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Projet de loi organique relatif aux délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales

8 décembre 2020 : Délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales ( rapport - première lecture )

B. UN DÉLAI SUPPLÉMENTAIRE POUR ORGANISER LES SCRUTINS

1. Le périmètre du dispositif

En raison de la crise sanitaire, le Gouvernement souhaite allonger temporairement le délai d'organisation des scrutins partiels pour :

les élections municipales, les élections dans les arrondissements de Paris, Lyon et Marseille et les élections à la métropole de Lyon (article 1er du PJL) ;

les élections législatives et sénatoriales (article unique du PJLO).

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a étendu ce périmètre aux élections territoriales partielles des collectivités d'outre-mer (conseils territoriaux de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, assemblée de la Polynésie française et assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna) ainsi qu'aux élections partielles pour les assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie (PJLO).

Ces ajouts soulèvent au moins deux interrogations :

- d'une part, cette extension s'est faite sans que le Gouvernement consulte les assemblées territoriales concernées ;

- d'autre part, ces dispositions de nature organique ne sont pas prises sur le fondement de l'article 25 de la Constitution (comme pour les élections législatives et sénatoriales) mais de ses articles 74 et 77.

Sur ces deux sujets, la jurisprudence constitutionnelle reste toutefois très souple. Elle dispense le Gouvernement de consulter les assemblées territoriales sur les amendements qu'il dépose au cours de la navette parlementaire29(*). De même, elle ne considère pas comme des « cavaliers » les mesures ayant « pour objet de transposer à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française, en les adaptant, des dispositions de la loi organique »30(*).

Les élections partielles exclues du dispositif

Le PJLO et le PJL ne concernent pas :

- les élections régionales et départementales partielles qui, en raison des « délais de viduité », ne peuvent pas être organisées avant les prochaines élections générales de 202131(*) ;

- les élections des Français de l'étranger, qui sont « gelées » jusqu'en mai 2021.

L'article 2 du PJL autorise, quant à lui, l'administration à reporter l'élection des membres des commissions syndicales des sections de commune.

L'élection des membres des commissions syndicales

Les sections de commune permettent l'accès à la propriété, par la constitution d'un patrimoine collectif, d'un ensemble d'habitants regroupés à l'échelle communale ou infra-communale. Elles résultent de la survivance d'une forme de propriété collective antérieure à la Révolution française.

Par principe, la gestion des biens et des droits des sections de commune est assurée par le conseil municipal et par le maire. Une commission syndicale peut néanmoins être constituée : organe de gestion ad hoc, elle exerce des fonctions de gestion et joue un rôle consultatif auprès du conseil municipal.

La commission syndicale comprend entre quatre et dix membres, dont le maire et des personnes élues parmi les membres de la section de commune, selon les mêmes modalités que les conseillers municipaux des communes de moins de 1 000 habitants.

La création d'une commission syndicale peut être demandée par le conseil municipal ou par la moitié des électeurs de la section de commune, au plus tard neuf mois après l'installation du conseil municipal. Le préfet dispose alors d'un délai de trois mois pour convoquer l'élection des membres de la commission.

En raison de la crise sanitaire, l'article 2 du PJL autorise le préfet à reporter ces scrutins, qui auraient lieu dès que la situation sanitaire le permet et, au plus tard, le 13 juin 2021. D'après les informations recueillies par le rapporteur, ce dispositif concernerait l'élection de 28 commissions syndicales.

2. Une souplesse calendaire pour organiser les élections partielles

Dérogeant au droit commun, le PJLO et le PJL visent à allonger les délais dont dispose le Premier ministre (élections parlementaires) ou le sous-préfet (élections municipales) pour organiser les élections partielles.

Il s'agit ainsi, selon le Gouvernement, de « sécuriser autant que possible » ces élections, alors que le confinement « a conduit à reporter l'organisation de scrutins dont le fait générateur a pu se produire il y a de cela déjà trois mois, de sorte que le dépassement [du délai légal] pourrait être in fine de plusieurs semaines »32(*).

Le dispositif prévoit trois verrous pour encadrer la décision de l'autorité administrative.

En premier lieu, le report des élections partielles concernerait les sièges devenus vacants avant le 13 mars 2021 et, pour les élections d'arrondissement, avant le 13 avril 2021.

Il s'agit de dates « butoirs » pour l'application du dispositif : pour les vacances survenues postérieurement, l'autorité administrative devra respecter les délais de droit commun pour l'organisation des élections partielles (trois mois pour les élections locales et parlementaires ; deux mois pour les élections d'arrondissement).

Les élections sénatoriales partielles : une application peu probable du dispositif

Le PJLO prévoit la possibilité de reporter les élections sénatoriales partielles pour les vacances de sièges survenues avant le 13 mars 2021.

Le risque d'élection partielle paraît toutefois relativement faible, notamment dans les départements où les sénateurs sont élus au scrutin de liste. Une attention particulière doit néanmoins être portée sur les sénateurs élus au scrutin majoritaire : une élection partielle pourrait s'avérer nécessaire si leur suppléant n'est plus disponible pour les remplacer.

Sur le plan contentieux, huit élections sénatoriales de septembre 2020 sont contestées devant le Conseil constitutionnel. Ce dernier doit attendre les décisions de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), qui peut se prononcer jusqu'au 4 février 2020.

Il semble donc peu probable que des élections sénatoriales de septembre 2020 soient annulées d'ici le 13 mars 2021. À titre de comparaison, les premières décisions du Conseil constitutionnel sur les élections sénatoriales de septembre 2017 ont été rendues le 6 avril 201833(*).

En deuxième lieu, les élections partielles se tiendraient « dès que la situation sanitaire le permet, au regard notamment des recommandations générales sur [leurs] conditions d'organisation [...] que le Gouvernement demande au comité de scientifiques »34(*). L'objectif du Gouvernement est d'« introduire une certaine souplesse dans l'organisation des élections [...] partielles constatées et à venir, justifiée par la forte incertitude engendrée par la situation sanitaire »35(*)

Le calendrier de ces scrutins pourrait donc varier d'une circonscription à l'autre, en fonction de l'évolution de la situation sanitaire et des circonstances locales.

Dans son étude d'impact, le Gouvernement s'engage à convoquer les électeurs le plus rapidement possible : « Le principe est [...] bien celui d'une organisation de ces élections à la date la plus rapprochée possible de l'événement ayant rendu cette élection nécessaire », si la situation sanitaire le permet. Le Gouvernement affirme sa « volonté [...] que la vie démocratique reprenne ses droits dès que les circonstances le permettront »36(*).

En troisième lieu, le premier tour des élections partielles devrait se tenir, au plus tard, le 13 juin 2021. Il s'agit d'une date « butoir », les scrutins pouvant être organisés plus tôt dans l'année si la situation sanitaire le permet.

La date « butoir » du 13 juin 2021

Le Gouvernement propose cette date « butoir » pour éviter la convocation d'élections partielles pendant la période estivale mais également pour prendre en compte les contraintes des élections législatives.

En effet, aucune élection législative partielle ne peut être organisée « dans les douze mois qui précèdent l'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale » (article L.O. 178 du code électoral), soit après le 21 juin 2021.

La date « butoir » du 13 juin 2021 pour le premier tour des élections législatives partielles permet donc d'organiser, si nécessaire, un second tour le 20 juin 2021. Par souci de cohérence, le Gouvernement propose de l'étendre à l'ensemble des scrutins concernés par le PJLO et le PJL.

Sur le plan calendaire, il semble difficile d'envisager des élections partielles en mai 2021, ce mois de l'année comptant quatre jours fériés37(*).

En tout état de cause, les sièges de député qui deviendraient vacants après le 30 avril 2021 ne pourraient pas être pourvus avant les prochaines élections générales : l'autorité administrative devant convoquer les électeurs au moins six semaines avant le scrutin, les deux tours de l'élection partielle ne pourraient pas être organisés avant le « délai de viduité » (21 juin 2021).

Lors de leur audition devant le rapporteur, les représentants du ministère de l'intérieur ont indiqué que des contraintes matérielles empêcheraient d'organiser trois scrutins le même jour. Les deux tours des élections partielles devraient donc se dérouler avant les élections régionales et départementales, qui pourraient être reportées à la fin du mois de juin 2021.

Organisation des élections partielles :
le dispositif prévu par les projets de loi

Source : commission des lois du Sénat

* Pour les élections d'arrondissement, la date « butoir »
d'application du dispositif serait fixé au 13 avril 2021.

Un calendrier électoral modifié : l'exemple d'Erdre-en-Anjou

Le 18 septembre 2020, le tribunal administratif de Nantes a annulé les élections municipales d'Erdre-en-Anjou (5 746 habitants - Maine-et-Loire). En conséquence, le préfet a mis en place une délégation spéciale de trois personnes pour gérer les affaires courantes de la commune.

Conformément au code électoral, une élection partielle devait être organisée dans un délai de trois mois, soit avant le 18 décembre 2020. Les électeurs ont ainsi été convoqués aux urnes pour les 6 et 13 décembre 2020.

En raison de la crise sanitaire, cette élection partielle n'a toutefois pas eu lieu : le 5 novembre 2020, le sous-préfet l'a reportée à une date sine die.

Le projet de loi permettrait de sécuriser cette décision de l'autorité administrative et de fixer de nouvelles échéances calendaires : l'élection partielle serait organisée dès que la situation sanitaire le permettra et, au plus tard, le 13 juin 2021. Les électeurs seraient convoqués au moins six semaines avant le scrutin.

Le report des élections partielles conduirait, de facto, à augmenter la durée des comptes de campagne38(*). L'Assemblée nationale a majoré le plafond des dépenses électorales en conséquence : il augmenterait de 5 % « pour chaque mois au-delà du délai de convocation » de droit commun.

3. La possibilité de détenir jusqu'à deux procurations

À l'initiative de Catherine Kamowski, rapporteur, et du groupe Socialiste et apparentés, l'Assemblée nationale a permis aux mandataires de disposer de deux procurations pour les scrutins ainsi reportés.

Ce dispositif de « double procuration » a déjà été mis en oeuvre lors du second tour des élections municipales du 28 juin dernier39(*), sur proposition du Sénat. Comme l'a souligné François-Noël Buffet, « les procurations [sont] indispensables pour les citoyens qui ne peuvent pas se rendre jusqu'au bureau de vote, soit parce qu'ils sont atteints de la covid-19, soit parce qu'ils présentent une vulnérabilité physique »40(*).


* 29 Conseil constitutionnel, 28 juillet 2016, Loi organique rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France, décision n° 2016-734 DC.

* 30 Conseil constitutionnel, 8 septembre 2017, Loi organique pour la confiance dans la vie politique, décision n° 2017-753 DC.

* 31 Dans l'attente d'un prochain projet de loi, les élections régionales et départementales sont aujourd'hui prévues en mars 2021. Or, aucune élection départementale partielle ne peut avoir lieu depuis le 1er septembre 2020, soit six mois avant les élections générales (article L. 221 du code électoral). De même, aucune élection régionale partielle ne peut se tenir depuis le 1er décembre 2020, soit trois mois avant les élections générales (article L. 360 du même code).

* 32 Étude d'impact du PJL, p. 6.

* 33 Hors les requêtes irrecevables, rejetées sans instruction contradictoire préalable.

* 34 Le comité de scientifiques se réunit pendant l'état d'urgence sanitaire ainsi que pendant le régime organisant la sortie de ce dernier. Il rend « périodiquement des avis sur l'état de la catastrophe sanitaire, les connaissances scientifiques qui s'y rapportent et les mesures propres à y mettre un terme » (article L. 3131-19 du code de la santé publique).

* 35 Étude d'impact du PJL, p. 8.

* 36 Études d'impact du PJLO (p. 9) et du PJL (p. 6).

* 37 Samedi 1er mai, samedi 8 mai, jeudi 13 mai et lundi 24 mai 2021.

* 38 Les comptes de campagne couvrant la période allant du « fait générateur » de l'élection partielle jusqu'au scrutin (voir supra). Au besoin, les candidats pourraient changer de mandataire financier, en application de l'article L. 52-7 du code électoral.

* 39 Article 1er de la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 précitée.

* 40 Rapport n° 467 (2019-2020) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur la proposition de loi tendant à sécuriser l'établissement des procurations électorales et l'organisation du second tour des élections municipales de juin 2020. Ce document est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l19-467/l19-467.html