N° 743
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2020 ,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME II
CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ANNEXE N° 16
Immigration, asile et intégration
Rapporteur spécial :
M.
Sébastien MEURANT
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .
Voir les numéros :
|
Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
4090 , 4195 et T.A. 628 |
|
Sénat : |
699 (2020-2021) |
LES
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Pour la mission « Immigration, asile et intégration », l'exercice 2020 est marqué par une sous exécution des crédits votés en loi de finances, de l'ordre de 8 % , aussi bien en AE qu'en CP. Le montant des crédits exécutés a ainsi diminué de 4,1 % en AE et de 1,36 % en CP.
2. Les évolutions sont toutefois contrastées entre les deux programmes. La sous exécution dépasse les 25 % pour le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française ». Le niveau d'exécution des crédits du programme 303 « Immigration et asile » est quant à lui supérieur de 2 % en AE et en CP à la prévision. L'action 02 « Garantie de l'exercice du droit d'asile », qui finance notamment l'allocation pour demandeur d'asile (ADA) et les dépenses d'hébergement des demandeurs d'asile est en sur-exécution de 0,6 % en AE et 2,4 % en CP.
3. S'agissant des demandes d'asile, la crise sanitaire a entraîné une baisse des flux de nouvelles demandes (- 41 % de premières demandes en guichets uniques, - 28 % de demandes à l'Ofpra). Malgré ce contexte favorable à la maîtrise des dépenses d'asile, l'allocation pour demandeur d'asile (ADA) fait en 2020 l'objet d'une sur exécution toujours préoccupante, qui s'élève à plus de 7 %.
4. La crise sanitaire a entrainé une importante sous-exécution des crédits destinés à la lutte contre l'immigration clandestine , de 24,5 % en AE et de 30 % en CP. L'année 2020 a ainsi connu une baisse drastique des éloignements (- 47,8 % entre 2019 et 2020). Si cette baisse n'aurait sans doute pas pu être évitée, le rapporteur spécial plaide néanmoins pour que ce « retard » dans le nombre d'éloignements fasse l'objet d'un réel rattrapage à compter de la réouverture des frontières. Il propose ainsi que les crédits prévus en 2022 pour les frais d'éloignement de migrants fassent l'objet d'une augmentation sensible. Parallèlement à ce nécessaire accompagnement budgétaire, le rapporteur spécial plaide pour que des évolutions juridiques soient apportées afin de lutter contre l'immigration clandestine , à l'instar du rétablissement du délit de séjour irrégulier ou de la suppression de la limitation de durée des obligations de quitter le territoire français (OQTF) à un an.
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2020
La mission « Immigration, asile et intégration » n'a pas vu, en 2020, son architecture connaître de modification. Elle reste ainsi composée de deux programmes :
- le programme 303 « Immigration et asile » , qui regroupe essentiellement les dépenses liées à la garantie du droit d'asile et à la lutte contre l'immigration irrégulière. Il s'agit principalement de dépenses contraintes dont le dynamique est, du fait du niveau historiquement élevé de la demande d'asile, en forte hausse ;
- le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » , qui rassemble les crédits en faveur de l'intégration des étrangers en situation régulière, à travers la subvention de l'État à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) ou les dotations aux associations.
Le rapporteur spécial rappelle que les crédits de la mission ne regroupent qu'une part très minoritaire du budget de l'État relatif à l'immigration. Les dépenses de l'État induites par l'immigration ne se limitent pas à la mission « Immigration, asile et intégration ». Le coût estimé de la politique française de l'immigration et de l'intégration est de 5,8 milliards d'euros en 2018, de 6,2 milliards d'euros en 2019, de 6,7 milliards d'euros en 2020 et de 6,9 milliards d'euros en 2021.
Part des crédits de paiement de la mission
« Immigration, asile et intégration » par rapport
à l'ensemble des crédits de la « Politique
française
de l'immigration et de
l'intégration »
(en %)
Source : commission des finances, d'après le document de politique transversale « Politique française de l'immigration et de l'intégration » annexé au présent projet de loi de finances
Cette dépense est retracée dans le document de politique transversale (DPT) « Politique française de l'immigration et de l'intégration » annexé chaque année au projet de loi de finances, auquel contribuent 9 ministères, en plus du ministère de l'intérieur. Il ne prend en réalité en compte que les dépenses directes et orientées à titre principal vers les étrangers. Le rapporteur spécial regrette, à cet égard, que le ministère de l'intérieur, pourtant chef de file de cette politique publique, ne soit toujours pas en mesure d'apporter de réponse à ses questions relatives aux coûts de l'immigration supportés par les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale.
L'exercice 2020 est marqué par une sous-exécution des crédits votés en loi de finances, de l'ordre de 8 %, aussi bien en AE qu'en CP . Le montant des crédits exécutés a ainsi diminué de 4,1 % en AE et de 1,36 % en CP.
Évolution des crédits de la mission
« Immigration, asile et intégration »
en
2020
(en millions d'euros et en pourcentage)
|
2019 |
2020 |
Exécution / prévision 2020 |
Exécution 2020 / 2019 |
|||||||
|
Prévision |
Exécution |
Prévision |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
|||
|
104 - Intégration et accès à la nationalité française |
AE |
442,5 |
386,9 |
- 12,6 % |
525,0 |
391,9 |
- 133,2 |
- 25,4 % |
+ 4,9 |
+ 1,3 % |
|
CP |
442,6 |
386,3 |
- 12,7 % |
525,1 |
391,3 |
- 133,8 |
- 25,5 % |
+ 5,0 |
+ 1,3 % |
|
|
303 - Immigration et asile |
AE |
1 493,3 |
1 617,7 |
+ 8,3 % |
1 565,9 |
1 530,3 |
- 35,5 |
- 2,3 % |
- 87,4 |
- 5,4 % |
|
CP |
1 330,8 |
1 453,1 |
+ 9,2 % |
1 450,3 |
1 423,1 |
- 27,3 |
- 1,9 % |
- 30,0 |
- 2,1 % |
|
|
Total mission |
AE |
1 935,8 |
2 004,6 |
+ 3,6 % |
2 090,9 |
1 922,2 |
- 168,7 |
- 8,1 % |
- 82,4 |
- 4,1 % |
|
CP |
1 773,3 |
1 839,4 |
+ 3,7 % |
1 975,4 |
1 814,4 |
- 161,0 |
- 8,2 % |
- 25,0 |
- 1,4 % |
|
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les évolutions sont toutefois contrastées entre les deux programmes. La sous-exécution dépasse les 25 % pour le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française ».
Évolution des crédits par action du programme 104
(en millions d'euros et en %)
|
2019 |
2020 |
Exécution / prévision 2020 |
Exécution 2020 / 2019 |
||||||
|
Exécution |
Crédits votés LFI |
Prévision LFI |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
||
|
11 - Accueil des étrangers primo arrivants |
AE |
214,5 |
255,4 |
266,7 |
191,4 |
- 75,2 |
- 28,2 % |
- 23,1 |
- 10,8 % |
|
CP |
214,5 |
255,4 |
266,7 |
191,4 |
- 75,2 |
- 28,2 % |
- 23,1 |
- 10,8 % |
|
|
12 - Actions d'accompagnement des étrangers en situation régulière |
AE |
52,6 |
53,2 |
63,4 |
53,0 |
- 10,4 |
- 16,4 % |
+ 0,4 |
+ 0,7 % |
|
CP |
52,1 |
53,2 |
63,4 |
52,6 |
- 10,7 |
- 16,9 % |
+ 0,5 |
+ 1,0 % |
|
|
14 - Accès à la nationalité française |
AE |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
- 0,0 |
- 1,7 % |
- 0,1 |
- 6,8 % |
|
CP |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
- 0,1 |
- 6,9 % |
- 0,0 |
- 3,5 % |
|
|
15 - Accompagnement des réfugiés |
AE |
110,6 |
113,6 |
185,9 |
138,5 |
- 47,4 |
- 25,5 % |
+ 27,8 |
+ 25,2 % |
|
CP |
110,6 |
113,6 |
185,9 |
138,3 |
- 47,6 |
- 25,6 % |
+ 27,6 |
+ 25,0 % |
|
|
16 - Accompagnement du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants |
AE |
8,1 |
8,1 |
8,1 |
8,0 |
- 0,1 |
- 1,8 % |
- 0,1 |
- 1,6 % |
|
CP |
8,1 |
8,1 |
8,1 |
8,0 |
- 0,1 |
- 1,7 % |
- 0,1 |
- 1,4 % |
|
|
Total programme |
AE |
386,9 |
431,4 |
525,0 |
391,9 |
- 133,2 |
- 25,4 % |
+ 4,9 |
+ 1,3 % |
|
CP |
386,3 |
431,4 |
525,1 |
391,3 |
- 133,8 |
- 25,5 % |
+ 5,0 |
+ 1,3 % |
|
LFI : loi de finances initiale. La prévision en LFI inclut les prévisions de fonds de concours (FDC) et d'attribution de produits (ADP), ce qui n'est pas le cas des crédits votés en LFI. L'exécution constatée dans le projet de loi de règlement inclut les FDC et ADP constatés.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Le niveau d'exécution des crédits du programme 303 « Immigration et asile » est quant à lui supérieur de 2 % en AE et en CP à la prévision . L'action 02 « Garantie de l'exercice du droit d'asile », qui finance notamment l'allocation pour demandeur d'asile (ADA) et les dépenses d'hébergement des demandeurs d'asile est en sur-exécution de 0,6 % en AE et 2,4 % en CP.
Évolution des crédits par action du programme 303
(en millions d'euros et en %)
|
2019 |
2020 |
Exécution / prévision 2020 |
Exécution 2020 / 2019 |
||||||
|
Exécution |
Crédits votés LFI |
Prévision LFI |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
||
|
01 - Circulation des étrangers et politique des visas |
AE |
0,0 |
0,5 |
0,8 |
0,0 |
- 0,8 |
- 100,0 % |
0,0 |
0,0 % |
|
CP |
0,0 |
0,5 |
0,8 |
0,0 |
- 0,8 |
- 100,0 % |
0,0 |
0,0 % |
|
|
02 - Garantie de l'exercice du droit d'asile |
AE |
1 441,7 |
1 377,1 |
1 399,6 |
1 407,4 |
+ 7,8 |
+ 0,6 % |
- 34,3 |
- 2,4 % |
|
CP |
1 299,9 |
1 251,8 |
1 274,3 |
1 304,4 |
+ 30,2 |
+ 2,4 % |
+ 4,6 |
+ 0,4 % |
|
|
03 - Lutte contre l'immigration irrégulière |
AE |
143,3 |
113,1 |
150,0 |
113,2 |
- 36,8 |
- 24,6 % |
- 30,1 |
- 21,0 % |
|
CP |
113,6 |
122,9 |
159,8 |
111,9 |
- 47,8 |
- 29,9 % |
- 1,7 |
- 1,5 % |
|
|
04 - Soutien |
AE |
32,7 |
5,7 |
15,5 |
9,7 |
- 5,8 |
- 37,2 % |
- 23,0 |
- 70,2 % |
|
CP |
39,6 |
5,7 |
15,5 |
6,7 |
- 8,8 |
- 56,9 % |
- 32,9 |
- 83,1 % |
|
|
Total programme |
AE |
1 617,7 |
1 496,5 |
1 565,9 |
1 530,3 |
- 35,5 |
- 2,3 % |
- 87,4 |
- 5,4 % |
|
CP |
1 453,1 |
1 380,9 |
1 450,3 |
1 423,1 |
- 27,3 |
- 1,9 % |
- 30,0 |
- 2,1 % |
|
LFI : loi de finances initiale. La prévision en LFI inclut les prévisions de fonds de concours (FDC) et d'attribution de produits (ADP), ce qui n'est pas le cas des crédits votés en LFI. L'exécution constatée dans le projet de loi de règlement inclut les FDC et ADP constatés.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Cette différence entre les deux programmes s'explique principalement par la sous-évaluation des dépenses de guichet (ADA et hébergement de demandeurs d'asile) financées par le programme 303 « Immigration et asile » (cf. infra ), tandis que les dispositifs d'intégration prévus par le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » ont vu leur fonctionnement largement limité par la crise.
Malgré le contexte particulier lié à la crise sanitaire, l'exécution 2020 de la mission ne fait pas exception aux biais rencontrés quasiment chaque année, menant à une sur-exécution des dépenses d'asile et une sous-exécution des dépenses d'intégration.
Ainsi, la loi de finances rectificative du 1 er décembre 2020 1 ( * ) a annulé 34,99 millions d'euros en AE et 41,88 millions d'euros en CP du programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française », pour financer les dépenses de même montant liées à l'action 02 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme 303.
La mission « Immigration, asile et intégration » a également bénéficié, pour une part significative, de fonds de concours abondés principalement par les fonds européens dédiés aux thématiques de l'immigration, l'asile et l'intégration (FAMI et FSI) et par des fonds britanniques soutenant l'accueil des demandeurs d'asile.
Des mesures réglementaires ont également été prises en gestion afin de financer la sur-exécution des dépenses d'ADA.
Mouvements de crédits en cours de gestion
sur
l'exercice 2020
(en millions d'euros)
|
AE |
CP |
|
|
LFI |
1 927,814 |
1 812,344 |
|
LFR |
34,987 |
41,88 |
|
Autres mouvements de crédits |
7,053 |
-6,597 |
|
Reports de crédits 2019 |
10,044 |
4,691 |
|
Virements |
0,491 |
-0,039 |
|
Transferts |
-0,95 |
-0,95 |
|
Annulations |
-2,532 |
-10,299 |
|
Fonds de concours et attributions de produits |
47,407 |
51,381 |
|
Total des crédits ouverts |
2 017,261 |
1 899,009 |
|
Réserve en fin de gestion |
34,987 |
41,88 |
|
Gel initial |
72,489 |
67,87 |
|
Surgels |
10,553 |
17,443 |
|
Dégels en gestion |
48,054 |
43,433 |
|
Crédits disponibles |
1 982,274 |
1 857,128 |
|
Crédits consommés |
1 922,169 |
1 814,359 |
|
Solde |
60,106 |
42,769 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes)
* 1 Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.