaire, la commission des lois a enrichi le texte en s'inspirant de la proposition de loi n° 455 (2019-2020), déposée le 22 mai dernier par Philippe Bas, Bruno Retailleau et Hervé Marseille, pour mieux protéger les électeurs et les candidats pour le second tour des élections municipales de juin 2020.

La commission a étendu le recours aux procurations, notamment pour les électeurs qui ne pourront pas se rendre dans les bureaux de vote, et sécurisé les conditions d'organisation du scrutin.

L'intitulé du texte adopté en commission a été adapté en conséquence. Il s'intitule désormais : « Proposition de loi tendant à sécuriser l'établissement des procurations électorales et l'organisation du second tour des élections municipales de juin 2020 ».

I. LA PROCURATION : UNE MODALITÉ DE VOTE ENCADRÉE POUR RÉPONDRE À L'ABSENCE MOMENTANÉE D'UN ÉLECTEUR

A. LE VOTE PAR PROCURATION

Les procurations permettent à un électeur empêché ou absent (le mandant) de désigner un autre électeur (le mandataire) pour se rendre à sa place au bureau de vote et y voter en son nom.

Dérogeant au principe de secret du vote1(*), les procurations sont strictement encadrées par le code électoral.

1. Des motifs d'absence prédéfinis

Introduites par la loi du 12 avril 19462(*), les procurations ont longtemps été réservées à certaines catégories d'électeurs (militaires, forains, marins, etc.).

Leur périmètre s'est progressivement élargi, notamment après la suppression du vote par correspondance en 19753(*) : elles servent aujourd'hui à pallier l'absence temporaire d'un électeur, pour des raisons personnelles comme professionnelles.

Voter par procuration : les trois motifs prévus par l'article L. 71 du code électoral

Un électeur peut voter par procuration pour trois motifs :

- il souffre d'un problème de santé ou d'un handicap ou doit porter assistance « à une personne infirme ou malade » ;

- il doit s'absenter pour des raisons personnelles ou professionnelles (déménagements, vacances, déplacements professionnels, formations, etc.) ;

- il purge une peine de prison.

En remplissant sa procuration, l'électeur atteste sur l'honneur qu'il se trouve dans l'une de ces trois situations.

Dans les faits, les motifs avancés ne font toutefois l'objet d'aucune vérification. La loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 20194(*) en a d'ailleurs tiré les conséquences : à compter du 1er janvier 2021, tout électeur pourra, « sur sa demande, exercer son droit de vote par procuration », sans avoir à se justifier.

2. Une seule procuration établie en France, au sein de la même commune

Conformément à l'article L. 73 du code électoral, « chaque mandataire ne peut disposer de plus de deux procurations, dont une seule établie en France ».

Si cette limite n'est pas respectée, « la ou les procurations qui ont été dressées les premières sont seules valables ; la ou les autres sont nulles de plein droit »5(*).

Le nombre maximal de procurations6(*)

Sur le territoire national, un même mandataire peut être porteur :

- soit d'une seule procuration établie en France ;

- soit d'une procuration établie à l'étranger et d'une procuration établie en France ;

- soit de deux procurations établies à l'étranger.

Par dérogation, les Français de l'étranger peuvent détenir jusqu'à trois procurations pour un même scrutin7(*).

Toute manoeuvre frauduleuse tendant à multiplier le nombre de procurations est punie de deux ans d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende8(*). Elle peut également conduire à l'annulation de l'élection lorsque la sincérité du scrutin est en jeu9(*).

Le mandataire doit réunir deux conditions supplémentaires : jouir de ses droits électoraux et être inscrit dans la même commune que le mandant (mais pas forcément dans le même bureau de vote).

Voter dans la même commune que le mandant

Prévue à l'article L. 72 du code électoral, cette règle permet au maire de contrôler le nombre de procurations détenues par un même mandataire.

Un registre spécifique est tenu en mairie afin d'inscrire les noms et prénoms du mandant et du mandataire, le nom et la qualité de l'autorité qui a établi la procuration, sa date d'établissement et sa durée de validité10(*). Les procurations sont également inscrites sur la liste d'émargement et annexées à la liste électorale.

Pour plus de souplesse et élargir le « vivier » des mandataires, la loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 autorise désormais le mandant à confier sa procuration à tout électeur, y compris lorsque celui-ci est inscrit sur la liste électorale d'une autre commune.

Cette réforme nécessite toutefois d'importants développements informatiques pour adapter le répertoire électoral unique (REU)11(*), qui permettra de contrôler plus directement le nombre de procurations reçues. Son entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2022.

3. Des autorités « extérieures » pour établir les procurations

Les procurations ne sont pas dressées en mairie12(*) mais par des autorités « extérieures » au processus électoral, mentionnées à l'article R. 72 du code électoral.

Le formulaire de procuration

Ce formulaire comprend trois parties détachables :

- la procuration, envoyée au maire de la commune concernée ;

- l'attestation sur l'honneur du mandant, à remettre à l'autorité chargée d'établir la procuration ;

- le récépissé, à remettre au mandant.

A l'inverse, il ne comprend plus le volet « mandataire », que ce dernier recevait pour l'informer de la procuration13(*).

Depuis 201314(*), le mandant peut pré-remplir un formulaire en ligne, qui ne le dispense pas de se présenter devant les autorités compétentes.

Le mandant doit comparaître personnellement afin d'attester de son identité et de son souhait de donner procuration15(*). En règle générale, il doit se déplacer jusqu'à la gendarmerie ou jusqu'au poste de police.

Les autorités compétentes pour établir les procurations

- le juge du tribunal d'instance et le greffier en chef ;

- tout autre magistrat ou autre greffier en chef, en activité ou à la retraite, désigné par le premier président de la cour d'appel ;

- tout officier de police judiciaire (OPJ), autre que le maire et ses adjoints, désigné par le juge du tribunal judiciaire16(*) ;

- les délégués des OPJ, désignés par ces derniers avec l'agrément du juge du tribunal d'instance ;

- tout agent de police judiciaire (APJ) et tout membre de la réserve civile de la police nationale ou de la gendarmerie nationale, désignés par le juge du tribunal judiciaire ;

- à l'étranger, l'ambassadeur, le chef de poste consulaire ou le consul honoraire de nationalité française habilité à cet effet par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères.

Les procurations peuvent être établies pour un seul scrutin ou pour une certaine durée, limitée à un an sur le territoire national et à trois ans pour les Français de l'étranger17(*). Une seule procuration suffit lorsque plusieurs élections sont organisées le même jour.

Aucun délai limite n'existe pour l'établissement des procurations : un électeur peut demander à rédiger une procuration à tout moment, y compris le jour du scrutin. Une procuration établie trop tardivement peut toutefois devenir inopérante : le mandataire ne peut pas voter lorsque la mairie n'a pas encore reçu le document qui en atteste18(*).

Le mandant a « toujours la faculté de résilier sa procuration » et peut voter « personnellement s'il se présente au bureau de vote avant que le mandataire ait exercé ses pouvoirs »19(*).


* 1 Le suffrage est « toujours universel, égal et secret » (article 3 de la Constitution).

* 2 Loi n° 46-667 du 12 avril 1946 relative au vote par correspondance pour les électeurs empêchés ou absents.

* 3 Loi du 31 décembre 1975 modifiant certaines dispositions du code électoral.

* 4 Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

* 5 Le maire doit alors avertir le mandant et le mandataire de la nullité de leur procuration (article R. 77 du code électoral).

* 6 Source : instruction ministérielle du 9 mars 2020 relative aux modalités d'exercice du droit de vote par procuration.

* 7 Article 13 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.

* 8 Articles L. 107 et L. 111 du code électoral.

* 9 Conseil d'État, 16 juin 1986, Élections municipales de Propriano, affaires nos 63283 et 63467.

* 10 Le registre des procurations peut être informatisé. Une version « papier » est toutefois présentée à tout électeur qui en fait la demande.

* 11 Opérationnel depuis le 1er janvier 2019, ce répertoire permet de gérer les listes électorales de manière centralisée. Il est tenu par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), à partir des informations transmises par les communes.

* 12 Dans un avis du 6 juillet 2006, le Conseil d'État a considéré, qu'en l'état de la procédure, les agents territoriaux ne pouvaient pas établir de procuration en raison « des risques sérieux d'atteinte à la sincérité des opérations électorales, dans la mesure où ces agents seraient susceptibles de faire l'objet de pressions directes ou indirectes de la part de la municipalité ».

* 13 Décret n° 2006-1244 du 11 octobre 2006 portant mesures de simplification en matière électorale.

* 14 Décret n° 2013-1187 du 18 décembre 2013 portant simplification de l'exercice du droit de vote par procuration.

* 15 En revanche, la présence du mandataire n'est pas requise.

* 16 En pratique, l'ordonnance du juge d'instance n'est pas nominative : elle désigne, d'une manière générale, les catégories d'officiers de police judiciaire compétents et le lieu où ils exercent leurs fonctions (Conseil d'État, 13 mars 2002, Élections municipales de Saint-Tropez, affaire n° 234967).

* 17 Article R. 74 du code électoral.

* 18 Conseil constitutionnel, 18 janvier 2013, Élections législatives dans la deuxième circonscription de l'Eure, décision n° 2012-4638 AN.

* 19 Articles L. 75 et L. 76 du code électoral.