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Proposition de loi rénovant la gouvernance du service public d'eau potable et d'assainissement en Guadeloupe

2 mars 2021 : Service public d'eau potable et d'assainissement en Guadeloupe ( rapport - première lecture )

II. UNE PROPOSITION DE LOI NÉCESSAIRE MAIS PERFECTIBLE SUR LE PLAN TECHNIQUE

A. UNE SOLUTION PRAGMATIQUE AUX PROBLÈMES POSÉS PAR LA GESTION DE L'EAU ET DE L'ASSAINISSEMENT EN GUADELOUPE

1. Garantir une gouvernance efficace du syndicat mixte ouvert
a) La proposition de loi prévoit une solution pragmatique au défaut de pilotage des services publics de l'eau et de l'assainissement en Guadeloupe

L'article 1er de la proposition de loi prévoit la création d'un établissement public régi pour l'essentiel par les dispositions applicables aux syndicats mixtes ouverts. Ses membres comprendraient, outre les cinq communautés d'agglomération de Guadeloupe « continentale » (CAP Excellence, Grand Sud Caraïbe, Nord Grande-Terre, Riviera du Levant et Nord Basse-Terre), le conseil départemental et le conseil régional.

Dans sa rédaction issue des délibérations de l'Assemblée nationale, les compétences et missions attribuées au syndicat mixte seraient les suivantes :

- la gestion des services publics de l'eau et de l'assainissement des eaux usées, du service de défense extérieure contre l'incendie et des eaux pluviales urbaines ;

- une mission de fourniture « d'études générales », dont le but semble être de placer le syndicat mixte dans une position d'anticipation et de prospective32(*) ;

- une mission d'approvisionnement d'urgence : « en cas de rupture de l'approvisionnement des usagers », le syndicat mixte serait tenu de prendre « toute mesure propre à garantir un droit d'accès normal et régulier à l'eau potable »33(*) ;

- enfin, des compétences « d'étude, d'exécution et d'exploitation de tous les travaux, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence » pour l'aménagement du bassin hydrographique, dont peuvent se prévaloir actuellement les conseils départementaux et régionaux, seraient transférées au syndicat mixte.

Ce syndicat mixte serait administré par un comité syndical doté de 28 délégués, soit 4 par membre. Conformément à l'impératif de solidarité, entre les différents membres, la répartition égalitaire du pouvoir de décision au sein du comité syndical permet une représentation adéquate des intérêts de tous les Guadeloupéens. Au regard de sa gouvernance et des missions qui lui sont attribuées, le syndicat mixte ouvert constituerait ainsi une réponse pragmatique aux difficultés récurrentes rencontrées sur le terrain et permettrait la représentation de l'ensemble des élus locaux.

L'article 3 de la présente proposition de loi tendait à garantir sa recevabilité financière en compensant la charge éventuelle qui pourrait résulter, pour les collectivités territoriales et pour l'État, de la création de cette structure. Supprimé par un amendement du Gouvernement en commission des lois à l'Assemblée nationale, le gage financier prévu par cet article a ainsi été levé.

b) L'efficacité du syndicat mixte ouvert doit être garantie

Au regard de l'urgence de mettre un terme à une solution qui n'a que trop duré, l'efficacité de la structure nouvellement créée doit guider les efforts du législateur. Plusieurs dispositions de la présente proposition de loi tendent ainsi à garantir l'efficacité de la gouvernance du syndicat mixte ouvert.

En premier lieu, l'échéance de la création du syndicat mixte ouvert serait fixée au 1er septembre 2021. Interrogées par le rapporteur sur la pertinence d'un tel délai, la plupart des personnes auditionnées ont estimé qu'il constituait un point d'équilibre satisfaisant entre l'exigence de célérité pour une structure trop longtemps attendue et le temps nécessaire à la mission de préfiguration pour procéder aux préparatifs nécessaires. Il a donc paru souhaitable au rapporteur de conserver cette échéance, conciliant pragmatisme et efficacité.

En deuxième lieu, les statuts du syndicat mixte ouvert seraient établis par le préfet après avis des organes délibérants des collectivités territoriales et groupements concernés. Par opposition à celle déposée par Justine Bénin, députée de Guadeloupe, la proposition de loi déposée au Sénat par Dominique Théophile prévoyait que les statuts du syndicat mixte ouvert étaient arrêtés non par le représentant de l'État en Guadeloupe, mais par les deux tiers des membres du syndicat mixte ouvert. Au regard du caractère peu opérationnel d'une telle disposition et de l'urgence qui caractérise la situation sur le terrain, le rapporteur a estimé préférable, en accord avec Dominique Théophile, de conserver les modalités de création prévues par la proposition de loi dans sa rédaction résultant des délibérations de l'Assemblée nationale.

La nécessaire impulsion de l'État en la matière, seule à même de surmonter la difficile mise en place d'une telle structure, ne doit néanmoins pas se traduire par un défaut d'association des élus locaux aux travaux de la mission de préfiguration et à la rédaction des statuts : quelles qu'aient été les difficultés de mise en oeuvre de la structure, les élus concernés en demeureront, in fine, les gestionnaires principaux. Ceux--ci doivent à cet égard faire un plein usage de la possibilité qui leur sera offerte d'exprimer leur avis sur la future structure34(*).

c) Une structure contrôlée par une commission de surveillance permettant d'associer largement les usagers à la gouvernance du syndicat mixte

L'article 2 de la proposition de loi prévoit la constitution d'une commission de surveillance auprès du syndicat mixte, chargée de l'organisation des procédures de transparence et d'association des usagers aux mesures prises par le service public de l'eau en Guadeloupe.

(1) Une commission de surveillance originale, dont l'instauration fait consensus parmi les acteurs locaux

La mise en place d'une commission de surveillance contrôlant le comité syndical du syndicat mixte nouvellement créé répond à une attente formulée par de nombreux acteurs locaux. Elle doit apporter une réponse claire au climat de confiance dégradé entre les usagers des services publics de l'eau et de l'assainissement et les autorités organisatrices. Les dispositions de l'article 2 de la proposition de loi s'inspirent ainsi de différents rapports et audits en prévoyant une nouvelle obligation de mise en place d'une commission de surveillance du comité syndical du syndicat mixte ouvert.

En effet, le rapport interministériel dont est issu le plan « Eau DOM » proposait dès 2015, à l'échelle de l'ensemble des territoires ultramarins concernés, de « renforcer auprès de la population les efforts d'information, de participation, de communication et d'éducation indispensables au succès des services »35(*). Plus récemment, la proposition d'une meilleure association de la société civile à la gouvernance des services publics de l'eau et de l'assainissement a été réitérée dans l'audit interministériel précité publié en 201836(*).

Le rapporteur a pu mesurer, tant lors des auditions des associations d'usagers que de celles des syndicats et acteurs économiques locaux, le besoin de rétablissement d'un dialogue apaisé et empreint de confiance entre les opérateurs, les autorités organisatrices et les citoyens, justifiant la création d'une commission de surveillance spécifique dans la gouvernance du syndicat mixte nouvellement créé.

Les acteurs financiers consultés se sont également montrés favorables à l'instauration de ce dispositif et ont souligné que les bénéfices attendus de la mise en place de cette nouvelle commission de surveillance étaient nombreux. Ainsi que l'a rappelé l'Agence française du développement, «  elle doit permettre à terme i) de restaurer [la] confiance [des usagers] dans un outil capable d'exercer les compétences dédiées grâce à un droit de regard et de contrôle sur les activités de la structure et ii) d'améliorer leur consentement à payer les factures d'eau à un juste prix et ainsi améliorer le taux de recouvrement37(*). »

Dès lors, la commission des lois partage la volonté de faire évoluer la gouvernance du syndicat mixte nouvellement créé à la lumière des spécificités locales et approuve les modifications adoptées par l'Assemblée nationale visant à introduire une instance dédiée à la participation et au contrôle de la société civile.

(2) Des améliorations apportées par l'Assemblée nationale

Dans sa rédaction initiale, la proposition de loi prévoyait une obligation de création d'une commission consultative sur les services publics locaux régie par les dispositions de droit commun en vigueur.

Les commissions consultatives des services publics locaux

Les commissions consultatives des services publics locaux (CCSPL) doivent être créées dans les régions, les départements, les communes de plus de 10 000 habitants, les EPCI de plus de 50 000 habitants et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants. Elles ont pour objectif de permettre aux citoyens d'être mieux informés sur le fonctionnement des services publics que les collectivités confient à un tiers par convention de délégation de service public ou qui sont exploités en régie.

Les CCSPL sont composées d'un président, de membres issus de l'organe délibérant et de représentants d'associations locales, tous disposant d'une voix délibérative. La présidence de la commission est assurée, en fonction des situations, par le président du conseil départemental, le président de l'EPCI, le maire ou le président du syndicat mixte.

Les prérogatives des CCSPL sont limitativement énumérées à l'article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales. Elles sont relativement larges puisqu'elles peuvent être consultées et peuvent formuler des avis sur toute question qui a une incidence directe sur les usagers du service concerné.

Au surplus, certains documents relatifs aux services publics locaux de l'eau et de l'assainissement leur sont obligatoirement soumis pour avis, notamment les rapports sur le prix et la qualité du service public d'eau potable et sur les services d'assainissement mais aussi le rapport annuel établi par le délégataire de service public.

Enfin, il convient de noter que la consultation des CCSPL sur tout projet de délégation de service public, de création d'une régie dotée de l'autonomie financière, de partenariat ou de participation du service de l'eau ou de l'assainissement à un programme de recherche et développement, par l'assemblée délibérante ou l'organe délibérant constitue une formalité substantielle. Dès lors, sa méconnaissance entrainerait l'annulation de la procédure.

Toutefois, à l'initiative de la rapporteure de l'Assemblée nationale, cette commission de surveillance a été renforcée, tant dans ses prérogatives que sa composition, s'inscrivant dans une logique d'adaptation des commissions consultatives des services publics locaux (CCSPL) aux particularités du contexte et des problèmes structurels spécifiques des services publics d'eau et d'assainissement en Guadeloupe.

(a) Une composition originale largement étoffée afin de répondre aux attentes des différentes catégories d'usagers des services publics de l'eau et de l'assainissement

Conçu pour pallier les insuffisances des dispositifs de participation des usagers au fonctionnement des services publics existants, le dispositif issue des débats de l'Assemblée nationale tend à établir une commission de surveillance composée majoritairement de représentants d'usagers qui seraient associés a priori comme a posteriori aux décisions en matière d'eau et d'assainissement.

La composition de cette commission de surveillance a été élargie lors de l'examen du texte par l'Assemblée nationale, à l'initiative de la rapporteure mais également par la voie d'amendements en séance publique. En l'état de la rédaction de l'article 2, seraient associées et représentées à la commission de surveillance six catégories d'acteurs :

- des associations d'usagers ;

- des associations de protection de l'environnement ;

- les chambres consulaires ;

- des représentants du comité syndical ;

- les parlementaires de Guadeloupe ;

- le président de l'association des maires de Guadeloupe.

Aussi, dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale, le contrôle de la commission de surveillance par les représentants des associations d'usagers est doublement garanti : d'une part, puisque la moitié des sièges à la commission leurs sont réservés, et d'autre part, car le président de la commission est obligatoirement issu de ces représentants et dispose d'une voix prépondérante en cas d'égalité lors des votes.

Ainsi, cette commission de surveillance présidée par un représentant des associations d'usagers est de nature à associer pleinement les usagers aux décisions du syndicat mixte ouvert. Elle permet de poser les bases d'une gouvernance plus transparente pour les acteurs locaux.

(b) Des prérogatives renforcées en comparaison de celles dévolues aux CCSPL afin d'assurer une meilleure association des acteurs locaux

Bien que le rôle de la commission de surveillance soit consultatif, l'Assemblée nationale a souhaité lui confier des prérogatives renforcées. Ainsi, la commission de surveillance serait compétente sur l'ensemble des compétences du syndicat mixte nouvellement créé. En d'autres termes, elle pourrait être consultée et formuler des avis sur toute question qui a une incidence directe sur les usagers du service public de l'eau comme de l'assainissement, notamment en matière d'organisation et d'exécution, de desserte, de qualité du service, de politique tarifaire ou de gestion de la ressource.

À l'instar des compétences des CCSPL, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale prévoit la liste des documents que la commission de surveillance aurait pour mission d'examiner, chaque année, sur le rapport de son président. La proposition de loi prévoit ainsi que la commission de surveillance se prononcerait, de la même manière que les CCSPL, sur :

le rapport d'activité que le délégataire de service public doit remettre en application de l'article L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales ;

le rapport sur le prix et la qualité du service public de distribution de l'eau, des services d'assainissement, de collecte, d'évacuation ou de traitement des ordures ménagères ;

le bilan d'activité des services exploités en régie ;

le rapport établi par le cocontractant dans le cadre d'un contrat de partenariat.

De la même manière, la proposition de loi a prévu de rendre obligatoire la consultation pour avis de la commission de surveillance dans certaines situations, plus précisément en cas de projet de délégation de service public, de création d'une régie ou de partenariat, ainsi que sur tout projet de participation du service de l'eau ou de l'assainissement à un programme de recherche et développement proposé par le comité syndical du syndicat mixte ouvert.

En outre, à l'initiative de sa rapporteure, l'Assemblée nationale a prévu la possibilité pour cette dernière de solliciter l'inscription à l'ordre du jour du comité syndical de toute question, à la demande de la majorité de ses membres. Aussi, la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale prévoit, sur le modèle des prérogatives des CCSPL, un pouvoir d'audition large à la commission de surveillance afin d'associer toute personne de son choix à ses travaux, avec une voix consultative uniquement.

Dans ce contexte, la commission de surveillance créée par l'article 2 de la proposition de loi parait bienvenue : elle permet l'expression des différents usagers des services publics sans empiéter sur la responsabilité des autorités organisatrices, et s'inscrit dans l'objectif de garantir une gouvernance renouvelée des services publics de l'eau et de l'assainissement en Guadeloupe. Aussi, la commission des lois ne peut-elle qu'être favorable dans son principe au dispositif de la proposition de loi.

2. Un premier pas vers la résolution d'une situation complexe

La présente proposition de loi n'a malheureusement pas vocation à régler l'intégralité des difficultés posées par la gestion de l'eau et de l'assainissement en Guadeloupe. Cette situation, qui résulte d'une multiplicité de facteurs ne se résumant pas à la seule question de la gouvernance, ne saurait trouver un règlement définitif dans un véhicule législatif dont l'examen est de surcroît soumis aux règles d'irrecevabilité financière qui enserrent l'initiative parlementaire. À plusieurs égards, la présente proposition de loi pose ainsi les bases d'un consensus qu'il incombe aux acteurs locaux de construire.

a) La question du transfert des ressources humaines : un levier majeur d'amélioration de la gestion

Au regard des difficultés posées par la gestion des ressources humaines par les différents gestionnaires des services publics d'eau et d'assainissement, le transfert des ressources humaines au nouveau syndicat mixte constitue un enjeu majeur : il est primordial que la nouvelle structure ne souffre pas des mêmes défauts que celles qu'elle remplace.

Il semble que la nouvelle structure ne puisse se voir transférer l'intégralité de la masse salariale concentrée par les précédents gestionnaires, généralement jugée supérieure aux besoins effectifs du fonctionnement des services concernés. Si de nouvelles missions, relatives au recouvrement des créances impayées, peuvent permettre le reclassement des personnels concernés dans les communautés d'agglomération, la diminution de la masse salariale du futur syndicat mixte nécessitera très certainement des échanges nourris et une planification entre les différents acteurs.

La présente proposition de loi ne prévoit néanmoins aucune disposition spécifique relative au transfert des personnels à la nouvelle structure. Interrogés sur le sujet, les représentants du ministère des outre-mer ont indiqué au rapporteur que ce transfert s'effectuerait dans les conditions de droit commun prévues à l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales. Conscient de l'incomplétude de la proposition de loi sur ce point précis, le rapporteur n'estime pourtant pas qu'il revienne au législateur de se prononcer sur une question qui exige une réponse au plus près du terrain.

En l'état, la commission des lois se borne donc à rappeler sa vigilance sur deux points :

- la garantie, par les conditions du transfert, de la bonne santé financière de la nouvelle structure, dont dépend l'indispensable approvisionnement en eau des Guadeloupéens ;

- le bon déroulement, dans un contexte potentiellement tendu, du dialogue social permettant ce transfert.

b) Des dispositions financières dont la bonne application par les acteurs de terrain garantira la pertinence
(1) Un nécessaire dialogue sur le transfert des dettes

L'article 1er de la proposition de loi prévoit une solution pragmatique à l'épineuse question du transfert des dettes au nouveau syndicat mixte ouvert. En 2018, la charge totale de la dette résultant de l'exploitation des services publics d'eau et d'assainissement était estimée à 273 millions d'euros38(*).

Par un amendement du Gouvernement adopté en séance39(*), l'Assemblée nationale a fait le choix d'un transfert partiel. Seraient transférées au syndicat mixte nouvellement créé les seules dettes en lien avec les investissements que la structure devra réaliser ; en conséquence, les cinq communautés d'agglomération membres du syndicat mixte ouvert conserveraient un volume important de dettes issues de la gestion passée, sans que les recettes liées à l'exploitation des services publics de l'eau et de l'assainissement permettent d'en alléger - au moins partiellement - le poids.

La solution adoptée par l'Assemblée nationale a le mérite de garantir la mise en place rapide d'une structure aux finances saines. Elle laisse néanmoins entière la question de l'accompagnement financier des communautés d'agglomération membres du syndicat mixte ouvert40(*). Par ailleurs, toutes les dettes ne sont pas d'une nature égale. Or, la nature de ces dettes influe sur le caractère impératif et les modalités de leur remboursement. À la fin de l'année 2018, le montant total de dette pouvait ainsi être ventilé selon la répartition suivante :

les dettes bancaires, qui ont pour objet de financer l'investissement - et feraient donc l'objet d'un transfert au nouveau syndicat mixte ouvert - représenteraient environ 80 millions d'euros ;

- les dettes entre entités publiques, qui représenteraient un total de 56 millions d'euros, résultent de prêts entre collectivités territoriales (34 millions d'euros) ou entre EPCI (22 millions d'euros) : il échoira aux communautés d'agglomération concernées de rembourser ces dettes croisées, qui ne seront pas transférées au nouveau syndicat mixte et qui nécessiteront vraisemblablement un dialogue nourri entre les entités concernées ;

- les dettes dues aux fournisseurs, qui sont concrètement des entreprises guadeloupéennes, souvent des petites et moyennes entreprises41(*), représenteraient un total de 44 millions d'euros et ne seraient pas transférées au nouveau syndicat mixte ouvert.

Ce dernier agrégat concentre en conséquence les difficultés puisqu'il est prévu que la charge financière en soit assumée par les communautés d'agglomération concernées sans que des recettes tirées de l'exploitation des services publics d'eau et d'assainissement puissent en alléger la charge. Lors de l'examen de la présente proposition de loi en séance publique à l'Assemblée nationale, le ministre des outre-mer, Sébastien Lecornu, s'est néanmoins engagé à accompagner les communautés d'agglomération concernées :

« Le nouveau syndicat unique doit repartir sur des bases saines et solides, ce qui exclut la reprise des dettes - à l'exception, bien sûr, des dettes bancaires. Cela signifie que les EPCI concernés reprendront leurs dettes ainsi que les créances qui n'ont pas encore été recouvrées ; mais nous sommes tous conscients que certaines de ces créances seront difficiles à recouvrer et que cette solution ne permettra pas de répondre complètement aux difficultés des EPCI face à cette dette. (...) Un dialogue doit, avec cette proposition de loi, s'engager dès maintenant avec les collectivités et tous les acteurs utiles, les partenaires financiers, publics comme privés, mais aussi l'État, afin de rendre le remboursement de ces dettes soit soutenable, soit absorbable. Je vous propose donc de faire un tour de table rapide avec l'ensemble des EPCI pour chiffrer tout cela et avoir une stratégie ad hoc pour chacune d'entre elles. »

Les termes concrets de ce soutien ne sont cependant pas précisés par le ministre. Auditionnés par le rapporteur à ce sujet, les représentants du ministère des outre-mer ont présenté une stratégie en deux temps :

- dans un premier temps, la reprise par les communautés d'agglomération concernées du bilan des structures existantes, dont le SIAEAG, se traduira par une reprise aussi bien du passif que de l'actif : en d'autres termes, les communautés d'agglomération hériteront de créances conséquentes détenues sur les usagers des services, que les représentants du ministère des outre-mer ont estimées à hauteur de 150 millions d'euros. Théoriquement, le recouvrement de ces créances devrait donc permettre le remboursement des dettes dues aux fournisseurs, dont le montant s'élève à 44 millions d'euros environ. Dans les faits, il semble néanmoins que le recouvrement d'une telle somme auprès d'usagers qui ont perdu toute confiance en leurs services publics d'eau et d'assainissement et dans une situation économique et sociale tendue, s'avère une opération délicate ;

- dans un second temps et dans le cas probable où ces opérations de recouvrement ne suffiraient pas à s'acquitter des dettes concernées, les représentants du ministère des outre-mer ont indiqué au rapporteur envisager de « mettre autour de la table l'Agence française de développement, la Caisse des dépôts et consignations et les EPCI à fiscalité propre pour accompagner ces derniers, au cas par cas, dans la recherche d'une solution permettant que le remboursement par les EPCI des dettes fournisseurs antérieures à la création du syndicat mixte ouvert soit soutenable et absorbable »42(*).

Les financeurs publics sont déjà mobilisés et connaissent la problématique de l'eau en Guadeloupe43(*). Néanmoins, malgré le soutien manifeste et l'implication indubitable dont font preuve ces acteurs, le rapporteur déplore qu'un plan de financement et d'accompagnement n'ait pas été établi en concertation avec les communautés d'agglomération concernées préalablement à l'examen de la présente proposition de loi : une telle mesure aurait sûrement été de nature à rassurer les acteurs du dossier sur leur équilibre financier.

Nécessité fait loi et ce défaut d'accompagnement ne saurait justifier une opposition à la présente proposition de loi, attendue par les Guadeloupéens. La méthode n'en laisse pas moins songeur : le traitement de cette question, connue de longue date, aurait pu avantageusement être entamé avant l'examen de la présente proposition de loi, dont il aurait grandement amélioré l'acceptabilité sur le terrain. La commission des lois se montrera donc attentive à ce que la piste de solution dressée par la présente proposition de loi ne reste pas lettre morte, faute d'un engagement fort de l'État.

(2) La mise à disposition des biens nécessaires à l'exercice des compétences du syndicat mixte : une procédure ad hoc dont les acteurs de terrain doivent s'emparer

Afin que le nouveau syndicat mixte ait les moyens d'exercer dans de bonnes conditions les compétences qui lui sont transférées par les communautés d'agglomération qui en étaient précédemment les attributaires, l'article 1er de la présente proposition de loi prévoit en son VI le transfert des biens attachés à ces compétences. Pour l'essentiel, le régime de ce transfert s'avère similaire au régime de droit commun de la mise à disposition.

Le régime de la mise à disposition

Comme le rappelle une fiche pratique éditée par la direction générale des collectivités locales (DGCL) sur le sujet45(*), lorsqu'un syndicat mixte, y compris ouvert, est créé, le régime de transfert des biens nécessaires à l'exercice des compétences qui lui sont attribuées par ses membres est fondé sur celui applicable en cas de création d'un EPCI :

« La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 a posé comme principe, respectivement dans les articles L. 5211-5 (création), L. 5211-17 (extension de compétences) et L. 5211-18 (extension de périmètre), L. 5711-1 et L.5721-6-1 (syndicats mixtes) du CGCT, que le transfert de compétences entraîne le transfert à l'EPCI des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice ainsi que de l'ensemble des droits et obligations qui y sont attachés. En effet, les articles précités entraînent l'application de plein droit des trois premiers alinéas de l'article L.1321-1, qui rendent obligatoire la mise à disposition de l'EPCI ou du syndicat mixte des biens meubles et immeubles utilisés à la date du transfert, pour l'exercice des compétences concernées. »

Ce mode de transfert, qui constitue donc « le régime de droit commun obligatoire applicable aux transferts des équipements dans le cadre de l'intercommunalité » n'entraîne pas un transfert en pleine propriété, « mais simplement la transmission des droits et obligations du propriétaire, qui sont un démembrement du droit de propriété »46(*).

Enfin, comme le rappelle la DGCL dans la fiche pratique précitée, « la mise à disposition, sans transfert de propriété, ne donne lieu à aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire : elle a lieu à titre gratuit. »

En conséquence, les principaux apports de la présente proposition de loi tiennent, d'une part, à l'instauration d'un délai d'un an à l'échéance duquel l'ensemble des droits et obligations attachés aux biens mis à disposition du nouveau syndicat mixte nouvellement créé seraient définitivement transférés et, d'autre part, à la définition d'une procédure ad hoc prévue dans le cas où aucun accord ne serait trouvé entre les parties sur les modalités du transfert47(*).

Le droit commun applicable prévoit en effet le transfert de l'ensemble des droits et obligations attachés aux biens mis à disposition à la date du transfert au syndicat mixte des compétences à l'exercice desquelles ces biens sont nécessaires. Dans le cas où un consensus, manifesté par un procès-verbal établi entre les parties, n'émergerait pas sur la nature et la consistance juridique des biens transférés, le droit commun applicable prévoit que les parties peuvent solliciter l'arbitrage du président de la chambre régionale des comptes. Les dérogations prévues par la proposition de loi sur ces deux points se justifient par deux impératifs :

- un impératif pratique : la mauvaise connaissance du réseau et l'éclatement des autorités organisatrices rendent fastidieux le recensement des biens dont le transfert devrait être prononcé. Un délai dérogatoire d'un an permettrait de mener à bien ce travail avec davantage de sérénité ;

- un impératif politique : la sensibilité du sujet pour les acteurs concernés requiert une durée de concertation suffisante et, si celle-ci échoue, un arbitrage de l'État associant pleinement les élus locaux.

Bien que lourde, la procédure prévue par la présente proposition de loi semble donc nécessaire et le rapporteur n'a en conséquence pas entendu la modifier. Il appartient néanmoins aux acteurs concernés de faire le meilleur usage du délai qui leur est laissé pour procéder à la nécessaire répartition des biens dans un esprit de consensus.


* 32 Cet ajout par rapport au texte initial procède de l'adoption d'un amendement n° CL1 de Mme Vainqueur-Christophe lors de l'examen du texte en commission des lois à l'Assemblée nationale.

* 33 Cet ajout résulte de l'adoption, à l'initiative de la rapporteure Mme Bénin, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, d'un amendement n° CL42 rectifié.

* 34 La proposition de loi prévoit en effet que les statuts du syndicat mixte ouvert sont arrêtés après avis des organes délibérants des collectivités territoriales et groupements concernés.

* 35 « Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin », rapport précité, p. 86.

* 36 Ce rapport rappelait, un double besoin, propre à la Guadeloupe, de participation de la société civile et de transparence en raison tant de l'ancienneté que de l'ampleur des difficultés rencontrés par la population dans leur accès à ces services publics. En conséquence, l'une des recommandations de l'audit était que « soient mises en places les instances consultatives prévues par les textes ». Il plaidait notamment « pour la généralisation [des commissions consultatives des services publics locaux], au moins dans les autorités organisatrices qui en sont aujourd'hui dépourvues ».

* 37 Source : réponse à un questionnaire adressé par le rapporteur.

* 38 Estimation fournie par le ministère des outre-mer.

* 39 Amendement n° 32, adopté par l'Assemblée nationale en séance avec avis favorable de la commission.

* 40 Après répartition entre les membres du SIAEAG (qui a vocation à disparaître), la charge des dettes transférées porterait à titre principal sur deux communautés d'agglomération : la communauté d'agglomération de CAP Excellence, qui pourrait reprendre jusqu'à 29 % du total des dettes et celle de la Riviera du Levant, qui se verrait transférer jusqu'à 26 % de ce total selon des projections préliminaires fournies par les représentants du ministère des outre-mer.

* 41 À titre d'exemple, ces entreprises assurent l'approvisionnement des services publics d'eau et d'assainissement en chlore et autres substances les nécessaires à leur bon fonctionnement.

* 42 Réponse écrite du ministère des outre-mer.

* 43 Sollicitée par le rapporteur, l'Agence française de développement (AFD) a ainsi indiqué avoir mobilisé environ 9,37 millions d'euros44 en accompagnement et prêts divers aux secteurs de l'eau et de l'assainissement en Guadeloupe sur les années 2016-2020. Dans le détail, la réponse écrite de l'AFD précisait la répartition de ces fonds : 197 000 euros environ étaient versés sous forme d'accompagnement des collectivités et groupements concernés ; 4,25 millions d'euros environ étaient constitués de prêts de long terme ; 4,92 millions d'euros environ étaient constitués de prêts de court terme. De façon analogue, la Caisse des dépôts et consignations met son expertise financière au service des acteurs concernés ; elle est ainsi co-signataire du plan « Eau DOM » et des « contrats de progrès » ou « de transition » qui en ont découlé avec certaines des communautés d'agglomération concernées.

* 45 « Les conséquences patrimoniales des transferts de compétences », fiche pratique éditée par la direction générale des collectivités locales relative à la mise à disposition des biens, équipements et services, p. 3.

* 46 En conséquence, le bénéficiaire d'une mise à disposition ne dispose pas du droit d'aliéner le bien transféré, ni de droits réels sur les constructions qu'il édifie sur ce bien.

* 47 Le transfert serait prononcé « par décret en Conseil d'État pris après avis d'une commission dont la composition est fixée par arrêté conjoint des ministres chargés des collectivités territoriales et des outre-mer et qui comprend notamment des représentants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ».