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Projet de loi de finances pour 2021 : Recherche et enseignement supérieur

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

B. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Un abondement significatif de crédits en provenance du plan de relance et des investissements d'avenir

En 2021, les crédits dédiés à l'enseignement supérieur seront complétés par une enveloppe de 215 millions d'euros destinée à adapter l'offre pédagogique au contexte de crise sanitaire, dont 95 millions d'euros en 2021.

Ainsi, l'action 2 « Jeunes » du programme 364 « Cohésion » comprend 180 millions d'euros destinés à financer 30 000 places supplémentaires dans l'enseignement supérieur :

10 000 places pour l'année universitaire 2020 - 2021 (60 millions d'euros en AE et CP) ;

- 20 000 places pour l'année universitaire 2021 - 2022 (120 millions d'euros en AE et CP).

En sus des 10 000 places ouvertes en application de la loi Orientation et réussite des étudiants (ORE), dont les crédits sont portés par le programme 150, seront ainsi créées dès la rentrée universitaire 2020 :

- 2 000 places dans les instituts de formation en soins infirmiers - en lien avec les décisions du « Ségur de la santé » ;

- 2 000 places dans les formations courtes et professionnalisantes (avec un objectif de 5 500 créations supplémentaires à la rentrée 2021) ;

- 4 000 places en licence et dans les études paramédicales de santé.

Comme indiqué précédemment, ces moyens nouveaux seront alloués dans le cadre du dialogue stratégique et de gestion, afin de mieux prendre en compte la situation de chacun des établissements.

En parallèle, un montant de 35 millions d'euros en AE et CP sera consacré en 2021 au développement de l'enseignement à distance, afin de garantir la continuité pédagogique tout en limitant la promiscuité sur les campus (action 4 « Mise à niveau numérique de l'État, des territoires et des entreprises - modernisation des administrations régaliennes » du programme 363 « Compétitivité » du plan de relance). Concrètement :

- une somme de 19 millions d'euros sera allouée aux projets d'hybridation numérique issus de consortium couvrant la quasi-totalité des établissements français ;

- près de 6 millions d'euros seront dévolus à l'accompagnement des enseignants, afin de les aider à faire évoluer leurs pratiques pédagogiques et à maitriser les nouveaux outils ;

10 millions d'euros seront investis dans les plateformes, permettant notamment de déployer une solution de classe virtuelle maîtrisée et pérenne, de proposer une offre de « Learning Management System » en marque blanche10(*) et enfin de mettre en place à l'échelle nationale une solution de webinaire simple au profit du plus grande nombre d'étudiants. Cette enveloppe pourra également être mobilisée pour développer des offres de services numériques auprès des étudiants, leur permettant de réaliser de façon dématérialisée l'ensemble des démarches administratives.

Enfin, le programme 231 « Vie étudiante » bénéficiera d'un abondement de 152 millions d'euros en provenance de l'action 2 « Jeunes » du programme 364 « Cohésion » dont :

- 118 millions d'euros destinés à compenser, auprès des CROUS, le prix du ticket U à 1 euro pour les étudiants boursiers ;

- 32 millions d'euros dédiés à l'augmentation des bénéficiaires de prêts garantis par l'État ;

- 2 millions d'euros dévolus aux Cordées de la réussite 2021 - 2022.

Mesures du plan de relance dédiées à l'enseignement supérieur

(en millions d'euros)

     

Crédits inscrits (en CP)

Programme 364 « Cohésion »

Action 02 « Jeunes »

Création de 10 000 places supplémentaires

60

Ticket U à 1 euro

118

Renforcement de la garantie « prêts étudiants »

32

Cordées de la réussite

2

Programme 363 « Compétitivité »

Action 04 « Mise à niveau numérique de l'État, des territoires et des entreprises»

Développement de l'enseignement à distance

35

Total

247

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

Par ailleurs, une partie des 2,8 milliards d'euros destinés, en 2021, à la rénovation énergétique des bâtiments publics (action 01 « Rénovation énergétique » du programme 362 « Écologie ») devrait être mobilisée en faveur des établissements publics affectés aux missions d'enseignement supérieur, de recherche et aux oeuvres universitaires et scolaires. À ce stade, néanmoins, le montant exact dont bénéficieront les établissements de recherche n'est pas encore arrêté.

Selon les informations transmises au rapporteur spécial, l'utilisation dans des délais extrêmement contraints et de manière efficace de ces crédits supplémentaires représente un défi majeur pour le ministère.

En 2021, le budget de la mission « Enseignement supérieur » bénéficiera également de crédits en provenance de la mission « Investissements d'avenir », au titre de la poursuite du PIA 3 et du lancement du PIA 4.

En effet, le PIA 4 comporte une enveloppe de 2,55 milliards d'euros dédiée au financement pérenne de l'écosystème de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation. Dans ce cadre, 125 millions d'euros de crédits de paiement seront ouvert au profit de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Si ces hausses de crédits sont bien évidemment opportunes, le rapporteur spécial regrette l'éclatement budgétaire entre plusieurs missions du budget de l'enseignement supérieur. Cette dispersion des crédits oblige la représentation nationale à se livrer à un exercice particulièrement complexe de consolidation des données financières afin de disposer d'une vision d'ensemble des moyens alloués aux universités.

2. L'extension du dialogue stratégique et de gestion : une initiative louable, mais peu lisible

L'extension du dialogue stratégique et de gestion (DSG) constitue une initiative opportune, destinée à mieux calibrer les enveloppes allouées aux différents établissements, au regard de leurs besoins d'une part, et de leur implication d'autre part.

Le choix de faire transiter une part majeure des crédits nouveaux par le biais de ce dialogue stratégique et de gestion se traduit néanmoins par une gestion relativement opaque - ou tout du moins peu lisible.

Ainsi, alors qu'en 2020, le DSG devait permettre de répartir 35 millions d'euros entre les différents établissements d'enseignement supérieur, ce sont finalement près de 54,4 millions d'euros qui ont été allouées dans ce cadre, dont 10,4 millions d'euros au titre du plan de relance.

Répartition des moyens nouveaux issus de la phase 1
du dialogue stratégique et de gestion en 2020

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat.

Le recours au DSG n'est pas problématique en tant que tel ; il se traduit néanmoins par de grandes difficultés à connaître la répartition des montants alloués aux différentes politiques publiques mises en oeuvre par le Mesri (« plan Étudiants », réforme des études de santé, créations de places au titre du plan de relance), ainsi que l'affectation précise de ces crédits.

Ainsi, selon les informations transmises au rapporteur spécial, les modalités de mise en pratique du DSG 2021 seraient actuellement en cours de définition, le montant exact de l'enveloppe globale allouée dans ce cadre n'étant par conséquent pas encore arrêtée.

Le rapporteur spécial note par ailleurs que le Mesri n'a pas communiqué sur la répartition des moyens résultant de la phase 2 du dialogue.

En parallèle, force est de constater que l'accompagnement financier proposé au titre de cette phase 2 en 2020 s'est in fine révélé relativement modeste au regard du temps consacré à la préparation et aux échanges, avec un financement de l'ordre de 150 000 euros par projet en moyenne.

Du reste, il apparait que la répartition finale des crédits nouveaux entre les établissements demeure fortement corrélée à leur taille et à leur activité, ces derniers n'ayant pas constaté de variation significative de l'enveloppe qui leur est allouée.

Le DSG ne modifierait donc que marginalement l'allocation des moyens nouveaux, tout en générant une charge administrative supplémentaire au détriment des établissements.

Pour le rapporteur spécial, il importe de garantir que cette démarche, initialement vertueuse, ne s'accompagne pas d'une plus grande opacité dans l'allocation des moyens aux opérateurs ; les crédits dévolus dans le cadre devraient ainsi être présentés de manière plus lisible dans les documents budgétaires, et les clés de répartition pourraient être davantage explicitées.

3. Une budgétisation permettant de desserrer, à court terme, l'étau dans lequel sont prises les universités

Depuis plusieurs années, le budget de l'enseignement supérieur est fortement contraint par l'augmentation incompressible de sa masse salariale, laissant très peu de marges de manoeuvre aux établissements pour financer les nouvelles mesures annoncées.

De fait, les hausses de crédit doivent financer chaque année le coût des mesures salariales et statutaires.

Il s'agit, en premier lieu, de la mise en oeuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR, engagé en 2016), dont le coût est intégralement compensé chaque année.

En effet, les emplois fonctionnels relevant de l'enseignement supérieur ont bénéficié, au 1er janvier 2019, des mesures de transfert primes - points prévues dans le cadre du protocole « PPCR », initialement prévues au 1er janvier 2018 et dont l'entrée en vigueur a été reportée d'un an par le décret du 31 décembre 201711(*).

Sur la période 2016-2020, le coût du PPCR est estimé à 162,6 millions d'euros - une somme équivalente, à titre d'exemple, aux moyens déployés depuis trois ans pour la mise en oeuvre du « Plan Étudiants ». En 2021, la compensation aux établissements du coût de ces mesures représente 12,25 millions d'euros, soit un montant comparable à l'enveloppe budgétaire prévue pour la mise en oeuvre de la réforme du second cycle des études de santé.

Le glissement-vieillesse-technicité (GVT) positif, qui correspond au solde traduisant l'augmentation de la masse salariale du fait de la progression des agents dans leur grille indiciaire (changements d'échelon, de grade ou de corps) représente également une dépense dynamique, notamment du fait des nouvelles grilles PPCR, qui ouvrent de nouveaux espaces indiciaires pour les agents.

Au 1er janvier 2018, le total des soldes positifs de GVT accumulés depuis le 1er janvier 2012 représentait pour les établissements une charge estimée à 308 millions d'euros, soit plus de 50 millions d'euros chacun.

Si le GVT a été partiellement compensé en 2015, par l'allocation d'une enveloppe de 32 millions d'euros, puis intégralement en 2018, avec l'octroi de 50 millions d'euros aux établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies, près de 226 millions d'euros sont restés à la charge des universités sur la période 2012-2018.

Le sous-financement récurrent de cette dépense pourtant obligatoire s'est révélé très handicapant pour les opérateurs qui, dans le cadre de leur autonomie de gestion, doivent assurer un pilotage global maîtrisé de leur masse salariale.

Par conséquent, à moyens constants, ces derniers n'ont eu d'autres choix que de procéder à des gels de postes ou des suppressions d'emploi pour parvenir à équilibrer leur budget.

Cette situation s'est aggravée en 2020 puisque le ministère a indiqué qu'il cesserait désormais de compenser de manière systématique le GVT pour les universités. Si une enveloppe de 15 millions d'euros, allouée dans le cadre du dialogue stratégique et de gestion, a permis de compenser de manière partielle ou totale le GVT au cas par cas, cette nouvelle contrainte financière a engendré des tensions supplémentaires sur la masse salariale des universités.

Enfin, la réglementation budgétaire et comptable des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) contribue à immobiliser des ressources et à gonfler les fonds de roulement.

L'accumulation de ces différentes contraintes a entrainé une vacance sous plafond particulièrement importante chez la plupart des opérateurs.

Dans ce contexte, le budget 2021 s'accompagne d'un ensemble de mesures destinées à donner des marges de manoeuvre supplémentaires au profit des organismes de recherche, avec notamment :

l'augmentation du coût marginal pris en compte pour la création des places supplémentaires ;

- l'engagement d'une évolution de la réglementation budgétaire et comptable des EPSCP ;

- la reconduction, en 2021, de l'enveloppe de 15 millions d'euros allouée dans le cadre du dialogue stratégique et de gestion aux établissements présentant des difficultés financières liées à la maîtrise du GVT ;

- les créations de 385 emplois prévues dans le cadre de la LPR.

Pour le rapporteur spécial, ces différentes initiatives vont dans le bon sens puisqu'elles pourront, à court terme, redonner des marges de manoeuvre budgétaires aux établissements d'enseignement supérieur. Elles demeurent néanmoins ponctuelles et conjoncturelles, donc peu à même de rétablir de manière durable la situation financière des universités.

4. En 2021, une démographie étudiante dynamique que l'enseignement supérieur peine à absorber

L'impact conjoint de la mise en oeuvre du plan Étudiants et du plan de relance devrait se traduire par une hausse de 20 000 places à l'université (dont 10 000 au titre de la loi ORE et 10 000 au titre du plan de relance).

Si le rapporteur spécial salue les efforts budgétaires ainsi réalisés en faveur de l'enseignement supérieur, il note cependant que les marges de manoeuvre dégagées semblent insuffisantes au regard du flux exceptionnellement important de nouveaux étudiants à la rentrée universitaire 2020.

En effet, avec un taux de réussite au baccalauréat 2020 supérieur de 7,6 points à celui de 2019 (+ 48 000 bacheliers, dont la moitié issus de la filière générale), le nombre de bacheliers entrant à l'université connaîtrait cette année une hausse exceptionnelle de l'ordre de 28 700 nouveaux inscrits (+ 1,9 %), contre 16 500 en 2019 - 2020 (+ 1,0 %), %), pour atteindre 1 542 300 étudiants.

Au total, en 2020, l'université compterait ainsi 245 000 étudiants de plus qu'en 2010, soit une hausse de 17,2 % sur 10 ans.

En 2021, le nombre d'inscrits devrait enregistrer une progression plus modérée, de l'ordre de 1,1 % (+ 19 100 étudiants), avec l'hypothèse d'un taux de réussite au baccalauréat en léger repli.

Évolution du nombre d'étudiants et de la dépense moyenne par étudiant (universités et IUT uniquement)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Ainsi, malgré les efforts budgétaires déployés par le Gouvernement, la hausse tendancielle du nombre d'étudiants se traduit inévitablement par une érosion progressive de la dépense moyenne par étudiant, passée de 11 290 euros en 2014 à 10 110 euros en 2019.

En effet, à l'exception de l'année 2017, durant laquelle les universités ont bénéficié d'une dotation de 100 millions d'euros, l'augmentation spontanée du nombre d'étudiants n'a pas été financée au cours des dernières années.

Selon les informations transmises au rapporteur spécial, près de 480 millions d'euros supplémentaires seront ainsi nécessaires pour financer cette hausse sur la période 2019-2027, à raison d'une dépense moyenne de 7 000 euros par étudiant.

La crise sanitaire pourrait, en parallèle, avoir une incidence sur le coût moyen par étudiant, sans qu'il soit possible de la chiffrer à ce stade.

Dans ce contexte, le rapporteur spécial regrette l'absence d'une réflexion plus globale sur le devenir de l'enseignement supérieur français à moyen terme. En effet, face à la hausse incompressible du nombre d'étudiants, le mode de financement des universités parait au mieux fragile et peu pérenne, au pire obsolète.

La situation financière des établissements d'enseignement supérieur demeure en réalité extrêmement préoccupante. Confrontés à une progression dynamique des dépenses de masse salariale - qui ne sont pas intégralement compensées, ces derniers doivent dégager chaque année des marges de manoeuvre pour accueillir de nouveaux étudiants. Parant au plus urgent, les universités n'ont guère les moyens de se projeter à moyen terme, ni d'anticiper réellement les investissements à venir - par exemple dans le domaine de l'immobilier universitaire.

Il résulte de cette situation une paupérisation indiscutable des établissements d'enseignement supérieur, que les différentes initiatives n'ont pas réellement su endiguer.

La crise sanitaire agit à cet égard comme un révélateur, la conjugaison de plusieurs facteurs - développement chaotique des cours à distance, difficulté à absorber le flux exceptionnel de nouveaux bacheliers - ayant mis en exergue la nécessité de procéder à des investissements massifs pour maintenir à niveau les universités.

Dans ce contexte, le rapporteur spécial considère que le plan de relance doit être mis à profit pour maintenir à niveau l'enseignement supérieur.

5. L'immobilier universitaire : un défi de taille, une occasion à saisir

Dans un environnement international extrêmement concurrentiel, la modernisation des campus universitaires français est désormais incontournable : développement de l'enseignement à distance, renouvellement des pratiques pédagogiques, mais aussi et surtout remise à niveau du bâti universitaire.

Ces bâtiments - écoles, universités, bâtiments appartenant à l'État - représentent près de 100 millions de mètres carrés, dont 18 millions de mètres carrés pour les seules universités. Dans un état de vétusté pointé du doigt par plusieurs missions d'inspection, ces bâtiments ne répondent plus, pour certains, aux normes en vigueur.

En effet si les dépenses de patrimoine représentent 10 % du budget des établissements d'enseignement supérieur, elles constituent bien souvent, par la force des choses, la seule variable d'ajustement de ces budgets. Les universités ne sont donc, souvent, pas en mesure d'entretenir l'immobilier qui leur appartient - encore moins d'investir pour le rénover.

Or, pour les universités, le coût de la rénovation thermique est estimé à plus de 7 milliards d'euros, si bien que ces investissements colossaux ont longtemps été repoussés.

En parallèle, les contrats de plan État-régions ont été principalement mobilisés pour répondre à l'augmentation des effectifs et aux besoins nouveaux (construction de locaux principalement), au détriment de l'entretien et du renouvellement du bâti existant.

Dans ce contexte, le rapporteur se félicite que le plan de relance consacre près de 4 milliards d'euros à la rénovation thermique des bâtiments publics. Ainsi :

- une enveloppe d'un milliard d'euros sera attribuée au bloc communal et aux départements pour la rénovation des bâtiments locaux (écoles, collèges, équipements sportifs), grâce à des fonds de l'État dont l'affectation sera opérée localement par les préfets ;

- une deuxième enveloppe sera attribuée aux régions pour la rénovation des lycées ;

- enfin, les bâtiments de l'État, dont les établissements d'enseignement supérieur, bénéficieront de moyens du plan de relance sur appels à projets.

Pour le rapporteur spécial, ce vaste plan de rénovation constitue une occasion unique pour l'immobilier universitaire.

Il présente, de surcroît, un caractère vertueux, puisqu'il s'agit de participer à l'effort de relance et de contribuer à la transition écologique, tout en améliorant la soutenabilité budgétaire des universités en diminuant dans des proportions non négligeables leurs coûts de fonctionnement.

La rénovation thermique de l'immobilier universitaire profitera donc à l'ensemble de la collectivité, mais aussi et surtout aux étudiants qui bénéficieront de meilleures conditions de travail.

Le rapporteur spécial suivra donc avec intérêt les résultats des appels à projets portant sur l'immobilier universitaire.

6. La hausse de la dotation versée à l'enseignement privée : une évolution louable mais à confirmer en gestion

La dotation consacrée à l'enseignement supérieur privé connaît pour 2021 une progression de 9 millions d'euros et s'établit à 93,9 millions d'euros contre 84,9 millions d'euros en 2020.

Ces crédits sont versés à 6812(*) associations ou fondations qui gèrent des établissements d'enseignement supérieur privés selon deux sous-enveloppes :

- une à destination des 61 établissements d'enseignement supérieur privé d'intérêt général (EESPIG) qui accueillent près de 115 000 étudiants en formation, soit environ 4 % des effectifs de l'enseignement supérieur ;

- une autre pour quatre associations chargées de la formation des enseignants des EESPIG (et qui réunissent 4 603 étudiants).

Cette augmentation de crédits, que le rapporteur spécial salue, demeure cependant très précaire ; en effet, contrairement aux autres années, les documents budgétaires ne précisent pas la répartition des montants entre les deux sous-enveloppes.

Par conséquent, rien ne garantit que les EESPIG soient réellement destinataires de ces crédits supplémentaires, qui pourraient en définitive être alloués aux associations chargées de la formation.

Au demeurant, force est de constater que cette hausse demeure très marginale, tant au regard l'augmentation substantielle du nombre des étudiants accueillis par les EESPIG (+ 0,8 % par rapport à 2019 et + 41 % par rapport à 2015 à périmètre constant) que de celle des crédits du programme 150.

Évolution du nombre d'étudiants et des crédits consacrés aux EESPIG

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

La part de 0,6 % des crédits du programme 150 que représente l'action 04 est ainsi à mettre en rapport avec les 116 336 étudiants accueillis par les établissements d'enseignement privés à la rentrée 2020, qui représentent environ 4 % des effectifs des étudiants de l'enseignement supérieur.

En effet, sur la période allant de 2008 à 2020, les effectifs étudiants en formation initiale reconnue par l'État, ont progressé de 121,6 %, passant de 58 146 étudiants en 2009 à 116 336 étudiants en 2020, tandis que dans le même temps, l'effort budgétaire consenti en faveur des EESPIG n'a progressé que de 10,6 %.

Mécaniquement, la part du soutien de l'État par étudiant (subvention de fonctionnement/nombre d'étudiants) a donc diminué de près de 48 % sur cette période, passant de 1 131 euros en moyenne par étudiant et par an en 2008 à 588 euros en 202013(*), tandis que le financement moyen d'un étudiant dans l'enseignement supérieur public s'élève à plus de 11 500 euros.

Au total, le soutien financier accordé par l'État aux EESPIG ne représente que 5 % du total de leurs produits. En parallèle, dans la mesure où ces derniers répondent aux missions de service public de l'enseignement supérieur, ils obéissent à la fois aux règles de « non-lucrativité » et d'indépendance de gestion, au terme de l'article L. 732-1 du code de l'éducation. Il ne leur est donc pas loisible de conduire des activités lucratives, ni de lever des fonds (hors emprunt), pour investir et parvenir à un modèle économique plus soutenable.

Dans ce contexte, l'équilibre budgétaire des EESPIG se révèle souvent précaire. Or, en 2021, il pourrait être encore fragilisé, pour deux raisons.

En premier lieu, si les EESPIG ont pris toutes les mesures imposées par le Mesri pour faire face à la crise sanitaire, ils n'ont bénéficié pour ce faire d'aucun moyen supplémentaire. Par conséquent, de nombreux établissements présenteront cette année un budget en déficit.

À cet égard, le rapporteur spécial déplore que le ministère ait fait le choix de ne reverser aux EESPIG qu'une fraction de la contribution acquittée par leurs étudiants (à savoir environ 38 euros sur les 90 euros de contribution étudiante), quand bien même ces établissements exercent une mission de service public. Il serait légitime que ces derniers perçoivent dans les mêmes proportions que les universités le produit de cette contribution, destinée à financer la vie associative et culturelle des étudiants.

En second lieu, face à l'afflux exceptionnel d'étudiants en 2020, le Mesri a demandé aux EESPIG de dégager des capacités d'accueil supplémentaires. L'enseignement privé a donc réalisé un effort conséquent, permettant aux universités de réaliser des économies substantielles (la subvention publique par étudiant représentant 588 euros dans un établissement privé contre 11 500 euros dans un établissement public).

Selon les informations transmises au rapporteur spécial, les EESPIG seraient ainsi confrontés à une hausse de près de 15 % de leurs effectifs globaux, ce qui rendrait d'autant plus impérieuse l'augmentation de leur dotation.

Au vu de ces différents éléments, le rapporteur spécial regrette le maintien, en 2020, d'un taux de mise en réserve de l'ordre de 7 % sur l'ensemble de la subvention reçue. Ce taux dérogatoire pénalisant injustement l'enseignement privé, le rapporteur spécial serait favorable à l'application d'un taux normal de 3 %.


* 10 Les LMS de type Moodle permettront aux établissements de s'affranchir des contraintes d'hébergement de la solution.

* 11 Décret n°2017-1737 du 31 décembre 2017 modifiant l'échelonnement indiciaire de divers corps, cadres d'emplois et emplois de la fonction publique de l'État, de la fonction publique territoriale, et de la fonction publique hospitalière.

* 12 Dont 5 nouveaux EESPIG en 2020.

* 13 Ce montant varie cependant selon le type d'établissement : il s'élève ainsi à 880 euros en moyenne pour les écoles d'ingénieurs contre 371 euros pour les écoles de management.