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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Travail et emploi

7 juillet 2021 : Règlement du budget et approbation des comptes de l'année 2020 - Travail et emploi ( rapport - première lecture )

N° 743

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 32

Travail et emploi


Rapporteurs spéciaux : M. Emmanuel CAPUS et Mme Sophie TAILLÉ-POLIAN

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

4090, 4195 et T.A. 628

Sénat :

699 (2020-2021)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. En loi de finances initiale (LFI) pour 2020, les crédits votés au titre de la mission « Travail et emploi » s'élevaient à 15,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 14,6 milliards d'euros en crédits de paiements (CP), fonds de concours et attributions de produits inclus.

2. En exécution 2020, les crédits consommés se sont finalement élevés à 12,9 milliards d'euros en AE, ce qui correspond à une sous-exécution de 15,9 % et à une diminution de 11,8 % par rapport à l'exécution 2019, et à 14,7 milliards d'euros en CP, soit un niveau légèrement supérieur à l'autorisation budgétaire initiale (+ 0,8 %) et en hausse de 3,8 % par rapport à l'exécution 2019. La très forte sous-exécution apparente des AE sur ce programme s'explique entre autres par l'intégration de 2,5 milliards d'euros de retraits d'engagements juridiques et budgétaires (REJB).

3. Le taux de consommation des crédits ouverts est de 78,3 % en AE et 89,9 % en CP sur l'ensemble de la mission, soit un total en nette diminution par rapport à l'année précédente (95,7 % en AE et 97,2 % en CP). Il tient notamment aux sous-exécutions constatées sur le plan d'investissement dans les compétences (PIC), qui s'élèvent à 718 millions d'euros, ainsi qu'à une diminution de la consommation des crédits des dispositifs d'insertion dans l'emploi liés à un ralentissement des entrées dans le contexte de la crise sanitaire.

4. Il est cependant difficile de porter un jugement global sur la consommation des crédits de la mission en 2020 dans la mesure où, du fait de la crise, les différentes lignes budgétaires ont été affectées de façon différenciée, avec d'une part des sous-exécutions liées à de moindres entrées dans certains dispositifs, et d'autre part le financement de nouveaux dispositifs ad hoc intégrés au plan de relance (aide à l'embauche des jeunes, aides aux employeurs d'apprentis et en contrat de professionnalisation...), qu'il conviendra d'évaluer rigoureusement.

5. Le rapporteur spécial Emmanuel Capus souligne que le budget de la mission « Travail et emploi » est marqué par le souci d'apporter une réponse immédiate à la crise, en finançant des actions qui trouvent leur prolongement en 2021 au sein de la mission « Plan de relance ». 3,2 milliards d'euros en AE et 0,7 milliard d'euros de crédits supplémentaires ont été ouverts en loi de finances rectificative, même si l'on peut regretter qu'une part significative soit reportée sur 2021, au détriment du principe de sincérité budgétaire. En parallèle, les efforts structurels, notamment de maîtrise des effectifs, doivent se poursuivre.

6. La rapporteure spéciale Sophie Taillé-Polian salue également la mobilisation d'importants moyens pour répondre à l'impact de la crise sur l'emploi. Elle relève cependant que la poursuite obstinée de l'effort de réduction des effectifs du ministère du travail, de l'emploi et de l'insertion est incompréhensible, alors que tout indique que les effets de la crise sociale pèseront durablement sur l'activité des services. La forte dégradation attendue de la situation sur le marché du travail et ses conséquences sociales de long terme appellent à l'inverse une augmentation pérenne des effectifs.

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2020

1. L'évolution des crédits de la mission en 2020

En loi de finances initiale (LFI) pour 2020, les crédits votés au titre de la mission « Travail et emploi » s'élevaient à 15,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 14,6 milliards d'euros en crédits de paiements (CP), fonds de concours et attributions de produits inclus.

Pour mémoire, la mission comporte quatre programmes :

le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » se fixe pour objectif principal de favoriser l'accès et le retour à l'emploi de tous les publics en s'appuyant sur les structures du service public de l'emploi et en mobilisant au mieux les outils d'insertion professionnelle au bénéfice des personnes les plus éloignées de l'emploi ;

le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » se fixe pour objectifs de sécuriser l'emploi par l'anticipation des mutations économiques, contribuer à la revitalisation des territoires et au reclassement des salariés licenciés pour motif économique, faciliter l'insertion dans l'emploi par le développement de l'alternance et enfin édifier une société de compétences, notamment via le volet « formation » du Plan d'investissement dans les compétences (PIC). Il est à noter que les programmes 102 et 103 comprennent environ 95 % des crédits de la mission ;

le programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations de travail » vise notamment à améliorer les conditions d'emploi et de travail des salariés du secteur privé concurrentiel, contribuer à la prévention et à la réduction des risques professionnels, à la dynamisation de la négociation collective et à l'amélioration du dialogue social et enfin à lutter contre le travail illégal et la fraude au détachement, en s'appuyant sur les services de l'inspection du travail ;

- enfin, le programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » constitue le programme d'appui et de soutien aux politiques du ministère du travail, portant l'intégralité des dépenses de personnel (titre 2) de la mission.

Il est à noter que les programmes 102 et 103, qui relèvent de la politique de l'emploi stricto sensu, représentent à eux deux 95 % des crédits de la mission. Ils concentrent ainsi l'essentiel des dépenses d'intervention, qui représentent elles-mêmes 85 % des crédits de la mission.

Évolution des crédits de la mission « Travail et emploi » en 2020

(en millions d'euros et en pourcentage)

   

2019

2020

Exécution / prévision 2020

Exécution

2020 / 2019

Prévision

Exécution

Prévision

Exécution

en volume

en %

en volume

en %

102 - Accès et retour à l'emploi

AE

6 276,5

5 788,8

- 7,8 %

6 387,6

6 312,2

- 75,3

- 1,2 %

+ 523,4

+ 9,0 %

CP

6 440,2

6 408,9

- 0,5 %

6 355,3

6 313,5

- 41,8

- 0,7 %

- 95,4

- 1,5 %

103 - Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi

AE

7 918,8

8 143,0

+ 2,8 %

8 229,6

5 879,0

- 2 350,6

- 28,6 %

- 2 263,9

- 27,8 %

CP

6 766,2

7 031,9

+ 3,9 %

7 486,2

7 662,9

+ 176,7

+ 2,4 %

+ 630,9

+ 9,0 %

111 - Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail

AE

57,0

46,0

- 19,2 %

69,5

54,4

- 15,0

- 21,6 %

+ 8,4

+ 18,3 %

CP

88,0

74,1

- 15,8 %

99,1

82,8

- 16,3

- 16,5 %

+ 8,6

+ 11,6 %

155 - Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail

AE

699,5

686,5

- 1,9 %

679,2

683,4

+ 4,2

+ 0,6 %

- 3,1

- 0,5 %

CP

697,9

677,8

- 2,9 %

678,2

676,9

- 1,3

- 0,2 %

- 0,9

- 0,1 %

Total mission

AE

14 951,8

14 664,4

- 1,9 %

15 365,9

12 929,1

- 2 436,8

- 15,9 %

- 1 735,3

- 11,8 %

CP

13 992,3

14 192,8

+ 1,4 %

14 618,8

14 736,0

+ 117,3

+ 0,8 %

+ 543,3

+ 3,8 %

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'évolution des crédits de la mission entre la LFI 2019 et la LFI 2020 devait traduire les changements qui ont affecté la politique de l'emploi. Ainsi, l'augmentation des AE (+ 2,8 %) comme des CP (+ 4,5 %) devait permettre le renforcement des moyens alloués aux priorités gouvernementales en matière d'insertion (telles que le PIC, ou l'insertion pour l'activité économique - IAE), ainsi que le dynamisme des dispositifs de mesures de compensation d'exonérations sociales portées par la mission dans une logique de baisse du coût du travail ou de promotion de l'activité, à l'instar d'un dispositif comme l'aide à la création et la reprise d'entreprise (+ 266 millions d'euros)

En exécution 2020, les crédits se sont finalement élevés à 12,9 milliards d'euros en AE, ce qui correspond à une sous-consommation de 15,9 % et à une diminution de 11,8 % par rapport à l'exécution 2019, et à 14,7 milliards d'euros en CP, soit à un niveau légèrement supérieur à l'autorisation budgétaire initiale (+ 0,8 %) et en hausse de 3,8 % par rapport à l'exécution 2019.

La très forte sous-exécution apparente des AE sur ce programme s'explique par l'intégration de 2,5 milliards d'euros de retraits d'engagements juridiques et budgétaires (REJB) sur le programme 103 au titre de l'aide à l'embauche TPE-PME de 2016. Si l'on neutralise cette opération, les AE consommées sur ce programme s'élèvent à 8,3 milliards d'euros, soit une légère sur-exécution par rapport à l'autorisation initiale.

Les dispositifs d'intervention de la mission « Travail et emploi »

(en millions d'euros et en pourcentage)

Source : Cour des comptes

Au total, l'exécution 2020 s'établit, hors fonds de concours et contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », à 12,9 milliards d'euros de CP, soit un excédent par rapport au plafond prévu par la programmation triennale de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2018-20221(*) (12,6 milliards d'euros au format PLF 20202(*)).

2. Une consommation des crédits ouverts en baisse

On constate un taux de consommation des crédits ouverts de 78,3 % en AE et 89,9 % en CP sur l'ensemble de la mission, soit un total en nette diminution par rapport à l'année précédente (95,7 % en AE et 97,2 % en CP).

Mouvements de crédits en gestion au cours de l'exercice 2020

(en millions d'euros et en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Taux de consommation des crédits ouverts en 2019 et en 2020

(en pourcentage)

Programme budgétaire

2019

2020

102

AE

91,9 %

80,3 %

CP

99,7 %

98,0 %

103

AE

98,3 %

75,7 %

CP

95,2 %

83,3 %

111

AE

94,1 %

69,6 %

CP

91,4 %

76,9 %

155

AE

97,5 %

98,3 %

CP

95,6 %

96,0 %

Total

AE

95,7 %

78,3 %

CP

97,2 %

89,9 %

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Cet écart doit être quelque peu nuancé pour ce qui concerne les AE sur le programme 103, au vu de l'importance des REJB opérés cette année (voir supra), même s'il tient pour une bonne partie aux sous-exécutions constatées sur le plan d'investissement dans les compétences (PIC), qui s'élève à 718 millions d'euros.

Sur le programme 102, ils s'expliquent par une diminution de la consommation des crédits des dispositifs d'insertion dans l'emploi liés à un ralentissement des entrées dans le contexte de la crise sanitaire.


* 1 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

* 2 Projet annuel de performance de la mission « Travail et emploi » annexé au projet de loi de finances pour 2020.