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Projet de loi de finances pour 2022 : Le budget de 2022 et son contexte économique et financier

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Le budget de 2022 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

C. UNE ATTENTION PARTICULIÈRE DOIT ÊTRE PORTÉE AUX CONSÉQUENCES DE LA FLAMBÉE DES PRIX DE L'ÉNERGIE

1. Parallèlement à la reprise économique au niveau mondial, les prix de l'énergie ont augmenté de façon inédite
a) Une hausse importante des cours du gaz depuis le début de l'année 2021, qui s'est accélérée depuis l'été

Depuis plusieurs mois, les prix de marché ont augmenté de façon inédite en Europe. Ainsi, d'après les données communiquées par la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), le prix pour une livraison le mois suivant a été quasiment multiplié par trois entre le mois de juin (28,9 euros/mégawattheure [MWh]) et le mois de septembre 2021 (79,9 euros/MWH).

Évolution des indices de prix « prix à terme +2 » du gaz en France
depuis 2015

Source : Délibération n° 2021-316 de la Commission de régulation de l'énergie du 14 octobre 2021 portant avis sur le projet de décret relatif aux tarifs réglementés de vente du gaz naturel modifiant l'article R.445-5 du code de l'énergie et sur le projet de décret relatif aux tarifs réglementés de vente de gaz naturel fournis par Engie et faisant application du dernier alinéa de l'article R.445-5 du code de l'énergie

Cette accélération des prix du gaz naturel en Europe découle de plusieurs facteurs :

- d'abord, la demande s'est accrue, en particulier en Asie, en raison de la reprise économique au niveau mondial et d'un hiver très rigoureux13(*), ce qui limite les quantités livrées sur les marchés européens ;

- ensuite, l'offre est de plus en plus contrainte en raison de la saturation des capacités de production en Algérie et en Norvège et d'une baisse tendancielle de la production de gaz en Europe ainsi que des exportations russes ;

- enfin, en raison des effets décrits ci-avant, le niveau des stocks est particulièrement faible en Europe.

Ces niveaux de prix devraient se maintenir à un niveau élevé durant l'automne et l'hiver 2021-2022 avant d'amorcer une baisse à ce jour hypothétique au printemps 2022. Ainsi, d'après les informations communiquées par la Commission de régulation de l'énergie (CRE), les prix de gros sur les produits futurs devraient retrouver des niveaux plus modérés mais toujours élevés à partir du deuxième trimestre 2022 et revenir à un niveau normal en 2023.

b) Le gaz entraîne une augmentation très significative des prix de gros de l'électricité en France et en Europe
(1) Une hausse fulgurante des prix de gros de l'électricité

Les prix de gros de l'électricité en France et en Europe sont déterminés sur des marchés de court terme dits « spot », journalier et intra-journalier, ainsi que sur des marchés de produit à terme. Les prix du marché à terme à douze mois, qui fait figure de référence, ont doublé en 2021 jusqu'à atteindre les 150 euros le mégawattheure (MWh), dépassant ainsi largement le record de 93 euros en 2008. La CRE qualifie ce phénomène de « crise sans précédent ».

Évolution des prix de l'électricité à terme à douze mois depuis 2008

(en euros par MWh)

Source : Opéra énergie, note d'analyse des prix de l'électricité d'octobre 2021

(2) L'augmentation des prix de l'électricité s'explique par celle des cours du gaz, compte tenu du fonctionnement du marché européen de l'énergie

L'accélération du prix de l'électricité est parfaitement corrélée à celle des cours du gaz en raison du fonctionnement du marché européen de l'énergie.

En effet, dans le cadre de ce marché, la formation du prix de gros de l'électricité est déterminée par le coût de production de la dernière centrale mobilisée pour satisfaire la demande, la centrale dite « marginale ».

Or, le plus souvent, en Europe, en cas de pic de consommation d'électricité, la dernière centrale appelée à équilibrer l'offre et la demande d'électricité est une centrale à gaz. La hausse récente de la demande d'électricité a entrainé un recours encore plus systématique aux centrales marginales alimentées par des combustibles fossiles, au premier rang desquels le gaz.

Si cette règle a pour vocation d'optimiser le fonctionnement du système électrique européen et son interconnexion, elle renchérit le prix de l'électricité en France alors même que la production de l'électricité y est faiblement dépendante du gaz naturel. En effet, en France, d'après le bilan électrique de réseau de transport d'électricité (RTE), en 2020, 67,1 % de l'électricité a été produite à partir d'énergie nucléaire pour seulement 7 % à partir de gaz naturel.

De par sa dépendance au prix du gaz, énergie fossile intégrée dans le mécanisme d'échange de quotas carbone européen dit « ETS », le prix de gros de l'électricité se trouve également indirectement affecté par l'évolution du prix du carbone. Or celui-ci a doublé au cours de l'année 2021 pour dépasser les 60 euros, ce qui expliquerait, d'après la CRE, 15 à 20 % de la hausse des prix de l'électricité. Cette situation est d'autant plus paradoxale dans le cas français que la production d'électricité y est décarbonée à plus de 92 % d'après le bilan électrique 2020 de RTE.

Répartition de la production d'électricité en France en 2020
entre sources d'énergies

Source : commission des finances d'après le bilan électrique 2020 de RTE

(3) Une augmentation des prix à la consommation des carburants qui reflète les évolutions des cours de pétrole

Cotation du baril du Brent en 202114(*)

(en dollar par baril)

Source : commission des finances d'après Reuters/DGEC

La France dépend à 99 % des importations pour sa consommation de pétrole. Or, depuis le début de l'année 2021, la cotation du baril du Brent a augmenté de 20 dollars (+ 36 %).

Cette évolution se traduit ainsi dans les prix à la consommation des produits pétroliers, qui reflètent non seulement le cours du pétrole brut, mais également les marges de raffinage et de transport-distribution15(*) (qui évoluent également à la hausse) et la fiscalité.

Évolution des prix des carburants à la pompe (TTC)
de janvier 2021 à octobre 2021

(en euros par litre)

Source : commission des finances d'après la base de données des prix des carburants et combustibles en France

Les prix à la pompe ont donc dépassé le niveau atteint au deuxième semestre 2018, prélude du mouvement social de l'automne ayant donné lieu au gel de la trajectoire de la « composante carbone » de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) à l'initiative du Sénat.

Évolution des prix des carburants à la pompe (TTC)
d'octobre 2018 à octobre 2021

(en euros par litre)

Source : commission des finances d'après la base de données des prix des carburants et combustibles en France

2. Cette flambée des prix de l'énergie se répercute sur les factures des ménages et des entreprises
a) Un impact fort pour les ménages en l'absence de mesure de correction
(1) S'agissant du gaz

La hausse des prix de gros du gaz touche directement les coûts d'achat du gaz des fournisseurs, qui sont strictement reflétés dans l'évolution des tarifs réglementés de gaz.

Augmentation des TRV de gaz naturel entre juillet et octobre 2021

Source : commission des finances d'après les données de la délibération de la CRE

Compte tenu des hausses des cours du gaz, le tarif réglementé de vente (TRV) de gaz naturel a régulièrement augmenté au cours de l'année 2021.

Engie a soumis à la CRE le 5 octobre 2021 un projet de barèmes de TRV de gaz naturel applicable au 1er novembre 2021 prévoyant une hausse moyenne des tarifs hors taxe de vente de gaz naturel de 17,20 euros du MWh au 1er novembre 2021 (+ 21,2 % hors taxes par rapport au mois précédent). Une nouvelle hausse de 15 à 20 % aurait dû avoir lieu en décembre 2021.

Or, entre juin et octobre 2021, le TRV de gaz moyen a déjà augmenté de près de 44 %, avec un impact sur la facture de gaz et donc le pouvoir d'achat des ménages.

Évolution de la facture de gaz pour un client B1 (usage chauffage) - consommation annuelle de 17 000 kWh

Source : les marchés de détail de l'électricité et du gaz naturel, deuxième trimestre 2021, CRE

Pour mémoire, ces tarifs réglementés de vente de gaz naturel concernent, au 31 mars 2021, un consommateur de gaz particulier sur trois, soit 3,22 millions de consommateurs résidentiels. À ceux-ci s'ajoutent les consommateurs qui disposent d'offres indexées aux TRV de gaz et subissent également cette augmentation (soit 1,5 million de clients résidentiels supplémentaires).

(2) S'agissant de l'électricité

En France, le prix de détail de l'électricité est très majoritairement représenté par les tarifs réglementés de vente d'électricité (TRVE), les « tarifs bleus » proposés par l'entreprise électricité de France (EDF) et les entreprises locales de distribution (ELD). Au 31 mars 2021, près de 22,5 millions de ménages (67 %) bénéficient du TRVE ou de contrats indexés sur celui-ci16(*) auxquels s'ajoutent 1,5 million de petites entreprises.

Le 8 juillet 2021, la CRE a maintenu inchangé le niveau des coûts d'approvisionnement et n'a fait évoluer les TRVE au 1er août 2021 qu'au regard des coûts d'acheminement par le réseau. Ainsi, en 2021, malgré la hausse des cours, les TRVE n'ont augmenté que de 2,1 %, soit une hausse voisine du niveau d'inflation.

La prise en compte du phénomène de la hausse des prix de l'électricité constatée en 2021 ne devrait advenir qu'à l'occasion de sa délibération de janvier 2022, pour application au 1er février 2022. La facture des ménages et de petites entreprises pourrait alors bondir de 20 %.

La prise en compte des approvisionnements liés à l'Arenh (l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique) pourrait également tirer à la hausse les TRVE de façon significative du fait de la prise en compte du « complément de marché », qui résulte des prix de gros de l'électricité. Celui-ci pèse pour un tiers des coûts d'approvisionnement, soit environ 10 % du niveau total du TRVE.

(3) S'agissant des carburants

Plusieurs cas types ont été fournis par la Direction générale du Trésor au rapporteur général. Ainsi, en se basant sur une hausse de prix à la pompe (essence comme diesel) de 9 centimes (soit les prix observés début octobre par rapport aux prix moyens de 2018-2019) :

- pour une distance parcourue moyenne d'environ 14 000 kilomètres sur l'année par véhicule, avec un véhicule consommant 6,4 litres aux 100 kilomètres (km), le surcoût annuel de dépense de carburants atteindrait environ 80 euros ;

- pour un indépendant « gros rouleur » qui travaille 5 jours sur 7 avec un véhicule diesel consommant 4,2 litres aux 100 km (Clio III 2012) et effectue 21 500 km à l'année, le surcoût annuel sera d'environ 81 euros ;

- pour une famille monoparentale possédant un monospace diesel consommant 7,4 litres aux 100 km et effectuant 6 000 km par an, le surcoût serait d'environ 40 euros.

b) Le risque de la hausse des coûts de production pour la compétitivité des entreprises françaises
(1) Pour certains secteurs, la facture énergétique constitue un coût de production déterminant

L'exposition des entreprises à la hausse des coûts de l'énergie dépend de la nature de l'activité exercée et du type de contrat d'approvisionnement souscrit, selon qu'il protège ou non le professionnel contre une variation à court terme des prix.

Pour caractériser l'exposition d'un secteur aux prix de l'énergie, le graphique ci-après rapporte la consommation d'énergie à la valeur ajoutée produite, en distinguant selon trois sources d'énergie - gaz, électricité et pétrole. Il en ressort deux éléments principaux :

- d'une part, l'industrie se distingue par un niveau très élevé de consommation de gaz et d'électricité, puisque près de 600 Wh sont nécessaires pour produire un euro de valeur ajoutée ;

- d'autre part, les secteurs de la construction et, surtout, des transports se détachent par leur consommation très élevée de pétrole.

Intensité de la consommation
énergétique par secteurs d'activité

NB : l'intensité de la consommation énergétique est déterminée à partir du nombre de Wh consommés pour un euro de valeur ajoutée en 2019.

Note de lecture : dans l'industrie, 588 Wh de gaz sont nécessaires pour un euro de valeur ajoutée en 2019.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données 2019 de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) pour la consommation d'énergie et l'Insee pour la valeur ajoutée

De façon plus ciblée, le graphique ci-après renseigne les besoins de consommation d'énergie au sein de l'industrie manufacturière. L'industrie chimique et la métallurgie comptent parmi les plus intensives en gaz et, dans une moindre mesure, en électricité.

Intensité de la consommation énergétique
pour plusieurs branches industrielles

NB : l'intensité de la consommation énergétique est déterminée à partir du nombre de Wh consommés pour un euro de valeur ajoutée en 2019.

Note de lecture : dans l'industrie chimique, 2,1 KWh de gaz sont nécessaires pour un euro de valeur ajoutée en 2019.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données 2019 de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) pour la consommation d'énergie et l'Insee pour la valeur ajoutée

Pour certains secteurs, la facture énergétique constitue donc un coût de production déterminant. En vue d'assurer une meilleure visibilité et de se protéger contre d'éventuels aléas à court terme, ces entreprises recourent la plupart du temps à des contrats à moyen voire long termes.

Les données de la Commission de régulation de l'énergie (CRE)17(*) permettent de distinguer plusieurs caractéristiques :

pour les petits consommateurs professionnels d'une part18(*), qui souscrivent majoritairement des offres à prix fixe pour le gaz (71 %) - dont près des trois quarts pour des offres à prix fixes ou semi-fixes pour une durée de trois ans -, et à prix indexé pour l'électricité (54 %) ;

pour les gros consommateurs professionnels d'autre part19(*), dont 71 % des volumes d'électricité contractualisés et 52 % de ceux de gaz sont conclus à prix fixes. Toutefois, la durée d'engagement du prix est plus réduite que pour les petits consommateurs professionnels, dans la mesure où, pour l'électricité, plus de deux tiers des volumes contractés à prix fixes le sont sur une durée inférieure à 2 ans, contre 37 % pour les volumes de gaz.

Compte tenu de ces éléments, il est particulièrement difficile d'apprécier avec précision l'ampleur des effets de la hausse soudaine et marquée des prix de l'énergie sur les entreprises.

Néanmoins, les auditions conduites par le rapporteur général ont confirmé que cette hausse pourrait rapidement se répercuter sur les entreprises, y compris pour celles relevant d'un contrat à long terme. En particulier, ces contrats intègrent souvent une indexation sur le marché de gros, dont les prix ont également fortement progressé au cours des derniers mois. Selon les données agrégées par la Commission européenne dans sa communication sur les prix de l'énergie du 13 octobre dernier, les prix de gros du gaz et de l'électricité ont respectivement augmenté de 562 % et de 281 % entre 2019 et 202120(*).

(2) Les risques de pertes en termes de compétitivité

Une hausse des prix de l'énergie s'apparente à un choc d'offre, qui vient renchérir la structure de coût d'une entreprise et affecter sa compétitivité coût.

De façon immédiate, l'entreprise peut réagir en rognant sur ses marges pour rester compétitive, dans une ampleur qui dépend de son pouvoir de marché et de son taux de marge ou en réduisant le niveau de sa production, ce qui peut en retour affecter la balance commerciale de la France.

S'agissant de la première réponse envisageable (réduction des marges), le graphique ci-après souligne la diversité des situations selon les branches industrielles. Alors que l'industrie chimique présente un taux de marge sensiblement plus élevé que la moyenne de l'industrie manufacturière, les difficultés pourraient être plus marquées pour la métallurgie et, surtout, l'agro-alimentaire.

Comparaison de l'intensité de la consommation énergétique
et du taux de marge de branches industrielles

NB : l'intensité de la consommation énergétique est déterminée à partir du nombre de Wh de gaz, électricité et pétrole consommés pour un euro de valeur ajoutée en 2019.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données 2019 de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) pour la consommation d'énergie et l'Insee pour la valeur ajoutée

En tout état de cause, la réaction de l'entreprise affecte le niveau de l'activité économique. Or les secteurs identifiés précédemment se révèlent être particulièrement stratégiques pour l'économie française, que ce soit en terme de poids dans le PIB ou dans le total des exportations.

Par ailleurs, l'augmentation des prix de l'énergie s'inscrit dans un contexte plus global de flambée des cours de l'ensemble des matières premières, rendant d'autant plus difficile d'amortir les conséquences sur la structure de coûts.

Évolution de la trésorerie
d'exploitation des entreprises

NB : solde d'opinion corrigée des variations saisonnières issu de l'enquête AFTE/Rexecode publiée le 18 octobre 2021.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de l'enquête Rexecode

C'est à l'aune de ce contexte que Rexecode explique le retournement de la situation de trésorerie des entreprises françaises observé depuis la rentrée, que le graphique ci-avant illustre.

À l'appui des résultats de l'enquête mensuelle réalisée avec l'Association française des trésoriers d'entreprises (AFTE), l'étude indique qu' « en octobre, les appréciations de la situation de trésorerie d'exploitation des grandes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire par les trésoriers d'entreprise et de l'évolution de la trésorerie globale se dégradent depuis un point haut. Le retournement est concomitant de la dégradation historique du jugement sur le poids des matières premières »21(*).

Le rapporteur général y voit un risque d'autant plus fort que, dès le printemps dernier dans son rapport sur la sortie des prêts garantis par l'État (PGE)22(*), il insistait sur le « trompe-l'oeil » que pouvait constituer le niveau élevé de la trésorerie des entreprises. Pour certaines d'entre elles, leur trésorerie était en effet déjà préemptée pour honorer certaines échéances reportées au plus fort de la crise sanitaire.

À titre d'illustration, pour l'industrie manufacturière, une augmentation de 20 % des seuls prix de l'électricité effectivement acquittés par les entreprises suffirait à neutraliser l'intégralité de l'effet estimé de la baisse des impôts de production adoptée l'an dernier.

En puisant dans leur trésorerie et en renchérissant leurs coûts de production, les entreprises pourraient voir leur capacité de rebond réduite.

3. La nécessaire réaction face à cette situation historique : des mesures de court terme annoncées au fil des semaines par le Gouvernement...
a) Un chèque énergie augmenté de 100 euros pour les ménages les plus modestes

Au mois de septembre, alors que l'opinion publique commençait à s'inquiéter particulièrement de la hausse des prix de l'énergie, le Gouvernement a annoncé un renforcement de 100 euros du montant versé au titre de 2021 aux 5,8 millions de ménages bénéficiaires du chèque énergie. Cette mesure figure dans le projet de loi de finances rectificative de fin de gestion, pour un montant estimé à 600 millions d'euros.

b) La mise en place d'un « bouclier tarifaire » afin de protéger les consommateurs contre les hausses de prix du gaz
(1) Un gel des TRV de gaz naturel du 1er novembre 2021 au 30 juin 2022 qui protège les consommateurs mais pèse sur les fournisseurs

Par un décret du 23 octobre 202123(*), le Premier ministre a fait opposition à la proposition de barème pour les TRV de gaz naturel en distribution publique pour le mois de novembre 2021, présentée par la société Engie. En conséquence, ces TRV de gaz seront gelés, toutes taxes comprises, jusqu'au 30 juin 2022 à leur niveau d'octobre.

Ce gel protègera les consommateurs des hausses de TRV qui auraient pu avoir lieu en décembre et au premier semestre 2022.

Il convient de préciser que lors d'une allocution télévisée, le Premier ministre a annoncé qu'il souhaitait prolonger ce gel sur l'année 2022. L'article 42 octies du présent projet de loi de finances ouvre en effet la possibilité pour le Gouvernement de prolonger le gel tarifaire jusqu'à la fin de l'année.

Pendant cette période de gel des TRV, Engie, tout comme les fournisseurs d'offres de marché indexées aux TRV, s'approvisionneront à des prix élevés sans pouvoir répercuter ces prix sur leurs clients, générant pour eux un manque à gagner financier important pendant l'hiver 2021-2022. En outre, en 2022, les offres de marché seront nettement moins compétitives en comparaison d'un TRV de gaz dont le prix serait gelé.

(2) En conséquence, des mesures d'accompagnement des fournisseurs

Le mécanisme d'opposition aux barèmes des TRV de gaz naturel prévoit un rattrapage complet des sommes non perçues pendant le gel tarifaire.

Au-delà d'une période maximale de huit mois à compter de l'entrée en vigueur du décret d'opposition aux barèmes, il devra ainsi être procédé à la remise à niveau des tarifs réglementés de vente du gaz d'Engie par rapport à la formule tarifaire en vigueur. Le délai pour le recouvrement des montants non perçus est fixé à un an, soit une échéance de « rattrapage » qui ne peut être postérieure au 30 juin 2023, soit la date de fin des TRV de gaz.

En outre, le décret précité du 23 octobre 2021 prévoit également que l'évolution de la part variable du barème TRV de gaz s'effectuera en application d'une formule d'indexation basée notamment sur les évolutions de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) et de la TVA applicable aux consommations de gaz naturel.

Cette indexation permettrait aux pouvoirs publics de mettre en oeuvre une baisse de ces taxes dans l'hypothèse où les conditions de marché créeraient un risque que le rattrapage tarifaire ne puisse être réalisé dans les délais prévus. L'article 8 quinquies du projet de loi de finances ouvre ainsi la possibilité pour le Gouvernement de minorer le TICGN sous certaines conditions. Cette réduction de taxe ne concernerait toutefois que les consommations réalisées par les ménages.

c) Si le bilan global de la hausse des prix de l'électricité n'est pas défavorable pour l'État, les consommateurs qui en seront les victimes, ménages comme entreprises, doivent être accompagnés
(1) Contrairement, à celle du gaz, le bilan des conséquences de la hausse des prix de l'électricité n'est pas défavorable pour l'État à court terme

L'augmentation des prix de l'électricité sous l'effet de celle des prix du gaz peut, sous certaines réserves et toutes choses égales par ailleurs, présenter un bilan favorable pour l'État à court terme, pour les raisons suivantes :

- d'une part, elle soutient le bénéfice des fournisseurs d'électricité qui, à l'instar d'EDF, produisent une électricité décarbonnée dont le coût de production, contrairement au prix de vente, est décorrélé de celui du gaz et qui versent des produits fiscaux (impôt sur les sociétés, TVA...) et non-fiscaux (dividende des entreprises publiques) à l'État ;

- d'autre part, elle génère des économies budgétaires importantes du côté des soutiens publics à la production des énergies renouvelables.

Toutefois et comme évoqué ci-avant, le gain pour l'État n'est certain dans la mesure où cette augmentation pèsera négativement sur la compétitivité des entreprises et sur la consommation des ménages, ce qui tend à réduire la croissance et le niveau des recettes fiscales.

(2) Le Gouvernement a prévu une minoration de taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE) à destination des particuliers comme des entreprises

En l'absence de mécanismes de régulation, la hausse du prix de l'électricité conduit à des transferts financiers massifs entre agents économiques.

À l'article 8 quinquies précité du présent projet de loi de finances, le Gouvernement a proposé une minoration de l'ensemble des tarifs de taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE), aussi appelée « contribution au service public de l'électricité » 24(*) calculée de façon à ce que l'augmentation moyenne des TRVE pour les ménages relevant du réseau métropolitain continental n'excède pas 4 %. Cette minoration doit s'appliquer sur la période allant de la prochaine révision des TRVE en février 2022 à la révision suivante en février 2023.

Si les ménages bénéficieront largement du dispositif et verront en moyenne la hausse du coût de leur facture réduite à 4 %, il n'en ira pas ainsi de l'ensemble des entreprises et des secteurs industriels dont certains, les secteurs électro-intensifs ou hyper électro-intensifs, bénéficient déjà de taux réduits de TICFE, parfois au niveau minimum autorisé par le droit de l'Union européenne, soit 0,5 euro par MWh. Le Gouvernement devra accorder la plus grande vigilance à la situation des entreprises les plus exposées à la hausse des cours.

À ce stade, le coût de cette mesure fiscale est estimé à 5,9 milliards d'euros par le Gouvernement mais cette estimation pourrait devoir être révisée à la hausse en fonction de l'évolution des prix de gros de l'électricité sur les derniers mois de l'année 202125(*).

d) Une « indemnité inflation » de 100 euros, pour un coût estimé à 3,8 milliards d'euros

En réaction aux préoccupations naissantes provoquées par ces hausses sensibles des prix des carburants, jeudi 21 octobre 2021, le Premier ministre a annoncé le versement à venir d'une « prime inflation » de 100 euros. La création de cette prime est prévue par l'article 12 du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2021. Elle doit être attribuée à toute personne résidant en France dont le revenu net mensuel serait inférieur au revenu médian, soit 2 000 euros. Au regard de ce seul critère et du caractère individualisé de la prime, elle devrait concerner 38 millions de français, avec un coût pour les finances publiques établi à 3,8 milliards d'euros.

Quand bien même la vocation principale de cette prime serait de compenser l'augmentation des prix des carburants26(*), le dispositif annoncé n'en est pas pour autant ciblé sur les utilisateurs de véhicules.

Afin de pouvoir mettre en place ce dispositif dans des délais très limités et peut être pour ne pas susciter le mécontentement de catégories de la population qui auraient été exclues de cette prime, le Gouvernement a fait le choix d'une mesure très large, très peu ciblée et coûteuse pour les finances publiques.

Il est permis de douter de son efficacité réelle pour ceux qui auraient dû en être les principaux bénéficiaires, à savoir les gros rouleurs contraints, aux revenus modestes, notamment en zones rurales. À contrario, cette prime constituera un effet d'aubaine pour des personnes qui n'utilisent pas de carburants. Alors que l'élection présidentielle approche, ce dispositif de soutien largement étendu aux classes moyennes peut interroger sur les motivations réelles de l'exécutif.

Par ailleurs, et alors que l'ensemble du dispositif doit être très rapidement élaboré pour être effectif en décembre, de nombreux aspects techniques restent à préciser.

4. ... qui ne seront probablement pas suffisantes

Tout d'abord, les prix de gros de l'électricité semblent voués à se maintenir à des niveaux très élevés dans les prochains mois et, à plus long terme, à se stabiliser à des niveaux significatifs qui, au-delà de simples rustines, vont nécessiter des mesures structurelles.

Cette perspective oblige à réfléchir à des mesures structurelles qui vont bien au-delà des aides de court terme nécessaires pour accompagner les ménages et les entreprises à passer l'acmé du phénomène actuel.

Ensuite, s'agissant du « bouclier tarifaire » applicable au gaz, il apparaît que le soutien aux fournisseurs serait probablement insuffisant pour permettre un rattrapage complet d'ici le 30 juin 2023 des sommes engagées du fait du gel des TRV, d'autant plus si le gel des TRV de gaz devait être prolongé durant toute l'année 2022. Ainsi, la CRE elle-même a notamment recommandé que la baisse de TICGN prévue par le présent article puisse être activée dès le 1er janvier 2022, notamment dans la mesure où la majorité du gaz est consommée sur les mois d'hiver. Cette baisse de taxe diminuerait toutefois les recettes de TICGN de 1,2 milliard d'euros d'après le Gouvernement, sans qu'il précise toutefois les hypothèses de baisses de taxe au cours de l'année 2022 qui sous-tendent cette prévision, ce qu'il y a lieu de regretter.

Ce rattrapage pourrait finalement être assuré directement par le budget général de l'État, en 2023. L'article 42 octies du PLF prévoit en effet les conditions dans lesquelles les pertes de recettes supportées par les fournisseurs de gaz sont rattrapées à l'issue du blocage tarifaire, et le cas échéant les modalités selon lesquelles les fournisseurs concernés seront compensés par le budget de l'État, au titre des charges de service public de l'énergie, des pertes qu'ils subiraient et qu'ils n'auraient pas pu recouvrer au terme de la période de rattrapage du gel des tarifs.

Par ailleurs, aucun dispositif de limitation de la hausse du prix du gaz n'est prévu pour les entreprises. Lors de l'examen par l'Assemblée nationale de l'article 8 quinquies, le Ministre délégué auprès du ministre de l'Économie, des Finances et de la Relance, chargé des comptes publics, a indiqué que la ministre déléguée chargée de l'industrie a ouvert un « cycle de travail avec les entreprises les plus dépendantes du gaz pour déterminer l'impact de cette hausse sur leur structure de coûts et leur compétitivité et trouver la meilleure manière de les accompagner. À l'issue de ce cycle de travail, nous déciderons s'il y a lieu ou non de prendre des mesures spécifiques pour ces entreprises ».

À l'heure où le Gouvernement affirme vouloir entreprendre des actions pour réindustrialiser le pays, le rapporteur général appelle de toute urgence à la mise en oeuvre de mesures de soutien ciblées afin de préserver la compétitivité des secteurs concernés.

5. Un grand nombre de pays européens a également déjà pris des mesures de soutien conjoncturelles, comme la Commission européenne les y a d'ailleurs invités

Mise sous pression par les États membres, le 13 octobre 2021, la Commission européenne a dévoilé une « boîte à outils » pour atténuer les effets de la hausse des prix de l'énergie.

À court terme, la Commission a ainsi incité les États à prendre des mesures temporaires et ciblées sur les ménages modestes ou les entreprises et industries les plus exposées. Des aides d'urgence directes de soutien aux revenus ainsi que des mesures de diminution de la fiscalité énergétique sont recommandées.

À moyen terme, elle a laissé entrevoir des perspectives à ce stade très hypothétiques en matière de stockage et d'achat commun de gaz, notamment proposées par l'Espagne. La Commission a par ailleurs réaffirmé la nécessité d'accélérer la transition énergétique et le développement des énergies renouvelables minimisant par ailleurs les effets inflationnistes induits par le marché d'échanges de quotas d'émissions.

Certains États ont donc opté pour des baisses de fiscalité. Mi-octobre, l'Allemagne a décidé une baisse de 9 milliards d'euros de sa fiscalité énergétique. L'effort porte sur la redevance sur les énergies renouvelables dite « EEG », qui passera en 2022 de 6,5 centimes par kilowattheure (kWh) à 3,7 centimes. L'économie annuelle moyenne sera de 97 euros pour un ménage et entre 4 160 euros et 520 000 euros pour les PME selon leur consommation électrique.

L'Espagne est le pays qui a pris le plus grand nombre de mesures. Le Gouvernement a massivement réduit la fiscalité sur l'électricité. Il a décidé d'abaisser le taux de TVA sur l'électricité de 21 à 10 % et le taux de l'impôt spécial sur l'électricité est passé de 5,5 à 0,5 %. Par ailleurs, 90 % des bénéfices « exceptionnels » réalisés par les producteurs d'énergie sont prélevés tant que les prix du gaz se maintiennent à un niveau fixé par les pouvoirs publics27(*).

D'autres États ont privilégié les aides directes. L'Italie a renforcé son dispositif équivalent au chèque énergie français.

La Grèce a mis en place un fonds de transition énergétique de 400 millions d'euros destiné à être reversé aux fournisseurs et aux consommateurs. Le Gouvernement grec a décidé de verser des aides aux ménages de 30 euros en septembre puis 60 euros en octobre et en novembre pour un montant de 500 millions d'euros.

Le Portugal a quant-à-lui décidé de reverser 60 % des revenus tirés de la vente aux enchères des quotas d'émissions de CO2 ainsi qu'une partie des recettes tirées de la fiscalité sur l'électricité et des ventes aux enchères de garanties d'origine d'électricité issue d'énergies renouvelables.

Au Royaume-Uni, les consommateurs peuvent solliciter une aide de 140 livres financée par un fonds de 500 millions de livres.

Un polonais sur cinq sera bénéficiaire d'une aide directe de 241 euros pour un montant total de 330 millions d'euros.

La Belgique a décidé de verser un chèque de 80 euros aux ménages modestes.


* 13 Selon la CRE, le mois d'avril 2021 a été le plus froid depuis 20 ans en France et cette vague de froid européenne a maintenu une consommation élevée en Europe réduisant le rythme de remplissage des stockages.

* 14 Les moyennes mensuelles sont les moyennes des cotations quotidiennes du Brent daté en clôture à Londres.

* 15 La marge brute de transport-distribution reflète les coûts de logistique et de distribution à partir du point de mise à disposition du produit (import ou raffinerie) jusqu'à la station-service : elle couvre les coûts d'acheminement et les frais de stockage dans le dépôt, puis les coûts de distribution.

* 16 Délibération n° 2021-226 de la CRE du 8 juillet 2021 portant proposition des TRVE.

* 17  Voir le rapport sur le fonctionnement des marchés de détail français de l'électricité et du gaz naturel (2018-2019), publié en novembre 2020.

* 18 À savoir les consommateurs d'électricité dont la puissance souscrite de soutirage est inférieure ou égale à 36 kVA et les consommateurs de gaz naturel dont la consommation annuelle de référence est inférieure ou égale à 30 MWh.

* 19 Aussi désignés sous le terme de consommateurs de « haut de portefeuille », à savoir les consommateurs d'électricité dont la puissance souscrite de soutirage est supérieure à 36 kVA et les consommateurs de gaz naturel dont la CAR est supérieure à 30 MWh.

* 20  Voir la communication de la Commission européenne « Lutte contre la hausse des prix de l'énergie : une panoplie d'instruments d'action et de soutien », COM(2021) 660 final, 13 octobre 2021, p. 5.

* 21 « France : enquête de trésorerie sur les grandes entreprises et ETI », Rexecode et AFTE, octobre 2021.

* 22 « Comment réussir la sortie des prêts garantis par l'État (PGE) ? », Rapport d'information n° 583 (2020-2021), 12 mai 2021.

* 23 Décret n° 2021-1380 du 23 octobre 2021 relatif aux tarifs réglementés de vente de gaz naturel fournis par Engie.

* 24 Y compris les tarifs réduits sous réserve qu'ils ne soient pas déjà fixés au niveau minimum établi par la réglementation européenne.

* 25 Les prix sur le marché à terme à un an du mois de décembre déterminent notamment le coût d'approvisionnement lié au complément de fourniture d'électricité résultant du mécanisme d'écrêtement de l'Arenh.

* 26 Son montant ayant été calibré à partir des cas types présentés supra.

* 27 Le Gouvernement espagnol a également pris des mesures pour garantir la sécurité énergétique des plus démunis. Il est ainsi interdit de couper l'électricité à un ménage durant une période de dix mois après une première facture impayée.