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Projet de loi organique relatif au Conseil économique, social et environnemental

9 décembre 2020 : Conseil économique, social et environnemental ( rapport - nouvelle lecture )

EXAMEN DES ARTICLES RESTANT EN DISCUSSION

Article 1er
Relations entre le CESE et les autres instances consultatives

Dans sa rédaction initiale, l'article 1er poursuivait deux objectifs.

D'une part, il indiquait que le CESE « encourage le rôle des assemblées consultatives en matière économique, sociale et environnementale ».

En première lecture, le Sénat a supprimé cette disposition. Il a estimé qu'elle était trop imprécise et qu'elle manquait de clarté, ce dont l'Assemblée nationale a convenu.

D'autre part, l'article 1er tend à renforcer les liens entre le CESE et les instances consultatives des collectivités territoriales et de leurs groupements, dont les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER).

Le Sénat a maintenu ce dispositif en première lecture, tout en l'encadrant :

- le CESE devait recueillir l'accord du président de la collectivité territoriale ou de son groupement avant de saisir leurs instances consultatives ;

- l'existence de ces instances devait être consacrée dans la loi.

L'Assemblée nationale n'a pas maintenu ces deux apports du Sénat, considérant que les instances locales « exercent leurs missions de manière indépendante, bien qu'en lien avec la collectivité »17(*).

Ces instances sont toutefois placées auprès des communes, des départements ou des régions, comme le confirme l'article L. 4134-1 du code général des collectivités territoriales dans l'exemple des CESER.

Elles doivent travailler en priorité sur des thématiques locales, au bénéfice des collectivités territoriales qui assurent leur financement. Leur participation aux travaux du CESE doit être parfaitement articulée avec les agendas locaux, au risque de remettre en cause le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

Une simple information des collectivités territoriales n'est donc pas suffisante.

Article 3
Saisine du CESE par voie de pétition

L'article 3 facilite la saisine du CESE par voie de pétition. Il autorise le dépôt de pétitions sur une plateforme électronique, permet aux jeunes de 16 ans de les signer et abaisse le nombre de signatures à recueillir.

Droit de pétition devant le CESE : évolution du dispositif

 

Droit en vigueur

Texte du Sénat (première lecture)

Texte de l'Assemblée nationale (nouvelle lecture)

Support des pétitions

Papier

Papier ou électronique

Nombre de pétitionnaires

500 000

150 000, domiciliés dans au moins 30 départements, circonscriptions législatives des Français de l'étranger ou collectivités d'outre-mer

150 000

Âge des pétitionnaires

18 ans et plus

16 ans et plus

État civil des pétitionnaires

De nationalité française ou résidant régulièrement en France

Avis de la CNIL sur les informations recueillies

Non

Oui

Délai pour le recueil des signatures

Aucun

1 an

Délai d'instruction des pétitions recevables

1 an

6 mois

Source : commission des lois du Sénat

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a repris deux apports du Sénat : l'encadrement de la période de recueil des signatures (un an à compter du dépôt de la pétition) et l'avis préalable de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) sur les informations recueillies auprès des signataires.

La répartition géographique des pétitionnaires fait toutefois l'objet d'un désaccord entre les deux chambres.

Dans le texte adopté par le Sénat en première lecture, les 150 000 pétitionnaires devaient résider « dans au moins trente départements, circonscriptions législatives des Français établis hors de France ou collectivités d'outre-mer ». L'objectif était d'exclure les pétitions abordant des sujets strictement locaux, que le CESE n'a pas vocation à traiter.

L'Assemblée nationale a supprimé ce critère géographique, le qualifiant de « superfétatoire » et contraire à « l'objectif de rénovation du processus consultatif du CESE »18(*). Selon les députés, il reviendra au CESE d'apprécier « si le sujet de la pétition présente ou non un intérêt national avant de s'en saisir »19(*).

Le projet de loi organique contredit toutefois cette interprétation. Si le bureau du CESE reste compétent pour statuer sur la recevabilité des pétitions, il doit s'appuyer sur les critères fixés par le législateur. Or, aucun de ces critères ne porte sur le caractère national ou local des pétitions. Si une pétition « locale » recueille 150 000 signatures, le CESE aura donc l'obligation de s'en saisir, sous le contrôle du juge administratif.

Article 4
Procédures de consultation du public

L'article 4 institutionnalise la possibilité pour le CESE de recourir à des procédures de consultation du public, le cas échéant après tirage au sort des participants. L'objectif est de faire du Conseil « la chambre des conventions citoyennes »20(*), sur le modèle de la convention citoyenne pour le climat.

Le Sénat a supprimé cet article en première lecture, refusant de légitimer le tirage au sort et s'interrogeant sur les méthodes mises en oeuvre pour « sélectionner » les citoyens participant aux conventions citoyennes.

L'Assemblée nationale a toutefois réintroduit cette disposition, en y apportant deux modifications.

Répondant à une observation du Sénat, elle a confirmé la possibilité pour le CESE d'organiser des consultations en ligne. Chaque citoyen pourrait y participer, quels que soient son lieu de résidence ou son état civil21(*).

En ce qui concerne le tirage au sort, le CESE désignerait un ou plusieurs garants pour veiller à la neutralité et à l'impartialité de la procédure. Leur désignation relèverait du CESE et non, comme envisagé en première lecture, de la Commission nationale du débat public (CNDP).

La question du tirage au sort demeure l'un des principaux points de désaccord entre les deux chambres.

Pour le rapporteur du Sénat, cette pratique reste incompatible avec notre démocratie représentative, qui implique d'élire des citoyens au suffrage universel pour prendre des responsabilités publiques et rendre des comptes devant leurs électeurs.

Sur le plan technique, des « saisines croisées » seraient possibles : le Premier ministre pourrait demander au CESE d'organiser un tirage au sort sur un thème relevant d'une saisine du président de l'Assemblée nationale ou du Sénat, ce qui semble pourtant contraire aux règles de fonctionnement du Conseil.

Article 6
Dispense de consultations pour la présentation des projets de loi

L'article 6 permet au Gouvernement, lorsqu'il consulte le CESE sur un projet de loi, d'être dispensé des autres consultations prévues par des dispositions législatives ou règlementaires. L'objectif est de créer un « guichet unique » des consultations22(*), le CESE se substituant à certaines commissions consultatives.

Plusieurs exceptions sont toutefois prévues, notamment pour maintenir la consultation des partenaires sociaux, des autorités administratives indépendantes ainsi que des collectivités territoriales et de leurs instances de représentation.

En première lecture, le Sénat a supprimé cet article pour deux raisons : il ne présente pas de valeur organique23(*) et il pourrait conduire à appauvrir les études d'impact.

La volonté du Gouvernement « d'alléger le travail des services ministériels »24(*) ne justifie en rien la remise en cause des consultations préalables au dépôt d'un projet de loi.

Le CESE rencontrera d'ailleurs beaucoup de difficultés pour se substituer à certaines commissions administratives, qui possèdent une expertise forte sur des sujets complexes (Comité national consultatif d'éthique, Haut Conseil des finances publiques, Union nationale des caisses d'assurance maladie, Conseil d'orientation pour l'emploi, etc.).

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a réintroduit cet article 4, qu'elle a modifié sur un point. « De manière à éviter une perte d'expertise utile », le CESE pourrait solliciter l'avis des instances consultatives compétentes25(*).

Cette précision apparaît cependant superfétatoire : le CESE peut déjà entendre toute personne entrant dans son champ de compétences, comme le confirme l'article 9 du projet de loi organique.

Elle confirme les réserves exprimées par le rapporteur du Sénat lors de la CMP : « si l'on part du principe qu'il faut réduire le nombre d'organes consultatifs, non seulement [cet article] ne permettra pas de les supprimer, mais il créera une certaine confusion »26(*).

L'article 6 demeure ainsi l'un des principaux points de désaccord entre l'Assemblée nationale et le Sénat.

Article 7
Composition du CESE

L'article 7 modifie la composition du CESE, qui compte aujourd'hui 233 membres.

L'Assemblée nationale et le Sénat s'accordent sur la suppression des 40 personnalités qualifiées, aujourd'hui désignées par le Gouvernement. Ils divergent toutefois sur la réduction des effectifs du CESE, le partage entre la loi organique et le domaine règlementaire et la représentation des outre-mer.

Malgré les efforts de compromis de son rapporteur27(*), l'Assemblée nationale a réaffirmé sa volonté de réduire l'effectif du CESE de 25 %, pour le fixer à 175 membres (article 7).

Ce chiffre ne repose toutefois sur aucun critère objectif, ni sur aucune étude d'impact. Il est d'ailleurs paradoxal de réduire le nombre de membres du CESE alors que la réforme vise à les solliciter davantage.

En première lecture, le Sénat a donc proposé de supprimer les seules personnalités qualifiées. Le CESE aurait compté 193 membres, en baisse de 17 % par rapport à aujourd'hui, ce que l'Assemblée nationale n'a pas souhaité.

Un autre sujet de désaccord porte sur l'articulation entre la loi organique et le domaine réglementaire.

Dans le texte de l'Assemblée nationale, la composition de chaque collège du CESE serait fixée par décret en Conseil d'État. Les députés ont supprimé les précisions apportées par le Sénat pour garantir la représentation de certaines associations (handicap, culture, personnes retraitées, etc.).

L'Assemblée nationale a également rétabli le comité de onze personnes - dont trois députés et trois sénateurs - chargé de proposer, avant chaque mandature, des évolutions concernant la composition du CESE28(*).

Le Sénat s'est opposé à la création de ce nouveau comité « théodule ». Les parlementaires n'ont pas vocation à participer à l'élaboration d'un décret en Conseil d'État, aussi important soit-il.

Une divergence subsiste enfin concernant la représentation au CESE des outre-mer.

En première lecture, le Sénat a maintenu la présence de 11 représentants ultramarins au sein du collège « cohésion sociale et territoriale et vie associative ».

Cet effectif permettrait à chaque territoire d'outre-mer d'être représenté au CESE car, comme l'a rappelé le rapporteur du Sénat lors de la CMP, « les problématiques se distinguent de celles de la métropole mais [...] sont également différentes entre les territoires ultramarins eux-mêmes »29(*).

En nouvelle lecture, les députés ont prévu la présence de huit représentants des outre-mer, soit trois de moins que le texte du Sénat. Le collège « cohésion sociale et territoriale et vie associative » compterait 45 membres, dont huit représentants ultramarins.

La représentation du mouvement associatif s'annonce complexe : il ne resterait que 37 sièges à répartir entre des organisations aussi diverses que les associations familiales, les représentants des jeunes et des étudiants, les acteurs de la vie sociale, culturelle et sportive, les associations oeuvrant en faveur des personnes handicapées et des personnes retraitées, etc.

Évolution de la composition du CESE

 

Droit en vigueur

Texte du Sénat (première lecture)

Texte de l'Assemblée nationale (nouvelle lecture)

Nombre de membres

233

193

(- 17 % par rapport 

 à aujourd'hui)

175

(- 25 % par rapport 

 à aujourd'hui)

Dont les représentants des outre-mer

11

11

8

Base juridique pour la composition des collèges

Loi organique

Loi organique pour le collège « cohésion sociale et territoriale et vie associative »

Décret en Conseil d'État pour les autres collèges

Décret en Conseil d'État

Organisme extraparlementaire sur la composition du CESE

Non

Non

Oui

Publication des critères utilisés pour la répartition des sièges au sein du CESE

Non

Oui

Non

Source : commission des lois du Sénat

Article 9
Remplacement des personnalités associées

L'article 9 vise à remplacer les personnalités associées, désignées par le Gouvernement, par deux catégories de personnes extérieures :

des citoyens tirés au sort, d'une part ;

et les représentants des instances consultatives locales, d'autre part.

Ces personnes extérieures prendraient part aux travaux des commissions du CESE. Elles seraient désignées par le Conseil, selon des modalités fixées par son règlement intérieur.

Le désaccord entre les deux chambres porte sur la présence de citoyens tirés au sort, que le Sénat a supprimé en première lecture.

Plusieurs dispositifs ont toutefois été repris pour mieux encadrer la participation des personnes extérieures.

La participation des personnes extérieures aux travaux du CESE :
les apports du Sénat

- Les personnes extérieures disposeraient d'une voix consultative (et non délibérative) au sein des commissions du CESE ;

- Elles seraient soumises au code de déontologie du CESE, sous le contrôle de l'organe de déontologie30(*) ;

- Elles seraient nommées pour une mission déterminée ;

- Leur désignation et la durée de leur mission seraient rendues publiques.

L'Assemblée nationale a également repris la rédaction du Sénat visant à confirmer la possibilité, pour les commissions du CESE, d'entendre toute personne entrant dans leur champ de compétence.

Article 11
Frais de mandat et activité des membres du CESE -
Indemnisation des personnes extérieures
participant aux travaux des commissions

L'Assemblée nationale et le Sénat s'accordent sur les deux premiers objectifs de l'article 11, qui visent :

- à mieux contrôler les frais de mandat des membres du CESE ;

- à préciser les règles d'indemnisation des personnes extérieures participant aux travaux du Conseil.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a toutefois réintroduit l'obligation pour les membres du CESE de remettre un rapport annuel d'activité à leur président. Ce rapport permettrait de « conforter la légitimité des membres du CESE dans le cadre rénové que propose le projet de loi organique »31(*).

Le rapporteur du Sénat continue de douter de l'utilité de ce rapport, le Conseil contrôlant l'assiduité de ses membres32(*) et les conseillers devant rendre compte de leur activité aux organisations qu'ils représentent.

Article 12
Modalités d'entrée en vigueur

L'article 12 fixe les modalités d'application du projet de loi organique.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a prévu que le texte entre en vigueur « le premier jour du troisième mois suivant celui de sa publication »33(*), ce qui correspond à un délai d'environ deux mois.

Ce délai pourrait toutefois s'avérer trop contraint pour mettre en oeuvre toutes les procédures nécessaires : publication des décrets d'application, modification du règlement du CESE, nomination des nouveaux membres, etc. C'est pourquoi le Sénat a proposé, en première lecture, un délai de quatre mois, qui lui a semblé plus adapté.

Par cohérence avec sa position à l'article 7, l'Assemblée nationale a réintroduit une disposition de coordination visant à s'assurer que le comité chargé d'examiner la nouvelle composition du CESE puisse statuer dans les temps.


* 17 Source : objet de l'amendement n° CL10 adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

* 18 Source : objet de l'amendement n° CL1 de Mme Nicole Dubré-Chirat, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

* 19 Rapport de nouvelle lecture n° 3435 fait par Erwan Balanant au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 9.

* 20 Discours du Président de la République devant la convention citoyenne pour le climat, 29 juin 2020.

* 21 Les critères de « représentation équilibrée du territoire de la République » et de parité entre les femmes et les hommes ne s'appliqueraient qu'aux procédures de tirage au sort, non aux consultations en ligne.

* 22 Denis Baranger, « Démocratie participative : l'inopportune réforme du CESE », septembre 2020.

* 23 Comme l'a confirmé le Conseil d'État dans son avis n° 400371 du 25 juin 2020 sur le projet de loi organique.

* 24 Étude d'impact du projet de loi organique, p. 32.

* 25 Rapport de nouvelle lecture n° 3435 fait par Erwan Balanant au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 14.

* 26 Compte rendu de la commission mixte paritaire du 30 octobre 2020.

* 27 En nouvelle lecture, le rapporteur de l'Assemblée nationale a proposé de fixer le nombre de membres du CESE à 186, soit une réduction de 20 % (amendement n° CL17). Il n'a toutefois pas été suivi par sa commission.

* 28 L'Assemblée nationale a supprimé l'obligation, prévue par le texte du Sénat, de publier les critères mis en oeuvre pour répartir les sièges de membre au sein du CESE.

* 29 Compte rendu de la commission mixte paritaire du 30 octobre 2020.

* 30 En application de l'article 10 bis du projet de loi organique, que l'Assemblée nationale a adopté conforme en nouvelle lecture.

* 31 Source : exposé sommaire de l'amendement n° CL8 de Laurianne Rossi, adopté en nouvelle lecture par la commission des lois de l'Assemblée nationale.

* 32 Conformément à l'article 55 du règlement du CESE, l'indemnité représentative de frais de ses membres varie en fonction de leur participation aux séances plénières et aux formations de travail.

* 33 Le mandat des membres en exercice étant prolongé jusqu'à cette date, en application de la loi organique n° 2020-1022 du 10 août 2020 prorogeant le mandat des membres du Conseil économique, social et environnemental.