C. UNE GOUVERNANCE AMÉNAGÉE POUR TENIR COMPTE DES RECOMMANDATIONS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE
1. Le maintien, dans les grandes lignes, des modalités de gouvernance applicables au PIA 3
L'article 55 du projet de loi de finances pour 2021, rattaché à la présente mission prévoit d'étendre au PIA 4, la plupart des modalités de gouvernance relatives au PIA 3, notamment à l'article 8 de la loi de finances rectificative pour 2010.
a) Un pilotage toujours assuré par le Secrétariat général pour l'investissement
Le pilotage des trois programmes d'investissement d'avenir demeure assuré par le Secrétariat général pour l'investissement (SGPI, ex- commissariat général à l'investissement).
Spécifiquement chargé de la mise en oeuvre des PIA et placé auprès du Premier ministre, le SGPI prépare les décisions du Gouvernement sur les contrats passés avec les opérateurs gestionnaires des fonds, coordonne la préparation des cahiers des charges relatifs à la sélection des projets et veille à l'évaluation des investissements 13 ( * ) .
Constituée d'une équipe resserrée d'environ 30 membres, cette structure assure également le suivi du Grand plan d'investissement et la coordination en France de la mise en oeuvre du plan d'investissement européen. Le SGPI siège par ailleurs au Conseil de l'innovation, qui définit notamment les cinq « grands défis » financés par le Fonds pour l'innovation et l'industrie (FII).
b) Une gestion des fonds confiée à quatre opérateurs, qu'une convention lie à l'État
La mise en oeuvre des actions du PIA, de même que la gestion de ses dotations, n'est pas confiée aux ministères concernés sur le fond par les investissements, mais à des opérateurs .
Tandis que les PIA 1 et 2 s'appuyaient sur une douzaine d'opérateurs, le PIA 3 et le PIA 4 n'en comptent plus que quatre : Bpifrance, la Caisse des dépôts et consignations (CDC), l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) et l'Agence nationale de la recherche (ANR).
Conformément à l'article 8 de la loi de finances rectificative pour 2010 14 ( * ) , chacune des actions définies par le Gouvernement donne lieu à la signature de conventions entre l'État et les différents opérateurs chargés de leur mise en oeuvre opérationnelle , précisant les modalités de sélection des projets, ainsi que celles relatives à la gestion et l'utilisation des fonds.
Ces conventions pouvaient initialement être conclues pour une durée maximale de 15 ans ; néanmoins, l'article 55 rattaché à la présente mission prolonge de cinq ans cette échéance, afin d'assurer l'extinction progressive des actions financées 15 ( * ) .
Une fois les conventions signées, les opérateurs lancent les appels à manifestations d'intérêts (AMI) ou les appels à projets (AAP) définissant le cahier des charges des différentes actions, puis instruisent les candidatures.
Les candidats sont in fine sélectionnés par un jury ou un comité indépendant . Si la décision de financement relève en dernier ressort de l'État, ce dernier se conforme en pratique aux avis du comité.
c) Un contrôle assuré par le Parlement
Pour suivre la mise en oeuvre des PIA, l'article 8 précité de la première loi de finances rectificative pour 2010 prévoit plusieurs dispositions 16 ( * ) .
En pratique, le contrôle du Parlement s'appuie principalement sur :
- les documents annexés annuellement au projet de loi de finances, et notamment le « jaune budgétaire » qui propose chaque année un bilan de la mise en oeuvre et du suivi des programmes d'investissements d'avenir 17 ( * ) ;
- le bilan financier périodique des PIA , transmis chaque trimestre aux commissions des finances.
- le rapport d'activité annuel du Secrétariat général pour l'investissement ;
- les conventions et avenants transmis , pour information et avant leur signature, aux commissions des finances et autres commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Ces dernières peuvent communiquer au Premier ministre leurs observations à ce sujet.
Les commissions des finances sont également informées des projets de redéploiements de crédits qui modifient la répartition initiale des fonds entre les différentes actions des programmes, avant d'être approuvés par le Premier ministre.
Enfin, le Comité de surveillance des investissements d'avenir, chargé d'évaluer le programme et de dresser un bilan annuel de son activité (voir infra ), comprend quatre députés et quatre sénateurs .
L'article 55 rattaché à la mission prévoit un renforcement des obligations d'information à l'égard de la représentation nationale , puisqu'une liste récapitulative des conventions et avenants adoptés et publiés au Journal officiel sera désormais adressée annuellement au Parlement.
Il sera ainsi possible de disposer d'une vision globale et consolidée des conventions et avenants signés au cours de l'année écoulée.
2. Des aménagements destinés à renforcer le suivi et le contrôle des investissements d'avenir
Si, dans les grandes lignes, la gouvernance applicable au PIA 4 demeure inchangée, deux aménagements sont apportés afin de renforcer le suivi et le contrôle des investissements d'avenir.
a) La création d'une nouvelle gouvernance interministérielle de haut niveau pour piloter les volets du PIA
Le suivi de la réalisation de chacun des différents projets est actuellement assuré par un comité de pilotage (COPIL) associant le SGPI, l'opérateur concerné et les ministères compétents sur le fond.
Pour garantir un alignement stratégique entre les différents ministères, ainsi qu'une plus grande cohérence dans les investissements, chaque volet du PIA 4 disposera de sa propre gouvernance , sous l'autorité d'une nouvelle instance présidée par Premier ministre, le Conseil interministériel de l'innovation .
Composée de représentants des principaux ministères concernés par les politiques publiques poursuivies, cette structure sera chargée de décider des orientations et des priorités de la politique d'innovation.
Le Conseil interministériel de l'innovation aura également vocation à couvrir, pour un secteur ou un marché donné, tout le spectre des interventions de l'État , de manière à mobiliser de manière coordonnée et cohérente tous les leviers de l'action publique.
Enfin, pour chaque volet, un coordonnateur national sera nommé , afin de centraliser la gestion et le pilotage des projets, et de constituer une interface privilégiée pour les candidats aux appels à projets et les membres de chaque filière.
Pour le rapporteur spécial, ces évolutions vont bien évidemment dans le bon sens. En effet, le Comité de surveillance a relevé dans son rapport d'évaluation que le pilotage centralisé du PIA s'était accompagné d'un éloignement des ministères du processus décisionnel , obérant l'efficacité de cet outil.
Il était donc éminemment souhaitable de renforcer la dimension interministérielle de ces investissements, afin de garantir une plus coordination des acteurs publics .
b) Le renforcement du rôle du comité de surveillance des investissements d'avenir
Conformément aux préconisations du rapport sur l'évaluation des PIA, l'article 55 étoffe les missions du Comité de surveillance des investissements d'avenir.
Actuellement chargé d'évaluer le programme d'investissements et de dresser un bilan annuel de son exécution, le comité devra désormais également conseiller le Gouvernement sur les priorités d'investissement du programme .
L'étude d'impact précise, en sus, que la composition de cet organe sera renouvelée , sans donner davantage de précisions à ce sujet.
Selon les informations transmises au rapporteur spécial, ce renouvellement serait actuellement en cours et n'aurait pas vocation à modifier substantiellement les grands équilibres inhérents à sa composition.
Le rapporteur spécial se félicite de cette évolution, permettant d'associer les parlementaires siégeant au sein du Comité à la préparation des stratégies menées par le Gouvernement .
3. La formalisation d'une doctrine d'investissement
L'article 55 du projet de loi de finances énonce une nouvelle doctrine d'investissement pour le programme d'investissements d'avenir, formalisée en cinq points 18 ( * ) :
- la priorité est donnée aux projets innovants , poursuivants trois objectifs : « augmenter le potentiel de croissance de l'économie, accélérer la transition écologique et augmenter la résilience de l'organisation socio-économique du pays » ;
- les projets sont sélectionnés par le biais de procédures « ouvertes et objectives, favorisant la concurrence (...) », avec l'aide d'experts indépendants ou de jurys comprenant le cas échéant des personnalités étrangères.
- les projets sélectionnés doivent présenter un retour sur investissement , « financier ou non » ;
- les projets doivent être cofinancés , par des fonds privés, publics ou encore européens ;
- le choix des investissements doit être fait en toute transparence et ainsi, les décisions d'investissement ainsi que les éléments ayant contribué à leur sélection sont rendues publiques , « dans le respect des dispositions relatives au secret des affaires ».
Si cette démarche constitue indubitablement une avancée, le rapporteur s'interroge sur sa portée effective. Il est en effet permis de douter du caractère réellement contraignant d'une doctrine énoncée dans des termes aussi généraux.
* 13 Pour la liste des attributions exactes du SGPI, voir le commentaire de l'article 55 rattaché à la présente mission.
* 14 Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010.
* 15 Voir le commentaire de l'article 55.
* 16 Ibid.
* 17 Pour le détail des éléments devant figurer dans ce rapport, voir le commentaire de l'article 55 rattaché à la présente mission.
* 18 Voir le commentaire de l'article 55 pour une présentation plus détaillée de la doctrine.