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Projet de loi de finances pour 2021 : Défense

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Défense ( rapport général - première lecture )

B. LA CESSION DE 12 RAFALE DE L'ARMÉE DE L'AIR À LA GRÈCE : UNE REMISE EN CAUSE CAPACITAIRE, OPÉRATIONNELLE ET FINANCIÈRE DE LA LPM

1. Une commande prévoyant un prélèvement de 12 appareils, en contradiction avec les objectifs capacitaires de la LPM

En septembre 2020, dans un contexte de tensions croissantes avec la Turquie, la Grèce a évoqué son souhait de passer commande de 18 avions de combat Rafale auprès de la France. Le 12 septembre, Dassault Aviation a confirmé l'enregistrement de cette commande, qui représente une opportunité salutaire pour Dassault Aviation, les 500 entreprises impliquées dans le programme Rafale et les 7 000 salariés concernés10(*).

La commande se compose de 6 appareils neufs et 12 d'occasion prélevés sur la flotte de l'armée de l'air. Elle prévoit des délais très courts de livraison pour les appareils. Les 6 avions neufs destinés à la Grèce seraient livrés en 2022. La livraison des appareils d'occasion ne fait l'objet d'aucun calendrier, mais devrait en toute logique suivre un développement similaire.

Le prélèvement de 12 appareils constitue un effort substantiel pour le parc opérationnel de l'armée de l'air, actuellement composé de 102 appareils. Il représente ainsi une ponction de plus de 10 % des capacités Rafale actuellement en dotation de l'armée de l'air. De surcroit, les appareils Rafale déjà en service sont fortement mis à contribution, notamment dans le cadre de l'opération Chammal.

Répartition des Rafale et livraisons effectuées à la mi-2020

 

Nombre d'avions

Répartition

Cible LPM 2019-2025

225

185 Rafale air

40 Rafale marine

Commandés

180

 

Livrés

152

48 Rafale C, (monoplace air)

58 Rafale B (biplace air)

46 Rafale M (marine)

Parc intermédiaire fixé par la LPM pour fin 2021

143

 

Parc prévu en 2021 après cession des 12 Rafale

131

 

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Dans ces conditions, l'effort porté pour honorer la commande grecque pourrait remettre en question l'objectif intermédiaire fixé pour 2021 (143) par la LPM, puisque le remplacement des Rafale cédés d'ici à la fin de l'année prochaine apparait impossible.

Objectifs capacitaires Rafale fixés par la LPM

(en nombre d'avions)

Ambition

opérationnelle 2030

Parc début 2019

Parc fin 2021

Parc fin 2025

Livraisons 2019-2025

225 (185 + 40)

143

143

171

28

Source : LPM

Cette ponction intervient dans un environnement capacitaire d'ores et déjà tendu, alors que la LPM fixe une capacité opérationnelle de 129 appareils Rafale en 2025 pour l'armée de l'air, et de 225 appareils Rafale pour l'année 2030. Cette cible prévisionnelle du programme Rafale a été revue deux fois depuis le lancement du programme (cible initiale de 320 avions), ce qui traduit le caractère « minimal » de cette cible :

- en 1996 : révision de la cible de 320 à 294 avions ;

- en 2006 : révision de la cible de 294 à 286 avions.

La LPM 2019-2025 a confirmé que les forces aériennes comprendront 225 Rafale (air et marine) et 55 Mirage 2000D rénovés pour répondre à l'ambition opérationnelle 2030. La cible d'acquisition Rafale sera consolidée ultérieurement en fonction des options retenues pour le porteur ASN4G11(*) et de la progression du projet SCAF12(*).

La livraison des 28 derniers Rafale commandés aura lieu d'ici à 2025, comme prévu dans la LPM. Une cinquième tranche de 30 avions dont la constitution reste à définir est prévue pour une livraison avant 2030.

Le rapporteur spécial appelle donc à rester attentif aux effets de la commande grecque sur la capacité opérationnelle de l'armée de l'air.

2. Des modalités de préservation du potentiel opérationnel à préciser

La ministre des armées a indiqué que « les appareils prélevés seront compensés. Je commanderai donc le nombre d'avions neufs correspondant dès que la commande grecque sera passée, dans les prochaines semaines ou dans les prochains mois. »13(*)

Les effets de la commande de 6 appareils neufs sur les chaines de production et l'échéancier de livraison à destination de l'armée française doit être précisé. Selon la ministre des armées, les 6 avions neufs destinés à la Grèce seront livrés en 2022, ceux destinés à l'armée de l'air, les 28 avions de la tranche dite « 4T2 », ont vocation à être livrés entre la fin 2022 et la fin 2024. Viendront ensuite 12 avions, qui seront commandés « très bientôt » et qui seront livrés en 2025.

Afin d'assurer ces livraisons, Dassault devra probablement accélérer la production, à l'instar de ses sous-traitants, afin d'éviter un retard de livraison trop important. Le rapporteur spécial rappelle à ce titre qu'afin de satisfaire les exigences calendaires du contrat d'export à l'Égypte, six Rafales biplaces ont été prélevés en 2015 sur la production destinée à la France. La livraison à l'armée de l'air de six Rafale biplaces en remplacement de ces appareils prélevés a commencé en 2016 et s'est terminée en 2018, soit un retard de livraison de trois ans.

Le risque avéré est néanmoins celui de la réduction des capacités opérationnelles intermédiaires, d'ici à la livraison des 12 Rafale supplémentaires. Sur ce point, la ministre a indiqué « travailler sur [l'amélioration de] la disponibilité de la flotte actuelle. Nous mobilisons des investissements considérables pour son maintien et nous préparons des contrats verticalisés, afin que la responsabilité de l'industriel soit clairement identifiée. Le contrat Ravel, formalisé avec Dassault en 2019, doit permettre d'améliorer la disponibilité à hauteur de 10 appareils en 2022. Les prélèvements sur la flotte de notre armée de l'air doivent ainsi être neutralisés. Je suis assez confiante sur le fait que les impacts seront aussi limités que possible, aussi bien pour l'armée de l'air que pour le budget du ministère des armées. » Si le succès des contrats verticalisés Ravel (cf. infra) peut offrir une perspective d'amélioration de la disponibilité de la flotte, cette dernière était prévue bien antérieurement à la cession des Rafale et serait survenue même en son absence. Elle ne peut donc aucunement être considérée comme une solution apportée à ce trou opérationnel.

3. Un surcoût d'au moins 600 millions d'euros non prévus par la LPM

Par construction, la LPM 2019-2025 n'avait pas prévu cette commande supplémentaire sur le programme Rafale. Le passage d'une commande visant à compenser les avions prélevés devrait néanmoins susciter un coût très important pour les crédits de la mission « Défense ». L'achat de 12 avions neufs porterait une augmentation de l'ordre de 1,4 milliard d'euros14(*), tandis que le produit de la cession des 12 Rafale d'occasion devrait être inférieur de plus de moitié, entrainant un surcoût net supérieur à 600 millions d'euros.

La ministre des armées a indiqué travailler sur des plans de paiement de la cinquième tranche, pour 30 appareils à livrer entre 2027 et 2030, en visant l'adaptation du cycle d'équipement aux impératifs issus de la commande grecque.

Toutefois, à ce stade aucun échéancier précis de financement de cette commande supplémentaire n'a émergé. Ses modalités devraient être réglées au cours des travaux d'actualisation de la loi de programmation militaire prévus en 2021. L'ensemble des autorités auditionnées par le rapporteur spécial ont confirmé que cette commande se ferait au sein de l'enveloppe d'ores et déjà prévue par le LPM.

Dans ce contexte, il apparaitrait impératif que les armées bénéficient du produit de la cession. Cette attribution peut être décidée par le gouvernement, qui la met en oeuvre par un décret d'attribution de produit. Si la ministre des armées s'est engagée à négocier la rétrocession de ces produits de cession, elle n'a pu apporter aucune certitude à ce sujet, qui reste donc en discussion.

En outre, cette rétrocession, si elle était obtenue, ne réglerait qu'une partie du problème, en laissant subsister un surcoût net d'au moins 600 millions d'euros pour la mission « Défense ».


* 10 Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, compte-rendu du mardi 13 octobre 2020, audition de Florence Parly, ministre des armées.

* 11 Armement air sol nucléaire de 4ème génération.

* 12 Système de combat aérien futur.

* 13 Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, compte-rendu du mardi 13 octobre 2020, audition de Florence Parly, ministre des armées.

* 14 Réponses aux questionnaires budgétaires