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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Administration générale et territoriale de l'État

7 juillet 2021 : Règlement du budget et approbation des comptes de l'année 2020 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport - première lecture )

N° 743

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 2

Administration générale et territoriale de l'État


Rapporteure spéciale : Mme Isabelle BRIQUET

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

4090, 4195 et T.A. 628

Sénat :

699 (2020-2021)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

1. Si l'exécution de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » a été fortement affectée par la crise sanitaire, les redéploiements de crédits ont permis une bonne maîtrise de la dépense en 2020. En effet, la croissance des crédits constatée en 2020 tient principalement aux évolutions de périmètre engagées en loi de finances initiale. Ces évolutions correspondent à la réforme de l'organisation territoriale de l'État pour le programme 354 « Administration territoriale de l'État » et à la création de la direction du numérique au sein du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Année électorale, l'année 2020 est marquée par une forte croissance des dépenses du programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative ». Le décalage du second tour des élections municipales, décidé dans le contexte de la pandémie de covid-19, a représenté un surcoût de 30,4 millions d'euros pour la mission.

2. La crise sanitaire a également eu pour conséquence une stabilisation des effectifs de l'administration territoriale de l'État à partir de 2021. Pour 2020, les schémas d'emploi ont été assouplis pour permettre la création de 35 emplois, dont 30 sous-préfets à la relance et 5 agents affectés à la lutte contre le cyber-djihadisme. La mission a vu la suppression de 518 ETP en 2020, une cible proche du schéma d'emploi initial. La création des secrétariats généraux communs ayant finalement été décalée au 1er janvier 2021, elle a donné lieu à d'importants mouvements de personnels (transfert et rétro-transfert) sur l'exercice 2020.

3. Alors que les implantations immobilières du ministère de l'intérieur font l'objet d'évolutions importantes, la rapporteure spéciale alerte sur l'insuffisance des crédits immobiliers de la mission. La prééminence des plus gros chantiers ayant un effet d'éviction sur les dépenses d'entretien, il apparait urgent de consolider les besoins de financement et d'actualiser le programme national d'équipement (PNE) du ministère.

4. Alors que le chantier de la dématérialisation des comptes de campagne semble avoir été mené à bien par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) la rapporteure spéciale déplore l'absence de véhicule législatif avant les prochaines élections législatives pour permettre de mettre en oeuvre cette dématérialisation. L'absence de dépôt d'un projet de loi par le Gouvernement est d'autant plus dommageable que plusieurs autres sujets liés au financement politique mériteraient d'être traités.

5. La rapporteure spéciale plaide enfin pour une normalisation du budget de la préfecture de police de Paris qui, du fait de spécificités historiques, relève d'un régime de financement complexe et insatisfaisant. Comme l'avait relevé M. le rapporteur spécial de la mission « Sécurités » Philippe Dominati, dans son rapport de 2017, « La préfecture de police de Paris : qui trop embrasse mal étreint ? », il est nécessaire de « réexaminer les modalités de financement des services de la préfecture de police de Paris afin de limiter les financements croisés et d'assurer une juste répartition des charges entre les différents acteurs. » Alors qu'aucun chantier n'a été engagé par le ministère de l'intérieur, la rapporteure spéciale considère qu'il serait souhaitable de normaliser le financement de la préfecture de police de Paris et de renouveler les conditions de contractualisation avec les collectivités concernées.

La mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE) est une mission composite dont la structure a profondément évolué en 2020, avec la création du programme 354 « Administration territoriale de l'État » qui fusionne le programme 307 « Administration territoriale » et le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » issu de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Le programme 354 regroupe désormais l'ensemble des crédits et des emplois du réseau des préfectures et des sous-préfectures, des crédits de fonctionnement des directions départementales interministérielles (DDI), des directions et délégations régionales placées sous l'autorité des préfets de région et des secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR). Ce nouveau programme est par conséquent devenu le support budgétaire des secrétariats généraux communs (SGC) aux préfectures et aux directions interministérielles, dont la création a été reportée au 1er janvier 2021 dans le contexte de la crise sanitaire.

Le programme 232, « Vie politique, cultuelle et associative », retrace les crédits dédiés au financement des partis politiques, à l'organisation des élections, à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ainsi que les crédits dédiés au financement des cultes. L'exercice 2020 ayant été marqué par le déroulement des élections municipales et sénatoriales, ainsi que par six élections législatives partielles et la deuxième consultation sur l'accession de la Nouvelle Calédonie à l'indépendance, une croissance importante du niveau des crédits doit être relevée.

Enfin, le programme 216, « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (CPPI) retrace les crédits dédiés au pilotage du ministère. Il porte ainsi les crédits de l'inspection générale de l'administration (IGA), du secrétariat général du ministère, de la direction générale des collectivités locales, de la délégation à la sécurité routière et la direction générale des étrangers en France. Il porte également les crédits du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) ainsi que les crédits afférents aux principaux contentieux du ministère. Depuis le 1er janvier 2020, le programme porte également les crédits de la direction du numérique.

Comme le soulignait la Cour des comptes en 20111(*), l'organisation de la mission est « dérogatoire à la lettre et à l'esprit de l'article 7 de la LOLF. » En effet, la mission ne vise pas une politique publique donnée mais plutôt une administration, centrale et déconcentrée, et retrace ses moyens. Ainsi, et comme le relevait la Cour des comptes, le fil de la mission se constitue autour de trois axes, qui sont loin de constituer des politiques publiques en tant que telles : la présence d'un enjeu territorial majeur, un besoin de coordination entre une pluralité d'acteurs et une nécessaire rapidité d'action.

Ce constat d'une contradiction avec les principes de la LOLF doit être relevé en particulier concernant le programme 216, sur lequel une grande diversité d'actions est financée.

Évolution des crédits de la mission « Administration générale
et territoriale de l'État » en 2020

(en millions d'euros et en pourcentage)

   

2019

2020

Exécution / prévision 2020

Exécution

2020 / 2019

Prévision

Exécution

Prévision

Exécution

en volume

en %

en volume

en %

354 - Administration territoriale de l'État

AE

2 373,6

2 292,6

- 3,4 %

2 522,8

2 209,9

- 312,9

- 12,4 %

- 82,6

- 3,6 %

CP

2 259,4

2 235,7

- 1,0 %

2 391,2

2 224,2

- 167,0

- 7,0 %

- 11,5

- 0,5 %

232 - Vie politique, cultuelle et associative

AE

206,5

188,1

- 8,9 %

241,1

234,7

- 6,4

- 2,7 %

+ 46,6

+ 24,8 %

CP

206,2

187,3

- 9,2 %

236,0

222,1

- 13,9

- 5,9 %

+ 34,9

+ 18,6 %

216 - Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur

AE

929,5

882,1

- 5,1 %

1 372,0

1 379,6

+ 7,6

+ 0,6 %

+ 497,6

+ 56,4 %

CP

982,2

939,0

- 4,4 %

1 433,2

1 427,2

- 6,0

- 0,4 %

+ 488,2

+ 52,0 %

Total mission

AE

3 509,6

3 362,8

- 4,2 %

4 136,0

3 824,3

- 311,7

- 7,5 %

+ 461,5

+ 13,7 %

CP

3 447,7

3 361,9

- 2,5 %

4 060,3

3 873,5

- 186,8

- 4,6 %

+ 511,5

+ 15,2 %

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les évolutions constatées entre 2019 et 2020 répondent principalement à un changement de maquette budgétaire. Comme le relève la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire, « l'ensemble des modifications de périmètre explique la quasi-totalité de la hausse des crédits de paiement de la mission AGTE »2(*).

D'une part, le programme 354 fusionne, dans la perspective de la création des secrétariats généraux communs (SGC) aux préfectures et aux directions interministérielles, les crédits et emplois issus des programmes 333 et 307. La création des SGC a occasionné, au total, le transfert de 1 803 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en provenance de quatre programmes budgétaires distincts, emplois qui ont été « retrotransférés » dans le cadre du report de la réforme au 1er janvier 2021.

Le programme 216 fait lui aussi l'objet de transferts très importants, en provenance en particulier de la mission « Sécurités » et correspondant notamment à la création de la direction du numérique du ministère de l'intérieur et au renforcement du service de l'achat, de l'innovation et de la logistique du ministère de l'Intérieur (SAILMI).

I. UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR LES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL ET LES DÉPENSES IMMOBILIÈRES CONSTITUENT LES PRINCIPAUX POSTES DE DÉPENSE DE LA MISSION

1. La stabilisation des ressources humaines dans le contexte de crise sanitaire
a) Des schémas d'emploi exigeants mais qui ont dû être assouplis dans le contexte de crise sanitaire

La création du programme 354 au 1er janvier 2020 a donné lieu à d'importantes évolutions de la maquette budgétaire. La loi de finances initiale pour 2020 a ainsi prévu des transferts depuis dix-neuf programmes distincts, faisant évoluer son périmètre dans la perspective de la création des secrétariats généraux communs (SGC) aux préfectures et aux directions départementales interministérielles.

La création des SGC ayant été reportée au 1er janvier 2021 (cf. infra), les emplois transférés ont néanmoins fait l'objet, selon la formulation employée par le ministère de l'intérieur d'un « rétro-transfert »3(*) équivalent à 104 millions d'euros et 1 803 ETPT. Le transfert opéré en loi de finances initiale pour 2021, a finalement donné lieu à un complément de 89 ETPT, identifié comme nécessaire en cours d'année.

Alors que la mission faisait encore, en 2020, l'objet de schémas d'emplois particulièrement exigeants (- 553 équivalents temps plein, ETP), la crise sanitaire a rendu nécessaire le recours à des renforts de contractuels en cours d'année.

Ainsi, un premier plan de renfort a été notifié en avril 2020, équivalent à 205 ETP, dont une partie substantielle à destination des services des étrangers. Il en a résulté, à l'été, une autorisation exceptionnelle de dépassement du plafond d'emploi, équivalente à 200 ETP.

La fin d'année a néanmoins été marquée par un important rattrapage. À l'échelle de la mission, 518 ETP ont été supprimés. Le différentiel de 35 ETP par rapport au schéma d'emploi initial s'explique par le renfort de 5 ETP affectés à la lutte contre le cyber-djihadisme, et par la création en fin d'année de 30 postes de sous-préfets à la relance.

Surtout, compte tenu de la crise sanitaire et à compter de 2021, les réductions d'emplois devraient s'interrompre au sein de l'administration déconcentrée.

Par ailleurs, au sein de la mission, le programme 216 se voit transférer les emplois dédiés à la médecine de prévention du programme 354. Ce transfert représente 37 ETP et 3,4 millions d'euros. Pour le programme 216, la principale évolution a néanmoins concerné la mise en place de la direction du numérique (cf. infra).

b) Les délégués du préfet

Le programme 354 « Action territoriale de l'État » met, comme dix-huit autres programmes budgétaires, des agents à disposition du programme 147 pour remplir les missions de délégués du préfet.

Les délégués du préfet

Les délégués du préfet ont été créés après l'annonce, en février 2008, du « Plan Espoir Banlieues ». Ils ont pour mission de renforcer la présence de l'État dans les quartiers, faciliter la mise en oeuvre de la politique de la ville et améliorer la coordination de l'action des services de l'administration d'État et des collectivités territoriale.

En 2020, 285 délégués du Préfet étaient ainsi mis à disposition par leurs corps d'origine ou via le ministère de l'intérieur, donnant lieu à un remboursement forfaitaire aux administrations de 60 000 euros pour les agents de catégorie A et de 45 000 euros pour les agents de catégorie B.

Sources : Réponses au questionnaire de la rapporteure

La note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes note en particulier que le forfait de remboursement « pose de réelles difficultés pour les départements ultra-marins »4(*). Elle recommande ainsi de trouver une solution pour que ces agents ne fassent pas, de manière récurrente, l'objet de transferts en gestion.

À l'occasion de son audition par la rapporteure spéciale, le secrétaire général adjoint du ministère de l'intérieur et directeur de la modernisation de l'action territoriale a précisé qu'un groupe de travail avait été constitué, rassemblant la direction générale des collectivités locales (DGCL), la direction des ressources humaines du ministère de l'intérieur, la direction de la modernisation de l'action territoriale (DMAT) et l'agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT). Il est chargé d'une réflexion sur l'évolution du statut des délégués du préfet et sur un éventuel transfert du portage budgétaire de ces emplois.

D'après les réponses de la direction générale des collectivités territoriales (DGCL) au questionnaire de la rapporteure spéciale, aucune évolution n'est toutefois envisagée à ce stade au sein du projet de loi de finances pour 2022.

2. La soutenabilité des dépenses immobilières n'est pas assurée
a) Une stratégie immobilière du ministère centrée sur des projets structurants...

La stratégie immobilière du ministère de l'intérieur est définie au sein du schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) couvrant la période 2018-2023.

Elle se décline en plusieurs axes stratégiques. Le SPSI se caractérise principalement par la prééminence des chantiers structurants, sur lesquels se concentre une part importante des crédits, conduisant, pour la Cour des comptes à « un effet d'éviction [...] susceptible de se créer au détriment des dépenses nécessaires au maintien en condition opérationnelle du parc existant »5(*).

Les principaux objectifs du SPSI 2018-2023

Les objectifs fixés par le ministère au SPSI 2018-2023 sont « de rationaliser, regrouper, moderniser, adapter ». Les trois axes stratégiques du SPSI visent par conséquent à :

- recentrer à Beauvau les seules fonctions stratégiques et d'état-major du ministère ;

- rationaliser et regrouper les implantations de la sécurité intérieure et de la police nationale : créer le site unique du renseignement intérieur et ouvrir la perspective d'un site unique de la direction générale de la police nationale (DGPN) ;

- optimiser les implantations des fonctions de soutien : constituer un grand pôle transversal des fonctions de soutien et améliorer les conditions d'hébergement des serveurs et des archives du ministère.

Source : réponses au questionnaire budgétaire, projet de loi de finances pour 2021

Le projet de site unique dédié à la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) s'appuie par ailleurs sur des financements par des supports budgétaires multiples.

Il a en effet donné lieu à l'achat de deux parcelles à Saint-Ouen pour un montant de 113,7 millions d'euros, financé en 2020 par le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

D'après le ministère de l'intérieur, « la création du site unique du renseignement intérieur sur un site domanial permettra d'implanter de manière pérenne, sécurisée et cohérente, les services du renseignement intérieur qui sont actuellement placés sous la contrainte de la montée en puissance très rapide des effectifs de la direction. »6(*). Les crédits dédiés au lancement du projet ont été, pour 2021, retracés au sein de la mission « plan de relance », à hauteur de 23 millions d'euros.

Les crédits dédiés au site unique de la DGSI sont donc éclatés entre trois supports budgétaires, soit deux missions et un compte d'affectation spéciale. Cet éclatement rend plus complexe la lecture et le suivi par le Parlement de l'utilisation des crédits.

Surtout, les projets immobiliers structurants envisagés par le ministère de l'intérieur, pour nécessaires qu'ils soient, ne doivent pas conduire à remettre en cause les dépenses d'entretien lourd et d'entretien courant du patrimoine immobilier de la mission.

b) ... qui risque de laisser de côté une partie importante du parc immobilier de la mission

Pour l'ensemble de la mission, le parc immobilier7(*) représente une valeur totale de 2,62 milliards d'euros, pour près de 1,6 million de m2.

Comme le relève la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire sur la mission, l'exercice 2020 est marqué, comme plusieurs exercices avant lui, par des problématiques de soutenabilité des dépenses immobilières. La Cour estime en effet que « la consolidation des besoins en matière de crédits immobiliers devient urgente pour la mission dont les besoins et les risques associés, exprimés à travers un nouveau SPSI, ne sont pas encore finement estimés. »

D'après les réponses apportées par la direction de la modernisation de l'action territoriale (DMAT) à la rapporteure spéciale, les dépenses inscrites au programme national d'équipement (PNE) du ministère sont insuffisantes pour réaliser les dépenses pourtant nécessaires d'entretien courant et lourd. En effet, la programmation est, de manière récurrente, très inférieure aux besoins réels du ministère. Alors que les crédits prévus pour 2021 s'élèvent à 25 millions d'euros, les besoins sont estimés à plus de 41 millions d'euros.

De même, d'après les réponses apportées à la rapporteure spéciale par le ministère, le programme 216 est jugé « sous dimensionné, tant pour les opérations à bail que pour l'entretien courant »8(*). En ce sens, la rapporteure spéciale soutient la demande du ministère de l'intérieur de mieux prendre en compte dans la programmation budgétaire les besoins réels de financement immobilier nécessaires à la préservation du patrimoine public.

Par ailleurs, si l'augmentation des restes à payer en 2020 résulte en partie des dépenses informatiques exceptionnelles, engagées dans le contexte de généralisation du télétravail, ceux-ci restent cependant majoritairement composés de dépenses immobilières qui, si elles continuaient à augmenter, feraient peser un risque sur la viabilité budgétaire de la mission. En effet, les restes à payer ont augmenté très sensiblement depuis 20109(*), passant de 211 millions d'euros à 779 millions d'euros en 2020.

Alors que la mission fait l'objet de profondes mutations, notamment avec la création des secrétariats généraux communs ou encore avec l'installation des services de la main d'oeuvre étrangère depuis le 1er avril 2021, la rapporteure spéciale estime qu'il est indispensable de garantir l'adaptation des locaux à leurs nouveaux usages ainsi que le maintien en l'état de ces derniers.

Le véhicule budgétaire de la mission « Plan de relance » permet de ce point de vue de porter des crédits indispensables, en particulier les crédits nécessaires aux dépenses immobilières de la réforme de l'organisation territoriale de l'État (OTE), à hauteur de 27 millions d'euros.

Le plan de relance porte également près de 500 millions d'euros dédiés à l'entretien et à la rénovation des bâtiments, principalement pour renforcer - si ce n'est assurer - leur efficience énergétique. Ils doivent également permettre de poursuivre le financement de la sécurisation des préfectures. La multiplication des véhicules budgétaires et l'absence de programmation globale claire des crédits immobiliers nuit à la lisibilité, à la prévisibilité, et in fine, à la soutenabilité de la dépense.


* 1 Cour des comptes, rapport public thématique de 2011.

* 2 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire sur l'exécution 2020 de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », p. 11.

* 3 Décret n° 2020-1015 du 7 août 2020 portant transfert de crédits.

* 4 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État » pour 2021.

* 5 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

* 6 Réponses au questionnaire budgétaire pour la mission « Administration générale et territoriale de l'État », projet de loi de finances pour 2021.

* 7 Sur les 525 implantations du réseau préfectoral, 350 d'entre eux appartiennent en effet aux départements et sont mis à disposition, pour la quasi-totalité d'entre eux, à titre gratuit, ce régime étant issu des lois de décentralisation de 1982 et 1985.

* 8 Réponses au questionnaire de la rapporteure.

* 9 Cette évolution provient en partie d'évolutions de périmètre, à l'image du transfert au programme 216 du siège de la direction générale de la gendarmerie en 2012, engendrant un reste à payer « nouveau » de près de 160 millions d'euros.