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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Exposé général et examen des articles

7 juillet 2021 : Règlement du budget et approbation des comptes de l'année 2020 - Exposé général et examen des articles ( rapport - première lecture )

B. LA CRISE ÉPIDÉMIQUE A ENTRAÎNÉ UNE CONTRACTION TRÈS FORTE DE L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE JUSTIFIANT LA MISE EN oeUVRE DE MESURES DE SOUTIEN

1. Sous l'effet de l'épidémie et des mesures mises en place pour lutter contre elle, l'activité s'est contractée de façon importante en 2020

Le 16 mars 2020, le Président de la République a annoncé la mise en oeuvre de fortes mesures de restriction sanitaire afin de lutter contre l'épidémie de la Covid-19, en particulier un confinement de la population.

Le développement de l'épidémie sur l'ensemble du territoire cumulé aux mesures sanitaires décidées pour le contrer ont ainsi immédiatement entraîné une contraction du niveau de l'activité.

Évolution en 2020 du niveau d'activité économique et d'intensité
des mesures de restriction sanitaire

Source : commission des finances du Sénat d'après la Banque de France et l'Université d'Oxford

Ainsi, au cours du mois d'avril, lorsque l'intensité des restrictions mesurée par l'index Oxford Stringency était la plus forte, l'activité économique se situait à environ 70 % de son niveau moyen de
l'année 2019
, d'après la Banque de France.

À l'inverse, le relâchement des contraintes à compter du mois de
mai 2020 et jusqu'à la fin du mois d'octobre a coïncidé avec une accélération de l'activité économique.

Décomposition de la contraction du nombre d'heures
travaillées en France en 2020 par rapport à 2019

(en millions d'heures)

Source : commission des finances du Sénat d'après les comptes nationaux en 2020 (Insee)

L'application des mesures de restriction a pesé de façon différenciée sur les secteurs économiques. À cet égard, si le
nombre d'heures travaillées en 2020 a diminué dans l'ensemble de l'économie de 9,1 % (soit 3,9 milliards d'heures), cette baisse a atteint, par exemple, 32,6 % dans le secteur de l'hébergement-restauration, soit sans surprise la plus forte baisse par rapport aux autres secteurs.

Décomposition de la contraction du nombre d'heures
travaillées en France en 2020 par rapport à 2019 par branche

(en millions d'heures)

Source : commission des finances du Sénat d'après les comptes nationaux en 2020 (Insee)

Au cours de l'année 2020, la valeur ajoutée brute générée par l'ensemble des branches de l'économie a chuté de 8,1 % par rapport à 2019, soit 168,3 milliards d'euros.

Cette contraction s'est principalement manifestée au second trimestre de l'année 2020 (- 4,6 % de perte en glissement annuel) et a concerné, là-encore, les différents secteurs d'activité de manière différenciée.

Ainsi, les secteurs de l'hébergement-restauration - concerné par les mesures de fermetures administratives - et celui du raffinage et de la cokéfaction - affecté par la baisse de la demande de pétrole - ont connu un recul d'activité d'environ un tiers par rapport à 2019.

Décomposition de la contraction de la valeur ajoutée brute de l'ensemble
des branches en France en 2020 par rapport à 2019

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les comptes nationaux en 2020 (Insee)

À l'inverse, certains secteurs ont été plus faiblement affectés
en 2020
dont celui, par exemple, de l'agriculture, dont la valeur ajoutée brute a reculé de 2,3 % par rapport à 2019.

Décomposition de la contraction de la valeur ajoutée des brutes des branches
en 2020 par rapport à 2019

(en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat d'après les comptes nationaux en 2020 (Insee)

Au final, en volume, la récession s'élève à - 7,9 % en 2020 et résulte, à 55 %, de la contraction de la consommation et de l'investissement des ménages.

Déterminants du produit intérieur brut en France

(en milliards d'euros)

2019

2020

Variation

(en valeur)

Variation

(en pourcentage)

Ressources

Produit intérieur brut

2 332,0

2 148,8

- 183,2

- 7,9%

Importations de biens et de services

795,9

701,4

- 94,4

- 11,9%

Total

3 126,3

2 849,9

- 276,4

- 8,8%

Emplois

Dépense de consommation finale

1 805,9

1 699,3

- 106,6

- 5,9%

Ménages

1 210,0

1 124,3

- 85,6

- 7,1%

Administrations publiques

548,2

530,8

- 17,5

- 3,2%

Institutions sans but lucratif au service des ménages

47,6

44,4

- 3,3

- 6,9%

Formation brute de capital fixe

547,7

500,5

- 47,2

- 8,6%

Sociétés et entreprises individuelles non financières

307,8

284,2

-23,6

- 7,7%

Sociétés et entreprises individuelles financières

26,9

22,0

- 4,9

- 18,4%

Administrations publiques

85,4

81,8

- 3,5

- 4,1%

Ménages hors entrepreneurs individuels

122,8

107,9

- 14,9

- 12,1%

Institutions sans but lucratif au service des ménages

4,8

4,7

- 0,1

- 1,9%

Acquisitions moins cessions d'objets de valeur

0,8

0,7

- 0,1

- 7,9%

Variation des stocks

19,1

14,9

- 4,2

- 21,8%

Exportations de biens et de services

753,1

634,0

-119,1

-15,8%

Source : commission des finances du Sénat d'après les comptes nationaux en 2020 (Insee)

En comparaison de ses partenaires, le recul du PIB en France apparaît significatif. Il était, ainsi, de 1,4 point plus important que dans l'ensemble de la zone euro ou qu'en Allemagne.

Croissance du produit intérieur brut en 2020

(en pourcentage - en volume)

Source : commission des finances du Sénat d'après Eurostat et Consensus Forecasts

Les causes de cet écart sont difficiles à identifier à ce jour. Elles pourraient relever tout autant des différences de nature ou d'intensité des mesures de restriction que de la part qu'occupent dans chacune des économies les secteurs plus ou moins en mesure d'organiser une continuité de l'activité ou, encore, de l'efficacité variable des mesures de soutien.

2. Un plan de soutien reposant principalement sur des mesures non-budgétaires a été mis en oeuvre pour limiter l'impact de la crise

Le choc économique provoqué par la mise en oeuvre des mesures de restriction sanitaire en France et à l'étranger a justifié, afin d'en réduire son impact sur la croissance de court terme et sur le PIB potentiel, de mettre en oeuvre des mesures de soutien en faveur des entreprises et des ménages.

D'après le Fonds Monétaire International (FMI), qui a réalisé une synthèse des mesures mises en oeuvre par les différents pays, le plan de soutien et de relance annoncé par la France regroupait, pour les années 2020 et 2021 :

125,5 milliards d'euros de transferts directs aux entreprises et aux ménages au titre du chômage partiel, du fonds de solidarité, de la prime aux ménages modestes ou de diverses subventions d'investissement ;

29,7 milliards d'euros d'allégements d'impôts ou de charges sociales ;

17 milliards d'euros de transferts résultant de l'accélération des remboursements de TVA et de crédits d'impôts ;

- 52 milliards d'euros de report d'impôts et de cotisations sociales ;

- 21 milliards d'euros de prêts ou d'intervention au capital de certaines entreprises ;

315 milliards d'euros d'engagement de la garantie de l'État au titre d'emprunt contracté par les entreprises.

Au total, le plan annoncé par la France représentait 25,5 % du PIB de l'année 2020, soit un niveau comparable à celui de l'ensemble des économies avancées (24,3 %).

Mesures de soutien et de relance annoncées pour les années 2020 et 2021
au niveau international

(en pourcentage du PIB des États en 2020)

Source : commission des finances du Sénat d'après le « Fiscal Monitor Database of Country Fiscal Measures in Response to the COVID-19 Pandemic » du Fonds Monétaire international

Toutefois, l'intervention publique en France se distingue par la plus faible part des subventions directes et le plus fort recours à l'engagement de la garantie de l'État dans le cadre de mécanisme de prêt.

Dans le premier cas, les administrations publiques soutiennent directement la liquidité des entreprises en augmentant leurs dépenses ou en diminuant leurs recettes. Dans le second cas, elles participent à faciliter l'accès à l'emprunt des entreprises. Les éventuels effets sur les comptes publics ne se manifestent, alors, qu'en cas d'insolvabilité d'une des entreprises ayant contracté un prêt garanti par l'État.

Ainsi, alors que dans l'ensemble des économies avancées, le niveau des subventions engagées pour faire face à la crise s'est élevé, hors dépenses de santé, à 13,1 % du PIB, il n'était que de 6,8 % en France.

Enfin, il semble que l'exécution du plan de soutien se soit révélée proche des annonces selon les données d'exécution fournies par le Gouvernement.

Ainsi, à l'exclusion des dépenses annoncées et devant produire des effets à compter de 20211(*) et des dépenses de santé, le montant des dépenses attendues en 2020 au titre des mesures de soutien adoptées pour faire face à l'épidémie s'est élevé à 54,7 milliards d'euros d'après le FMI.

Cette estimation est proche des résultats d'exécution évoqués par le Gouvernement qui évalue en effet à 58,7 milliards d'euros en 2020 le coût des mesures temporaires et exceptionnelles mises en oeuvre pour soutenir l'économie, hors rehaussement des dépenses de santé, dans les réponses fournies au rapporteur général.

Impact du plan de soutien hors dépenses de santé sur le déficit public
en comptabilité nationale

(en milliards d'euros)

Mesures avec effet direct sur le solde public (Md€)

2020

Activité partielle

27,4

Fonds de solidarité (hors part assureurs)

15,9

Exonération de cotisations sociales

7,9

Mesures de soutien sous norme (primes précaires/inclusion, masques, plans sectoriels)

6,4

Trésorerie de l'Agence de services et de paiement (ASP) et de Santé publique France (SPF)

- 2,6

Prolongation des revenus de remplacement et décalage de l'entrée en vigueur de la réforme de l'assurance-chômage

2,1

Report des déficits antérieurs sur l'assiette fiscale de l'impôt sur les sociétés

0,1

Aide exceptionnelle aux indépendants

1,8

Sinistralité PGE nette des primes

- 0,2

Total mesures de soutien

58,7

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses du Gouvernement


* 1 Sont ainsi retranchés de cette estimation les 100 milliards d'euros du plan de relance adopté à l'occasion de la loi de finances pour 2021.