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Projet de loi organique pour la confiance dans l'institution judiciaire

15 septembre 2021 : Confiance dans l'institution judiciaire ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI

TITRE IER
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ENREGISTREMENT
ET À LA DIFFUSION DES AUDIENCES

Article 1er
Procédure d'autorisation des enregistrements sonores ou audiovisuels
des audiences et de leur diffusion pour un motif d'intérêt public

Cet article a pour objet de permettre l'enregistrement et la diffusion des audiences des juridictions judiciaires et administratives pour un « motif d'intérêt public », par dérogation à l'interdiction générale des enregistrements sonores et visuels, posée par l'article 38 ter de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.

L'Assemblée nationale en a précisé les dispositions ; seuls les grands principes figuraient dans le texte initial, les conditions et modalités d'application étant renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.

Compte tenu des garanties encadrant les autorisations, les rapporteurs ne se sont pas opposés à la mesure tout en relevant l'ambiguïté des termes retenus et en exprimant des doutes sur son caractère opérationnel.

En conséquence, la commission a précisé la nature du motif d'intérêt public pouvant justifier une autorisation d'enregistrer et de diffuser, et a exclu expressément toute rémunération en contrepartie des accords nécessaires pour enregistrer ou diffuser de manière non anonymisée. Elle a également procédé à diverses modifications de précision.

Elle a adopté l'article ainsi modifié.

1. L'idée ambitieuse du garde des sceaux : « faire entrer la justice dans le salon des Français »

Le garde des sceaux, faisant le constat d'une méconnaissance de la justice par les Français, souhaite « ouvrir les prétoires aux caméras, dans un double souci de transparence et de pédagogie » pour « faire entrer la justice dans le salon des Français » ainsi qu'il l'a exposé devant la commission6(*) .

C'est l'objet de l'article 3 du projet de loi, complété par une disposition du projet de loi organique relative à la Cour de justice de la République7(*).

1.1 La situation actuelle : une interdiction légale, mais des tournages autorisés par les chefs de cour ou de juridiction

Depuis 19548(*), il est interdit d'enregistrer ou de diffuser des audiences devant les juridictions administratives ou judiciaires en application de l'article 38 ter de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. Celui-ci dispose que «dès l'ouverture de l'audience des juridictions administratives ou judiciaires, l'emploi de tout appareil permettant d'enregistrer, de fixer ou de transmettre la parole ou l'image est interdit. Le président fait procéder à la saisie de tout appareil et du support de la parole ou de l'image utilisés en violation de cette interdiction ». Cette interdiction est sanctionnée d'une amende de 4 500 euros.

Cette interdiction générale de procéder à la captation ou à l'enregistrement des audiences a récemment été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel9(*), qui a jugé que « l'atteinte à l'exercice de la liberté d'expression et de communication qui résulte des dispositions contestées est nécessaire, adaptée et proportionnée aux objectifs poursuivis », à savoir la bonne administration de la justice, en garantissant la sérénité des débats, et la prévention des atteintes à la vie privée des parties au procès et des personnes participant aux débats, à la sécurité des acteurs judiciaires et, en matière pénale, à la présomption d'innocence. Le Conseil a relevé que cette interdiction « ne prive pas le public qui assiste aux audiences, en particulier les journalistes, de la possibilité de rendre compte des débats par tout autre moyen, y compris pendant leur déroulement, sous réserve du pouvoir de police du président de la formation de jugement ».

Certaines exceptions existent :

- l'article 38 ter lui-même dispose que des prises de vues peuvent être autorisées par le président de l'audience avant que les débats ne commencent et si les parties ou leurs représentants et le ministère public y consentent ;

- la loi « Badinter » du 11 juillet 1985 tendant à la constitution d'archives audiovisuelles de la justice10(*) permet de conserver les enregistrements audiovisuels des « grands procès »11(*) : les procès de Klaus Barbie, Paul Touvier et Maurice Papon, le procès de la catastrophe AZF ou aujourd'hui celui des attentats de novembre 2015 ont ainsi été captés ;

- enfin, l'article 308 du code de procédure pénale autorise l'enregistrement sonore et, pour certaines auditions ou dépositions, audiovisuel des procédures d'assises pour les besoins du procès et de ses suites uniquement12(*).

Cet encadrement législatif n'empêche cependant pas en pratique que des autorisations de tournage soient données par les chefs de juridiction ou de cour pour des documentaires ou des reportages. Cette contradiction a été relevée depuis de nombreuses années. C'était notamment l'objet de la commission sur l'enregistrement et la diffusion des débats judiciaires présidée par Élisabeth Linden, alors première présidente de la cour d'appel d'Angers, qui a remis son rapport au garde des sceaux le 22 février 2005.

En 2019, la direction des services judiciaires a reçu 261 demandes de captation d'audience et 53 autorisations ont été accordées par les chefs de cour13(*).

Exemples de tournages sur autorisation exceptionnelle
des chefs de juridiction ou de cour

· Documentaire « Bouche Cousue » tourné au tribunal judiciaire de Bobigny qui présente les audiences de cabinet du juge des enfants, diffusé le 18 novembre 2020 (France 2/ Infrarouge) ;

· Reportage sur la justice de proximité et, en particulier, les audiences des délégués du procureur de la République à Toulouse, diffusé le 17 décembre 2020 (France 2) ;

· Reportage sur la justice pénale du quotidien et, en particulier, les audiences de comparutions immédiates au tribunal judicaire d'Evry, diffusé le 14 février 2021 (M6) ;

· Reportage sur la justice familiale et les audiences relatives aux ordonnances de protection et à la tutelle des mineurs au tribunal judiciaire de Montpellier, diffusé le 31 janvier 2021 (TF1) ;

· Reportage sur le traitement des violences conjugales lors des audiences correctionnelles au tribunal judiciaire de Blois, diffusé le 27 mars 2021 (TF1) ;

· Reportage sur les agriculteurs en danger, qui présente des audiences de procédures collectives au tribunal d'Angers, diffusé le 14 février 2021 (TF1).

Ces tournages sont encadrés par une convention d'autorisation de tournage signée avec les autorités judiciaires14(*) et la direction des services judiciaire assure un visionnage technique avant la diffusion pour veiller notamment au respect de l'anonymat des parties présentes à l'audience. Ils reposent sur un engagement mutuel de l'équipe de tournage avec l'ensemble des personnes impliquées (parties, président d'audience, parquet, etc.).

1.1. La proposition du Gouvernement : créer une nouvelle dérogation à l'article 38 ter pour motif d'intérêt public

L'article 1er du projet de loi propose de consacrer une nouvelle exception au principe d'interdiction générale des enregistrements et diffusions des audiences judiciaires et administratives, au nom d'un « motif d'intérêt public ».

Cette exception reposerait sur les garanties suivantes :

- le consentement des parties au litige serait obligatoire pour pouvoir enregistrer des audiences qui ne sont pas ouvertes au public (audiences à huis clos au pénal et en chambre du conseil au civil) ;

- le président de l'audience aurait le pouvoir de suspendre ou d'arrêter l'enregistrement afin que celui-ci ne porte pas atteinte au bon déroulement de la procédure ou des débats, et au libre exercice de leurs droits par les parties et les personnes enregistrées ;

- la diffusion de l'enregistrement pourrait être intégrale ou partielle mais ne pourrait avoir lieu qu'après l'affaire définitivement jugée, sauf pour les audiences de la Cour de cassation et du Conseil d'Etat qui pourraient être diffusées le jour même ;

- cette diffusion devrait occulter l'ensemble des éléments d'identification (image, voix, informations identifiantes...) sauf si la personne y consent expressément par écrit. Les fonctionnaires de la police nationale, les militaires, les personnels civils du ministère de la défense ou les agents des douanes devraient, eux, toujours rester anonymes, en application de l'article 39 sexies de la 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse15(*) ;

- en tout état de cause, cette diffusion ne pourrait plus avoir lieu sans occultation des éléments d'identification plus de cinq ans après la première diffusion ou dix ans après l'autorisation d'enregistrement.

L'article 39 quater serait applicable dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises16(*).

2. Un régime d'autorisation précisé par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont encadré plus précisément le régime d'autorisation proposé, en adoptant, avec avis favorable de la commission et du Gouvernement, divers amendements :

- prévoyant que l'accord des parties, en cas d'audience non publique, devrait être donné par écrit17(*) ;

- présentant les conditions protégeant le consentement du majeur protégé ou du mineur18(*) ;

- étendant à toutes les personnes enregistrées la possibilité de rétracter leur consentement à la diffusion de leur image et leurs éléments d'identification, dans les quinze jours de l'audience19(*) ;

élargissant le pouvoir du président de l'audience pour interrompre l'enregistrement au nom de la police de l'audience, sans se limiter aux motifs énoncés à l'alinéa 9 (bon déroulement de la procédure et des débats et libre exercice des droits des parties et des personnes enregistrées)20(*) ;

- conditionnant la diffusion à la communication concomitante d'éléments de description de l'audience et d'explications pédagogiques et accessibles sur le fonctionnement de la justice21(*) ;

- créant une nouvelle infraction pour punir le fait de diffuser l'enregistrement sans respecter les conditions de diffusion du nouvel article 38 quater d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende22(*).

En séance, les députés ont adopté, avec avis favorable de la commission et du Gouvernement, des amendements permettant de :

- préciser quelles seraient les autorités décisionnaires23(*) : le président du Tribunal des conflits, le vice-président du Conseil d'État, le premier président de la Cour de cassation et le premier président de la Cour des comptes, pour leurs juridictions respectives ; le président de la juridiction concernant les juridictions judiciaires spécialisées dont les décisions ne relèvent pas des cours d'appel et les juridictions administratives, et les premiers présidents de cour d'appel concernant les juridictions de l'ordre judiciaire dont les décisions relèvent des cours d'appel. Les demandes d'enregistrement seraient centralisées auprès du ministère de la justice et feraient l'objet d'un filtre s'agissant des juridictions administratives et judiciaires24(*) ;

sanctionner plus sévèrement l'utilisation de matériel d'enregistrement sonore ou audiovisuel sans autorisation en ajoutant une peine de deux mois d'emprisonnement25(*) ;

- créer la possibilité de suspendre une diffusion en cas de révision du procès en application de l'article 622 du code de procédure pénale26(*).

Ils ont également, à l'initiative du Gouvernement, accepté d'autoriser l'enregistrement et la diffusion des auditions, interrogatoires et confrontations réalisés par le juge d'instruction27(*).

3. La position de la commission : mieux encadrer une initiative qui reste très incertaine quant à sa mise en oeuvre

Les rapporteurs partagent évidemment l'objectif du garde des sceaux de mieux faire connaître la justice aux Français par l'utilisation des moyens audiovisuels, tout en soulignant l'importance de continuer à inciter le public à assister physiquement à une audience pour être directement en prise avec la réalité d'un procès, par exemple en organisant des visites scolaires.

Le dispositif suscite l'inquiétude de certains avocats et personnels du ministère de la justice, en particulier les procureurs généraux et les greffiers, qui craignent l'influence du filmage sur l'attitude des protagonistes, les greffiers redoutant pas ailleurs un accroissement de leur tâche pour veiller au bon respect des conditions de tournage.

Il est vrai qu'à ce jour, l'impact de ces tournages, s'ils devaient se généraliser, n'est pas connue. Toutefois, les nombreuses garanties entourant le dispositif, notamment l'obligation d'un accord des parties pour enregistrer les audiences non publiques et, dans tous les cas, d'un accord des personnes enregistrées (y compris le personnel judiciaire) pour qu'elles apparaissent non anonymisées (c'est-à-dire non floutée, nom et voix inchangés, etc.) devraient permettre de limiter ces risques.

Quant aux personnels des juridictions judiciaires et administratives, il est impératif qu'ils soient accompagnés par leur ministère pour pouvoir assurer les audiences tout en étant filmés, ce qui peut être source de perturbations. La direction des services judicaires a assuré aux rapporteurs que le greffe n'aurait aucune charge supplémentaire liée à l'enregistrement de l'audience et qu'il ne devrait pas veiller au respect du cahier des charges28(*). Quant au président d'audience, s'il constate des manquements aux règles prédéfinies avec l'équipe de tournage, il pourrait interrompre l'enregistrement d'autorité.

Les rapporteurs ont exprimé leurs doutes sur l'objectif réel et l'opérabilité d'un dispositif conçu avant toutes choses pour être un instrument de communication du ministère de la justice, tout en reposant sur l'intervention de producteurs et diffuseurs tiers pour éviter d'avoir à faire supporter par le budget du ministère les frais de tournage et de diffusion29(*).

L'article 1er ne semble avoir fait l'objet d'aucune concertation avec les professionnels du secteur (journalistes, producteurs...). Les représentants de l'Association de la presse judiciaire auditionnés par les rapporteurs ont exprimé leur crainte d'une forme de contrôle sur la manière dont ils présentent l'activité judiciaire, notamment via le filtre exercé par la Chancellerie sur les demandes présentées par les médias et l'obligation d'« explications pédagogiques et accessibles sur le fonctionnement de la justice ». Par ailleurs, la volonté de centraliser au niveau de la chancellerie et de la cour d'appel la décision d'autoriser le tournage dans une instance judiciaire leur semble augmenter les risques de voir celui-ci interrompu en cours d'audience ? faute d'accord donné par le président de l'audience localement. Enfin, l'obligation d'attendre que l'affaire ait été définitivement jugée, parfaitement louable au regard du respect de la présomption d'innocence, ne serait pas, à leur yeux, compatible avec le souci des médias d'informer au plus près de l'actualité.

La commission a adopté l'article 1er en y apportant les modifications suggérées par les rapporteurs. Elle a ainsi retenu :

- leur amendement COM-57, précisant que le motif d'intérêt public serait d'ordre pédagogique, informatif, culturel ou scientifique ;

- leur amendement COM-60, qui clarifie le fait que s'agissant des auditions, interrogatoires et confrontations en cours d'instruction - que le Gouvernement a souhaité ajouter à son dispositif initial - l'enregistrement serait subordonné à l'accord préalable et écrit des personnes entendues et que le juge d'instruction pourrait, à tout moment, suspendre ou arrêter l'enregistrement ;

- leur amendement COM-62 qui interdit de proposer une rémunération aux parties et aux personnes enregistrées pour obtenir leur consentement.

La commission a précisé que la décision que peut prendre le magistrat en charge de la police de l'audience est insusceptible de recours s'agissant d'une mesure d'administration judiciaire, en adoptant l'amendement COM-50 rect de Thani Mohamed Soilihi et ses collègues du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants. Elle a également, à l'initiative des rapporteurs, autorisé l'engagement des poursuites du nouveau délit de diffusion illicite de l'enregistrement d'une audience à l'initiative de la personne lésée, sans exclusivité du procureur de la République (amendement COM-63).

Elle a également adopté les amendements rédactionnels COM-58, COM-59 et COM-61 des rapporteurs.

La commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.


* 6 Audition d'Éric Dupond-Moretti par la commission des lois du Sénat le 21 juillet 2021 : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20210719/lois.html#toc10

* 7 Voir le commentaire de l'article 4 du projet de loi organique.

* 8 Loi n°54-1218 du 6 décembre 1954 complétant l'article 39 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse en vue d'interdire la photographie, la radiodiffusion et la télévision des débats judiciaires.

* 9 Décision n° 2019-817 QPC du 6 décembre 2019, Mme Claire L..

* 10 Loi n° 85-699 du 11 juillet 1985 tendant à la constitution d'archives audiovisuelles de la justice.

* 11 « Lorsque cet enregistrement présente un intérêt pour la constitution d'archives historiques de la justice », selon les termes de l'article L. 221-1 du code du patrimoine.

* 12 Les enregistrements, mis sous scellés et déposés au greffe de la cour d'assises, peuvent être utilisés devant la cour d'assises, devant la cour d'assises statuant en appel, devant la cour de révision et de réexamen saisie d'une demande en révision, ou, après cassation ou annulation sur demande en révision, devant la juridiction de renvoi.

* 13 Chiffres communiqués dans le cadre de l'étude d'impact.

* 14 Et dont les rapporteurs n'ont malheureusement pas eu communication malgré leur demande en ce sens.

* 15 Il est interdit de « révéler, par quelque moyen d'expression que ce soit, l'identité des fonctionnaires de la police nationale, de militaires, de personnels civils du ministère de la défense ou d'agents des douanes appartenant à des services ou unités désignés par arrêté du ministre intéressé et dont les missions exigent, pour des raisons de sécurité, le respect de l'anonymat ».

* 16 V. de l'article 37 du projet de loi.

* 17 Amendement n° CL325 de M. Dirx.

* 18 Amendement n° CL505 de Mme Louis et les membres du groupe La République en marche.

* 19 Amendements n° CL316 de M. Brindeau, CL477 et CL489 de Mme Avia et les membres du groupe La République en marche.

* 20 Amendement n° CL304 de M. Brindeau.

* 21 Amendement n° CL476 de Mme Avia et les membres du groupe La République en marche.

* 22 Amendement n°  CL551 du rapporteur, M. Mazars.

* 23 Amendement n° 287 de Mme Vichnievsky, sous-amendé par l'amendement n° 856 du rapporteur, M. Mazars.

* 24 Ce qui explique la différence rédactionnelle entre « avis du ministre de la justice » pour les juridictions supérieures, et « proposition du ministre de la justice » pour les autres.

* 25 Amendement n° 382 de Mme Louis.

* 26 Amendement n° 447 de Mme Ali.

* 27 Amendement n° 780 du Gouvernement.

* 28 Réponses de la direction des services judiciaires au questionnaire des rapporteurs.

* 29 Déclaration devant la commission des lois du Sénat le 21 juillet 2021 : « Il y aura un cahier des charges, une contrepartie financière, j'espère que l'audimat sera au rendez-vous, pour que la justice se fasse mieux connaitre ».