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Proposition de loi relative aux droits nouveaux dès dix-huit ans

13 janvier 2021 : Droits nouveaux dès dix-huit ans ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE IER

DES DROITS NOUVEAUX À PARTIR DE 18 ANS

Article 1er
Ouverture du droit au RSA dès l'âge de 18 ans

Cet article propose de généraliser le droit au revenu de solidarité active à partir de l'âge de dix-huit ans et d'ouvrir ce droit aux mineurs émancipés.

La commission n'a pas adopté cet article.

I - L'extension du RSA à tous les majeurs et aux mineurs émancipés

A. Le RSA est en principe réservé aux personnes âgées de plus de 25 ans

1. Un minimum social réservé depuis sa création aux personnes âgées de plus de 25 ans ou ayant charge d'enfants

Le revenu de solidarité active (RSA), qui a succédé depuis le 1er juin 2009 au revenu minimum d'insertion (RMI)7(*), est le premier minimum social en France en nombre d'allocataires, avec 1,88 million de foyers bénéficiaires fin 20198(*). Il est financé par les conseils départementaux9(*) et versé par les caisses d'allocations familiales (CAF).

Le RSA est une allocation différentielle qui complète les ressources initiales du foyer pour qu'elles atteignent le seuil d'un revenu garanti, ou montant forfaitaire, dont le barème varie selon la composition du foyer. Au 1er avril 2020, ce montant est fixé à 564,78 euros pour une personne seule sans enfant. Il est de 847,17 euros pour une personne avec un enfant ou pour un couple sans enfant. Depuis 2016, il est revalorisé chaque année en fonction de l'inflation.

Aux termes de l'article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles (CASF), le bénéfice du RSA est réservé aux personnes âgées de plus de 25 ans ou assumant la charge d'un ou plusieurs enfants nés ou à naître.

En outre, il est subordonné au respect des conditions suivantes :

- être français ou titulaire, depuis au moins cinq ans, d'un titre de séjour autorisant à travailler10(*) ;

ne pas être élève, étudiant ou stagiaire11(*), sauf si le bénéficiaire est parent isolé et perçoit un RSA majoré à ce titre ou si ses revenus d'activité sont supérieurs à 500 euros en moyenne par mois ;

- ne pas être en congé parental, sabbatique, sans solde ou en disponibilité.

En outre, une majoration est accordée temporairement à un parent isolé assumant la charge d'un ou de plusieurs enfants ou à une femme enceinte isolée12(*). Le montant du RSA majoré s'élève, au 1er avril 2020, à 966,99 euros pour une personne avec un enfant.

Ce RSA majoré, que touchaient 229 200 foyers au 31 décembre 2018, concerne davantage les jeunes que le RSA non majoré : 25 % des bénéficiaires du RSA majoré (soit 57 300 ménages fin 2018) ont moins de 25 ans, contre 2 % des bénéficiaires du RSA non majoré (soit environ 33 500 ménages)13(*).

Par ailleurs, les bénéficiaires du RSA majoré sont, à une très large majorité (96 %), des femmes. Les femmes avec un enfant à charge représentaient 34 % des foyers allocataires, celles avec deux enfants 56 %. Il en résulte que la proportion de jeunes femmes ayant charge d'enfants est importante parmi les personnes de moins de 25 ans bénéficiaires du RSA.

Au total, moins de 91 000 personnes âgées de 18 à 24 ans étaient ainsi allocataires du RSA en décembre 2018.

Si le bénéficiaire du RSA est sans emploi, ou si ses revenus d'activité sont inférieurs à 500 euros par mois en moyenne sur les trois derniers mois, il est soumis aux « droits et devoirs » : il est tenu « de rechercher un emploi, d'entreprendre les démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou d'entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion sociale ou professionnelle »14(*). Il doit alors être orienté vers un organisme chargé de l'accompagner, en vue d'une meilleure insertion professionnelle ou sociale, à travers un projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE), si l'organisme est Pôle emploi, ou un contrat d'engagement réciproque (CER).

2. L'extension du RSA à certains jeunes actifs

La loi de finances pour 2010 a étendu le RSA aux personnes de moins de 25 ans justifiant de deux ans d'activité en équivalent temps plein au cours des trois années précédant la demande15(*).

Le nombre de bénéficiaires de ce « RSA jeune actif » n'a cessé de diminuer depuis sa création en raison de ses conditions d'accès restrictives et de l'existence de dispositifs concurrents (prime d'activité, Garantie jeunes). Cette baisse s'est nettement accélérée depuis 2016 pour atteindre 734 personnes en 2019 (cf. infra, article 2).

B. La proposition de loi ouvre le droit au RSA dès l'âge de 18 ans

1. La couverture incomplète des 18-25 ans au regard des prestations non contributives

a) Une population précarisée et invisibilisée

La crise résultant de l'épidémie de covid-19 révèle et amplifie une situation déjà dégradée. Selon l'Observatoire des inégalités, le taux de pauvreté16(*) des jeunes de 18 à 29 ans a fortement augmenté entre 2002 et 2018, passant de 8 % à 12,6 % (contre 8,3 % pour l'ensemble de la population), en raison du fort taux de chômage, des bas salaires et de la précarité de l'emploi dans cette tranche d'âge17(*). Il convient cependant de distinguer plusieurs phases dans cette évolution, le taux de pauvreté des 18-29 ans s'étant stabilisé depuis 2012.

Cette tranche d'âge se caractérise par de faibles revenus. En 2014, 10 % des 18-24 ans qui ne vivaient pas chez leurs parents, soit 130 000 jeunes, disposaient de moins de 365 euros mensuels pour vivre, en comptant l'aide de leurs parents ; le niveau de ressources médian de cette catégorie était alors de 939 euros par mois18(*).

Le taux de contrats de travail précaires approche les 50 % chez les jeunes, si bien que ceux-ci sont naturellement parmi les premiers touchés par la crise économique. Il en va de même des travailleurs indépendants des plateformes numériques dont le nombre augmente depuis plusieurs années, et qui ne bénéficient pas de l'assurance chômage. La crise a également eu pour effet de fermer les portes de l'emploi aux 660 000 jeunes sortis du système scolaire en juin 2020.

Une enquête du Centre d'études et de recherches sur les qualifications (Céreq)19(*) mettait en évidence que l'insertion professionnelle de la génération sortie d'études en 2010 s'était faite dans des conditions très dégradées, en particulier pour les non-diplômés, du fait de cette précarisation déjà ancienne.

Parallèlement, les jeunes adultes ont été la catégorie la plus pénalisée par la hausse des loyers dans les grandes villes, qui concerne davantage les petites surfaces. Les initiatives locales visant à favoriser l'accès au logement ne permettent pas de répondre à tous les besoins et peuvent engendrer des inégalités territoriales.

Dans ce contexte, les dispositifs existants, qu'ils soient pérennes ou exceptionnels, ne répondent pas à l'ensemble des besoins. Selon Eurostat, le taux de pauvreté chute de 13,5 % chez les 20-24 ans à 5,5 % chez les 25-29 ans20(*). Les jeunes les plus exposés à la pauvreté sont donc précisément ceux que le RSA laisse de côté.

Selon l'économiste Thomas Piketty,  « on vit encore dans une idée, qui était vraie après-guerre mais qui ne l'est plus, selon laquelle la pauvreté touche surtout les personnes âgées. Cette pauvreté existe mais n'est plus majoritaire. On a aujourd'hui un taux de pauvreté beaucoup plus fort chez les 18-25 ans. ». Or, « très peu d'actions les concernent et ils n'ont pas droit au revenu minimum. Le combat contre la pauvreté doit fortement cibler les jeunes. (...) Pour pouvoir étudier, il faut en avoir les moyens, on ne peut pas passer ses journées à faire des heures à droite et à gauche dans le cadre de petits boulots »21(*).

La situation reste toutefois complexe à appréhender car une bonne partie de la pauvreté des jeunes n'apparaît pas dans les statistiques. Ainsi, les enquêtes de l'INSEE ne prennent pas en compte les étudiants qui vivent seuls, alors que certains d'entre eux ne disposent d'aucun soutien familial. À l'inverse, nombre de jeunes adultes sont contraints de rester ou de revenir vivre chez leurs parents et n'apparaissent pas dans les chiffres de la pauvreté.

b) Des conditions d'âge variables selon les prestations

L'âge minimum de 25 ans pour bénéficier du RSA ne concerne pas tous les minima sociaux. Ainsi, le droit à l'allocation aux adultes handicapés (AAH) est ouvert dès l'âge auquel le bénéficiaire cesse d'être à charge au sens des prestations familiales. Par ailleurs, aucune condition d'âge minimum n'est fixée pour le bénéfice de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), qui concerne les demandeurs d'emploi ayant épuisé leurs droits au régime d'assurance chômage, mais celui-ci nécessite de justifier de cinq ans d'activité salariée.

La prime d'activité peut être versée à toute personne de 18 ans et plus qui perçoit des revenus tirés d'une activité professionnelle ne dépassant pas un plafond22(*). Selon les chiffres transmis par la DGCS, 17,5 % des bénéficiaires étaient ainsi âgés de 18 à 24 ans en mars 2020. Cette proportion a augmenté avec la revalorisation exceptionnelle de la bonification individuelle de la prime d'activité à compter du 1er janvier 2019.

Par ailleurs, aucune condition d'âge minimum n'est exigée pour le versement des aides au logement : l'aide personnalisée au logement (APL), l'allocation de logement familiale (ALF) et l'allocation de logement sociale (ALS).

La prime d'activité et les aides au logement constituent ainsi les principales prestations non contributives touchant les jeunes adultes (cf.  tableau ci-dessous).

Les coups de rabot successifs portés par le Gouvernement aux APL depuis 2017 ont ainsi contribué à aggraver la précarité des jeunes majeurs.

Condition d'âge et nombre de jeunes allocataires
de différentes prestations sociales non contributives

Prestation

Condition d'âge minimum

Nombre de jeunes bénéficiaires

RSA

25 ans (sauf exceptions : enfants à charge ou 2 ans d'activité sur les 3 dernières années)

91 000 allocataires
de moins de 25 ans
fin 20181

Allocation de solidarité spécifique (ASS)

Pas d'âge minimum (mais condition d'activité de 5 ans sur les 10 dernières années)

3 800 allocataires
de moins de 30 ans
fin 201823(*)

Allocation aux adultes handicapés (AAH)

20 ans (peut être avancée à 16 ans si l'allocataire cesse de réunir les conditions exigées pour ouvrir droit aux allocations familiales)

155 000 allocataires
de moins de 30 ans
fin 20181

Prime d'activité

18 ans

783 635 allocataires
de moins de 25 ans
en mars 202024(*)

Aides au logement
(APL, ALF, ALS)

Pas d'âge minimum

1 316 700 allocataires
de moins de 25 ans
fin 20181

Source : Commission des affaires sociales

c) Des aides financières ciblant spécifiquement les jeunes précaires

· La Garantie jeunes

Financée par l'État et mise en oeuvre par les missions locales, la Garantie jeunes s'adresse aux jeunes de 16 à 25 ans en situation de précarité et qui ne sont ni en emploi, ni en formation, ni en études (les « NEET »25(*)
- cf. encadré ci-après). Il s'agit d'une modalité du parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie (PACEA)26(*), d'une durée de douze mois pouvant être prolongée jusqu'à six mois, consistant en un suivi intensif par les missions locales assorti d'une aide financière d'un niveau équivalent au RSA (déduction faite du forfait logement). Le nombre de jeunes pris en charge dans ce cadre est limité a priori par les crédits ouverts en loi de finances ; il ne s'agit donc pas, contrairement au RSA, d'une prestation attribuée de droit dès lors que le demandeur remplit les conditions d'attribution.

Les « NEET » en France27(*)

En 2018, 963 000 jeunes âgés de 16 à 25 ans n'étaient ni en études, ni en emploi, ni en formation28(*) en France. Ce nombre s'élevait à 1 025 000 en 2015. En 2018, ils représentent 12,9 % des jeunes de cette classe d'âge et 27,9 % des jeunes qui ont terminé leur formation initiale, contre respectivement 13,7 % et 29,4 % en 2015.

Le nombre de NEET est croissant avec l'âge en raison de l'arrêt progressif des études : de 21 000 parmi les jeunes âgés de 16 ans en 2018, il atteint 128 000 parmi ceux âgés de 20 ans.

Les NEET sont moins diplômés et vivent plus souvent chez leurs parents que les autres jeunes. En outre, 52 % des jeunes sortis de formation initiale ayant un handicap reconnu administrativement sont NEET.

48 % des jeunes NEET sont sans emploi ni formation depuis un an ou plus. Ces jeunes NEET de longue durée sont moins diplômés que la moyenne des NEET et cumulent fréquemment les difficultés socio-économiques (jeunes vivant sans leurs parents ou ayant un enfant vivant dans leur logement, jeunes dont les deux parents sont de nationalité étrangère, etc.). Ils sont moins souvent en contact avec le service public de l'emploi (56 % contre 63 % pour l'ensemble des NEET).

En 2018, 53 % des NEET étaient chômeurs, les autres étant inactifs. Une majorité de ces derniers n'était pas prête à occuper un emploi pour des raisons diverses (garde d'enfants ou de personne dépendante, problèmes de santé, etc.).

Après une période d'expérimentation dans plusieurs départements, la Garantie jeunes a été généralisée à toute la France au 1er janvier 201729(*). Elle constitue l'un des leviers du plan de relance, avec l'objectif d'augmenter de 100 000 à 200 000 le nombre maximum de jeunes accompagnés en 2021. Selon les informations transmises à la rapporteure par la direction générale de la cohésion sociale, 92 124 bénéficiaires ont été accompagnés en 2020, après 83 127 en 2019.

Au total, selon la DARES, 229 000 jeunes ont intégré la Garantie jeunes entre octobre 2013 et juillet 2018. 29 % des bénéficiaires étaient en emploi au bout de 8 mois après l'entrée dans le dispositif et 41 % l'étaient au bout de 19 mois30(*).

· Le versement en 2020 de primes exceptionnelles aux jeunes précaires

Afin de répondre à l'urgence sociale provoquée par le confinement de la population au cours de la crise sanitaire, le Gouvernement a mis en oeuvre des aides exceptionnelles de solidarité (AES), financées par l'État, destinées aux foyers les plus modestes.

En particulier, les CAF ont versé de manière automatique, fin juin 2020, une aide exceptionnelle de 200 euros aux jeunes de moins de 25 ans percevant une aide au logement, à l'exclusion des étudiants. Plus de 500 000 allocataires ont bénéficié de cette première aide pour un coût de 107 millions d'euros, selon la CNAF.

Une nouvelle AES a été versée le 27 novembre dernier à l'ensemble des publics visés par les aides du printemps, y compris les personnes de moins de 25 ans percevant une aide au logement. La CNAF estimait ex ante à 528 000 le nombre de jeunes de moins de 25 ans concernés, pour un coût d'environ 100 millions d'euros.

La reconduction d'une telle prime exceptionnelle n'a pas été prévue par la loi de finances pour 2021.

· L'attribution en 2021 d'allocations exceptionnelles à certains jeunes chômeurs

Dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution », le Gouvernement a créé par décret, d'une part, une aide financière exceptionnelle à destination des jeunes chômeurs de moins de 26 ans bénéficiant d'un accompagnement individuel intensif par Pôle emploi ou par l'Association pour l'emploi des cadres (APEC)31(*), et, d'autre part, une aide financière pour les jeunes diplômés de moins de 30 ans inscrits comme demandeurs d'emploi et anciennement boursiers de l'enseignement supérieur32(*). Ces deux dispositifs doivent entrer en vigueur au 18 janvier 2021.

L'aide aux jeunes chômeurs accompagnés intensivement pourra être attribuée au plus tard le 31 décembre 2021 par Pôle emploi en fonction de la situation et des besoins de l'intéressé, pendant les périodes durant lesquelles ce dernier ne perçoit pas de sommes excédant un montant mensuel total de 300 euros au titre de la rémunération d'un emploi, d'un stage ou d'une autre allocation. Le montant mensuel de l'aide ne pourra pas excéder le montant mensuel du RSA pour une personne seule (déduction faite du forfait logement). Le montant total de l'aide versée au bénéficiaire est plafonné à trois fois le montant mensuel du RSA par période de six mois.

S'agissant de l'aide aux anciens étudiants boursiers, elle concerne les demandeurs d'emploi qui ont obtenu un diplôme de l'enseignement supérieur de niveau bac+2 au moins au cours des années 2020 ou 2021. Le montant mensuel de l'aide est fixé à hauteur de 70 % du montant mensuel de la bourse d'étudiant. L'aide ne peut être cumulée avec le RSA ou l'allocation PACEA. Elle peut être attribuée au plus tard le 30 juin 2021 par Pôle emploi, pour une durée maximum de quatre mois, et n'est pas renouvelable.

2. La proposition de généraliser le RSA dès 18 ans

L'article 1er modifie l'article L. 262-4 du CASF afin d'abaisser l'âge minimum pour prétendre au RSA.

Pourraient ainsi bénéficier du RSA, sous réserve de satisfaire aux autres conditions prévues par le CASF, les personnes âgées de plus de dix-huit ans.

En outre, ce droit serait également ouvert aux mineurs émancipés au sens des articles 413-1 à 413-4 du code civil (cf. encadré ci-dessous).

L'émancipation d'un mineur

L'émancipation est l'acte par lequel un mineur est juridiquement assimilé à un majeur et peut normalement accomplir seul les actes nécessitant la majorité légale. Certains actes restent toutefois soumis à l'exigence d'avoir 18 ans, par exemple le droit de vote ou le bénéfice de la prime d'activité.

Un mineur est émancipé automatiquement par le mariage, quel que soit son âge33(*). La dispense pour se marier avant l'âge de 18 ans est accordée par le procureur de la République, pour des motifs graves et avec le consentement des parents34(*).

Même non marié, un mineur peut être émancipé lorsqu'il a atteint l'âge de 16 ans révolus35(*). Cette émancipation est prononcée par le juge des tutelles à la demande de son ou ses parents ou, en cas de tutelle, à la demande du conseil de famille36(*).

Ce droit serait ouvert, comme le prévoit le droit actuel, à condition que le bénéficiaire ne soit pas élève, étudiant ou stagiaire, sauf en cas de RSA majoré pour parent isolé ou de revenus d'activité supérieurs à 500 euros en moyenne par mois.

Une note de la DREES de 2016 avait évalué le nombre potentiel de bénéficiaires de cette mesure à 1,4 million de personnes, pour un coût annuel net de 5,8 milliards d'euros37(*).

II - La position de la commission

A. Une mesure d'urgence qui n'épuise pas le sujet de la pauvreté des jeunes

La rapporteure est favorable à l'accès des jeunes de moins de 25 ans au RSA. Cette proposition avait été formulée dès 2016 dans le rapport Sirugue qui invitait à repenser l'architecture des minima sociaux38(*). Elle compte également parmi les propositions de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale « pour mesurer et prévenir les effets de la crise du covid-19 sur les enfants et la jeunesse »39(*).

Pour la rapporteure, cette mesure permettrait de répondre à l'urgence sociale et de prévenir le basculement dans la grande précarité d'un grand nombre de jeunes. Elle ferait en outre accéder à la « majorité sociale » toute une tranche d'âge qui, selon les auteurs d'une tribune publiée au journal Le Monde, peut « voter, se salarier, payer des cotisations, être prélevé[e] de l'impôt sur le revenu, mais se [voit] pourtant refuser l'accès au RSA »40(*).

Inspirée par les mouvements de jeunesse que la rapporteure a auditionnés41(*), la proposition de loi a recueilli le soutien de nombreuses associations, parmi lesquelles le Secours Catholique, le Secours Populaire, les Restos du Coeur ou encore ATD-Quart Monde. Réfutant l'idée d'une désincitation au travail des bénéficiaires de minima sociaux, ces dernières ont plaidé pour un droit individuel pour le jeune indépendamment de sa situation familiale.

Bien que positive en soi, l'augmentation du nombre de places en Garantie jeunes, même combinée aux autres mesures du plan « 1 jeune, 1 solution », ne constitue en aucun cas, contrairement à la présentation faite par la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion42(*), une « Garantie jeunes universelle » puisqu'elle reste limitée par un quota fixé en loi de finances et n'ouvre pas un droit à toute personne remplissant les conditions pour y prétendre. Au demeurant, la Garantie jeunes, qui est pour la rapporteure un des dispositifs d'insertion les plus efficaces, est limitée dans le temps et reste soumis à des conditions beaucoup plus restrictives qu'un minimum social. Elle nécessite de plus qu'y soient alloués des moyens financiers adaptés afin qu'elle ne soit pas dénaturée.

Ainsi, à défaut de pouvoir faire de ce dispositif un véritable droit à l'accompagnement pour les jeunes les plus vulnérables, comme le propose le Conseil d'orientation des politiques de jeunesse (COJ), et d'élargir ce droit à d'autres jeunes en difficulté d'insertion professionnelle, l'abaissement de la condition d'âge pour prétendre au RSA est une mesure d'urgence qui permettrait, pour la rapporteure, de prendre le relai de la Garantie jeunes, lorsque les bénéficiaires restent en situation de pauvreté à l'issue de leur parcours, et de viser un public plus large que les jeunes les plus éloignés de l'emploi en rupture familiale.

À plus long terme, l'idée de créer un véritable revenu de base automatique et inconditionnel qui inclurait les jeunes de moins de 25 ans, ainsi que le propose l'association Départements solidaires, devrait également être débattue et expérimentée. Un tel revenu pourrait notamment concerner les étudiants en situation de pauvreté, qui ne sont pas inclus dans le RSA. Il aurait également le mérite d'apporter une réponse au problème du non-recours aux droits, auquel les jeunes précaires représentent un public particulièrement exposé43(*).

Pour le Secours catholique, un tel revenu minimum garanti « doit pouvoir être accessible, sous conditions de ressources, aux jeunes dès 18 ans et aux personnes de nationalité étrangère résidant de façon régulière en France. Ces deux catégories, fortement touchées par la précarité, sont en effet trop souvent exclues de l'accès au RSA actuel. »44(*)

B. La question épineuse du financement

Cette proposition intervient toutefois dans un contexte de forte augmentation du nombre de foyers allocataires du RSA en conséquence de la crise sanitaire : la progression a été de 8 % entre novembre 2019 et septembre 2020 selon la CNAF45(*). Le nombre de foyers bénéficiaires a ainsi franchi la barre des 2 millions en 2020, selon la DREES.

D'après la Cour des comptes, les départements devraient ainsi voir leur situation financière s'altérer dès l'exercice 2020 en raison de l'augmentation de leurs dépenses sociales46(*). Selon l'Assemblée des départements de France (ADF), le financement du dispositif de la proposition de loi par les départements serait donc extrêmement difficile. Or, le dispositif proposé, qui ne modifie pas les modalités de financement du RSA, fait reposer la charge de l'extension des bénéficiaires sur les conseils départementaux.

Au-delà de la charge supplémentaire occasionnée par cette mesure, se pose donc plus largement le problème du financement du RSA, qui ne saurait, pour la rapporteure, continuer à reposer sur les départements dans les conditions actuelles.

L'expérimentation d'une recentralisation du RSA

La compétence relative à l'attribution et au financement du RSA a été recentralisée pour les départements de la Guyane et de Mayotte en 201947(*) et pour La Réunion en 202048(*). Dans ces collectivités d'outre-mer, la CAF exerce désormais les compétences d'instruction et d'attribution du droit au RSA et l'État en assume intégralement le financement.

Devant les difficultés rencontrées par le conseil départemental de la Seine-Saint-Denis face à l'afflux de demandeurs du RSA, dans le contexte résultant de la crise sanitaire, le Premier ministre a proposé, le 23 octobre 2020, de faire bénéficier ce département de l'expérimentation d'une recentralisation de la gestion du RSA, en considérant que l'on ne peut pas « continuer à faire peser sur le contribuable local une dépense de solidarité nationale ».

Cette expérimentation pourrait entrer en vigueur en 2022. Élargie à d'autres collectivités volontaires, elle devrait être incluse dans le futur projet de loi « décentralisation, différentiation et déconcentration » (dit « 3D » ou « 4D ») et exigerait « en contrepartie, un engagement des départements sur les politiques d'insertion ».

Contre l'avis de la rapporteure, la commission a toutefois estimé que le sujet de la précarité et de la pauvreté des jeunes doit être traité dans toutes ses dimensions, y compris celle de leur insertion plus efficace dans l'emploi, et nécessite au préalable des travaux plus approfondis afin notamment de garantir le financement de ces mesures.

La commission a rejeté cet article.

Article 2
Suppression du RSA jeune actif

Cet article tend à abroger, par cohérence avec les dispositions de l'article 1er, le dispositif étendant le revenu de solidarité active à certains jeunes actifs.

La commission n'a pas adopté cet article.

I - Le dispositif proposé

A. Le RSA a été étendu à certains jeunes actifs sous des conditions très restrictives

Le RSA est en principe réservé aux personnes de plus de 25 ans ou ayant charge d'enfants (cf. supra, article 1er). Toutefois, l'article L. 262-7-1 du code de l'action sociale et des familles, introduit par la loi de finances pour 201049(*), étend son bénéfice aux personnes âgées de 18 à 25 ans justifiant de deux ans d'activité en équivalent temps plein au cours des trois années précédant la demande50(*). Les périodes de chômage sont prises en compte dans la limite de six mois, de telle sorte que l'examen des conditions d'activité peut être examiné sur un maximum de trois ans et six mois51(*).

Pour les personnes non salariées, la condition d'activité est appréciée par rapport au chiffre d'affaires52(*).

Au lancement du dispositif, il était estimé que 160 000 jeunes, dont 120 000 en emploi, pourraient en bénéficier, pour un coût annuel d'environ 250 millions d'euros53(*).

Toutefois, du fait de ces conditions très restrictives, le nombre de bénéficiaires de ce « RSA jeune actif » n'a cessé de diminuer depuis sa création. Cette baisse s'est nettement accélérée depuis 2016 (cf. tableau ci-après) sans que les raisons en soient clairement identifiées. Elle coïncide cependant, bien que les deux prestations soient en principe cumulables, avec la création de la prime d'activité, qui s'adresse aux travailleurs aux revenus modestes dès l'âge de 18 ans.

À la différence du RSA de droit commun, dont le financement relève des conseils départementaux, le RSA jeune actif est entièrement financé par l'État54(*).

Évolution du nombre de bénéficiaires du « RSA jeune actif »
et des dépenses consacrées à la prestation

Année

Dépenses
de prestation

(en euros)

Nombre de bénéficiaires

2011

25 907 769

9 172

2012

24 698 024

8 996

2013

24 183 153

8 150

2014

23 340 670

7 684

2015

23 092 433

7 694

2016

9 222 984

1 645

2017

5 789 376

1 028

2018

4 761 475

779

2019

4 036 850

734

Source : CNAF et CCMSA

À titre d'exemple, la présidente du conseil départemental du Lot-et-Garonne, Sophie Borderie, a indiqué à la rapporteure que seuls 4 jeunes peuvent actuellement bénéficier du dispositif dans ce département.

B. La proposition de loi tend à abroger ces dispositions

Par cohérence avec les dispositions de l'article 1er qui généralisent le droit au RSA dès l'âge de 18 ans, l'article 2 abroge l'article L. 262-7-1 du code de l'action sociale et des familles relatif au « RSA jeune actif ».

II - La position de la commission

À l'évidence, le dispositif du « RSA jeune actif » n'a pas atteint sa cible. Selon les informations transmises par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), il est de surcroît trop complexe à mettre en oeuvre pour les CAF, la vérification de la condition d'activité préalable s'avérant extrêmement fastidieuse. 

La rapporteure estime qu'il doit être remplacé par un droit effectif à la subsistance pour les personnes âgées de moins de 25 ans à travers l'abaissement général de la condition d'âge pour bénéficier du RSA.

Contre son avis, la commission n'a toutefois pas adopté cet article, en cohérence avec sa position sur l'article 1er. La commission a rejeté cet article.


* 7 Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* 8 Source : RSA Conjoncture n° 29, CNAF, avril 2020.

* 9 À l'exception de trois collectivités d'outre-mer où il a été recentralisé : la Guyane, Mayotte et La Réunion.

* 10 Cette condition n'est pas applicable aux réfugiés, aux bénéficiaires de la protection subsidiaire, aux apatrides et aux étrangers titulaires de la carte de résident ou d'un titre de séjour prévu par les traités et accords internationaux et conférant des droits équivalents, ainsi qu'aux personnes ayant droit à la majoration prévue à l'article L. 262-9 du CASF.

* 11 Le président du conseil départemental peut déroger à cette condition si la « situation exceptionnelle » du bénéficiaire « au regard de son insertion sociale et professionnelle le justifie » (art. L. 262-8 du CASF).

* 12 Sont considérés comme isolées les personnes veuves, divorcées, séparées ou célibataires ne vivant pas en couple de manière notoire et permanente (art. L. 262-9 du CASF).

* 13 Source : Minima sociaux et prestations sociales, DREES, 2020.

* 14 Art. L. 262-28 du CASF.

* 15 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 - Article 135.

* 16 Par rapport à un seuil de pauvreté fixé à 50 % du niveau de vie médian.

* 17 Cf. Observatoire des inégalités, Rapport sur la pauvreté en France 2020-2021.

* 18 INSEE Analyses n° 28, novembre 2016.

* 19 Des débuts de carrière plus chaotiques pour une génération plus diplômée  - Génération 2010, Céreq Bref n° 382, octobre 2010.

* 20 Source : Observatoire des inégalités (données Eurostat 2017).

* 21 Budget des ménages : des choix impossibles, État de la pauvreté en France 2020, Secours catholique.

* 22 Équivalant à 1,5 SMIC pour une personne seule.

* 23 Source : DREES.

* 24 Source : DGCS.

* 25 Acronyme anglais de « Not in Education, Employment or Training ».

* 26 Art. R. 5131-16 du code du travail.

* 27 D'après Les jeunes ni en études, ni en emploi, ni en formation (NEET) : quels profils et quels parcours ?, DARES Analyses n° 006, février 2020.

* 28 Les formations « non formelles », suivies pour des raisons professionnelles ou personnelles (stage, formation ou cours avec l'aide d'un intervenant, séminaire, atelier, conférence, cours particulier, cours de sport ou cours lié à une activité culturelle ou de loisirs) sont prises en compte dans la définition d'Eurostat. Ne pas retenir ces formations non formelles conduirait à ajouter 177 000 jeunes dans le total.

* 29 Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels - Article 46.

* 30 DARES Analyses n° 018, avril 2019.

* 31 Décret n° 2020-1788 du 30 décembre 2020 instituant une aide financière à titre exceptionnel à destination des jeunes bénéficiant d'un accompagnement individuel intensif par Pôle emploi ou par l'Association pour l'emploi des cadres.

* 32 Décret n° 2020-1789 du 30 décembre 2020 instituant une aide financière à titre exceptionnel à destination des jeunes diplômés en recherche d'emploi anciennement boursiers de l'enseignement supérieur.

* 33 Art. 413-1 du code civil.

* 34 Art. 144 et 145 du code civil.

* 35 Art. 413-2 du code civil.

* 36 Art. 413-3 du code civil.

* 37 Cette évaluation intègre, outre une augmentation des dépenses de RSA de 6,9 milliards d'euros, une hausse des aides au logement de 0,2 milliard d'euros, mais aussi, en sens contraire, la hausse des recettes de l'impôt sur le revenu de 0,2 milliard d'euros et la baisse des prestations familiales versées à hauteur de 1,1 milliard d'euros qui en résulteraient.

* 38 Repenser les minima sociaux - Vers une couverture socle commune, rapport de M. Christophe Sirugue, 18 avril 2016.

* 39 Rapport n° 3703 de Mme Marie-George Buffet, au nom de la commission d'enquête, déposé le 16 décembre 2020 - Proposition n° 65.

* 40 « Pouvoir bénéficier du RSA dès 18 ans : une nécessité en ces temps de crise », Le Monde, 1er décembre 2020.

* 41 Cf. liste des personnes entendues en annexe.

* 42 Cf. « Ils ne doivent pas être les sacrifiés de la crise », interview de Mme Elisabeth Borne, Le Journal du dimanche, 3 janvier 2021.

* 43 Cf. Défenseur des droits, Enquête sur l'accès aux droits. Relations des usagères et usagers avec les services publics : le risque de non-recours, sondage IPSOS, 2017.

* 44 Rapport Sans contrepartie. Pour un revenu minimum garanti, Secours catholique, décembre 2020.

* 45 RSA Conjoncture, CNAF, novembre 2020.

* 46 Rapport sur les finances publiques locales 2020, fascicule 2, Cour des comptes, décembre 2020.

* 47 Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 - Article 81.

* 48 Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 - Article 77.

* 49 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 - Article 135.

* 50 Soit 3 214 heures d'activité.

* 51 Art. D. 262-25-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 52 Art. D. 262-25-2 du code de l'action sociale et des familles.

* 53 Source : CNLE.

* 54 Art. L. 262-24 (II) du code de l'action sociale et des familles.