Proposition de loi tendant à permettre l'examen par le Parlement de la ratification de l'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État

Rapports législatifs

Rapport n° 857 (2020-2021), déposé le

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique
Ratification de l'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme
de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État

L'article unique de la proposition de loi tend à ratifier l'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État.

Estimant que les conditions n'étaient pas réunies pour appréhender la portée exacte de l'ordonnance ainsi que les choix qu'elle permet au Gouvernement d'opérer en matière de statuts, la commission n'a pas adopté l'article unique de la proposition de loi.

1. Une ordonnance qui constitue le volet législatif d'une réforme annoncée depuis 2019 pour accroître la diversité des parcours et renforcer la culture commune de l'action publique

Dans son discours du 25 avril 2019 en clôture du grand débat national 24 ( * ) , le Président de la République a annoncé son intention de « supprimer, entre autres, l'ENA [...] pour bâtir quelque chose qui fonctionne mieux [...] », précisant : « Sur ce sujet, je ne crois pas du tout au rafistolage : [...] si vous gardez les mêmes structures, les habitudes sont trop fortes, les habitudes sont là ». Il a posé à cette occasion les jalons d'une réforme profonde de la haute fonction publique en identifiant trois axes : la diversification du mode de recrutement, l'ouverture de la haute fonction publique et la dynamisation de la gestion des carrières.

1.1. Les conclusions de la mission Thiriez

Confiée à Frédéric Thiriez 25 ( * ) , avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, la mission sur la réforme de la haute fonction publique a remis son rapport au Premier ministre le 18 février 2020 .

a) Décloisonner la haute fonction publique

Afin de lutter contre le « corporatisme » que favoriserait la multiplicité des corps et des écoles de service public, d'encourager les mobilités professionnelles et d'accroître la culture commune de l'action publique, il est apparu nécessaire à la mission Thiriez de « décloisonner » la fonction publique.

Le rapport propose ainsi d' instaurer une formation initiale commune pour les cadres supérieurs des trois versants de la fonction publique , d'une durée de six mois et dispensée aux lauréats des concours de l'École nationale d'administration (ENA), de l'Institut national des études territoriales (INET), de l'École nationale supérieure de sécurité sociale (EN3S), de l'École des hautes études en santé publique (EHESP), de l'École nationale de la magistrature (ENM), de l'École nationale supérieure de la police (ENSP) et de l'École nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP), avant leur entrée dans ces différentes écoles d'application

En outre, le rapport Thiriez a souligné la nécessité de repenser le système dit des « grands corps » , qui, s'il est dépourvu d'une base juridique, bénéficie d'un ancrage très fort dans les esprits et les habitudes. Ainsi, les élèves sortis dans la « botte » 26 ( * ) deviennent membres du Conseil d'État, de la Cour des comptes, de l'Inspection générale des finances (IGF), de l'Inspection générale de l'administration (IGA) ou encore de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS).

Les actuels corps de sortie à l'issue de l'ENA

Tenant compte de la spécificité des corps juridictionnels , la mission a formulé deux propositions distinctes.

La mission a ainsi estimé possible de « fonctionnaliser » les corps d'inspection 27 ( * ) , c'est-à-dire, de supprimer les corps et de transformer les postes permanents des services d'inspection en emplois fonctionnels, afin de permettre aux services d'inspection de disposer de fonctionnaires connaissant bien le fonctionnement de l'administration, d'une part, et d'offrir en cours de carrière ces postes à des cadres supérieurs expérimentés, d'autre part. Dès lors, les emplois correspondants ne seraient plus proposés à l'issue de la scolarité à l'ENA, mais seraient réalloués aux administrations centrales de l'État ; les membres des inspections seraient recrutés par la voie du détachement à différents stades de la carrière, pour une durée déterminée, parmi les fonctionnaires de catégorie A ayant l'expérience requise 28 ( * ) .

En revanche, la fonctionnalisation des corps juridictionnels (Conseil d'État et Cour des comptes) se heurte à des obstacles constitutionnels et conventionnels majeurs ( voir encadré ci-dessous ). C'est pourquoi la proposition du rapport Thiriez 29 ( * ) vise à en différer l'accès , afin que les postes concernés ne soient plus offerts en sortie d'école, mais seulement accessibles au terme de quatre années de service en tant qu'administrateur civil ; la sélection serait assurée par un jury composé de membres du corps et de personnalités qualifiées, et présidé par une personnalité indépendante. Les candidats reçus seraient titularisés à ce qui correspond actuellement au deuxième grade du corps (maître des requêtes au Conseil d'État ; conseiller référendaire à la Cour des comptes).

Les obstacles constitutionnels et conventionnels
à la fonctionnalisation des corps juridictionnels

La suppression des grands corps juridictionnels et la transformation de leurs emplois en emplois susceptibles d'être occupés pour une durée déterminée en cours de carrière est exclue en raison de règles constitutionnelles et conventionnelles.

Les principes d'indépendance et d'inamovibilité des magistrats judiciaires 30 ( * ) , administratifs 31 ( * ) et financiers 32 ( * ) sont en effet constitutionnellement garantis et encadrent les conditions de gestion de leur carrière.

Par ailleurs, la Cour européenne des droits de l'homme a jugé que les garanties apportées contre l'ingérence de l'exécutif dans la gestion des carrières des membres du Conseil d'État sont des garanties essentielles au respect de l'indépendance de la juridiction 33 ( * ) et que les modalités de nomination et de déroulement des carrières des membres du Conseil d'État sont compatibles avec les exigences de l'article 6.1 de la convention.

b) Dynamiser les parcours de carrière

D'après les conclusions de la mission conduite par Frédéric Thiriez, le renforcement de l'attractivité des carrières publiques et la lutte contre les situations apparaissant comme acquises passent également par la dynamisation des parcours de carrière. À cette fin, le rapport Thiriez a notamment proposé d'affirmer le pilotage stratégique interministériel confié à la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) 34 ( * ) en poursuivant la mutation engagée en 2016 35 ( * ) . La gestion renouvelée des carrières des cadres supérieurs doit s'appuyer, en outre, sur le renforcement de l'évaluation, de la formation et de l'accompagnement des cadres supérieurs 36 ( * ) . Enfin, alors que la mobilité au sein de la fonction publique de l'État s'établit à seulement 6,9 % par an 37 ( * ) , la mission Thiriez a suggéré de favoriser les mobilités interprofessionnelles, y compris avec le secteur privé 38 ( * ) .

En outre, le rapport Thiriez a souhaité tirer les conséquences de l'ouverture des emplois de direction aux contractuels , autorisée par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Si l'article 16 de cette loi prévoit que « les agents contractuels nommés à ces emplois suivent une formation les préparant à leurs nouvelles fonctions, notamment en matière de déontologie ainsi que d'organisation et de fonctionnement des services publics », la mission Thiriez a souhaité augmenter les chances de réussite de cette mesure en intégrant les agents contractuels concernés à la formation à temps partiel prévue pour les fonctionnaires dans le futur Institut des hautes études du service public (IHESP) 39 ( * ) . Par ailleurs, la mission a estimé nécessaire de cibler , pour les recrutements de contractuels, des cadres dont les compétences peuvent apporter une valeur ajoutée, notamment dans les domaines de la communication, du numérique et des ressources humaines.

1.2. Du rapport à l'ordonnance

Si les propositions formulées par la mission Thiriez n'ont pas été immédiatement suivies d'effet après la remise du rapport, le Président de la République a confirmé, dans son discours du 8 avril 2021 prononcé à l'occasion de la convention managériale de l'État , la suppression de l'ENA et la création d'un Institut du service public, destiné à former les élèves administrateurs de l'État et à intégrer un tronc commun de formation à quatorze écoles de service public.

Alors que la mission Thiriez avait proposé des recommandations pour les trois versants de la fonction publique , l'ordonnance n°2021-702 du 2 juin 2021 se restreint à la réforme de l'encadrement supérieur de l'État seul ; elle n'en comporte pas moins des dispositions induisant une nette rupture avec le système hérité de l'ordonnance du 9 octobre 1945.

1.3. Un débat de ratification de l'ordonnance à l'initiative du Sénat

a) La nécessité d'une ratification expresse

Dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 , l'article 38 de la Constitution exige que la ratification des ordonnances soit explicite : « elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse ».

À ce titre, les décisions QPC du Conseil constitutionnel du 28 mai 2020 et du 3 juillet 2020 ont pu être perçues comme une remise en cause de l'obligation d'une ratification expresse. Dans ce contexte, la proposition de loi constitutionnelle garantissant le respect des principes de la démocratie représentative et de l'État de droit en cas de législation par ordonnance, déposée par Jean-Pierre Sueur et plusieurs de ses collègues au Sénat le 22 juillet 2021 40 ( * ) , propose notamment d'ajouter à l'article 38 de la Constitution la précision selon laquelle « les dispositions des ordonnances relevant du domaine législatif n'acquièrent force de loi qu'à compter de leur ratification expresse » 41 ( * ) .

Pour autant, la portée des décisions du Conseil constitutionnel évoquées semble circonscrite au cadre de la question prioritaire de constitutionnalité.

Les décisions du Conseil constitutionnel
du 28 mai et du 3 juillet 2020

Dans sa décision n°2020-843 QPC du 28 mai 2020 , le Conseil constitutionnel a rappelé que, « conformément au dernier alinéa de l'article 38 de la Constitution, à l'expiration du délai de l'habilitation [...], les dispositions de [l']ordonnance ne pouvaient plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif » 42 ( * ) . De façon inédite , néanmoins, le Conseil en déduit qu' « à compter de cette date, elles doivent être regardées comme des dispositions législatives ». Or, ce terme fait écho à la notion de « disposition législative » qui figure à l'article 61-1 de la Constitution, relatif à la question prioritaire de constitutionnalité. Le Conseil constitutionnel a ainsi procédé à un revirement par rapport à la décision n° 2011-219 QPC du 10 février 2012 43 ( * ) , et s'est, pour l'avenir, reconnu compétent pour contrôler, par la voie de la QPC, la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des dispositions d'une ordonnance non ratifiée, à la double condition que ces dispositions interviennent dans des matières du domaine législatif et que le délai d'habilitation fixé par le Parlement ait expiré.

Dans la décision n°2020-851/852 QPC du 3 juillet 2020 , le Conseil constitutionnel a confirmé le revirement opéré dans la décision n° 2020-843 QPC précitée, tout en précisant l'étendue du contrôle qu'il lui appartient désormais d'exercer sur les dispositions d'une ordonnance non ratifiée en QPC : en ajoutant les termes de « au sens de l'article 61-1 de la Constitution » 44 ( * ) , le Conseil constitutionnel a effet précisé qu'il faisait ici référence à la notion de disposition législative telle qu'introduite par le constituant de 2008.

En revanche - et de manière inchangée -, il revient au Conseil d'État de contrôler la conformité de l'ordonnance aux autres règles et principes de valeur constitutionnelle, aux engagements internationaux de la France, aux limites fixées par le Parlement dans la loi d'habilitation et aux principes généraux du droit , ainsi qu'à des règles de compétence, de forme et de procédure. II peut ainsi l'annuler si elle est illégale pour l'un de ces motifs, quel que soit le sort réservé par le Conseil constitutionnel à une QPC qui lui aura été transmise.

b) La première discussion au Parlement d'une proposition de loi de ratification d'une ordonnance

Interrogée au Sénat lors de son audition par la commission des lois le 26 mai 2021 45 ( * ) , puis lors de la séance de questions d'actualité au Gouvernement du 2 juin 2021 46 ( * ) , la ministre de la transformation et de la fonction publiques, Amélie de Montchalin, n'a pas souhaité formuler d'engagement du Gouvernement à demander au Parlement une ratification expresse.

Si un projet de loi de ratification 47 ( * ) a été finalement déposé à l'Assemblée nationale dans le délai imparti de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance, rien n'indique à ce stade que le Gouvernement inscrira ce texte à l'ordre du jour du Parlement.

Dans ce contexte, la présente proposition de loi, déposée par quatre présidents de groupes politiques (le groupe Les Républicains, le groupe Socialiste, écologiste et républicain, le groupe Union centriste et le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires), le président de la commission des lois, François-Noël Buffet, et Jean-Pierre Sueur entend donner l'occasion au Sénat de débattre des choix faits par l'ordonnance, dans le cadre de la procédure de ratification.

2. Une ordonnance réformant en profondeur la conception et le fonctionnement de la haute fonction publique de l'État

L'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État comporte seize articles. Composée de trois chapitres, elle vise trois objectifs :

- dynamiser les parcours de carrière de l'encadrement supérieur ;

- adapter la formation initiale et continue aux enjeux nationaux et internationaux actuels ;

- décloisonner la haute fonction publique de l'État.

2.1. Les dispositions générales relatives à l'encadrement supérieur de l'État (chapitre I er )

Le chapitre I er , comprenant les articles 1 à 6, regroupe des dispositions générales relatives à l'encadrement supérieur de l'État.

a) La notion d'« encadrement supérieur de l'État »

L'article 1 er précise le périmètre visé en énumérant les agents concernés par ces dispositions.

Ainsi, les articles 2, 3 et 4 de l'ordonnance sont applicables :

- aux agents qui occupent, au sein des administrations de l'État, les emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du Gouvernement 48 ( * ) ;

- aux agents occupant les emplois de direction de l'État 49 ( * ) , dont la liste est fixée par un décret en Conseil d'État 50 ( * ) ;

- aux dirigeants des établissements publics de l'État exerçant la plus haute fonction exécutive mentionnée par les statuts de l'établissement, quel que soit leur titre et aux agents occupant dans ces établissements des fonctions exécutives de haut de niveau 51 ( * ) ;

- aux agents qui exercent des fonctions supérieures de direction, d'encadrement, d'expertise ou de contrôle leur donnant vocation à occuper les emplois de direction mentionnés ci-dessus ;

- aux agents dont la nature des missions et le niveau de responsabilité, de recrutement, d'expertise ou d'autonomie leur permettent de prétendre aux emplois mentionnés au deuxième et au quatrième alinéa du présent article 52 ( * ) .

Par conséquent, la notion d' « encadrement supérieur de l'État », ne relève pas d'une approche statutaire, mais regroupe à la fois des emplois, des corps, des grades et des fonctions.

À noter que la liste des emplois, corps, grades et fonctions concernées, ainsi que les critères de détermination des agents mentionnés aux deux derniers points devront être précisés par un décret en Conseil d'État .

b) Une gestion interministérielle des ressources humaines de l'État reposant sur les principes d'évaluation et de mobilité

L'article 2 de l'ordonnance vise à instaurer une gestion des ressources humaines de l'État à un niveau interministériel et reposant sur les principes d'évaluation, de mobilité et d'ouverture.

Il crée ainsi une stratégie pluriannuelle de l'État relative au pilotage des ressources humaines de l'encadrement supérieur, définie à partir des lignes directrices de gestion interministérielles 53 ( * ) édictées par le Premier ministre après consultation du Conseil supérieur de la fonction publique de l'État. Définissant notamment les modalités selon lesquelles l'accomplissement d'une mobilité peut conditionner la promotion de grade, les lignes directrices de gestion sont communiquées aux agents et rendues publiques .

En outre, afin de tenir compte des spécificités de l'encadrement supérieur , l'article 3 introduit de nouvelles modalités d'évaluation 54 ( * ) . Destinées à apprécier la qualité des pratiques professionnelles et l'aptitude des agents concernés à occuper des responsabilités de niveau supérieur, ces évaluations sont réalisées par des instances collégiales ministérielles ou interministérielles, qui peuvent recommander des mobilités . Le cadre d'accompagnement des agents pour lesquels une transition professionnelle serait recommandée à l'issue des évaluations est prévu par l'article 4 de l'ordonnance ; le recours à une rupture conventionnelle 55 ( * ) pourra notamment être proposé.

c) La création de l'Institut national du service public

L'article 5 de l'ordonnance crée l'Institut national du service public (INSP), établissement public de l'État à caractère administratif, placé sous la tutelle du Premier ministre et du ministre chargé de la fonction publique, et chargé d'assurer la formation initiale et continue du futur corps des administrateurs de l'État et d'autres corps de fonctionnaires ou de magistrats susceptibles d'exercer des fonctions d'encadrement supérieur dans la fonction publique de l'État.

L'INSP devra également organiser le tronc commun aux grandes écoles de service public , et pourra conduire des travaux de recherche en lien avec l'action publique.

Un décret en Conseil d'État précisera les règles relatives à l'organisation et au fonctionnement de l'INSP ; le décret fixant la liste des corps de fonctionnaires ou de magistrats comparables avec le corps des administrateurs de l'État a été publié au Journal officiel du 23 septembre 2021 56 ( * ) .

d) La fonctionnalisation des inspections générales

L'article 6 de l'ordonnance ouvre la voie à la fonctionnalisation des emplois au sein des services d'inspection générale (Inspection générale de l'administration, Inspection générale des affaires sociales et Inspection générale des finances), qui seront occupés par des « agents exerçant des fonctions d'inspection générale au sein de services d'inspection générale, recrutés, nommés et affectés pour une durée renouvelable ».

Les corps des inspections générales devenant ainsi des services , leurs chefs et leurs agents se verront appliquer des garanties d'indépendance et d'impartialité inscrites au niveau législatif 57 ( * ) ; les cas où il pourra être mis fin aux fonctions des chefs de services et aux agents exerçant des missions d'inspection générale sont au nombre de trois : s'ils en font la demande ; en cas d'empêchement ; et en cas de manquement à leurs obligations déontologiques 58 ( * ) .

À noter que le statut des agents qui sont aujourd'hui membres des corps d'inspection est inchangé, l'ordonnance modifiant seulement les règles s'appliquant aux recrutements, nominations et affectations à partir du 1 er janvier 2022.

2.2. Les dispositions relatives au recrutement et à la mobilité des membres des juridictions administratives et financières (chapitre II)

Le chapitre II de l'ordonnance, comprenant les articles 7 à 9, contient des dispositions relatives au recrutement et à la mobilité des membres du Conseil d'État, des magistrats de tribunal administratif et de cour administrative d'appel (TA-CAA), des magistrats de la Cour des comptes et des magistrats des chambres régionales et territoriales des comptes (CRC). Ces mesures visent principalement à différer l'accès aux fonctions juridictionnelles ; renforcer les mobilités ; et ouvrir le recrutement.

a) Différer l'accès aux fonctions juridictionnelles

L'ordonnance réforme l'accès aux fonctions juridictionnelles, en réservant un traitement distinct au Conseil d'État et à la Cour des comptes, d'une part, et aux tribunaux administratifs et cours administratives d'appel et aux chambres régionales des comptes, d'autre part.

• Le statut d'emploi d'auditeur au Conseil d'État et à la Cour des comptes

Les articles 7 et 8 de l'ordonnance mettent fin à la nomination, à l'issue de la scolarité à l'École nationale d'administration (ENA), des auditeurs au Conseil d'État 59 ( * ) et à la Cour des comptes 60 ( * ) , et remplacent ces grades d'auditeurs par des statuts d'emploi d'auditeur d'une durée maximale de trois ans, accessibles aux administrateurs de l'État et aux membres des corps et cadres d'emplois de niveau comparable 61 ( * ) et justifiant au moins deux ans d'expérience préalable 62 ( * ) .

Un comité consultatif sera chargé d'émettre un avis sur l'aptitude des candidats à exercer les fonctions d'auditeur, compte tenu notamment de leur capacité à acquérir les compétences requises « pour l'exercice des fonctions consultatives et contentieuses au sein du Conseil d'État 63 ( * ) » ou celui « des fonctions de magistrats au sein des juridictions financières 64 ( * ) » , et « à participer à délibérations collégiales ». Pour cela, il auditionnera les candidats qu'il aura sélectionnés après examen de leur dossier.

Ce comité consultatif comprendra deux membres du Conseil d'État en exercice , nommés par le vice-président du Conseil d'État - ou deux magistrats de la Cour des compte nommés par le Premier président -, et deux personnes « particulièrement qualifiées en raison de leurs compétences respectives dans les domaines du droit et des ressources humaines 65 ( * ) » - ou dans ceux « des finances publiques et de l'évaluation des politiques publiques, et des ressources humaines », nommées respectivement par le Premier ministre 66 ( * ) et par le vice-président du Conseil d'État 67 ( * ) - ou par le premier président de la Cour des comptes.

Des garanties d'indépendance seront octroyées aux auditeurs au Conseil d'État et à la Cour des compte ; il ne pourra ainsi être mis fin à leurs fonctions que pour motif disciplinaire et sur proposition respective de la commission supérieure du Conseil d'État 68 ( * ) et du Conseil supérieur de la Cour des comptes 69 ( * )

• Le recrutement des conseillers de TA-CAA et de CRC

Les articles 7 et 8 modifient également les modalités de recrutement des conseillers de TA-CAA et de CRC.

Dans leur rédaction actuelle, les articles L. 233-2 du code de justice administrative et L. 221-3 du code des juridictions financières mentionnent l'ENA comme le seul mode de recrutement de principe des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, d'une part, et des conseillers de chambre régionale des comptes, d'autre part ; l'ordonnance modifie ces articles afin de mentionner également la voie du concours (interne et externe), et y adjoint respectivement les dispositions figurant actuellement aux articles L. 233-6 du code de justice administrative et L. 221-11 du code des juridictions financières.

En outre, l'ordonnance diffère l'affectation des élèves de l'Institut national du service public (INSP) ayant fait le choix de rejoindre le corps des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ou celui des conseillers de chambre régionale des comptes : ils ne rejoindront désormais plus ceux-ci directement à l'issue de leur scolarité, mais seront d'abord affectés dans le corps des administrateurs de l'État, où ils devront exercer pendant au moins deux ans ; ils pourront ensuite être affectés dans le corps des magistrats de TA-CAA ou de CRC au grade de conseiller.

Une dérogation est toutefois prévue pour les élèves de l'INSP qui justifient d'une expérience professionnelle (dans le secteur public comme privé) d'une durée d'au moins quatre ans : ceux-ci pourront rejoindre directement le corps des magistrats de TA-CAA ou celui des magistrats de CRC.

b) De nouvelles modalités d'intégration au Conseil d'État et à la Cour des comptes

• Les nouvelles modalités d'intégration aux grades de maître des requêtes au Conseil d'État et de conseiller référendaire à la Cour des comptes

Les grades d'auditeur étant supprimés et transformés en statuts d'emploi, l'entrée dans le corps du Conseil d'État, d'une part, et dans celui de la Cour des comptes, d'autre part, se fera aux grades respectifs de maître des requêtes au Conseil d'État et de conseiller référendaire à la Cour des comptes , selon des modalités précisées par l'ordonnance.

À cette fin, un rôle déterminant est confié à la commission d'intégration créée aux articles L. 133-12-3 du code de justice administrative et L. 122-9 du code des juridictions financières, et qui comprend :

- le vice-président du Conseil d'État (ou le premier président de la Cour des comptes) ;

- un membre du Conseil d'État en exercice ayant au moins le grade de conseiller d'État et un membre du Conseil d'État en exercice ayant le grade de maître des requêtes, nommés par le vice-président du Conseil d'État (ou un magistrat de la Cour des comptes en exercice ayant au moins le grade de conseiller maître et un magistrat de la Cour des comptes en exercice ayant le grade de conseiller référendaire, nommés par le premier président de la Cour des comptes) ;

- une personne particulièrement qualifiée en raison de ses compétences dans le domaine des ressources humaines, nommée par le Président de la République ;

- une personne particulièrement qualifiée en raison de ses compétences dans le domaine de l'action publique, nommée par le président de l'Assemblée nationale et une personne particulièrement qualifiée en raison de ses compétences dans le domaine du droit, nommée par le président du Sénat (ou deux personnes particulièrement qualifiées en raison de leurs compétences dans le domaine des finances publiques et de l'évaluation des politiques publiques, nommées par le président de l'Assemblée nationale et celui du Sénat).

La commission d'intégration propose la nomination au grade de maître des requêtes (ou de conseiller référendaire) des auditeurs et des maîtres des requêtes (ou des conseillers référendaires) en service extraordinaire , après audition des candidats. À l'issue des auditions, la commission arrête la liste des candidats par ordre de mérite dans la limite du nombre fixé par le vice-président du Conseil d'État (ou par le premier président de la Cour des comptes).

Par ailleurs, l'ordonnance encadre ces nominations en prévoyant que :

- la moitié au moins des nominations dans les grades de maître des requêtes au Conseil d'État et de conseiller référendaire à la Cour des comptes sont réservées aux auditeurs exerçant cette fonction depuis trois ans 70 ( * ) ;

- au moins une nomination au grade de maître des requêtes au Conseil d'État, et de conseiller référendaire à la Cour des comptes, sont réservées respectivement à un maître des requêtes en service extraordinaire et à un conseiller référendaire recrutés en application de la procédure introduite à l'article 9 de l'ordonnance (voir plus bas) ;

- au moins deux membres du corps des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ayant atteint le grade de premier conseiller sont nommés au grade de maître des requêtes au Conseil d'État par an 71 ( * ) ;

- au moins un magistrat de chambre régionale des compte ayant le grade de premier conseiller est nommé conseiller référendaire à la Cour des comptes par an 72 ( * ) .

En outre, le tour extérieur du Gouvernement pour les accès respectifs aux grades de maîtres des requêtes au Conseil d'État 73 ( * ) et de conseiller référendaire à la Cour des comptes 74 ( * ) est supprimé .

• Les nouvelles modalités d'accès aux grades de conseiller d'État et de conseiller maître à la Cour des comptes

L'ordonnance modifie également l'accès aux grades supérieurs des corps du Conseil d'État et de la Cour des comptes , en prévoyant la nomination chaque année :

- comme conseiller d'État, d'au moins une personne « dont les compétences et les activités dans le domaine du droit ou de l'action publique la qualifient particulièrement pour l'exercice de ces fonctions, qui remplit les conditions prévues à l'article 5 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et justifie d'au moins vingt ans d'activité professionnelle 75 ( * ) » ;

- comme conseiller maître, d'au moins une personne « dont les compétences et les activités dans le domaine des finances publiques ou de l'évaluation des politiques publiques la qualifient particulièrement pour l'exercice de ces fonctions, qui remplit les conditions prévues à l'article 5 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et justifie d'au moins vingt ans d'activité professionnelle 76 ( * ) ».

Cette nomination intervient sur proposition du vice-président du Conseil d'État ou du premier président de la Cour des comptes, après avis de la commission d'intégration .

• La création d'une voie d'accès au Conseil d'État et à la Cour des comptes à un stade ultérieur de la carrière

L'article 9 permet aux personnes justifiant d'une durée minimale, fixée par décret et au moins égale à six ans de services publics effectifs en qualité d'administrateur de l'État , de rejoindre le Conseil d'État et la Cour des comptes en tant que maîtres des requêtes en service extraordinaire au Conseil d'État ou de conseillers référendaires en service extraordinaire à la Cour des comptes, selon une procédure de sélection confiée à l'INSP .

L'article prévoit que les candidats sélectionnés exercent leur choix entre les postes offerts par ordre de mérite, et que le nombre des recrutements effectués par la voie de cette procédure est fixé annuellement par arrêté du Premier ministre, sur proposition du vice-président du Conseil d'État ou du premier président de la Cour des comptes.

Enfin, l'article encadre les modalités d'intégration aux corps respectifs du Conseil d'État et de la Cour des comptes des maîtres des requêtes en service extraordinaire et des conseillers référendaires en service extraordinaire recrutés au titre de cette procédure.

c) De nouvelles obligations de mobilités pour les membres des juridictions administratives et financières

Par ailleurs, l'ordonnance introduit de nouvelles obligations de mobilité pour les magistrats administratifs et financiers.

Ainsi, une mobilité statutaire obligatoire est instaurée aux grades de maître des requêtes au Conseil d'État 77 ( * ) , de conseiller de tribunal administratif et de cours administrative d'appel (TA-CAA) 78 ( * ) , de conseiller référendaire à la Cour des comptes 79 ( * ) et de conseiller de chambre régionale et territoriale des comptes (CRC), afin d'accéder aux grades respectifs de conseiller d'État, de premier conseiller de TA-CAA, de conseiller maître à la Cour des comptes et de premier conseiller de CRC.

De nouveaux parcours au sein des corps juridictionnels

En outre, les conditions de mobilité statutaire obligatoire aux grades de premier conseiller de TA-CAA et de premier conseiller de CRC , conditionnant l'accès aux grades respectifs de président de chambre et de président de section, sont rendues plus strictes . L'ordonnance prévoit en effet que cette mobilité ne puisse désormais plus être effectuée , pour les premiers conseillers de TA-CAA, dans une cour administrative d'appel 80 ( * ) , ou, pour les premiers conseillers de CRC, dans une chambre régionale ou territoriale des comptes 81 ( * ) .

De ces mesures renforçant les obligations de mobilité, découle l'assouplissement du régime des incompatibilités pour les magistrats administratifs . Le 14° de l'article 7 de l'ordonnance modifie ainsi l'article L. 231-5 du code de justice administrative afin que l'exercice des fonctions de représentant de l'État dans un département, ou de délégué de celui-ci dans un arrondissement, ou de directeur régional ou départemental d'une administration publique de l'État ne fasse plus obstacle à la nomination d'un membre d'un tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel. De la même façon, l'exercice de la fonction de direction dans l'administration d'une collectivité territoriale ne sera plus un motif d'incompatibilité ; seul le sera l'exercice de la fonction de directeur général des services dans l'administration d'une collectivité territoriale de plus de 100 000 habitants.

En conséquence de l'assouplissement du régime des incompatibilités, un nouvel article L. 231-5-1 du code de justice administrative formalise l'obligation de déport , pendant une période de trois ans, des magistrats ayant exercé les fonctions de délégué du préfet dans un arrondissement, une fonction de directeur départemental ou régional d'une administration de l'État ou une fonction de direction dans l'administration d'une collectivité territoriale, pour le jugement des affaires concernant les décisions prises par les services au sein desquels ils exerçaient leurs fonctions ou sur lesquels ils avaient autorité. Le même article prévoit également que le collège de déontologie de la juridiction administrative rende un avis sur l'affectation d'un magistrat en cas de risques de conflits d'intérêts.

d) L'élargissement des viviers de recrutement et l'ouverture de l'exercice des fonctions juridictionnelles

Les catégories de personnes pouvant, en l'état actuel du droit, être nommées maîtres des requêtes en service extraordinaire au Conseil d'État, conseillers d'État en service extraordinaire, conseillers référendaires en service extraordinaire à la Cour des comptes, ou encore conseillers maîtres en service extraordinaire à la Cour des comptes, sont détaillées dans le tableau qui suit.

Conseil d'État

Maître des requêtes
en service extraordinaire

Conseiller d'État
en service extraordinaire

« Des fonctionnaires appartenant à un corps recruté par la voie de l'École nationale d'administration, des magistrats de l'ordre judiciaire, des professeurs et maîtres de conférences titulaires des universités, des administrateurs des assemblées parlementaires, des administrateurs des postes et télécommunications, des fonctionnaires civils ou militaires de l'État, de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière appartenant à des corps ou à des cadres d'emplois de niveau comparable ainsi que des fonctionnaires de l'Union européenne de niveau comparable peuvent être nommés par le vice-président du Conseil d'État pour exercer, en qualité de maître des requêtes en service extraordinaire, les fonctions dévolues aux maîtres des requêtes pour une durée qui ne peut excéder quatre ans 82 ( * ) ».

« ... II. - Les conseillers d'État en service extraordinaire nommés pour exercer des fonctions consultatives sont choisis parmi les personnalités qualifiées dans les différents domaines de l'activité nationale. Ils sont nommés après avis du vice-président du Conseil d'État.

III. - Les conseillers d'État en service extraordinaire nommés pour exercer des fonctions juridictionnelles sont choisis parmi les personnes que leur compétence et leur activité dans le domaine du droit qualifient particulièrement pour l'exercice de ces fonctions. Ils doivent remplir les conditions prévues à l' article 5 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et justifier de vingt-cinq années au moins d'activité professionnelle. Ils sont nommés sur proposition d'un comité présidé par le vice-président du Conseil d'État et composé, en outre, d'un nombre égal de personnalités qualifiées et de membres du Conseil d'État, désignés par le vice-président du Conseil d'État 83 ( * ) [...] »

Cour des comptes

Conseiller référendaire
en service extraordinaire

Conseiller maître
en service extraordinaire

« Des personnes dont l'expérience et l'expertise particulières sont nécessaires aux activités et missions de la Cour des comptes peuvent être nommées conseillers maîtres en service extraordinaire, dans la limite de six 84 ( * ) ».

Elles « sont nommé[e]s par décret, sur proposition du premier président de la Cour des comptes, pour une période de trois ans renouvelable une fois 85 ( * ) ».

« Des fonctionnaires appartenant au corps de contrôle des ministères ou des personnes ayant exercé des fonctions d'encadrement supérieur au sein de l'État ou d'organismes soumis au contrôle des juridictions financières peuvent être nommés conseillers maîtres en service extraordinaire en vue d'assister la Cour des comptes dans l'exercice de ses compétences. Leur nombre ne peut être supérieur à douze 86 ( * ) ».

« Des personnes dont l'expérience et l'expertise particulières sont nécessaires aux activités et missions de la Cour des comptes peuvent être nommées conseillers référendaires en service extraordinaire, dans la limite de six 87 ( * ) ».

Elles « sont nommé[e]s par décret pris en conseil des ministres, sur proposition du premier président de la Cour des comptes, pour une période de cinq ans non renouvelable 88 ( * ) ».

L'ordonnance élargit ces viviers de recrutement, en prévoyant que :

- des « personnes dont la qualification et l'expertise particulières sont utiles aux activités et aux missions du Conseil d'État 89 ( * ) » pourront être nommées maîtres des requêtes en service extraordinaire au Conseil d'État ;

- des « agents de direction et des agents comptables des organismes de sécurité sociale, ainsi [que des] personnes dont la qualification et l'expertise particulières sont nécessaires aux activités et aux missions de la Cour des comptes 90 ( * ) » pourront être nommés conseillers référendaires en service extraordinaire à la Cour des comptes 91 ( * ) .

En outre, l'article 8 prévoit que les conseillers maîtres en service extraordinaire et que les conseillers référendaires en service extraordinaire de la Cour des comptes puissent désormais exercer des fonctions juridictionnelles 92 ( * ) .

Enfin, l'ordonnance dispose que les fonctions de magistrat des chambres régionales des comptes peuvent être exercées par des agents contractuels justifiant d'une expérience professionnelle d'au moins six ans « nécessaire aux activités et [aux] missions des chambres régionales et territoriales des comptes 93 ( * ) ».

2.3. Les dispositions diverses, transitoires et finales (chapitre III)

Le chapitre III de l'ordonnance, comprenant les articles 10 à 16, contient à la fois des dispositions relatives à la généralisation des statuts d'emplois dans l'encadrement supérieur dans la fonction publique de l'État, et des dispositions transitoires et finales.

a) La généralisation des statuts d'emplois

L'article 10 de l'ordonnance prévoit d'insérer un article 10 bis à la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État afin de permettre à certains statuts d'emplois de déroger à certaines dispositions du statut général qui ne correspondraient pas aux besoins des missions que les agents exerçant ces emplois, fonctionnaires ou contractuels, sont destinés à assurer.

Comme le souligne Marcel Pochard, « l'existence de statuts d'emplois n'est pas expressément prévue par la loi, et c'est sur la base des seules dispositions du statut général permettant, pour certains corps, en raison de leurs besoins propres, de déroger à certaines dispositions de la loi [...] que de tels statuts ont vu le jour, et que le Conseil d'État en a admis la légalité 94 ( * ) » 95 ( * ) .

Qualifié de mesure d'organisation du service 96 ( * ) , le statut d'emploi doit ainsi être distingué du statut de corps. Il permet ainsi d'assurer une adéquation plus fine entre les compétences détenues par certains agents et l'exercice de missions très spécifiques.

Limitée aux « dispositions du statut général qui ne correspondraient pas aux besoins des missions que les titulaires de ces emplois sont destinés à assurer », la dérogation permise par l'article 10 est encadrée.

b) Les dispositions transitoires

L'article 11 de l'ordonnance fixe la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance au 1 er janvier 2022 , à l'exception :

- des dispositions de l'article 5, qui entrent en vigueur selon les modalités définies par le décret en Conseil d'État prévu à cet article et au plus tard le 1 er janvier 2022 ;

- et des dispositions de l'article 9, qui entrent en vigueur au 1 er janvier 2023.

L'article 12 prévoit les modalités juridiques de substitution de l'INSP à l'ENA suivantes :

- les biens, droits, et obligations de l'École nationale d'administration sont transférés à l'Institut national du service public selon les modalités et le calendrier du décret en Conseil d'État mentionné à l'article 5 ;

- à compter de la date d'entrée en vigueur du décret en Conseil d'État mentionné à l'article 5 et au plus tard le 1 er janvier 2022, la référence à l'École nationale d'administration est remplacée par la référence à l'Institut national du service public dans tous les textes législatifs et réglementaires en vigueur.

L'article 13 fixe les dispositions transitoires propres aux juridictions administratives.

• La procédure de recrutement applicable aux auditeurs au Conseil d'État

L'article 13 prévoit que les auditeurs nommés au Conseil d'État jusqu'au 1 er janvier 2023 restent régis par les dispositions des articles L. 121-2, L. 133-5 et L. 133-6 du code de justice administrative dans leur rédaction antérieure.

Des auditeurs recrutés selon les modalités prévues à l'article L. 133-5 du code de justice administrative, dans sa rédaction résultant de l'ordonnance, pourront être nommés à compter du 1 er janvier 2022.

• L'intégration au grade de maître des requêtes

Les auditeurs nommés au Conseil d'État jusqu'au 1er janvier 2023 ne sont pas concernés par les nouvelles modalités d'intégration au grade de maître de requêtes prévues par l'article L. 133-12-4 ; ils sont ainsi nommés à ce grade après avoir accompli trois ans dans le grade d'auditeur.

Par ailleurs, la disposition de l'article L. 133-4 du code de justice administrative, selon laquelle la moitié au moins des nominations dans le grade de maître des requêtes est réservée aux auditeurs exerçant cette fonction depuis trois ans, entrera en vigueur le 1 er janvier 2025 seulement.

Les maîtres des requêtes en service extraordinaire nommés avant le 1 er janvier 2022 restent soumis, pour l'intégration au grade de maître des requêtes, aux conditions prévues au dernier alinéa de l'article L. 133-4 du code de justice administrative, dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance.

• L'accès au grade de conseiller d'État

Les maîtres des requêtes qui, sous l'empire des dispositions antérieures à l'entrée en vigueur de l'ordonnance, remplissent les conditions pour être nommés au grade de conseiller d'État au 1 er janvier 2027, demeurent régis par ces dispositions.

Les dispositions des articles L. 133-3, L. 133-3-1, L. 133-3-2 et L. 133-7 du code de justice administrative, dans leur rédaction issue de l'ordonnance, s'appliquent aux nominations dans le grade de conseiller d'État prononcées à compter du 1 er janvier 2023 ; jusqu'à cette date, les dispositions des articles L. 133-3 et L. 133-7, dans leur rédaction antérieure à l'ordonnance, demeurent applicables.

Les périodes accomplies au titre de la mobilité en qualité d'auditeur ou de maître des requêtes ainsi que les périodes accomplies par des maîtres des requêtes en position de détachement ou de mise à disposition dans des fonctions à l'extérieur du Conseil d'État antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente ordonnance sont réputées accomplies au titre de la mobilité statutaire pour l'application de l'article L. 133-3 du code de justice administrative dans sa rédaction résultant de l'ordonnance.

• L'accès au grade de premier conseiller de TA-CAA

Les dispositions de l'article L. 234-2-1 du code de justice administrative, dans leur rédaction issue de l'ordonnance, sont applicables aux conseillers des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel recrutés après le 1 er janvier 2023.

Les périodes accomplies au titre de la mobilité, en qualité de conseiller, par les conseillers recrutés jusqu'au 1 er janvier 2023, sont réputées accomplies au titre de l'obligation de mobilité statutaire, prévue à l'article L. 234-2-2 du code de justice administrative.

• L'accès au grade de président de chambre de TA-CAA

Les premiers conseillers de tribunal administratif et de cour administrative d'appel qui, sous l'empire des dispositions antérieures à l'entrée en vigueur de l'ordonnance, remplissent les conditions pour être nommés au grade de président au 1 er janvier 2027, demeurent régis par ces dispositions.

Les périodes accomplies au titre en qualité de premier conseiller, par les premiers conseillers recrutés jusqu'au 1 er janvier 2023, sont réputées accomplies au titre de l'obligation de mobilité statutaire, prévue à l'article L. 234-2-2 du code de justice administrative.

L'article 14 fixe les dispositions transitoires propres aux juridictions financières.

• La procédure de recrutement applicable aux auditeurs à la Cour des comptes

Les auditeurs nommés à la Cour des comptes jusqu'au 1 er janvier 2023 restent régis par les dispositions de l'article L. 112-1 du code des juridictions financières.

Des auditeurs recrutés selon les modalités prévues à l'article L. 112-3-1 du code des juridictions financières, dans sa rédaction résultant de l'ordonnance, pourront être nommés à compter du 1 er janvier 2022.

• L'intégration au grade de conseiller référendaire

Les auditeurs nommés à la Cour des comptes jusqu'au 1 er janvier 2023 ne sont pas concernés par les nouvelles modalités d'intégration au grade de conseiller référendaire prévues par l'article L. 122-10.

La disposition de l'article 122-5 du code des juridictions financières, selon laquelle la moitié au moins des nominations dans le grade de conseiller référendaire est réservée aux auditeurs exerçant cette fonction depuis trois ans, entrera en vigueur le 1 er janvier 2025 seulement.

• L'accès au grade de conseiller maître

Les périodes accomplies au titre de la mobilité en qualité d'auditeur ou de conseiller référendaire ainsi que les périodes accomplies par des conseillers référendaires en position de détachement ou de mise à disposition dans des fonctions à l'extérieur de la Cour des comptes antérieurement à l'entrée en vigueur de l'ordonnance sont réputées accomplies au titre de la mobilité statutaire pour l'application de l'article L. 122-3 du code des juridictions financières dans sa rédaction résultant de l'ordonnance.

Les conseillers référendaires qui, sous l'empire des dispositions antérieures à l'entrée en vigueur de la présente ordonnance, remplissent les conditions pour être nommés au grade de conseiller maître au 1 er janvier 2027, demeurent régis par ces dispositions.

• L'accès au grade de premier conseiller de CRC

Les dispositions du II de l'article L. 221-2-1 du code des juridictions financières sont applicables aux conseillers de chambre régionale des comptes recrutés après le 1 er janvier 2023.

• L'accès au grade de président de section de CRC

Les premiers conseillers de chambre régionale des comptes qui, sous l'empire des dispositions antérieures à l'entrée en vigueur de l'ordonnance, remplissent les conditions pour être nommés au grade de président de section au 1 er janvier 2027, demeurent régis par ces dispositions.

c) Les dispositions finales

L'article 15 prévoit l'abrogation, à compter de la date d'entrée en vigueur de l'INSP et au plus tard le 1 er janvier 2022, de l'ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945 relative à la formation, au recrutement et au statut de certaines catégories de fonctionnaires et instituant une direction de la fonction publique et un conseil permanent de l'administration civile.

L'article 15 tend également à modifier l'article 8 de la loi n°84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public, afin de :

- maintenir la possibilité de pourvoir, pour certains corps, aux vacances d'emploi dans le grade d'inspecteur général ou de contrôleur général sans condition autre que d'âge ;

- et supprimer, à compter du 1 er janvier 2023, la mention des « membres du corps concerné élus par leurs pairs » au sein de la composition de la commission chargée d'apprécier l'aptitude des candidats à l'exercice de ces fonctions.

Enfin, l'article 15 abroge, à compter du 1 er janvier 2023, l'article 2 de la loi n° 94-530 du 28 juin 1994 relative à certaines modalités de nomination dans la fonction publique de l'État et aux modalités d'accès de certains fonctionnaires ou anciens fonctionnaires à des fonctions privées, qui prévoit des modalités de recrutement dans certains corps dont les modalités ont vocation à évoluer dans le cadre de l'ordonnance ou par voie réglementaire 97 ( * ) .

3. Au regard des incertitudes d'ordre réglementaire et jurisprudentiel pesant sur l'appréciation du texte, la commission n'a pas adopté la proposition de loi

La commission a jugé que la double incertitude affectant l'ordonnance du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de l'État ne lui permettait pas de se prononcer, à ce stade, sur la ratification.

En effet, l'ordonnance a fait l'objet de plusieurs questions prioritaires de constitutionnalité (QPC), déposées pendant l'été par l'Association des anciens élèves de l'ENA, l'Union syndicale des magistrats administratifs, le Syndicat de la juridiction administrative ainsi que l'Association des magistrats de la Cour des comptes. Lors de l'audience de jugement du 20 septembre 2021, le rapporteur public a proposé le renvoi au Conseil constitutionnel des QPC concernant les quatre ensembles de dispositions suivants :

- l'article 6 de l'ordonnance sur l'indépendance des services d'inspection générale ;

- les dispositions relatives à la composition de la commission d'intégration, chargée notamment de se prononcer sur l'intégration des nouveaux auditeurs au Conseil d'État et à la Cour des comptes ;

- les dispositions définissant le statut des futurs auditeurs ;

- les dispositions élargissant le vivier de recrutement des maîtres des requêtes en service extraordinaire au Conseil d'État.

Par ailleurs, à l'heure où la quasi-totalité des décrets d'application reste encore à paraître, il est apparu difficile à la commission de se prononcer sur des dispositions législatives qui prendront leur sens entier une fois l'important chantier réglementaire abouti.

Au surplus, le Gouvernement n'a pas à ce stade suffisamment clarifié sa position s'agissant des statuts de corps qu'il entendait supprimer , ni des statuts d'emploi qu'il entendait créer . Sur ce point, l'ordonnance ouvre en effet un champ des possibles particulièrement vaste et la commission s'est refusée à donner au Gouvernement un blanc-seing en la matière.

Ainsi, la commission a estimé qu'elle manquait de visibilité et qu'elle ne pouvait, en l'état, mener la réflexion de fond qu'impose une réforme d'une telle ampleur ; c'est pourquoi elle a décidé de ne pas adopter la proposition de loi . Le débat en séance publique, permis par le dépôt de cette proposition de loi, n'en constituera pas moins l'occasion précieuse, pour tous les membres de la Haute assemblée, de contraindre le Gouvernement à apporter toutes les précisions utiles sur sa réforme et de s'exprimer sur le sujet.

La commission n'a pas adopté l'article unique de la proposition de loi.

*

* *

La commission des lois n'a pas adopté la proposition de loi n° 807 (2020-2021) tendant à permettre l'examen par le Parlement de la ratification de l'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État.

En conséquence, en application du p remier alinéa de l'article 42 de la Constitution , la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi.

* 24 Lancé le 15 janvier 2019.

* 25 Voir la lettre de mission du Premier ministre du 14 mai 2019.

* 26 Correspondant aux 15 premières places dans le classement de sortie.

* 27 Proposition n°10 du rapport.

* 28 Le rapport suggère les durées suivantes : au moins 4 ans d'ancienneté pour l'emploi d'inspecteur et pour une durée de 7 ans maximum ; au moins 20 ans d'ancienneté pour l'emploi d'inspecteur général, pour une durée de 10 ans maximum.

* 29 Proposition n°11 du rapport.

* 30 Article 64 de la Constitution du 4 octobre 1958.

* 31 Décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980, Loi portant validation d'actes administratifs .

* 32 Décision n° 2010-110 QPC du 25 mars 2011, M. Jean-Pierre B . et décision n° 2017-749 DC du 31 juillet 2017, Accord économique et commercial global entre le Canada, d'une part, et l'Union européenne et ses États membres, d'autre part .

* 33 7 juin 2001, Kress c. France ; 9 novembre 2006, Sacilor-Lormines c. France .

* 34 Proposition n° 26 du rapport.

* 35 Le décret n° 2016-1804 du 22 décembre 2016 relatif à la DGAFP et à la politique de ressources humaines dans la fonction publique a consacré le rôle de direction des ressources humaines de l'État revenant à la DGAFP en renforçant sa mission de pilotage et de coordination de la politique des ressources humaines commune à l'ensemble de la fonction publique.

* 36 Proposition n°34 du rapport.

* 37 Rapport Thiriez, p. 56.

* 38 Propositions n°36 et 37 du rapport.

* 39 Inspiré de l'Ecole de Guerre et du Centre des hautes études militaires, l'IHESP dispenserait, en milieu de carrière, une formation commune à temps partiel d'une année à des hauts fonctionnaires des trois fonctions publiques, tous corps confondus, ainsi qu'aux magistrats qui le souhaitent, aux officiers de la gendarmerie ou des armées et aux administrateurs des assemblées (proposition n°35 du rapport).

* 40 Accessible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl20-795.html

* 41 Alinéa 4 de l'article 1 er de la proposition de loi précitée.

* 42 Paragraphe 11 de la décision précitée.

* 43 Aux termes de laquelle les dispositions issues d'une ordonnance non ratifiée « ne revêtent pas le caractère de dispositions législatives au sens de l'article 61-1 de la Constitution ».

* 44 Le Conseil a rappelé que les dispositions d'une ordonnance « doivent être regardées, dès l'expiration du délai de l'habilitation et dans les matières qui sont du domaine législatif, comme des dispositions législatives au sens de l'article 61-1 de la Constitution » (décision précitée).

* 45 Le compte rendu de cette audition est disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20210524/lois.html#toc8

* 46 Le compte rendu est disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/seances/s202106/s20210602/s20210602003.html#orat25

* 47 Projet de loi n° 4419 ratifiant l'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 juillet 2021.

* 48 Article 3 de la loi du 11 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

* 49 Article 3 de la loi du 11 janvier 1984 modifié par la loi n°2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.

* 50 Décret n°2019-1594 du 31 décembre 2019 relatif aux emplois de direction de l'État.

* 51 Un décret en Conseil d'État doit fixer la liste des emplois, corps, grades et fonctions concernés.

* 52 Les critères de détermination de ces deux dernières catégories d'agents doivent être précisés par un décret en Conseil d'État.

* 53 Instaurées dans les trois versants de la fonction publique par l'article 30 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, les lignes directrices « fixent [...] dans chaque administration les orientations générales en matière de mobilité » ainsi que « dans chaque administration et établissement public, les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours ».

* 54 S'ajoutant à l'évaluation professionnelle qui donne lieu à un compte rendu, conformément à l'article 17 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et à l'article 55 de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

* 55 Dans les conditions prévues à l'article 72 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.

* 56 Décret n° 2021-1216 du 22 septembre 2021 fixant la liste des corps et cadres d'emplois dont les membres peuvent être nommés auditeurs au Conseil d'Etat et à la Cour des comptes.

* 57 L'ordonnance prévoit ainsi que « les agents exerçant des fonctions d'inspection générale au sein des mêmes services sont recrutés, nommés et affectés dans des conditions garantissant leur capacité à exercer leurs missions avec indépendance et impartialité ».

* 58 Il ne peut être mis fin aux fonctions des chefs des services qu'après avis d'une commission dont la composition est fixée par décret en Conseil d'État.

* 59 L'article L. 133-6 du code de justice administrative est abrogé par le 8° de l'article 7.

* 60 L'article L. 112-1 du code des juridictions financières est modifié par le 1° de l'article 8.

* 61 Dont la liste est fixée par le décret n° 2021-1216 du 22 septembre 2021 précité.

* 62 Article L. 133-5 du code de justice administrative dans sa rédaction résultant du 7° de l'article 7 et nouvel article L. 112-3-1 du code des juridictions financières créé par le 2° de l'article 8.

* 63 Nouvel article L. 133-12-2 du code de justice administrative créé par le 13° de l'article 7.

* 64 Nouvel article L. 122-8 du code des juridictions financières créé par le 16° de l'article 8.

* 65 Nouvel article L. 133-12-2 du code de justice administrative créé par le 13° de l'article 7.

* 66 Sur proposition du ministre chargé de la fonction publique.

* 67 À partir d'une liste établie par le ministre chargé de la fonction publique.

* 68 Article L. 133-5 du code de justice administrative modifié par le 7° de l'article 7.

* 69 Article L. 112-3-1 du code des juridictions financières créé par le 2° de l'article 8.

* 70 Article L. 133-4 du code de justice administrative, modifié par le 6° de l'article 7 et article L 122-5 du code des juridictions financières, modifié par le 12° de l'article 8.

* 71 Sous réserve qu'ils soient âgés de trente-cinq ans et justifient de dix ans de services publics effectifs (article L. 133-8 du code de justice administrative, modifié par le 10° de l'article 7.

* 72 Article L 122-5 du code des juridictions financières, modifié par le 14° de l'article 8.

* 73 Article L. 133-7 du code de justice administrative, modifié par le 9° de l'article 7.

* 74 Article L, 122-6 du code des juridictions financières, modifié par le 15° de l'article 8.

* 75 Article L. 133-3-1 du code de justice administrative, modifié par le 5° de l'article 7.

* 76 Article L. 122-3 du code des juridictions financières, modifié par le 12° de l'article 8.

* 77 Article L. 133-3 du code de justice administrative, modifié par l'article 7 de l'ordonnance.

* 78 Article L. 234-2-1 du code de justice administrative, modifié par l'article 7 de l'ordonnance.

* 79 Article L. 122-3 du code des juridictions financières, modifié par le 13° de l'article 8.

* 80 Article L. 234-2-2 du code de justice administrative, modifié par le 24° de l'article 7.

* 81 Article L. 221-2-1 du code des juridictions financières, modifié par le 22° de l'article 8.

* 82 Article 133-9 du code de justice administrative.

* 83 Article L. 121-4 du code de justice administrative.

* 84 Article L. 112-5 du code des juridictions financières.

* 85 Article L. 112-6 du code des juridictions financières.

* 86 Article L. 112-4 du code des juridictions financières.

* 87 Article L. 112-5 du code des juridictions financières.

* 88 Article L. 112-6 du code des juridictions financières.

* 89 Article L. 133-9 du code de justice administrative, modifié par le 11° de l'article 7.

* 90 Article L. 112-7 du code des juridictions financières, modifié par le 7° de l'article 8.

* 91 À noter que ces personnes peuvent, en l'état actuel du droit, exercer les fonctions de rapporteur auprès de la Cour des comptes dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.

* 92 Articles L. 112-4 et L. 112-7 du code des juridictions financières.

* 93 Article L. 221-10 du code des juridictions financières.

* 94 Voir CE, 13 févr. 1976, n° 94707, Casanova , Lebon 99, concl. du président Denoix de Saint Marc.

* 95 Marcel Pochard, Les 100 mots de la fonction publique , PUF, Que sais-je, n° 3919, p. 23.

* 96 Voir CE 16 juin 1995, Comité de défense des inspecteurs d'académie , req. n° 120200 et CE 11 janv. 2002, n° 225597, Union nationale des affaires sociales CGT .

* 97 S'agissant des inspections générales.

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