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Proposition de loi visant à sécuriser la procédure d'abrogation des cartes communales dans le cadre d'une approbation d'un plan local d'urbanisme (PLU) ou d'un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et à reporter la caducité des plans d'occupation des sols (POS)

27 janvier 2021 : Sécuriser la procédure d'abrogation des cartes communales ( rapport - première lecture )

N° 304

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 janvier 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la proposition de loi visant à sécuriser la procédure d'abrogation des cartes communales dans le cadre d'une approbation d'un plan local d'urbanisme (PLU) ou d'un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et à reporter la caducité des plans d'occupation des sols (POS),

Par M. Jean-Baptiste BLANC,

Sénateur

Procédure de législation en commission,

en application de l'article 47 ter du Règlement

(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas, présidente ; M. Alain Chatillon, Mme Dominique Estrosi Sassone, M. Patrick Chaize, Mme Viviane Artigalas, M. Franck Montaugé, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Jean-Pierre Moga, Bernard Buis, Fabien Gay, Henri Cabanel, Franck Menonville, Joël Labbé, vice-présidents ; MM. Laurent Duplomb, Daniel Laurent, Mme Sylviane Noël, MM. Rémi Cardon, Pierre Louault, secrétaires ; M. Serge Babary, Mme Martine Berthet, M. Jean-Baptiste Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, MM. Michel Bonnus, Denis Bouad, Yves Bouloux, Jean-Marc Boyer, Alain Cadec, Mme Anne Chain-Larché, M. Patrick Chauvet, Mme Marie-Christine Chauvin, M. Pierre Cuypers, Mmes Marie Evrard, Françoise Férat, Catherine Fournier, M. Daniel Gremillet, Mme Micheline Jacques, M. Jean-Marie Janssens, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Claude Malhuret, Serge Mérillou, Jean-Jacques Michau, Mme Guylène Pantel, MM. Sebastien Pla, Christian Redon-Sarrazy, Mme Évelyne Renaud-Garabedian, MM. Olivier Rietmann, Daniel Salmon, Mme Patricia Schillinger, MM. Laurent Somon, Jean-Claude Tissot.

Voir les numéros :

Sénat :

217 rect. (2019-2020) et 305 (2020-2021)

AVANT-PROPOS

Les dernières réformes d'ampleur qui ont touché la planification locale en matière d'urbanisme sont loin d'avoir terminé de produire leurs effets. Dès que le cadre juridique des règles et documents d'urbanisme locaux change, c'est à chaque fois, pour les communes et intercommunalités, une nouvelle période d'incertitude qui s'ouvre, impliquant la révision des documents locaux, voire leur réécriture complète.

Si l'initiative de ces grandes réformes législatives appartient au Gouvernement et au Parlement, c'est aussi leur rôle d'assurer leur bonne mise en oeuvre dans les territoires, et surtout, de faire en sorte que les périodes de transition soient aussi peu perturbatrices que possible, tant pour les Français que pour les collectivités et leur politique d'urbanisme.

La proposition de loi qui fait l'objet du présent rapport traduit précisément cet objectif. Les lois dites « SRU » et « ALUR » ont, ensemble, prévu un cadre nouveau pour l'exercice des politiques locales d'urbanisme. En particulier, elles ont respectivement instauré un nouveau document de référence, le plan local d'urbanisme, et prévu le transfert de la compétence en matière d'urbanisme aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), sauf opposition des communes membres.

Ce changement de référentiel a entraîné un bouleversement important du paysage français. En vingt ans, la France s'est dotée de 18 400 plans locaux d'urbanisme (PLU), tandis que le nombre de cartes communales et de plans d'occupation des sols (POS) a significativement décru. En outre, 55 % des communes françaises font désormais partie de l'un des 630 EPCI dotés de la compétence en matière d'urbanisme, ayant déjà approuvé un PLU intercommunal (PLUi) ou appelés à le faire dans les années à venir.

Cette transition n'est toutefois pas aboutie et mériterait un accompagnement renforcé. Les communes et EPCI font état d'importants points de blocage, au premier rang desquels le coût significatif de l'élaboration d'un PLU (entre 25 000 et 50 000 euros en moyenne), et les délais nécessaires à la conciliation de différents projets de territoire. L'élaboration d'un PLU(i) représente entre trois et six ans de travail. D'autres blocages tiennent à la complexité ou au manque de clarté des procédures prévues par le code de l'urbanisme.

En outre, l'articulation entre la disparition des anciens documents
- les POS ou les cartes communales - et l'entrée en vigueur du nouveau PLU ou PLUi est parfois difficile, allant jusqu'à entraîner temporairement l'application du régime de base du règlement national d'urbanisme (RNU).

Dans certains cas, la loi a prévu une transition à marche forcée. C'est le cas des plans d'occupation des sols (POS) : les derniers POS ont été rendus caducs au 1er janvier 2021, faute d'avoir été transformés en PLU. Ces transitions entraînent une déstabilisation conséquente pour les communes et intercommunalités concernées, aussi bien en termes de maîtrise foncière et de règles de constructibilité, qu'au niveau de l'instruction des autorisations d'urbanisme.

La proposition de loi déposée par M. Rémy Pointereau et ses collègues, transmise pour examen à la commission des affaires économiques, vise à apporter des solutions à deux problèmes concrets soulevés par cette dynamique de transition des documents d'urbanisme locaux : à l'article 1er, l'absence de procédure claire applicable à l'abrogation des cartes communales, en particulier dans le contexte de l'élaboration d'un PLU ; à l'article 2, la caducité des POS et partant, l'application forcée du RNU.

Le rapporteur nommé par la commission des affaires économiques a mené une dizaine d'auditions auprès d'élus locaux de nombreux territoires
- maires et présidents d'intercommunalité - de spécialistes du droit de l'urbanisme, de bureaux d'études familiers des procédures applicables à l'élaboration des documents, ou encore des services ministériels compétents. Il a aussi échangé avec des maires de communes rurales concernées par l'abrogation de leur carte communale ou dont les POS ont été rendus caducs.

À l'issue de ses travaux, la commission a adopté plusieurs dispositions visant à conforter l'intention de l'auteur de la proposition de loi. En particulier, à l'article 1er, elle a souhaité apporter souplesses et garanties additionnelles à la procédure d'abrogation d'une carte communale en vue de se doter d'un PLU(i). À l'article 2, elle a souhaité offrir aux maires confrontés au risque de rupture de continuité de leur projet de territoire une « boîte à outils » de trois dérogations, afin d'atténuer les effets négatifs de l'application du RNU sur leur périmètre.

Alors qu'il est aujourd'hui incertain que le Gouvernement présente enfin son projet de loi relatif à la décentralisation, la différenciation et la déconcentration ; par ce rapport, la commission des affaires économiques du Sénat défend un dialogue renforcé entre maires et préfets, un accompagnement des collectivités territoriales dans la mutation de leurs outils, et une prise en compte souple et pragmatique des spécificités locales.