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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Cohésion des territoires - Logement et ville

7 juillet 2021 : Règlement du budget et approbation des comptes de l'année 2020 - Cohésion des territoires - Logement et ville ( rapport - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

· AUDITION DE MME EMMANUELLE WARGON, MINISTRE DÉLÉGUÉE AUPRÈS DE LA MINISTRE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE, CHARGÉE DU LOGEMENT (19 MAI 2021)

Réunie le mercredi 19 mai 2021 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu Mme Emmanuelle Wargon, ministre déléguée auprès de la ministre de la transition écologique, chargée du logement, sur l'exécution des crédits de la mission « Cohésion des territoires » (programmes 177, 109 et 135).

M. Claude Raynal, président. - Nous avons le plaisir de recevoir Mme Emmanuelle Wargon, ministre déléguée auprès de la ministre de la transition écologique, chargée du logement, sur l'exécution budgétaire en 2020 des programmes 109, 135 et 177, c'est-à-dire la politique du logement.

Nous vous avons déjà reçue le 19 juin 2019 dans un exercice similaire, mais vous étiez alors secrétaire d'État auprès du ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire. Il ne s'agissait pas de la même mission budgétaire, mais la politique du logement est aujourd'hui très liée à celle de la transition écologique, comme le montre votre rattachement à ce ministère.

Cette politique a aussi été particulièrement concernée par les ouvertures de crédits en cours d'année 2020, puisque les trois programmes dont vous avez la responsabilité représentent 16,8 milliards d'euros en crédits de paiement au total dans le projet de loi de règlement, contre 14,4 milliards d'euros seulement prévus en loi de finances initiale.

Vous êtes la première des membres du Gouvernement que nous recevons dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement pour 2020. Nous entendrons la semaine prochaine M. Jean-Baptiste Djebbari, ministre délégué chargé des transports, le 25 mai, et Mme Barbara Pompili, ministre de la transition écologique, le 26 mai.

Comme vous le savez, notre commission attache une grande importance, au-delà du vote de la loi de finances initiale, au contrôle de l'exécution des crédits votés et ce type d'audition, complétée par les travaux menés par les rapporteurs spéciaux, parfois avec l'appui de la Cour des comptes, a bien évidemment pour vocation de nourrir nos débats budgétaires de l'automne.

Je vous rappelle que cette audition est retransmise en direct sur le site internet du Sénat et qu'elle est suivie par certains de nos collègues en visioconférence.

Mme Emmanuelle Wargon, ministre déléguée auprès de la ministre de la transition écologique, chargée du logement, sur l'exécution des crédits de la mission « Cohésion des territoires ». - Je vous remercie pour cette invitation et je suis très honorée d'être la première à vous présenter l'exécution des crédits dont j'ai la charge. Vous avez rappelé que le logement est une politique importante, à la croisée de la cohésion des territoires, mission dont ces crédits font partie, et de la transition écologique, ministère auquel celui chargé du logement est rattaché. Pour moi, le logement est, avec l'emploi et la santé, un des trois piliers qui permettent à chacun de construire sa vie et son avenir. La crise sanitaire et les confinements ont renforcé l'importance que nos concitoyens accordent au logement, ainsi que la nécessité d'un accueil inconditionnel en matière d'hébergement d'urgence. Dès le début de la crise sanitaire, l'État a mobilisé des moyens sans précédent pour répondre à l'urgence. Des aides exceptionnelles ont permis d'éviter que nombre de nos concitoyens ne basculent dans la grande pauvreté et un nombre historique de places en centres d'hébergement d'urgence ont été ouverts. Ce « quoi qu'il en coûte », toujours de mise en matière de soutien aux entreprises et aux Français, a été complété par un plan de relance ambitieux qui bénéficie au secteur du logement et de la construction.

L'impact de la crise sanitaire sur le budget de mon ministère a été important, conduisant à une ouverture de crédits de 2,3 milliards d'euros en lois de finances rectificatives (LFR), soit une hausse de 16 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI). Au total, les trois programmes de mon ministère, 109, 135 et 177, ont mobilisé près de 16,9 milliards d'euros de crédits en 2020.

Avec les crédits du programme 177, nous avons déployé des moyens sans précédent en faveur de l'hébergement d'urgence et de l'accompagnement des personnes sans abri vers le logement. Dès le début de la crise sanitaire, le Gouvernement a mis en place les moyens nécessaires pour mettre à l'abri les personnes vivant dans la rue, répondant à un impératif tant sanitaire que social. Nous poursuivons cet accompagnement. Le Gouvernement a prolongé la trêve hivernale 2019-2020 jusqu'au 10 juillet 2020 et la trêve 2020-2021 jusqu'au 1er juin 2021. Dans l'intervalle, les préfets ont eu pour consigne de ne pas expulser les personnes sans solution de relogement ou d'hébergement pérenne. Les crédits exécutés sur le programme 177 ont augmenté de 320 millions d'euros par rapport à 2019, pour atteindre 2,4 milliards d'euros en 2020 grâce à une ouverture complémentaire de crédits de 450 millions d'euros en LFR3 et LFR4. Ces moyens nous ont permis d'apporter une aide concrète aux personnes les plus vulnérables. Cela s'est traduit par une hausse sans précédent du nombre de places d'hébergement. Plus de 200 000 places sont aujourd'hui ouvertes, soit une hausse de 45 000 par rapport à novembre 2019. Les crédits ouverts en LFR3 ont permis de distribuer pour 50 millions d'euros de chèques alimentaires, de mobiliser 7 millions d'euros de crédits pour des masques dans les structures d'hébergement et de financer à hauteur de 20 millions d'euros des primes « covid » pour les salariés des structures d'accueil et d'hébergement. L'effort financier se poursuit en 2021 avec notamment la pérennisation de 14 000 places d'hébergement, le financement de 1 500 places pour les femmes sortant de maternité et de 1 000 nouvelles places pour les femmes victimes de violence.

En parallèle, le Gouvernement poursuit et accélère le déploiement du plan « Logement d'abord » afin d'offrir des solutions pérennes aux ménages sans domicile fixe. Cela se traduit notamment en 2021 par la revalorisation du forfait des pensions de famille et par le recrutement de 150 équivalents temps plein (ETP) dans les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO).

En 2021 et 2022, l'État interviendra également sur le volet investissement avec la mobilisation de 100 millions d'euros dans le cadre du plan France Relance pour financer des lieux d'accueil destinés aux personnes en situation de grande marginalité, des tiers-lieux alimentaires et la rénovation de centres d'hébergement et de résidences sociales.

J'en viens maintenant au programme 109. Nous avons mis les moyens nécessaires au financement des aides personnalisées au logement (APL) pendant cette période de crise, en abondant ce programme de 1,85 milliard d'euros en LFR. La crise a eu un impact sensible sur le budget des APL et les aides au logement ont joué leur rôle de filet de sécurité pendant cette période. Contrairement à la programmation budgétaire initiale, le montant des APL versées aux ménages en 2020 s'est maintenu à 16,6 milliards d'euros, un niveau équivalent à l'exécution 2019, alors même que la réduction de loyer de solidarité (RLS) a augmenté de 410 millions d'euros. Le montant des APL versées en 2020 a ainsi été supérieur de 1,44 milliard d'euros par rapport à la LFI. L'ouverture de crédits sur le programme 109, d'un montant de 1,85 milliard d'euros, a été supérieure à la hausse de la dépense car, du fait de la crise, les recettes issues des cotisations employeurs ont été inférieures de 320 millions d'euros aux prévisions. La LFR a permis de réduire à 264 millions d'euros la dette du Fonds national des aides au logement (FNAL) à l'égard de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), soit une baisse de 66 millions d'euros en un an.

Les crédits mobilisés sur le programme 109 sont en légère diminution par rapport à 2019, de 1,3 % et environ 200 millions d'euros, du fait de la contribution exceptionnelle de 500 millions d'euros du groupe Action logement au FNAL en 2020. Cette même année, l'État a distribué pour plus de deux milliards d'euros d'aides exceptionnelles de solidarité qui ont largement bénéficié aux allocataires d'APL et soutenu leur pouvoir d'achat.

S'agissant du programme 135, il porte l'essentiel de notre investissement en faveur du logement, de la construction et de l'aménagement. La plus grande partie de nos moyens est en réalité mobilisée sous la forme de dépenses fiscales, telles que la TVA à taux réduit, la réduction d'impôt « Pinel » ou encore le prêt à taux zéro, qui représentent environ 12 milliards d'euros. Les crédits budgétaires du programme 135 sont plus modestes et leur exécution est en baisse en 2020, de 95 millions en autorisation d'engagement (AE) et 135 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Cette baisse est principalement liée à la sous-exécution des crédits du Fonds national des aides à la pierre (FNAP) et à un transfert en gestion de 85 millions d'euros vers le programme 174, qui finance notamment MaPrimeRénov'. Au-delà, hors fonds de concours, la consommation du programme a été de 245 millions d'euros en AE et de 233 millions d'euros en CP. La sous-exécution de ces crédits budgétaire observée en fin de gestion n'est que de 12 millions d'euros en AE et de 20 millions d'euros en CP.

Par ailleurs, l'année 2020 a été une année difficile pour le secteur de la construction avec les effets combinés de la crise sanitaire et du report des élections municipales. Il y a eu environ 28 000 mises en chantiers et 65 000 permis de construire en moins en 2020 par rapport à 2019. Au cours des trois derniers mois, les logements autorisés sont en lente progression, tout en restant à un niveau inférieur de 2 % en mars à la période précédant le confinement. Les chiffres des agréments de logements sociaux en 2020 ont également été bas avec 87 000 logements sociaux agréés, soit une baisse de 17 % en un an, dont 27 700 prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI), soit une baisse de 12 %. La consommation des crédits d'aide à la pierre s'est élevée à 382 millions d'euros en AE et 274 millions d'euros en CP, en baisse par rapport à 2019. Alors que 70 % des Français restent éligibles au logement social et que deux millions de personnes sont en attente d'un logement social, il est nécessaire de poursuivre l'effort de construction de ce type de logement. Mon objectif est de rattraper le creux de l'année 2020 et de faire de 2021 et 2022 des années de mobilisation générale pour le logement social. C'est le sens du protocole en faveur de la relance de la production de logements sociaux, signé le 19 mars dernier, avec l'Union sociale pour l'habitat, la majorité des fédérations HLM, Action Logement et la Banque des Territoires. Ce protocole porte des objectifs ambitieux, soit 250 000 logements sociaux financés sur deux ans. Ces objectifs ont été territorialisés à l'occasion des comités régionaux de l'habitat et de l'hébergement (CRHH) au cours des derniers mois, afin que chacun prenne sa part à cet effort. Des moyens exceptionnels ont été mobilisés par l'État, Action Logement et la Caisse des dépôts : la réhabilitation lourde des logements sociaux à concurrence de 500 millions d'euros dans le cadre du plan de relance, une mobilisation accrue du FNAP, une augmentation des financements du secteur par Action Logement à hauteur de 920 millions d'euros et enfin une distribution supplémentaire de 200 millions d'euros de titres participatifs de la part de la Caisse des dépôts. J'ai souhaité mettre en place une gouvernance renforcée de ce protocole pour un meilleur suivi et je réunis le premier comité de pilotage le 8 juin prochain.

Au-delà du logement social, l'État soutient globalement le secteur de la construction et de l'aménagement à travers les contrats de plan État-Région (CPER), les projets d'aménagement partenariaux, les cessions de terrains par les établissements publics fonciers qui ont représenté en 2020 un potentiel futur de 15 000 logements avec la production au cours de l'année d'environ 6 000 logements, et les annonces récentes du Premier ministre sur la mobilisation supplémentaire d'un milliard d'euros du plan de relance pour la reconstruction sur les friches et la construction de logements. Le fond friches a très bien fonctionné, permettant de financer environ 200 projets à hauteur de 300 millions d'euros. Le Premier ministre a accepté d'abonder ce fonds de 350 millions d'euros supplémentaires financés sur le plan de relance.

350 millions d'euros de subventions sont également affectés à l'aide à la relance de la construction durable pour les maires qui construisent avec une densité minimale. 70 millions d'euros ont déjà été attribués pour 600 000 mètres carrés de surface de logement dans près de 700 communes. À l'échelle nationale, nous avons aussi, dans la loi de finances pour 2021, prolongé les dispositifs du prêt à taux zéro et du « Pinel » afin de donner de la visibilité au secteur.

Au-delà de la mobilisation de ces outils financiers, la mobilisation est aussi politique. J'ai signé en novembre dernier un pacte pour la relance de la construction durable avec les associations d'élus et de professionnels. Compte tenu de l'inertie du système et de la difficulté à relancer concrètement la construction, j'ai proposé la création d'une commission nationale présidée par François Rebsamen, en accord avec le Premier ministre, afin de faire plus et mieux et de construire la prochaine loi de finances en ce sens.

Quant à la rénovation énergétique, MaPrimeRénov' a connu un véritable succès : 200 000 aides ont été demandées en 2020 et déjà 300 000 en 2021, ce qui nous fait anticiper 700 000 à 800 000 demandes cette année. Cette prime n'est pas financée par les programmes du ministère chargé du logement, mais par le programme 174 de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », et elle bénéficiera également du plan de relance.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - J'ai des questions sur l'exécution 2020 mais aussi sur les annonces récentes faites par le Premier ministre en matière de construction.

S'agissant de l'hébergement d'urgence, nous avons passé la période dans des conditions plutôt satisfaisantes avec la création d'un grand nombre de places. Cela ne veut pas dire que les problèmes budgétaires n'ont pas subsisté, malgré des crédits plus importants que précédemment. Lors d'un contrôle budgétaire mené cette année, j'ai pu constater que certains organismes, tels que la Croix-Rouge française ou le Samu social de Paris, ont dû utiliser leur trésorerie car il manquait de crédits à la fin de l'année 2020. Il y a encore besoin d'un rebasage des crédits. En 2020, la Cour des comptes estime à 126,6 millions d'euros la sous-budgétisation initiale. Pouvez-vous nous donner votre chiffre ? Finalement en 2020, le déficit budgétaire a été moindre que ce qui avait été craint. Qu'est ce qui a empêché le Gouvernement d'ouvrir les crédits suffisants pour éviter ces problèmes de fin d'année ? J'ai l'impression que, d'année en année, on recrée le problème et que ce sont les grosses associations qui suppléent les insuffisances budgétaires.

Pour 2022, j'ai entendu plusieurs chiffres différents et j'aimerais savoir de quel montant il faudrait rebaser les crédits pour que la gestion budgétaire soit plus fluide.

Le projet d'informatisation des services intégrés de l'accueil et de l'orientation (SIAO) visait à les doter d'un système d'information offrant une vision des places disponibles afin de permettre une meilleure orientation des uns et des autres et d'assurer un meilleur suivi. La bascule sur le nouveau système s'est déroulée en septembre dernier et n'a pas fonctionné. On a le sentiment d'une incapacité à mener des projets informatiques d'ampleur et les associations se sont plaintes des difficultés générées. On aurait perdu des données des personnes suivies. Il semble que vous ayez commandé un audit : est-ce exact et quand peut-on espérer le rétablissement de ce système ?

L'Agence nationale de l'habitat (ANAH) connaît une hausse considérable de son budget et va devoir gérer des restes à payer considérables, déjà égaux à 1,8 milliard d'euros à la fin 2020, alors que ses ressources dépendent à la fois des décisions prises à chaque loi de finances et de l'évolution des marchés pour la ressource des quotas carbone. Or elle n'a toujours pas de contrat d'objectifs et de moyens. Pour l'instant elle continue à se reposer sur une ressource inespérée obtenue en 2018, liée au niveau élevé de la ressource des quotas carbone. Mais comment comptez-vous éviter que le chantier historique de la rénovation thermique ne se traduise par des difficultés de financement dans les années à venir ?

S'agissant toujours de l'ANAH, par décret du 7 août 2020, 84 millions d'euros ont été transférés depuis le programme 135 vers le programme 174 de la mission « Écologie » afin de financer le dynamisme de MaPrimeRénov', ce qui représente la moitié de la contribution de l'État au budget de l'ANAH inscrite au programme 135. Quelles en sont les conséquences sur le financement en 2020 des autres missions de l'ANAH relevant du programme 135, notamment « Habiter mieux » ?

Vous affichez un objectif de 250 000 agréments de logements sociaux pour les années 2021 et 2022, ce qui très ambitieux. Or nous sommes à la mi-mai et la tendance qui semble se dessiner est éloignée de cet objectif. Les permis de construire accordés dans les zones tendues, comme en Île-de-France, sont en diminution de 14 % en ce début d'année.

Le Premier ministre vient d'annoncer plusieurs décisions, dont le renforcement du fonds friches et la création d'une commission présidée par François Rebsamen. Ce n'est pas d'une commission supplémentaire dont nous avons besoin, ni d'un accord entre la ministre et les associations d'élus. Le problème se situe dans chacune de nos communes. Une partie des blocages réside dans les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties et dans la manière dont vous allez régler les conséquences de l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU). Ensuite, la question de l'acceptabilité par nos concitoyens d'une densification parfois jugée excessive est également une véritable question.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Sur le plan de relance, il est prévu 6,3 milliards d'euros d'AE pour la rénovation énergétique de tous les types de bâtiments. Cette somme est-elle suffisante ou allez-vous bientôt demander des crédits supplémentaires ? Il semble que MaPrimeRénov' trouve désormais son public mais je n'entends pas la même chose concernant la rénovation des bâtiments publics et je m'interroge au regard des caractéristiques notamment techniques ou énergétiques.

Le Premier ministre et vous-même venez d'annoncer l'augmentation de certaines enveloppes budgétaires, notamment le fonds de réhabilitation des friches créé dans le plan de relance. S'agit-il de réallocations entre lignes budgétaires au sein de la mission « Plan de relance , ou cela fera-t-il l'objet de mesures complémentaires dans le collectif budgétaire qui s'annonce pour le mois de juin ?

M. Claude Raynal, président. - Nous essayons de limiter les remises de rapports, mais cette fois-ci c'est le Gouvernement qui a demandé un rapport sur l'article 168 de la loi de finances pour 2021, avant fin mars 2021, sur les dispositifs de soutien au développement de l'offre de logement locatif intermédiaire, censé préparer une réforme d'ampleur du dispositif « Pinel » qui passerait par une implication accrue des investisseurs institutionnels. À notre connaissance ce rapport n'a pas encore été publié. Y a-t-il des difficultés, le sujet est-il toujours d'actualité et si oui, à quelle date peut-on espérer ce rapport ?

Mme Emmanuelle Wargon. - Sur l'hébergement d'urgence, nous sommes dans des années un peu exceptionnelles, en particulier les exercices 2020 et 2021. Je vous confirme que, pour 2021, nous aurons besoin d'un réabondement des crédits du programme 177, prévu dans la prochaine LFR du mois de juin, pour deux raisons : un report de charges d'environ 100 millions d'euros de la gestion 2020 vers l'exercice 2021 et un nombre plus important de places ouvertes que celles budgétées en raison du rebond de l'épidémie et du décalage de la fin de la trêve. Pour ne pas laisser les associations assurer la trésorerie trop longtemps, j'ai proposé qu'on ouvre ces crédits dès la prochaine LFR en juin. Nous discutons encore sur le montant. Cela pose la question de la base budgétaire et de la préparation de la loi de finances pour 2022 et j'ai mandaté la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (DIHAL), en charge désormais de ce programme, de travailler sur un rebasage pérenne à la fois quantitatif et qualitatif, sur le nombre et le type de places nécessaires concernant l'hébergement d'urgence et le logement, notamment adapté et accompagné, en rejoignant votre préoccupation de ne pas laisser les associations gérer la trésorerie trop longtemps. Nous allons faire ce travail avec comme première échéance la loi de finances pour 2022.

S'agissant du système d'information des SIAO, j'attache beaucoup d'importance à la conduite de ce type de chantier. Nous avons ainsi mis en place, pour MaPrimeRénov', une plateforme qui a reçu beaucoup plus de demandes que nous ne pouvions l'imaginer. Nous faisons tout pour que les Français soient satisfaits de cette plateforme. C'est vrai aussi sur le travail que nous faisons sur la dématérialisation des autorisations d'urbanisme, un gros chantier issu de la loi pour l'évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN), avec comme échéance le 1er janvier 2022. Les services de l'État devront être prêts à recevoir les dossiers dématérialisés et les éditeurs de logiciels devront être en capacité de proposer à toutes les collectivités des solutions fiables et pas trop chères. Je pilote directement ce sujet pour être sûre que le système d'information fonctionne et c'est un sujet central. La bascule du système d'information des SIAO s'est effectivement faite au début de l'automne et nous avons constaté un grand nombre de dysfonctionnements avec des données perdues. J'ai lancé en janvier un audit, confié à Capgemini, qui a identifié beaucoup de défauts et qui rendra son rapport mi-juin, nous permettant ensuite de mettre en place le calendrier de correctifs qui prendra sans doute plusieurs mois. Je peux vous rassurer sur les données perdues, qui ont été récupérées, mais on ne peut pas dire que le système fonctionne. La conduite de ce projet avait été sous-estimée initialement et nous avons besoin de le reprendre avec plus d'attention, le pilotage des données et la capacité à les gérer étant indispensables dans l'exercice des missions de service public.

Le budget de l'ANAH a considérablement augmenté. Le budget initial en 2021 était de 2,7 milliards d'euros, soit un quadruplement par rapport au début du quinquennat. Cela a permis à l'Agence d'être au rendez-vous de MaPrimeRénov' et du dispositif « Habiter Mieux Sérénité ». Nous avons aussi doublé le montant consacré au traitement des copropriétés dégradées. Toutes les lignes de l'ANAH augmentent et MaPrimerénov' ne se développe pas au détriment des autres.

Sur le modèle économique de la construction de logement social, c'est effectivement un défi d'agréer 250 000 logements sociaux sur deux ans. Il s'agit d'une ambition collective avec la Caisse des dépôts, l'Union sociale pour l'habitat (USH) et Action Logement pour essayer d'aller chercher les logements sociaux non agréés. Les bailleurs nous disent que cela reprend doucement. Il est trop tôt pour dire si nous serons capables de rattraper la totalité du retard et d'atteindre les objectifs, les agréments étant traditionnellement déposés à partir du mois de septembre, mais il est aussi trop tôt pour se décourager. Cela pose la question de la volonté des écosystèmes locaux d'accueillir du logement social et celle du modèle économique de la construction du point de vue des élus. La commission Rebsamen aura notamment pour objet de faire des recommandations précises et concrètes sur ce sujet. Quel est le modèle économique, du point de vue d'un élu local, qui permettrait d'accueillir des logements et d'accorder des permis de construire en étant sûr que l'équation économique permette d'accueillir les habitants dans de bonnes conditions et de financer les équipements ? Cette question mènera à des propositions qui pourront être intégrées en loi de finances.

Nous avons également besoin de nous redonner une ambition commune autour de l'acte de construire, qui est un sujet très culturel. Il y a une sorte de réticence générale à accueillir toujours plus de bâtiments, que ce soit des immeubles ou des maisons individuelles. Par ailleurs, nous avons un enjeu de construction durable, ce qui nécessite parfois une densité à la fois acceptable par les personnes et soutenable sur le plan écologique. Il faut apporter des solutions et redonner l'envie de construire. La commission Rebsamen ne changera peut être pas fondamentalement les choses, mais le travail de grands élus sur le modèle économique est utile et trouvera peut-être sa place en loi de finances. Ce n'est pas un problème de financement, mais plutôt de mobilisation à la fois nationale et locale. J'ai souhaité que les préfets aillent à la rencontre des élus locaux pour avoir ce dialogue sur les besoins de logements et les éventuels blocages et difficultés existants. Nous avons un système inerte, qui finira par repartir. J'utilise tous les leviers à ma disposition pour le faire repartir rapidement.

S'agissant du plan de relance et de la question du rapporteur général, pour l'instant les crédits sont suffisants. Sur MaPrimeRénov', nous allons consommer plus rapidement l'enveloppe 2021-2022, et il faudra vraisemblablement abonder les crédits en 2022. Pour la rénovation des bâtiments publics, concernant l'État nous avons réparti une enveloppe de 2,7 milliards d'euros de crédits en identifiant de nombreux projets qui vont de l'université aux casernes, avec comme objectif de lancer les marchés et de démarrer les travaux. Il existe une liste de projets en réserve au cas où certains ne seraient pas lancés. Du côté des collectivités territoriales, il s'agit d'une contractualisation, au moyen de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), entre les préfets et les élus locaux pour les bâtiments communaux, pour laquelle il y a environ un milliard d'euros. J'ai plutôt de bons retours, notamment sur les rénovations d'écoles, de salles communales ou polyvalentes. Nous aurons une vision exhaustive fin juin. C'est le ministère des collectivités territoriales qui collige toutes ces données.

L'enveloppe de 500 millions d'euros pour la rénovation des logements sociaux sera consommée. L'enveloppe du fonds friches est surconsommée car nous avons eu plus de demandes que de capacité à financer. Les 350 millions d'euros supplémentaires seront trouvés par redéploiement à l'intérieur du plan de relance.

En réponse à la question du Président, le logement intermédiaire reste une préoccupation. C'est un produit utile qui permet d'attirer des investisseurs institutionnels afin de compléter l'offre de logement social et l'offre de logement libre. Un rapport de l'inspection générale des finances (IGF) et du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) devrait être présenté d'ici quelques semaines et sera rendu public, ainsi que les arbitrages rendus par le Gouvernement.

M. Michel Canévet. - On nous dit régulièrement que 300 000 personnes ne sont pas logées en France. À combien estimez-vous cette réalité, alors qu'il existe tout de même un certain nombre de places d'hébergement d'urgence ouvertes ?

Vous avez également évoqué les questions de rénovation énergétique. On peut se féliciter du succès en 2019 de ces opérations, 7 % des logements français ayant été rénovés, et du succès de MaPrimeRénov' en 2020. L'Observatoire de la rénovation énergétique considère toutefois qu'en 2019, nous n'avons gagné que 1,6 % d'économies d'énergie. Les bénéfices ne sont pas à la hauteur des efforts engagés. Je pense que les dispositifs n'ont pas toujours été efficients.

S'agissant de la DSIL, il n'y a plus de crédits alors qu'il reste beaucoup de dossiers en attente, notamment les logements gérés par les communes et les communautés de communes. Il va falloir abonder ces enveloppes si on veut que ces opérations se concrétisent.

La question de la construction du logement est en grande partie une conséquence de la loi ELAN et de la fusion des opérateurs qui a beaucoup préoccupé ces derniers, avec pour conséquence une baisse significative de la production de logement locatif public. Ma crainte est que cela se poursuive car le coût de la construction est en train d'augmenter, notamment avec la hausse du prix des matériaux. Les entreprises sont très sollicitées et ont du mal à répondre aux appels d'offre en cours.

Enfin, à combien estimez-vous les fraudes aux aides au logement ? Les fichiers sont-ils à jour, compte tenu des déplacements de personnes à travers le pays ?

Mme Sylvie Vermeillet. - Ma première inquiétude concerne le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat ». Vous avez fait état de la diminution conséquente de la consommation de crédits par rapport à 2019, soit 95 millions d'euros de moins en AE, 135 millions d'euros de moins en CP et 65 000 permis de construire en moins. Avez-vous pris conscience des difficultés des départements ruraux pour obtenir des permis de construire et élaborer les documents d'urbanisme ? Certes les terres agricoles sont précieuses et rares comme dans le Jura, mais nous avons tous des difficultés aujourd'hui pour espérer obtenir quelques hectares constructibles. Je vous alerte sur les difficultés de fonctionnement des commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPNAF), notamment suite aux décisions de la direction départementale des territoires (DDT). Les maires ont des difficultés pour parvenir à réaliser des documents d'urbanisme qui leur conviennent ou à obtenir des permis de construire.

Vous avez fait état du succès de MaPrimerénov' en 2020. Nadia Sollogoub, sénatrice de la Nièvre, vous a alerté sur la rigidité de la plateforme Internet et la carence en équipes de conseil. Les aides financières sont les bienvenues, mais avez-vous prévu d'apporter davantage de conseil et d'information sur le dispositif ?

M. Christian Bilhac. - Ma première question rejoint ce qui vient d'être évoqué. Comment concilier la demande de logement avec la protection de l'environnement par les maires et l'extension du plan local d'urbanisme (PLU) ? Aujourd'hui, lorsque les élus locaux veulent élaborer un PLU, ils évoluent dans un cadre très contraint par la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (loi ALUR), le schéma de cohérence territoriale (Scot) qui en découle, la trame verte et bleue... Il est très difficile d'ajouter deux hectares dans une commune rurale pour élaborer un PLU. Il me semble que l'environnement prime sur le logement, à l'image de votre titre de ministre déléguée auprès du ministre de la transition écologique. En milieu urbain, on peut densifier en hauteur, mais je mets en garde contre les risques sociétaux de la densification à outrance. En milieu rural, la marque de fabrique est plutôt l'horizontalité. Comment concilier la préservation de l'environnement et la construction de logements, pour laquelle il faut des terrains ?

Concernant l'accession à la propriété, les primo-accédants modestes ont des difficultés à concrétiser leurs projets. Envisagez-vous de revenir à l'APL pour ces jeunes couples qui travaillent dur ?

Enfin, pourrait-on alléger les dossiers soumis à l'ANAH, car de nombreux propriétaires occupants ou bailleurs sont découragés face à toute cette paperasse ?

M. Claude Raynal, président. - Il me semble que vous avez laissé de côté une question de Philippe Dallier sur la façon de redonner aux communes un attrait fiscal à la création de logements sociaux. Avec la réforme de la taxe d'habitation, ce serait bien de proposer quelque chose sur le foncier. Cette utilisation du foncier ne donne aujourd'hui droit à aucune ressource pour la commune. Envisagez-vous d'en parler à Bercy ?

Mme Emmanuelle Wargon. - On a besoin de progresser en données statistiques sur la question du nombre de personnes sans domicile : on ne parle pas toujours de la même chose selon les sources. L'Insee prépare un recensement des personnes sans domicile, et j'ai proposé aux communes qui le souhaitent de coordonner les Nuits de la Solidarité qu'elles mènent spontanément. En faisant coïncider leurs chiffres avec le recensement Insee, on aura une vision plus exhaustive du nombre de personnes concernées. Le chiffre de 300 000 personnes vient de la fondation Abbé Pierre et englobe les personnes qui n'ont pas accès à un véritable domicile mais qui sont très largement prises en charge dans des structures d'hébergement. Le programme 177 finance l'hébergement d'environ 200 000 personnes chaque nuit et les centres d'accueil de demandeurs d'asile (CADA) financent les hébergements des demandeurs d'asile à hauteur d'environ 100 000 places. Cela ne veut pas dire qu'il n'y a personne à la rue, cela concerne probablement entre 10 000 et 15 000 personnes. Il s'agit d'un ordre de grandeur. C'est assez difficile à comptabiliser, d'autant plus en période de crise où les personnes sont moins visibles.

C'est une fierté de ma part d'avoir permis à l'Observatoire de la rénovation énergétique de voir le jour. Avant, nous n'étions pas capable d'additionner le nombre de ménages qui recevaient une aide à la rénovation énergétique, via une aide fiscale ou via les certificats d'économie d'énergie. Nous avons enfin une méthodologie qui nous permet de dire combien de ménages ont fait des travaux et combien de ménages ont été aidés. 2,1 millions de ménages ont été aidés pour faire leurs travaux de rénovation énergétique en 2019. On en avait 1,7 million en 2016, soit une progression d'environ 20 %, les économies d'énergie réalisées ayant progressé de 50 %. Par conséquent, la qualité de chaque rénovation progresse. Le chiffre que vous citez de 1,6 % signifie qu'en 2019 et 2018 le parc global de logement a, dans son ensemble, économisé 1,6 % de consommation énergétique : ce n'est pas un chiffre limité aux logements rénovés. Cela correspond à notre trajectoire de l'accord de Paris, telle qu'elle a été fixée dans la stratégie nationale bas carbone pour la période 2018-2023. Pour la période suivante, il faut accélérer et dépasser les 3 % par an. Si on fait des rénovations plus nombreuses et plus performantes, nous sommes dans la bonne direction.

Nous n'avons pas les données consolidées de l'utilisation de la DSIL « rénovation » de la part du ministère de la cohésion des territoires. Il y a eu beaucoup d'expressions de besoins et on devrait donc consommer cette enveloppe. S'il y a trop de dossiers, la question du redéploiement à l'intérieur du plan de relance ou d'un complément se posera.

Sur le logement social, le trou de 2020 n'est pas principalement lié à la fusion des opérateurs, d'autant plus que les agréments étaient plutôt à un niveau intéressant l'année précédente. Je reconnais que quand des opérateurs fusionnent, ils sont un peu plus tournés vers leur gestion interne que vers le développement de leur activité. Un quart des opérateurs environ ne sont pas allés au bout des opérations de rapprochement. Les bailleurs sociaux devraient continuer à développer leur mission. Je pense qu'il est exagéré d'imputer la baisse des agréments aux opérations de rapprochement.

Je reconnais que le prix des matériaux est un problème pour le secteur du bâtiment comme pour d'autres secteurs industriels. Ce sujet concerne plutôt Bercy.

Sur la question des fraudes aux prestations, les bases de ressources APL sont désormais bien interconnectées entre elles. Il est peu probable de pouvoir faire deux demandes d'APL dans deux résidences principales dans le pays. Je n'ai pas plus de données sur la fraude aux prestations.

Sur le programme 135 et le droit de l'urbanisme, le développement des communes rurales ne passe pas par l'habitat collectif dense. Le débat sur la lutte contre l'artificialisation des sols a lieu dans le cadre du projet de loi Climat et résilience. Il ne faut pas être dogmatique sur ce sujet, mais accepter qu'il y ait des besoins de développement partout et que la terre soit une ressource rare et précieuse. On doit regarder les alternatives avant d'en consommer. C'est la raison pour laquelle on insiste autant sur la rénovation des vieilles fermes et des friches, qui existent partout. Lors de la répartition des enveloppes de lutte contre l'artificialisation, j'ai accepté un amendement à l'Assemblée nationale pour que cette répartition soit équitable, y compris pour les zones rurales. L'esprit est de dire qu'il sera toujours possible d'artificialiser dans le respect de la diversité des territoires. Je conviens que c'est une contrainte supplémentaire. Les espaces naturels constituent une ressource qui a une valeur écologique pour tous et qu'il ne faut pas gaspiller. Cela ne veut pas dire que tout devient impossible.

Sur la difficulté de production de documents d'urbanisme pour les communes rurales, Jacqueline Gourault travaille avec l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) pour mettre en place des services d'appui aux collectivités et en particulier aux petites collectivités, afin de leur apporter l'ingénierie dont elles ont besoin. Par ailleurs, on peut imaginer des simplifications dans la dématérialisation des documents d'urbanisme.

J'ai bien entendu le voeu relatif à l'allègement des dossiers ANAH et je vais me pencher sur la question des dossiers de copropriétés dégradées ou de rénovation.

La plateforme Internet relative à MaPrimeRénov' fonctionne globalement bien et nous avons des taux de satisfaction très bons, aux alentours des 88 %. Néanmoins, il faut que le conseil et l'accompagnement montent en puissance à la même vitesse que les aides. Le conseil est beaucoup porté par les collectivités, avec un rôle de pivot des régions et d'acteur des départements ou des intercommunalités. On le finance principalement à travers un programme de certificats d'économie d'énergie mis en oeuvre par le Service d'accompagnement à la rénovation énergétique (SARE). Cela ne va pas forcément à la bonne vitesse par rapport à la demande de conseil qui explose. Je travaille sur le sujet.

S'agissant de l'accession à la propriété, nous examinerons la question de l'APL accession dans les prochaines semaines. L'accord conclu avec Action Logement crée par ailleurs une nouvelle aide à l'accession pour les salariés.

Enfin, je n'ai pas eu l'impression d'avoir éludé la question des exonérations de taxes foncières sur le bâti. C'est dans le cadre de la commission Rebsamen que l'on regardera le modèle économique de la construction du point de vue des élus, qui prend en compte l'impact de la réforme de la taxe d'habitation, et que l'on fera des propositions. Je ne sais pas encore quelle forme cela prendra. Je partage le point de vue selon lequel il faut démontrer aux élus que le modèle économique est robuste lorsqu'ils accueillent de nouveaux habitants, quel que soit le type de logement. Ce point sera examiné rapidement par cette commission.