IV. LE PROGRAMME 340 : « HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES »
Observations principales sur le programme
- Si les crédits du programme 340 augmentent de 213 %, ils ne s'élèvent qu'à 1,5 million d'euros, le programme restant parmi les plus faibles du budget général.
- Le plafond d'emplois du Haut Conseil serait désormais porté à 8 ETPT, contre les trois qui lui sont actuellement alloués, ce qui devrait permettre au HCFP d'élargir ses missions et de disposer de moyens comparables à ceux des institutions budgétaires indépendantes européennes.
- La pertinence de ce programme est toujours en question , aussi sa transformation en action rattachée au programme 164 peut-elle être proposée . Cependant, une telle modification ne peut se réaliser qu'à travers l'adoption d'une disposition législative organique.
A. UN PROGRAMME PARMI LES MOINS DOTÉS DU BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT
1. Des montants modestes pour un programme créé en 2013
Afin d'assurer l'autonomie budgétaire du Haut Conseil des finances publiques, le programme 340 « Haut Conseil des finances publiques » a été créé en 2013.
Le premier alinéa de l'article 11 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 précise que le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) est un organisme indépendant « placé auprès de la Cour des comptes ». Il est présidé par le Premier président de la Cour.
Les liens entre le Haut Conseil et la Cour sont étroits. La Cour est fortement représentée au sein du Haut Conseil et apporte une contribution logistique au fonctionnement du Haut Conseil. Outre son président, le collège du Haut Conseil compte quatre magistrats de la Cour. Au total, cinq des onze membres du Haut Conseil appartiennent ainsi à la Cour des comptes.
Le programme 340 a longtemps été le programme le moins doté du budget de l'État et demeure l'un des moins dotés. Il n'est en outre constitué que d'une seule action. Le rapporteur spécial reprend donc le constat formulé les années précédentes, selon lequel la séparation des programmes 164 et 340 ne semble pas toujours pertinente.
Les crédits demandés pour l'année 2021 sont ainsi de 1,5 million d'euros en CP. 93 % de ces crédits (1,4 million d'euros) couvriraient des dépenses de personnel , correspondant à la rémunération du rapporteur général du Haut Conseil, des rapporteurs généraux adjoints et d'un rapporteur, auxquels viendront s'ajouter cinq nouveaux rapporteurs .
Les 50 000 euros de dépenses de fonctionnement permettent de couvrir les besoins de fonctionnement courant et de déplacements, ainsi que les dépenses d'expertises.
2. Une hausse de 213 % des crédits alloués au HCFP
a) Un relèvement du plafond d'emplois à 8 ETP
Le programme 230 verrait une hausse de 213 % des crédits ouverts en 2021 , soit une hausse drastiquement supérieure à celle des autres programmes, les montants en jeu demeurant toutefois modestes.
Évolution des crédits du programme 340
(en millions d'euros)
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LFI 2019 |
LFI 2020 |
PLF 2021 |
Évolution PLF 2021 / LFI 2020 (volume) |
Évolution PLF 2021 / LFI 2020 (%) |
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Action 1 - Total programme 340 |
AE |
0,428 |
0,479 |
1,503 |
+ 1,024 |
+ 213,2 % |
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CP |
0,428 |
0,479 |
1,503 |
+ 1,024 |
+ 213,2 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
En 2020, le programme disposait d'une dotation de 0,48 million d'euros, dont 0,43 million d'euros de crédits de rémunération et 50 000 euros de crédits de fonctionnement. La hausse en PLF 2021 concerne uniquement les crédits de rémunération, qui atteignent 1,5 million d'euros, soit 1,07 million d'euros hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions ». Les crédits de fonctionnement restent quant à eux stables à 50 000 euros.
Répartition de la hausse des crédits en PLF 2021
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Selon le programme annuel de performance, cette hausse est destinée à financer les moyens de fonctionnement du HCFP, et notamment la rémunération des personnels qui assument les fonctions de rapporteur général, de rapporteurs généraux adjoints et de rapporteur, ainsi que le recrutement en 2021 de cinq nouveaux rapporteurs.
Le plafond d'emplois du Haut Conseil serait désormais porté à 8 ETPT, contre les trois qui lui sont actuellement alloués.
L'Assemblée nationale a adopté en première lecture un amendement de Mme. Christine Pirès Beaune et ses collègues du groupe Socialistes limitant l'augmentation du plafond d'emplois, qui serait porté à 5, soit deux ETP supplémentaires sur les cinq demandés . Les crédits accordés au programme 340 s'établiraient ainsi à 1,103 millions d'euros, en hausse de 0,605 millions d'euros par rapport à 2020, soit une hausse de 130 %.
b) Un élargissement des compétences du HCFP venant en amont de celui du périmètre de ces missions
La loi organique 7 ( * ) confie au Haut Conseil des finances publiques un mandat circonscrit . Celui-ci rend un avis :
- sur les prévisions macroéconomiques et l'estimation du produit intérieur brut potentiel sur lesquelles repose le projet de loi de programmation des finances publiques ;
- sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilité établi au titre de la coordination des politiques économiques des États membres de l'Union européenne ;
- sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent le projet de loi de finances de l'année et le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année, ainsi que sur la cohérence de l'article liminaire du projet de loi de finances de l'année au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.
Si le législateur organique n'a pas formellement confié la mission d'apprécier le réalisme des prévisions de finances publiques, qu'il s'agisse des recettes ou des dépenses, en pratique, le Haut Conseil est nécessairement conduit à tenir compte d'éléments relatifs à la trajectoire de finances publiques afin d'apprécier d'une part la cohérence du scénario macroéconomique et d'autre part la trajectoire de finances publiques. Les missions du HCFP ne couvrent pas non plus explicitement les sujets relatifs à la dette publique.
Dès lors, les mandats des institutions européennes disposant de missions comparables à celles du HCFP dans les autres pays européens sont plus larges que celui du HCFP.
La grande majorité de ces institutions dispose pour cette raison de moyens plus importants que le Haut conseil, en particulier concernant les ressources de personnel.
Effectifs des Institutions budgétaires indépendantes
|
Pays |
Effectif |
|
Pays-Bas |
125 |
|
Autriche |
40 |
|
Espagne |
35 |
|
Italie |
24 |
|
Portugal |
18 |
|
Belgique |
14 |
|
Slovaquie |
14 |
|
Grèce |
13 |
|
Chypre |
3 à 6 |
|
Lituanie |
7 |
|
Irlande |
6 |
|
Lettonie |
4 |
|
Malte |
4 |
|
Slovénie |
4 |
|
Finlande |
2 |
|
France |
2 |
|
Luxembourg |
2 |
|
Estonie |
1,5 |
|
Allemagne |
1 8 ( * ) |
Sources : Cour des comptes d'après l'OCDE, IFI Database, 2019 ; sites internet (Chypre, Malte)
L'accroissement des moyens du Haut Conseil répondrait au souhait, exprimé par son président devant la commission des finances du Sénat, d'étendre la portée du travail du HCFP.
L'objectif mis en avant par le HCFP serait de lui permettre de devenir une référence en matière de finances publiques, en lien direct avec les administrations nationales, mais aussi européennes et en disposant de moyens comparables à ceux des institutions budgétaires indépendantes européennes.
D'après les informations dont dispose le rapporteur spécial, les cinq économistes recrutés auraient pour tâche de construire des analyses indépendantes portant notamment sur le réalisme des hypothèses macro-économiques utilisées par le Gouvernement et sous-tendant la trajectoire des finances publiques .
Bien que de telles ambitions soient partagées par le rapporteur spécial, celui-ci considère toutefois qu'il aurait été davantage logique de procéder dans un premier temps à la révision préalable de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques souhaitée par le HCFP afin d'élargir ses missions.
* 7 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques
* 8 Du fait de l'inscription d'une « règle d'or » budgétaire dans sa Constitution, les missions correspondant à celle du HCFP sont à la fois plus limitées et partagées entre le Conseil des Sages pour les prévisions et le comité adossé au Conseil de stabilité pour les soldes structurels.