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Proposition de loi pour un meilleur accès des jeunes dans la fonction publique et les entreprises

19 mai 2021 : Accès des jeunes dans la fonction publique et les entreprises ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II
NOTRE ADMINISTRATION ACCESSIBLE À TOUS ET À TOUTES

Article 2
Aménagement des modalités de sélection pour l'entrée
dans les établissements de l'enseignement supérieur
et des épreuves de concours pour l'entrée dans la fonction publique pour les bacheliers ayant obtenu leur diplôme dans un quartier prioritaire
de la politique de la ville ou une zone de revitalisation rurale

L'article 2 de la proposition de loi vise à procéder à un aménagement des processus de sélection dans les établissements dispensant une formation d'enseignement supérieur ou des épreuves de concours de la fonction publique de l'État pour les bacheliers ayant obtenu leur diplôme dans un quartier prioritaire de la politique de la ville.

S'agissant des établissements dispensant une formation d'enseignement supérieur, l'article L. 611-1 du code de l'éducation permet déjà de diversifier les modalités de recrutement pour « assurer une mixité sociale et géographique ». S'agissant des concours, des dispositifs diversifiant les viviers de candidats existent également déjà.

La commission n'a pas adopté cet article.

I - Le dispositif proposé : adapter la sélection d'entrée dans les établissements dispensant une formation d'enseignement supérieur et dans la fonction publique de l'État pour les candidats ayant eu leur diplôme dans un quartier prioritaire (QPV) ou une zone de revitalisation rurale (ZRR)

Les auteurs de la proposition de loi souhaitent « réhabiliter les diplômes obtenus dans des établissements scolaires situés dans les quartiers prioritaires et les ZRR ».

À cette fin, l'article 2 procèderait tout d'abord à un ajustement à l'article L. 611-1 du code de l'éducation afin de préciser les modalités de diversification des recrutements dans les établissements d'enseignement supérieur. Ces modalités, qui ont été introduites par la loi du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 203027(*), doivent actuellement avoir pour objectif d'« assurer une mixité sociale et géographique » et être encadrées par arrêtés des ministres de tutelle de chaque établissement.

La proposition de loi préciserait l'objectif des modalités de diversification ainsi : « assurer le recrutement d'étudiants titulaires du baccalauréat ou d'un diplôme équivalant obtenu au sein d'un établissement scolaire situé soit dans un quartier prioritaire de la politique de la ville, soit dans une zone de revitalisation rurale en qualité d'élève bénéficiaire d'une bourse nationale de lycée ». Elle viendrait confier leur fixation à un décret après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER) ou de la commission des titres d'ingénieur (CTI).

En matière de fonction publique, les auteurs proposent d'aménager par voie réglementaire en faveur de ces mêmes bacheliers des QPV et ZRR les épreuves des concours de la fonction publique de l'État, ouverts à des candidats justifiant de l'obtention d'un baccalauréat ou de son équivalent dans ces mêmes établissements (soit a priori les concours de catégorie B).

II - La position de la commission : ne pas adopter de mesures supplémentaires alors que les outils existent déjà

S'agissant des établissements d'enseignement supérieur, le cadre législatif existe déjà pour permettre une différenciation selon le lieu d'obtention du baccalauréat, si tant est que ce critère peut paraître pertinent28(*).

L'article L. 611-1 du code de l'éducation vient en effet d'être modifié par la loi du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 afin de permettre aux établissements de fixer des « modalités particulières d'admission destinées à assurer un recrutement diversifié des étudiants » assurant « une mixité sociale et géographique ». Cet ajout vise en particulier les « grandes écoles » et renvoie aux « autorités compétentes » le soin d'en arrêter les modalités selon des objectifs fixés par les ministères de tutelle.

Le système suggéré par l'article 2 confèrerait désormais aux autorités ministérielles la responsabilité de prendre les dispositions relatives aux modalités de diversification. Or, la définition du recrutement relève généralement de la compétence des établissements eux-mêmes, en raison de leurs décrets statutaires ; quant au CNESER, il n'a pas de compétences sur des modalités de recrutement dans des formations conduisant à des diplômes d'établissement. Le mécanisme suggéré ne semble donc pas opérant.

S'agissant des concours de la fonction publique de l'État, outre un questionnement sur la compatibilité de la mesure avec l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et des citoyens, il ne paraît pas nécessaire de rajouter à la profusion des dispositifs préexistants et dont peuvent bénéficier les jeunes dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ou les zones de revitalisation rurales, et notamment :

- le dispositif expérimental de pré-recrutements en contrat à durée déterminée (dit « contrat PrAB »)29(*) à destination des jeunes jusqu'à 28 ans issus des quartiers prioritaires relevant de la politique de la ville et des plus de 45 ans en difficulté, via une formation en alternance destinée à préparer les concours de catégorie A ou B ;

- les allocations pour la diversité dans la fonction publique qui ont pour objet d'apporter à des étudiants ou des demandeurs d'emploi une aide financière pour préparer des concours de catégorie A ou B ;

- les classes préparatoires intégrées (CPI) qui sont adossées aux écoles de service public et ont pour objet d'aider des étudiants ou des demandeurs d'emploi, de condition modeste, à préparer les concours externes et troisième concours de la fonction publique ;

- le PACTE (parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, hospitalière et d'État) qui est un mode de recrutement dans les corps et cadres d'emplois de catégorie C des trois fonctions publiques, ouvert depuis 2006 aux personnes peu ou pas qualifiées de 28 ans au plus, et aux personnes en situation de chômage de longue durée, âgées de 45 ans et plus.

Auxquels s'ajoutent les nouvelles mesures du plan « Talents du service public » annoncé par le Gouvernement en février 2021 :

- le programme « Les Cordées du service public » comportant du tutorat, du mentorat, des stages dans des administrations et destiné en priorité aux élèves scolarisés en zones d'éducation prioritaire ou résidant dans un quartier prioritaire ;

- 1 000 places supplémentaires en « prépas talents » avec une priorité données aux bacheliers ou habitants des QPV ou ZRR ;

- la création d'un « concours talents » comme nouvelle voie d'accès à six concours de la fonction publique.

Dans ces conditions, il ne semble pas non plus nécessaire de légiférer pour adapter les concours en raison du lieu d'obtention du baccalauréat.

La commission n'a pas adopté l'article 2 de la proposition de loi.

Article 3
Obligation de recruter en dehors de l'administration
la moitié des membres des jurys et comités de sélection de la fonction publique de l'État et de prévoir la présence d'un membre extérieur
dans les commissions d'examen des voeux pour les formations post-bac

L'article 3 de la proposition de loi tend à imposer la présence obligatoire de 50 % de personnes extérieures à l'administration dans les jurys et comités de sélection de la fonction publique de l'État.

Il tend également à prévoir la présence d'une personne extérieure à l'établissement ou aux services de l'autorité académique dans les commissions d'examen des voeux chargés de sélectionner les dossiers des bacheliers postulant à des formations sélectives sur Parcoursup.

La commission a été sensible à l'intérêt de cette mesure, mais a estimé qu'elle rendrait trop complexe l'organisation des concours et la composition des jurys et des comités de sélection. Elle n'a pas adopté cet article.

I - Le dispositif proposé : fixer une proportion obligatoire de personnes extérieures à l'administration dans les jurys et comités de sélection

L'article 3 tend à diversifier les recrutements en rendant obligatoire la présence d'au moins 50 % de personnes extérieures à l'administration dans les jurys et les comités de sélection constitués pour le recrutement ou la promotion des fonctionnaires de l'État. Un article 20 bis serait réintroduit dans la loi du 11 janvier 1984 à cette fin.

Cette obligation s'ajouterait à la contrainte de composition équilibrée déjà instituée par l'article 16 ter de la loi Le Pors du 13 juillet 198330(*), selon laquelle l'autorité administrative chargée de l'organisation du concours, de l'examen ou de la sélection respecte une proportion minimale de 40 % de personnes de chaque sexe.

L'article 3 reprend une préconisation du rapport Thiriez qui a relevé la nécessité de diversifier les profils des membres du jury en termes, non seulement de sexe, mais aussi d'âge et de compétences (professionnelle, académique, éthique, ressources humaines) sans toutefois en faire une obligation31(*).

L'article 3 prévoit également la présence d'au moins une personne extérieure à l'établissement ou aux services de l'autorité académique dans les instances chargées de la sélection des candidatures aux formations sélectives accessibles par la plateforme Parcoursup, c'est-à-dire les classes préparatoires aux grandes écoles et les sections de techniciens supérieurs (BTS). La disposition prévoit, de plus, la remise d'un rapport annuel analysant les profils des candidats retenus ou écartés par chaque établissement.

II - La position de la commission : refuser une mesure qui rendrait trop complexe la constitution des jurys

La diversification et la formation des membres qui siègent dans les jurys sont des enjeux bien identifiés depuis plusieurs années, en particulier par le rapport L'Horty de 2016 qui a mis au jour de manière objective l'existence de « biais évaluatifs des jurys de concours qui augmentent ou réduisent les chances de réussite des candidats lorsque toutes leurs caractéristiques individuelles sont révélées, à l'oral, relativement à l'écrit »32(*).

Une fois ce constat établi, il avait été aussitôt détecté les problèmes d'ordre pratique qu'impliquerait la mise en place d'objectifs fixes en matière de formation des jurys. Ainsi en 2017, le rapport Rousselle avait-il identifié les difficultés de recruter des membres de jury qui correspondent à l'ensemble des exigences posées par les dispositions propres à chaque concours, tout en « sachant que ces considérations doivent également être croisées avec les exigences de parité et avec la nécessité, non textuelle mais tout aussi contraignante, d'identifier des personnes disponibles » 33(*).

À titre d'exemple, en 2018, 41 025 postes de la fonction publique de l'État ont été offerts par voie de concours externes, ce qui donne une idée du volume de concours à organiser et de jurys à constituer.

La difficulté est la même s'agissant de la constitution des commissions d'examen des voeux constituées dans les établissements pour la sélection des candidats inscrits sur Parcoursup. Cette procédure permet d'examiner le cas de plus de 600 000 néobacheliers chaque année formulant en moyenne plus de 10 voeux chacun. 30 % de ces voeux concernent les BTS en 202134(*). La tâche est donc très lourde pour les autorités académiques, les responsables d'établissements et leurs équipes, et fixer un élément de contrainte supplémentaire ne pourrait qu'accroître leur charge.

Par ailleurs, il conviendrait de savoir à quelles personnes extérieures s'adresser dans le but de diversifier utilement les jurys et comités de sélection.

Pour l'association Fonction publique du 21e siècle, entendue par le rapporteur, le recours à des personnes extérieures « ne peut que difficilement être un gage de diversité dans le recrutement des fonctionnaires. En 2019, l'ENA a nommé pour la première fois une professionnelle issue de la société civile et du secteur privé à la présidence de son jury. Si elle n'a elle-même jamais passé l'ENA, son parcours de normalienne en biologie et de docteur en neuropharmacologie démontrent une frontière très mince, voire inexistante, entre la sociologie des cadres de la haute administration et des cadres des très grandes entreprises privées ». Cette association serait plus favorable à une composition de jurys spécifiques pour les épreuves de grand oral organisées pour le recrutement des cadres et hauts cadres de la fonction publique qui comprendrait un agent de catégorie B ou C, éventuellement un représentant des usagers35(*) et la présence d'un agent public « junior » ou d'un primo-entrant dans la fonction publique.

Par ailleurs, le recours à des personnes extérieures, surtout dans une proportion aussi importante - potentiellement plus de la moitié - interroge. La DGAFP a souligné la pertinence de composer le jury avec des représentants du corps auquel le candidat aspire et de représentants de l'autorité de nomination, tout en adoptant comme bonne pratique le recrutement de personnalités extérieures à l'administration d'emploi, voire de non-fonctionnaires, sans toutefois atteindre 50 %. « 50% semble être une proportion trop élevée s'agissant de personnes qui seront a priori étrangères à la culture administrative ce qui peut être à la fois très utile (regard extérieur) et problématique face à la compréhension des enjeux » relève également le syndicat UNSA-FP qui a répondu à l'appel à contribution du rapporteur.

Enfin, une diversification interne à l'administration peut être tout autant utile, par exemple avec des personnes passées en classes préparatoires intégrées ou en recourant aux compétences des préfets en charge de l'égalité des chances. La circulaire du 3 avril 2017 relative à la mise en oeuvre de la politique d'égalité, de lutte contre les discriminations et de promotion de la diversité dans la fonction publique avait ainsi invité les employeurs public à composer les jurys de concours de catégorie A d'au moins une personne issue d'un concours par la troisième voie.

S'agissant de la remise d'un rapport annuel analysant les profils des candidats retenus ou écartés par chaque établissement, l'article L. 612-3 du code de l'éducation prévoit déjà un suivi spécifique par le comité éthique et scientifique institué auprès du ministre chargé de l'enseignement supérieur. Au mois de décembre de chaque année, ce dernier rend public un bilan détaillé par académie de la procédure nationale de préinscription dans le premier cycle de l'enseignement supérieur.

La commission n'a pas adopté l'article 3 de la proposition de loi.


* 27 Loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur.

* 28 La direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle (DGESIP) a en effet évoqué le risque de favoriser ainsi des comportements stratégiques et le dévoiement de la disposition, ainsi que l'expérience de Sciences po en témoigne avec les conventions d'éducation prioritaire.

* 29 Article 167 de la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et la citoyenneté.

* 30 Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

* 31 Les auteurs de ce rapport ont estimé « souhaitable d'accueillir, en particulier, des personnes extérieures à l'administration ».

* 32 Rapport au Premier Ministre « Les discriminations dans l'accès à l'emploi public », mission confiée à Yannick L'Horty, Professeur à l'Université Paris-Est Marne-La-Vallée, juin 2016.

* 33 Rapport au Premier ministre « Les écoles de service public et la diversité », mission présidée par Olivier Rousselle, conseiller d'État, février 2017.

* 34 Réponses de la direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle (DGESIP) au questionnaire du rapporteur.

* 35 Notamment pour les concours de directeur d'hôpital et directeur d'établissement sanitaire, social et médico-social.