II. UN NOUVEAU PROGRAMME DOTÉ DE 20 MILLIARDS D'EUROS
A. UNE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE REPOSANT SUR DEUX VOLETS DISTINCTS
Élaboré à la lumière de cette évaluation, le quatrième programme d'investissements d'avenir rompt partiellement avec la logique poursuivie jusqu'alors .
En effet, composé d'un nombre réduit de programmes et d'actions, le PIA 4 répond à deux finalités distinctes et complémentaires :
- financer des investissements exceptionnels , en suivant une doctrine d'investissement innovant ;
- garantir, grâce à des dotations en capital, un financement pérenne aux écosystèmes d'enseignements supérieur, de recherche et d'innovation mis en place par le PIA, afin de « faire de la France le terreau le plus fertile en Europe pour les chercheurs et les entrepreneurs » 9 ( * ) .
Le PIA 4 est ainsi doté d'une enveloppe de 20 milliards d'euros , soit deux fois plus que les deux derniers programmes.
Répartition des crédits du PIA 4
(en millions d'euros)
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Programmes |
Actions |
AE 2021 |
CP 2021 |
|
Programme 424 Financement des investissements stratégiques |
Programmes et équipements prioritaires de recherche |
3 000 |
300 |
|
Maturations de technologies |
1 500 |
150 |
|
|
Démonstration en conditions réelles |
2 500 |
250 |
|
|
Soutien au déploiement |
3 000 |
300 |
|
|
Accélération de la croissance (fonds propres) |
2 500 |
500 |
|
|
Total programme 424 |
12 500 |
1 500 |
|
|
Programme 425
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Financement structurel de l'écosystème de l'enseignement supérieur, de la recherche et sa valorisation (ESRI) |
1 250 |
125 |
|
Aides aux entreprises innovantes |
2 812,5 |
437,5 |
|
|
Total programme 425 |
4 063 |
562,5 |
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Total mission “Investissements d'avenir” |
16 563 |
2 063 |
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Crédits hors mission IA (dotations non consomptibles des PIA 1 et 2 et intérêts du FII) |
3437 |
687,5 |
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TOTAL PIA 4 |
20 000 |
2 750 |
|
Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire budgétaire
1. Un volet « dirigé », au sein duquel les crédits ne sont pas sectorisés
a) Une désectorisation des crédits du PIA
Doté de 12,5 milliards d'euros dont 2,5 milliards d'euros en fonds propre, le programme 424 « Financement des investissements stratégiques » a vocation à financer des investissements exceptionnels sur l'ensemble du continuum de l'innovation .
En pratique, ce programme ambitionne donc de cibler certains secteurs, marchés ou technologies qui sont considérés comme prioritaires pour la résilience et la souveraineté de notre économie, ou pour la transition écologique et énergétique.
Le soutien apporté à ces secteurs s'inscrirait dans le cadre de stratégies d'accélération cohérentes permettant de mobiliser tous les leviers de l'intervention publique de manière coordonnée , qu'il s'agisse de la fiscalité, les efforts de recherche, le besoin de formation, mais également les normes juridiques applicables.
Les différentes stratégies retenues seront dévoilées au fur et à mesure de leur élaboration. À ce stade, seule la stratégie pour l'hydrogène décarbonné aurait été finalisée , le Conseil interministériel pour l'innovation devant encore se prononcer sur les autres pistes étudiées.
En effet, plusieurs autres secteurs stratégiques auraient d'ores et déjà été identifiés :
- les technologies numériques ;
- la recherche médicale et les industries de santé ;
- l'agriculture responsable et la souveraineté alimentaire ;
- les transports et les mobilités durables ;
- les villes de demain ;
- l'enseignement numérique ;
- les industries culturelles et créatives.
Le volet dirigé de ce PIA présente donc la particularité de ne pas être sectorisé , contrairement à la pratique retenue jusqu'alors ; en effet les crédits portés par les PIA 1, 2 et 3 faisaient l'objet d'une répartition sectorielle , chaque ligne budgétaire renvoyant à une action spécifique (la création de nouveaux cursus à l'université), une structure bénéficiaire (par exemple les SATT) ou une politique publique (enseignement supérieur, recherche, transport, défense, etc.)
Le PIA 4 ambitionnant de soutenir les innovations selon leur degré de maturité , de l'amont vers l'aval, les cinq actions composant le programme 424 correspondent à des outils de financement distincts, ayant vocation à être mobilisés à tour de rôle dans le cadre du déploiement de chacune des stratégies d'accélération .
b) Une budgétisation faisant apparaitre cinq niveaux d'intervention économique
La budgétisation du PIA renvoie donc à différents niveaux d'intervention publique pour soutenir l'innovation, depuis sa conception jusqu'à son déploiement à grande échelle.
Répartition par actions des crédits du programme 424
(en millions d'euros)
|
Niveau d'intervention sur le continuum de l'innovation |
Actions |
AE |
CP (2021) |
|
Sélection et financement des projets de recherche en amont, pour construire le leadership français |
01 - Programmes et équipements prioritaires de recherche |
3 000 |
300 |
|
Soutien des programmes d'innovation de rupture, permettant de lever des verrous technologiques et aide à la valorisation |
02 - Maturation de technologies, R&D, valorisation de la recherche |
1 500 |
150 |
|
Financement des premières commerciales, accompagnement des expérimentations en conditions réelles, développement d'incubateurs thématisés |
03 - Démonstration en conditions réelles, amorçage et premières commerciales |
2 500 |
250 |
|
Vérification de l'effectivité des conditions de diffusion et d'adoption des innovations afin de permettre leur déploiement à grande échelle |
04 - Soutien au déploiement |
3 000 |
300 |
|
Intervention en fonds propre, sur la phase aval |
05 - Accélération de la croissance (fonds propres) |
2 500 |
500 |
|
Total |
12 500 |
1 500 |
|
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
Concrètement, les stratégies d'innovation adoptées pourront ainsi mobiliser les lignes budgétaires suivantes :
- « Programmes et équipements prioritaires de recherche », pour un montant total de 3,0 milliards d'euros sur 5 ans, afin de sélectionner et financer des projets de recherche. Cet instrument, qui s'inscrit dans la continuité des actions menées dans le PIA 3, sera mis en oeuvre par l'Agence nationale de la recherche (ANR) , dans le cadre d'une convention avec l'État ;
- « Maturation de technologies, R&D et valorisation de la recherche », nouvelle action dotée de 1,5 milliard d'euros sur cinq ans, et mise en oeuvre conjointement par l'ANR et Bpifrance, permettant de soutenir des programmes d'innovation de rupture sur le modèle des « grands défis » financés par le Fonds pour l'innovation et l'industrie (FII), mais aussi d'accompagner des projets de recherche portés par des entreprises en partenariat avec des laboratoires de recherche publique ;
- « Démonstration en conditions réelles, amorçage et premières commerciales », action s'inscrivant dans le prolongement des actions du PIA 3 (notamment les « territoires d'innovation »), opérée par Bpifrance, l'Ademe et la Banque des territoires et bénéficiant de 2,5 milliards d'euros . Cet instrument permettra de financer les premières commerciales (industrielles et de services), de façon à démontrer la viabilité des innovations dont les verrous technologiques ont été levés et d' accompagner les expérimentations en conditions réelles.
- « Soutien au déploiement », action disposant d'une enveloppe de 3,0 milliards d'euros. Ayant vocation à garantir l'effectivité des conditions de diffusion et d'adoption des innovations, permettant d'envisager un déploiement à grande échelle et de renforcer la souveraineté des modèles sur certaines chaînes de valeur stratégique, elle sera opérée selon les secteurs et les stratégies par Bpifrance, l'ANR, l'Ademe et la Banque des territoires.
Cette dernière ligne budgétaire pourra, en pratique, être mise à contribution pour soutenir l'implantation de sites industriels . Elle sera également appelée à faciliter la mise en oeuvre de leviers de financement et d'investissements variés, comme le renforcement de certaines productions d'intrants ou la diversification des approvisionnements.
Alors que les quatre premières actions constitueront des instruments subventionnels, la dernière action « Accélération de la croissance », prévoit une intervention en fonds propres . Ainsi, sur l'aval de la chaîne de valeur, une enveloppe de 2,5 milliards d'euros sera dédiée aux objectifs suivants :
- l'instauration d'un financement public du segment de l'amorçage , qui pourrait être réalisé par la création d'un fonds national d'amorçage n°3 (projet en cours de réflexion) ;
- la création d'un troisième fond Multicap croissance , pour permettre à terme aux fonds de capital-risque français de concurrencer les fonds anglo-saxons ;
- la création d'un fonds direct pour succéder aux fonds « Echotech » et « Ville de demain », destiné à couvrir toutes les classes d'actifs ;
- la préservation d'une dotation de flexibilité sur cinq ans, de manière à financer des besoins non identifiés à ce jour, en lien avec les grandes priorités du PIA 4. En pratique, selon les documents budgétaires, cette enveloppe pourrait être mobilisée au profit de sujets d'industrialisation ou d'infrastructures portés par le fonds Sociétés de projets industriels de Bpifrance et la société Ademe Investissements.
2. Un volet « structurel », destiné à rendre plus lisible le financement des écosystèmes de recherche et d'innovation
Le programme 425 « Financement des écosystèmes d'innovation », entend répondre à deux critiques récurrentes adressées aux programmes d'investissements d'avenir, à savoir :
- l'éclatement entre plusieurs programmes et missions, des sources de financement de l'innovation et de la recherche ;
- la fluctuation des moyens alloués aux différents dispositifs.
Ce second volet, doté de 4,062 milliards d'euros en autorisations d'engagement, poursuit donc deux objectifs .
Il vise en premier lieu à garantir un financement récurrent et constant aux structures de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation issues des précédents PIA ; c'est l'objet de l'action 01 « Financement de l'écosystème ESRI et valorisation », bénéficiant de 1,25 milliard d'euros sur 5 ans.
En parallèle, le programme 425 a vocation à centraliser les aides publiques aux entreprises innovantes , par le biais de l'action 02 « Aides à l'innovation bottom-up », pour laquelle 2,812 milliards d'euros (en AE) sont inscrits.
a) La pérennisation des crédits dédiés aux structures issues des précédents PIA
L'action 01 a vocation à soutenir « l'enseignement et la formation, la recherche et sa valorisation ». En pratique, ces crédits sont dédiés au financement :
- de l'adaptation des parcours au sein de l'enseignement et de l'insertion professionnelle de la jeunesse ;
- des laboratoires, équipements et programmes de recherche de grande ampleur « répondant à des défis sociétaux majeurs » ;
- des instituts et projets de recherche hospitalo-universitaires (IHU et RHU) ;
- des instituts de recherche technologique (IRT), des instituts pour la transition énergétique (ITE), et plus largement des organismes partenariaux qui réunissent industriels et acteurs de la recherche publique ;
- des Sociétés d'Accélération de Transfert de Technologies (SATT), regroupant l'ensemble des équipes de valorisation des sites universitaires.
Selon les informations recueillies par le rapporteur spécial, l'ambition du PIA 4 a toujours été d'apporter un soutien pérenne à ces structures ; dans le contexte du plan de relance, cependant, ce soutien sera amplifié.
En pratique, cette action bénéficiera de 1,25 milliard d'euros de crédits nouveaux sur 5 ans, auxquels s'ajouteront les intérêts des dotations non consomptibles (DNC) issues des PIA 1 et 2, pour un montant de 3 milliards d'euros entre 2021 et 2025 .
En effet, jusqu'à présent, si un projet financé par les intérêts d'une DNC n'était pas confirmé, cette dernière était versée au budget général de l'État. Désormais, en vertu des aménagements apportés par l'article 55 rattaché à la présente mission, les dotations non consomptibles demeureront mobilisables et pourront être redéployées au profit d'une autre structure du PIA par l'ANR (voir infra ).
L'enveloppe totale allouée à ces structures atteindra donc in fine 4,25 milliards d'euros , ce qui correspond à un budget annuel de 850 millions d'euros.
Financement des écosystèmes d'innovation (action 01)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
b) La centralisation au sein d'une même action des aides aux entreprises innovantes
Le programme 425 prévoit de centraliser au sein d'une même enveloppe les aides apportées aux entreprises innovantes , actuellement portées par différents instruments : le PIA 3 (notamment dans sa partie régionalisée), les budgets interministériels et les intérêts du FII.
Seront ainsi financées par le programme 425 :
- les aides à l'innovation de Bpifrance - y compris pour les jeunes entreprises à forte intensité technologique ;
- les concours d'innovation à destination des start-ups et PME, qui accompagnent la création et la croissance d'entreprises innovantes et fortement technologiques ;
- le soutien aux projets structurants de R&D dans tous les secteurs , pour accompagner les projets collaboratifs associant des grandes entreprises avec des PME et des ETI.
Selon les informations transmises au rapporteur spécial, ces aides feraient en parallèle l'objet d'une réorganisation, de manière à garantir davantage de lisibilité dans la politique de soutien à l'innovation .
L'enveloppe allouée à cette action s'élève à 2,812 milliards d'euros (en AE) sur la durée du PIA 4 , auxquels s'ajouteront les intérêts annuels du FII, pour un montant de 87,5 millions d'euros par an 10 ( * ) .
* 9 Projet annuel de performances pour 2021.
* 10 Il s'agit ici de la partie nominale du Fonds, qui n'est pas issue du dividende des participations de l'État.