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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Administration générale et territoriale de l'État

7 juillet 2021 : Règlement du budget et approbation des comptes de l'année 2020 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport - première lecture )

B. LE DÉCALAGE DES ÉLECTIONS MUNICIPALES, L'ÉQUIPEMENT INFORMATIQUE DES AGENTS ET LE REPORT D'UNE PARTIE DE LA RÉFORME DE L'ORGANISATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT, TROIS CONSÉQUENCES MAJEURES DE LA CRISE SANITAIRE

1. Le report des élections et le rôle de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques
a) Le report des élections municipales a eu des conséquences budgétaires notables sur la mission

Le report des élections municipales, dont le second tour était initialement prévu pour le 22 mars et qui a été reporté au 28 juin, a entraîné des surcoûts relativement importants pour la mission.

Les dépenses engendrées sont de plusieurs ordres : elles concernent à la fois l'équipement des bureaux de vote, le relèvement des dépenses de campagne des candidats et la prise en charge de la propagande imprimée avant le report mais non réutilisée.

D'après l'évaluation communiquée par la direction de la modernisation de l'action territoriale (DMAT), ces surcoûts peuvent être évalués à 30,4 millions d'euros, répartis comme suit :

- 6,7 millions d'euros liés à l'achat et l'acheminement du matériel sanitaire dans les bureaux de vote, et au remboursement de parois de protection en plexiglass (environ 15 % de bureaux de vote) ;

- 10 millions d'euros d'augmentation des remboursements des frais de campagne ;

- 8,5 millions d'euros pour le remboursement de la réimpression de propagande ;

- 5,2 millions d'euros au titre des frais divers dont l'acheminement de matériel électoral, les surcoûts sur les opérations de mise sous pli de la propagande électorale, l'organisation de nouvelles élections en Guyane ou encore les frais postaux d'acheminement des procurations.

La loi du 23 mars 202010(*) ayant permis de majorer le plafond des dépenses de campagne des candidats aux élections municipales qualifiés pour le second tour par voie réglementaire, le décret n° 2020-643 du 27 mai 202011(*) a fixé cette majoration à 20 %.

Dans son rapport d'activité pour 2020, la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) note que « 97 candidats, parmi les 1 622 candidats présents au second tour (soit 6 %), dont les dépenses ont excédé le plafond des dépenses de droit commun, ont bénéficié de la majoration »12(*). En réalité, le surcoût engendré par le report tient plutôt à la hausse de la dépense moyenne des candidats éligibles au remboursement, celle-ci passant de 24 055 euros à 25 900 euros.

Comme l'a indiqué le bureau des élections du ministère de l'intérieur dans sa réponse à la rapporteure spéciale, « les candidats ont donc exposé des dépenses plus importantes pour ce scrutin tout en restant en deçà du plafond légal »13(*).

Les crédits liés aux élections en 2020 n'ont pas été entièrement consommés au cours de l'exercice 2020 du fait du décalage des échéances de dépôt des comptes (en septembre) auprès de la CNCCFP. Ainsi, 35,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 39,6 millions d'euros en crédits de paiement ont été reportés sur 2021.

Pour 2021, de façon similaire aux mesures prises pour les élections municipales, la loi du 22 février 202114(*) prévoit le relèvement de 20 % des dépenses de campagne des élections départementales et régionales et la prise en charge intégrale des équipements sanitaires et les autotests. D'après les informations transmises par la DMAT, ces deux mesures n'ont pas donné lieu à un financement spécifique en loi de finances.

b) La nécessité d'un véhicule législatif dédié au financement politique

Alors que le président de la CNCCFP a indiqué que le chantier de la dématérialisation des dépôts des comptes de campagne était suffisamment avancé pour permettre sa mise en place pour les prochaines élections législatives, l'absence de véhicule législatif d'ici à décembre prochain devrait l'empêcher.

En effet, d'après l'analyse juridique de la CNCCFP, rendre obligatoire la dématérialisation des dépôts de compte de campagne relève du champ de l'arrêt du 27 novembre 2019 du Conseil d'État15(*), à l'occasion duquel « le Conseil d'État a jugé que l'obligation faite aux usagers d'utiliser un service numérique relève du domaine de la loi »16(*).

La loi organique n° 2021-335 du 29 mars 202117(*) a ainsi déjà rendu obligatoire la dématérialisation des comptes de campagne pour l'élection du Président de la République de 2022.

Ainsi, comme le conclut la CNCCFP, « en l'absence de l'adoption d'un texte législatif à la date d'entrée en vigueur des dispositions relatives au plafonnement et au financement des campagnes électorales pour les élections législatives de 2022, soit le 1er décembre 2021, la procédure de dépôt des comptes de campagne pour cette élection ne sera donc pas dématérialisée. »

La rapporteure spéciale regrette que le débat au Parlement sur ce point ne puisse être engagé, alors que d'autres évolutions juridiques pourraient également être discutées pour conforter l'action de la CNCCFP et renforcer son pouvoir de contrôle.

(1) Octroyer à la CNCCFP un droit de communication des pièces par les fournisseurs et les prestataires de services

Dans le cadre des contrôles exercés par la CNCCFP, le candidat dont les comptes sont contrôlés est le principal, si ce n'est l'unique, interlocuteur de la commission : c'est à lui qu'elle s'adresse pour obtenir des précisions sur les dépenses inscrites dans son compte de campagne. Charge à lui de solliciter les différents prestataires concernés pour obtenir les informations demandées par la commission et les lui transmettre.

Si les services de la commission peuvent être amenés à interroger directement des fournisseurs, il s'agit d'une pratique exceptionnelle qui pourrait être étendue dans le cas de certaines prestations complexes. La CNCCFP pourrait ainsi saisir les prestataires, après échanges avec les candidats, lorsque les précisions apportées par ces derniers ne permettent pas de justifier le détail des prestations réalisées.

Face aux difficultés rencontrées en particulier en matière de contenus sponsorisés sur les réseaux sociaux, les pouvoirs de la CNCCFP doivent pouvoir être étendus pour contrôler ce type de dépense et interroger les principales plateformes numériques et réseaux sociaux sur le recours par les candidats à ce type de dépenses, qui sont interdites au titre de l'article L. 52-8 du code électoral.

(2) Renforcer le pouvoir de sanction de la CNCCFP en cas de recours à des services de publicité sponsorisée.

Alors que l'article L. 52-8 du code électoral interdit l'utilisation de tout procédé de publicité commerciale à des fins de propagande électorale pendant les six mois précédant un scrutin, la CNCCFP a constaté une augmentation du recours par les candidats à des publicités à caractère électoral sur les réseaux sociaux.

Si les obligations de transparence des plateformes ont été renforcées par la loi du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information18(*) la Commission ne peut obtenir directement des plateformes des informations et des données personnelles relatives aux candidats.

La rapporteure spéciale estime qu'il serait opportun d'étendre la possibilité pour la CNCCFP d'obtenir certaines informations directement auprès des principaux réseaux sociaux.

À ce jour, la capacité de la CNCCFP à sanctionner le recours à ce type de publicité est jugée très insuffisante, en particulier lorsque ces dépenses ont bien été inscrites par le candidat au sein du compte de campagne. En effet, alors que pour les candidats qui n'ont pas inscrit ces dépenses, la CNCCFP peut minorer le montant du remboursement d'une somme forfaitaire qu'elle détermine, lorsque la dépense figure au compte, la commission ne peut que retrancher du montant du remboursement la somme correspondant à la dépense irrégulière.

Si la publicité commerciale constitue un délit en application de l'article L. 113-1 du code électoral19(*), dans les faits, les poursuites judiciaires sont très rares. Il serait utile, afin de renforcer le respect de cette règle, de permettre à la CNCCFP d'appliquer une minoration sur le remboursement des frais de campagne. Un tel pouvoir de sanction, sous le contrôle du juge administratif, ne semble pas poser de difficulté majeure et permettrait de renforcer le respect de la loi et de dissuader les candidats d'utiliser cette méthode.

(3) Accès à la comptabilité des partis politiques pendant l'instruction des comptes de campagne des candidats à l'élection présidentielle

L'accès aux comptes des partis politiques n'est ouvert à la CNCCFP qu'à partir du 30 juin de l'année suivant celle qui fait l'objet du contrôle. Si la loi organique du 25 avril 201620(*) dispose que chaque compte de campagne des candidats à l'élection présidentielle doit comporter en annexe une présentation détaillée des dépenses et avantages en nature exposées par les partis politiques qui apportent leur soutien au candidat, les moyens de contrôler cette obligation sont limités.

La CNCCFP, par la voix de son président, souhaite ainsi que son pouvoir de contrôle sur la comptabilité des partis politiques au cours des années électorales soit renforcé. Si cette évolution peut paraître souhaitable en termes de transparence des financements politiques, elle n'en soulève pas moins des interrogations majeures sur le rôle de la CNCCFP, ainsi que sur les obligations qu'une telle évolution pourrait faire peser sur les partis politiques.

2. Des réformes importantes dont la mise en oeuvre a été affectée par la crise sanitaire
a) La création de la direction du numérique, une avancée dans le sens de davantage d'efficience au sein du ministère de l'intérieur

Le décret du 27 septembre 201921(*) a créé la direction du numérique (DNUM), qui a pour mission, en lien avec l'ensemble des services, d'élaborer et de conduire la stratégie numérique du ministère. Elle est chargée d'assurer la cohérence et la sécurité de ses systèmes d'information et de communication. Rattachée au secrétariat général, elle interagit avec les différents services responsables22(*).

Quatre objectifs stratégiques lui ont été fixés :

insuffler la transformation numérique à l'échelle du ministère de l'intérieur (impacts et opportunités en matière d'intelligence artificielle, de blockchain, de 5G, d'internet des objets...), en proposant des outils aux différents métiers, en organisant le processus d'innovation et en étant à l'écoute des attentes des usagers ;

piloter la stratégie numérique globale dans le cadre de la stratégie Tech.Gouv de l'État (environnement numérique de travail, Cloud, réseau radio sécurisé) ;

rationnaliser et réduire les coûts de la fonction informatique, en réduisant les doublons et dépenses redondantes ;

- améliorer l'attractivité du ministère de l'intérieur, en recrutant des compétences rares nécessaires, « en faisant évoluer l'organisation et les conditions de travail des services numériques, en développant l'image de marque du ministère au travers d'initiatives et d'innovations technologiques et en développant les partenariats avec les mondes académique et universitaire. »23(*)

Cependant, la Cour des comptes relève, dans son rapport sur La conduite des grands projets numériques de l'État24(*) ; qu'il existe un risque que « les responsabilités traditionnelles de maîtrise d'oeuvre des DSI [directions des systèmes d'information] l'emportent sur la production de services aux usagers et la transformation des organisations administratives dont sont chargées les DNUM. »

La DNUM a notamment la charge de plusieurs projets de grande ampleur, comme la dématérialisation des procédures destinées aux publics étrangers ou encore la mise en place du réseau radio du futur, en partie financé par la mission « Plan de relance ».

La création de la direction a donné lieu à des transferts importants, correspondant à l'ensemble des crédits ministériels liés aux systèmes d'information, soit 192,8 millions d'euros en autorisations d'engagements et 208 millions d'euros en crédits de paiement, en provenance en grande partie du programme 176 « Police nationale » de la mission « Sécurités ».

Dès sa création, la DNUM a néanmoins dû faire face aux conséquences de la crise sanitaire sur le fonctionnement de l'administration.

Comme cela a été indiqué dans les réponses apportées à la rapporteure spéciale, « la direction du numérique s'est positionnée au coeur de la gestion de crise »25(*). Elle a en effet été mobilisée pour permettre le déploiement d'outils de nomadisme à destination des agents de l'administration centrale et déconcentrée. Même si la DNUM n'a pas été responsable de l'ensemble des achats, le coût afférent à l'acquisition des ordinateurs portables et au déploiement du télétravail pour les agents du ministère s'est élevé à 20 millions d'euros, pour un équipement en quatre vagues successives (6 000 ordinateurs en avril, 1 000 en septembre, autant en octobre et 10 000 en décembre).

La DNUM a également été chargée de mettre à disposition des autorités des outils opérationnels de gestion de crise (équipements des salles de gestion de crise, déploiement d'un outil de suivi de l'appui à l'isolement ou encore le suivi des résultats des tests antigéniques). La direction a également dû mettre en place le dispositif d'attestation numérique, permettant de contrôler les déclarations à l'aide d'un QR code.

b) La mise en oeuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'État a été retardée par la crise sanitaire

La réforme de l'organisation territoriale de l'État (OTE), poursuivie par la circulaire du Premier ministre du 12 juin 2019, vient, dans la lignée des objectifs fixés par la circulaire du 24 juillet 2018 sur l'organisation territoriale des services publics, fixer le cadre d'importantes mutations pour la mission, entamées dès la loi de finances initiale pour 2020. Les principaux objectifs affichés par le Gouvernement sont les suivants :

- la clarification de la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales. Cette clarification doit en particulier conduire à une redéfinition du rôle de l'État dans le développement économique ainsi qu'un renforcement du rôle des régions en matière culturelle et du rôle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en matière d'urbanisme. Afin de favoriser une prise en charge plus large de la jeunesse, les missions relatives à la jeunesse, et au sport seraient également transférées aux services de l'éducation nationale ;

- la réorganisation des services déconcentrés, notamment via la création des secrétariats généraux communs (SGC) et des directions de l'emploi, du travail et des solidarités (DETS), nées de la fusion des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) et des compétences cohésion sociale des directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJCS) ;

- le renforcement de l'efficience de l'action publique, en particulier via la rationalisation des moyens et le renforcement des coopérations entre départements. La fusion des programmes ayant donné naissance à l'actuel programme 354 résulte de cette simplification, de même que la mise en oeuvre des SGC. Une autre dimension importante concerne les mutualisations, que ce soit via le regroupement de certaines tâches dans les services départementaux ou via la création de pôles de compétences mutualisées entre départements ;

donner davantage de marges de gestion aux responsables de services déconcentrés, en particulier sur les sujets de politique de l'eau et de traitement de l'habitat insalubre et indigne. Le rôle du préfet de département doit globalement être renforcé.

Pour assurer la bonne mise en oeuvre de ces réformes, des comités interministériels régionaux de transformation des services publics ont été créés par le décret du 24 juillet 201926(*) et sont présidés par les préfets de région. En sont membres les préfets de département, les directeurs des services régionaux de l'État, les recteurs de régions académiques, les directeurs généraux des agences régionales de santé et les directeurs régionaux des établissements publics de l'État.

Ces comités ont pour mission de garantir la stratégie d'ensemble des réorganisations et d'en définir le calendrier en prévoyant les modalités de la concertation avec les élus et les parties prenantes.

Dans le contexte de crise sanitaire, il a cependant été décidé de reporter la mise en place des secrétariats généraux communs au 1er janvier 2021.


* 10 Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.

* 11 Décret n° 2020-643 du 27 mai 2020 relatif au report du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon de 2020 et à l'adaptation du décret du 9 juillet 1990 à l'état d'urgence sanitaire.

* 12 Rapport annuel 2020 de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), p. 29.

* 13 Réponses du bureau des élections du ministère de l'Intérieur au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* 14 Loi n° 2021-191 du 22 février 2021 portant report, de mars à juin 2021, du renouvellement général des conseils départementaux, des conseils régionaux et des assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique.

* 15 CE, 27 novembre 2019, n°422516, Cimade et a.

* 16 Réponses de la CNCCFP au questionnaire de la rapporteure.

* 17  Loi organique n° 2021-335 du 29 mars 2021 portant diverses mesures relatives à l'élection du Président de la République.

* 18 Loi n° 2018-1202 du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information.

* 19 Puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 € d'amende.

* 20 Loi organique n° 2016-506 du 25 avril 2016 de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle.

* 21 Décret n°2019-994 du 27 septembre 2019 modifiant le décret n°2013-728 du 12 août 2013 modifié portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et du ministère des outre-mer.

* 22 - le service des technologies et des systèmes d'information de la sécurité intérieure ;

- la direction de l'innovation, de la logistique et des technologies chargée du numérique de la préfecture de police ;

- les services des secrétariats généraux pour l'administration du ministère de l'intérieur ;

- l'agence du numérique de la sécurité civile dont elle assure également la tutelle ;

- l'agence nationale des titres sécurisés dont elle assure également la tutelle ;

- l'agence nationale de traitement automatisé des infractions.

* 23 Direction du numérique du ministère de l'intérieur, auditionnée par la rapporteure spéciale.

* 24 La conduite des grands projets numériques de l'État, Communication à la commission des finances du Sénat, juillet 2020.

* 25 Réponses au questionnaire de la rapporteure.

* 26 Décret n° 2019-769 du 24 juillet 2019 relatif au comité interministériel régional de transformation des services publics