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Projet de loi de finances pour 2022 : Le budget de 2022 et son contexte économique et financier

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Le budget de 2022 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

II. LA CRISE SANITAIRE NE PEUT MASQUER NI LE MANQUE DE SÉRIEUX BUDGÉTAIRE DU GOUVERNEMENT AU COURS DU QUINQUENNAT NI L'ABSENCE DE PERSPECTIVES CRÉDIBLES D'AMÉLIORATION DES COMPTES PUBLICS

A. INITIALEMENT INCOMPLET, LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2022 TERMINE DE DÉMONTRER L'ABSENCE DE VOLONTÉ DU GOUVERNEMENT, DEPUIS 2017, DE MAITRISER LES DÉPENSES

1. Contrairement à ses engagements et indépendamment de la crise sanitaire, le Gouvernement n'a pas fourni d'effort en dépense

À l'occasion de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022, le Gouvernement avait proposé une trajectoire d'évolution de la dépense primaire qui impliquait sa stabilisation en volume entre 2019 et 2022.

Si, en 2018, cet objectif avait été respecté par le Gouvernement, c'était essentiellement grâce à l'inflation hors tabac qui s'était révélée plus importante en exécution (+ 1,6 %) que l'estimation retenue au moment du vote du budget (+ 1 %).

À compter de 2019, l'objectif de maîtrise de la dépense primaire (corrigée des mesures d'urgence et de crise) a cessé d'être tenu comme en témoigne la dégradation de l'effort structurel en dépense primaire mesuré en point de PIB potentiel.

Comparaison de l'évolution de l'effort en dépense primaire prévu en LPFP
et réalisé au cours du quinquennat
(scénario révisé présenté le 22 octobre au HCFP)

(pourcentage de PIB potentiel)

Source : commission des finances du Sénat

Pour rappel, cet indicateur permet de mesurer la variation de la part de dépenses structurelles dans le PIB potentiel. Un effort en dépense positif (comme la LPFP le prévoyait pour chacune des années couvertes par l'exercice de programmation) signifie que les administrations publiques ont pris des mesures contribuant à réduire structurellement (et donc à long terme) le niveau des dépenses publiques.

En l'espèce, si le Gouvernement s'était engagé à prendre des mesures contribuant à générer un effort en dépenses positif sur les années 2018-2022, il a manifestement abandonné cet objectif dès l'année 2019.

Ainsi, retraité de l'effet des mesures d'urgence et de relance, l'effort en dépense s'est révélé négatif entre 2019 et 2021.

S'agissant de l'année 2020, il convient de tenir compte du fait que le budget a été adopté avant la survenue de la crise sanitaire.

Dans la mesure où l'effort en dépense s'apprécie par rapport à la différence entre l'évolution des dépenses structurelles et la croissance potentielle, il aurait été nécessaire de réduire le niveau des dépenses hors mesures d'urgence et de relance en 2020 pour tenir compte de l'affaiblissement de la croissance potentielle.

Il va sans dire que cette option n'était ni souhaitable ni envisageable cela ne saurait donc être reproché au Gouvernement.

Pour autant, au moment de l'examen du budget pour 2020, l'effort en dépense primaire prévu par le Gouvernement était déjà négatif (- 0,1 % du PIB potentiel). Au final, le niveau de la dépense primaire a dépassé le seuil prévu en LPFP cette année-là.

En 2022, en tenant compte des mesures annoncées depuis le dépôt du PLF au 3 novembre, la dépense primaire hors mesures de relance et d'urgence devrait être supérieure de 4,7 % à la cible programmée en LPFP, soit un écart d'environ 65 milliards d'euros.

Évolution de la dépense primaire en volume

(scénario révisé présenté au HCFP le 22 octobre 2021)

(base 100 en 2017)

Source : commission des finances du Sénat

Pourtant, jusqu'en mars 2020 et le premier confinement lié à l'épidémie de covid-19, la commission des finances n'a cessé d'alerter sur l'abandon manifeste de l'objectif de maîtrise des comptes publics.

Le Gouvernement n'a, en particulier, pas profité des « bonnes nouvelles » sur le plan économique pour améliorer la situation des finances publiques. Cela a eu pour principale conséquence que la France est entrée dans la crise dans une situation budgétaire moins favorable que ses voisins.

D'abord, à l'occasion du PLF pour 2018, la commission des finances avait relevé que l'amélioration du déficit résultait d'abord d'une conjoncture plus favorable que prévu et que la maîtrise réelle des dépenses se situait, en réalité, en dessous des engagements pris en LPFP.

Ensuite, lors de l'examen du PLF pour 2019, la commission des finances avait pu constater que le Gouvernement avait abandonné tout objectif de réformes structurelles et avait réalisé ses objectifs d'évolution du solde en recourant à des mesures de bouclages : sous-indexation des prestations sociales et des pensions, mesures ponctuelles en trésorerie ou mises en oeuvre de réformes structurelles à faible rendement dans l'emploi ou le logement.

Enfin, au PLF pour 2020 et avant la crise, le Gouvernement s'était engagé sur une trajectoire de dépenses qui témoignait d'un effort de maîtrise des comptes équivalent à celui mis en oeuvre sous le quinquennat de François Hollande.

2. Pour 2022, le Gouvernement manque le rendez-vous du désendettement et propose davantage un budget de campagne qu'un effort budgétaire
a) Un budget progressivement complété au détriment de la maîtrise des comptes publics
(1) Malgré une prévision de croissance plus favorable qu'espérée, le déficit public devrait être aggravé compte tenu des mesures annoncées depuis le dépôt du PLF

Compte tenu des annonces nouvelles intervenues depuis le dépôt
du PLF (jusqu'au 3 novembre) et de la révision du scénario macroéconomique présenté au HCFP le 22 octobre 2021, le solde public s'établirait à - 5 % du PIB en 2022.

Évolution du solde et de l'endettement public

(en pourcentage du PIB)

 

2020

2021

2022

Exécution

Au dépôt
du PLF

Scénario révisé présenté au HCFP le 22 octobre 2021

Au dépôt
du PLF

Scénario révisé présenté au HCFP le 22 octobre 2021 %

Solde public*

- 9,1 %

- 8,4 %

- 8,1 %

- 4,8 %

- 5,0 %

... dont solde conjoncturel*

- 5,0 %

- 2,5 %

- 2,3 %

- 0,9 %

- 0,8 %

... dont solde structurel**

- 1,3 %

- 5,8 %

- 5,7 %

- 3,7 %

- 4,0 %

... dont mesures temporaires et exceptionnelles**

- 2,8 %

- 0,1 %

- 0,1 %

- 0,2 %

- 0,2 %

Endettement public*

115,0 %

115,6 %

115,1 %

114,0 %

113,7 %

* En point de PIB effectif.
** En point de PIB potentiel (scénario de la LPFP).

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires, calculs de la commission

Comme indiqué, depuis son dépôt, le contenu et les équilibres du PLF ont été substantiellement modifiés, ce qui a des conséquences immédiates sur l'estimation du solde et de l'endettement public.

D'abord, plusieurs révisions des données macroéconomiques sont intervenues notamment s'agissant de la prévision de croissance ou de la masse salariale du secteur privé.

Ensuite, de nombreuses mesures pourtant annoncées par le Président de la République ou le Gouvernement et présentant un impact budgétaire ne figuraient pas dans le projet de loi de finances (plan d'investissement, plan compétences, revenu d'engagement...) et y figurent désormais.

Enfin, depuis septembre, diverses dispositions nouvelles ont également été adoptées par l'Assemblée nationale afin de répondre aux conséquences de la hausse des prix de l'énergie (« bouclier tarifaire », chèque énergie renforcé, « indemnité inflation »...).

Pour mémoire, dans son avis du 22 septembre 2022 sur le PLF et le PLFSS pour 2022, le Haut Conseil des finances publiques avait estimé que l'absence de prise en compte de dépenses pourtant annoncées ne lui permettait pas d'apprécier la prévision de solde public du Gouvernement.

Au final, les dépenses primaires hors mesures d'urgence et de relance seront supérieures, respectivement, en 2021 et 2022 de 1,4 et 7,9 milliards d'euros par rapport à la prévision initiale, en tenant compte du relèvement de l'ONDAM adopté par le Sénat lors de l'examen du PLFSS pour 2022 à l'initiative du Gouvernement.

Dans le même temps, le montant des prélèvements obligatoires devrait être supérieur de 5 milliards d'euros à la prévision initiale en 2021 mais demeurer stable par rapport à cette dernière en 2022.

Cela s'explique par le fait que les recettes supplémentaires en 2022 résultant spontanément d'une amélioration de la conjoncture seront finalement réduites sous l'effet des dispositions prévues pour limiter la hausse des prix de l'énergie.

(2) Les comptes des administrations publiques locales et de sécurité sociale devraient être à l'équilibre en 2022

D'après le RESF révisé, le déficit de l'État en 2022 (- 5,4 % du PIB) expliquerait l'ensemble du déficit public.

Évolution du solde des différentes catégories d'administration
(scénario révisé présenté au HCFP le 22 octobre 2021)

(en pourcentage du PIB)

 

État

ODAC

APUL

ASSO

2020

- 7,8 %

+ 1,0 %

- 0,2 %

- 2,1 %

2021

- 6,7 %

- 0,0 %

- 0,1 %

- 1,2 %

2022

- 5,4 %

+ 0,3 %

- 0,1 %

0,1 %

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

À l'inverse, les comptes des administrations de sécurité sociale seraient excédentaires de + 0,1 % du PIB en 2022 tandis que les administrations publiques locales présenteraient un léger déficit équivalent à 0,1 % du PIB.

En tenant compte de la recentralisation du RSA, les dépenses des administrations publiques locales à l'exception de la Société du Grand Paris progresseraient, en volume, de 3,1 % en 2021 et de 0,9 % en 2022.

La progression des dépenses locales en 2021 est essentiellement portée par un rebond de l'investissement (+ 13,4 % en volume) après une forte contraction en 2020 sous l'effet de la crise (- 9,7 %). Comparativement à l'année 2019, l'investissement local aurait progressé de 2,4 % en volume.

Les dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales augmenteraient de 0,9 % en volume en 2022, ce qui implique qu'elles auraient progressé de seulement 1,1 % en moyenne depuis 2019.

Évolution des dépenses de fonctionnement
des administrations publiques locales

(en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat d'après le RESF

Cela traduit un effort substantiel de maîtrise des dépenses de la part des collectivités territoriales dans la mesure où, sur longue période, ces dépenses croissent tendanciellement d'environ 1,9 % par an en volume, comme l'avait démontré la commission des finances à l'occasion de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018-202228(*).

Dans le même temps, les dépenses des administrations de sécurité sociale diminueraient de 1,7 % en volume en 2022 par rapport à l'année 2021, notamment sous l'effet d'une baisse des dépenses d'activité partielle.

Pour autant, en 2022 les dépenses d'administration sociale pourraient être supérieures de 6,6 % en volume au niveau observé en 2019. Ainsi, sur la période 2019-2022, les dépenses de sécurité sociale auront progressé, en volume, d'environ 2,1 % par an.

Une part de cette augmentation s'explique par le coût des mesures prises dans le cadre du Ségur de la santé (8,3 milliards d'euros en 2021 puis 2,1 milliards d'euros supplémentaires en 2022).

En parallèle, les recettes des administrations de sécurité sociale progresserait fortement (+ 5,8 % en 2022 pour les seules cotisations sociales) sous l'effet de la reprise d'activité.

Par ailleurs, les estimations de recettes inscrites au RESF devront être révisées par le Gouvernement dans la mesure où, sous l'effet d'une reprise plus forte que prévue en 2021, les recettes des administrations sociales seront plus importantes que prévues.

b) L'extinction des dépenses de crise et de relance masque la hausse des dépenses primaires tandis que les mesures nouvellement annoncées éloignent la perspective du désendettement

Comme indiqué supra, en tenant compte des nouvelles mesures et des révisions du scénario macroéconomique annoncées depuis le dépôt du PLF, le déficit public pourrait s'établir à 5 % du PIB soit environ 130 milliards d'euros. Pour mémoire, au dépôt du PLF, le déficit public était attendu 124,5 milliards d'euros.

Décomposition du solde et de l'endettement public
(scénario révisé présenté au HCFP le 22 octobre 2021)

(en pourcentage du PIB)

Note : la somme des arrondis n'est pas nécessairement égale à l'arrondi de la somme.

Source : commission des finances du Sénat d'après le RESF révisé

Le solde primaire, c'est-à-dire hors charge des intérêts de la dette, s'établirait à - 3,9 % du PIB en 2022 et à - 2,7 % une fois exclues les dépenses de relance et d'urgence.

Évolution des recettes publiques

(scénario révisé présenté au HCFP le 22 octobre 2021)

(en pourcentage du PIB)

Note : la somme des arrondis n'est pas nécessairement égale à
l'arrondi de la somme.

Source : commission des finances du Sénat

En proportion du PIB, les recettes publiques diminueraient d'un peu plus d'un point en 2022 par rapport à l'année précédente et s'établirait à 50,7 %, dont 43,4 % pour les seuls prélèvements obligatoires.

Les dépenses publiques s'établiraient à 55,7 % du PIB en 2022, soit une baisse de 4,2 points de PIB par rapport à l'année 2021. Pour autant, en comparaison de l'année 2019, les dépenses publiques auront augmenté de 1,8 point de PIB en 2022.

Évolution des dépenses publiques

(scénario révisé présenté au HCFP le 22 octobre 2021)

(en pourcentage du PIB)

Note : la somme des arrondis n'est pas nécessairement égale à l'arrondi de la somme.

Source : commission des finances du Sénat

Ainsi, l'amélioration du solde public en 2022 résultera principalement de la diminution des mesures en dépenses d'urgence et de relance.

Décomposition des facteurs d'évolution du solde public

(en milliards d'euros)

 

Source : commission des finances du Sénat

En effet, la baisse du coût des mesures de relance et d'urgence masque une augmentation de plus de 40 milliards d'euros des dépenses primaires (+ 1,3 % en volume) ce qui constitue, comme cela a été dit, une tendance lourde du quinquennat.

D'après l'article liminaire du PLF pour 2022, c'est-à-dire sous l'hypothèse désormais caduque d'une croissance du PIB en volume de 6 % en 2021, l'endettement public s'élèverait à 114 % du PIB en 2022.

Toutefois, dans le scénario macroéconomique révisé l'endettement public pourrait s'établir à 113,5 % du PIB en 2022 soit une baisse
de 1,8 point de PIB par rapport à 2021.

En valeur, la dette progresserait de près de 110 milliards d'euros pour s'élever 2 943 milliards d'euros. Dans le détail, l'évolution de l'endettement s'explique par :

un effet « boule de neige » favorable qui résulte de la différence entre le taux apparent de la dette publique (1 %) et le fort taux de croissance économique en valeur (+ 5,5 %) en 2022 , ce qui contribue à réduire l'endettement d'environ 5 points de PIB ;

le niveau du déficit primaire qui, en sens inverse, aggrave l'endettement de 3,9 points de PIB ;

un effet d'ajustement stock-flux qui pèse sur l'endettement à hauteur de 0,8 point de PIB.

Comme indiqué précédemment, les conséquences des mesures nouvelles en dépenses et en recettes annoncées depuis le dépôt du PLF sur la dynamique de l'endettement sont globalement compensées par le regain de recettes supplémentaires attendues en 2021 et 2022.

Dès lors, le rapporteur général relève que le Gouvernement a fait le choix de ne pas affecter au désendettement les recettes supplémentaires résultant d'une amélioration de la prévision de croissance.

Or une rapide simulation montre qu'en s'abstenant d'introduire de nouvelles mesures coûteuses ou en les finançant à moyens constants, le Gouvernement aurait réduit l'endettement à 113 % du PIB et limité le déficit à 4,5 % du PIB en 2022.

Plus encore, cette discipline aurait contribué à accélérer la stabilisation et la décrue de l'endettement au cours des années à
venir
. Ainsi, en 2027, l'endettement pourrait se situer à environ 115,4 % du PIB alors qu'en finançant à moyens constants les mesures annoncées depuis le dépôt du PLF, il aurait pu s'élever à 111,9 % du PIB. Il y a donc là un rendez-vous manqué avec le désendettement.

Évolution de l'endettement public en fonction des modalités
de financement des mesures nouvelles

(scénario révisé présenté au HCFP le 22 octobre 2021)

(en pourcentage du PIB)

Source : commission des finances du Sénat

c) Un effort budgétaire artificiel en 2022

Pour 2022, le Gouvernement indiquait, dans son scénario initial, fournir un effort de maîtrise des dépenses publiques notamment en revendiquant :

- un taux de croissance de la dépense publique hors mesure de soutien et de relance de 0,8 % ;

- un niveau d'effort en dépense - composante de l'effort structurel -équivalent à + 0,6 point de PIB potentiel.

Toutefois, cette présentation ne rend pas véritablement compte de l'effort qu'entend mettre en oeuvre le Gouvernement en 2022.

D'une part, le taux de croissance des dépenses publiques hors mesures d'urgence et de relance mentionné au RESF intègre, par construction, l'évolution de la charge de la dette.

Dès lors, il ne correspond pas au périmètre des dépenses primaires véritablement pertinent pour apprécier les efforts réellement fournis par les administrations publiques.

Ainsi et comme indiqué précédemment, en volume, les dépenses publiques primaires hors mesures d'urgence progresseraient en 2022 de 1,7 % et ce niveau pourrait même être plus important dans la mesure où certaines dépenses labélisées « relance » relèvent plutôt de dépenses ordinaires.

Avant la révision du scénario de finances publiques, c'est-à-dire hors mesures nouvelles prévues depuis le dépôt du PLF, ce taux de croissance devait s'élever à + 1,3 %.

Cette évolution peut être mise en comparaison du tendanciel historique d'évolution de la dépense primaire afin d'estimer dans quelle mesure le Gouvernement cherche à maitriser l'évolution des dépenses.

Or, en 2022, en tenant compte des nouvelles mesures prévues en dépenses depuis le dépôt du PLF au 3 novembre, la croissance de la dépense primaire est :

supérieure de 0,8 point au tendanciel de + 0,9 % par an calculé par la commission pour l'avenir des finances publiques présidée par Jean Arthuis (commission « Arthuis ») ;

supérieure de 0,5 point au tendanciel corrigé calculé par la commission des finances à l'occasion du programme de stabilité 2021-202729(*).

Autrement dit, le Gouvernement ne fournissait aucun effort
en 2022 au dépôt du PLF pour maîtriser la dépense primaire
hors mesures d'urgence et de relance et il a décidé, depuis lors, de les laisser filer.

D'autre part, l'effort en dépense de 0,6 % du PIB potentiel est calculé, quant à lui, sur l'ensemble du périmètre de la dépense publique et intègre, de ce fait, les dépenses d'urgence et de relance dont le montant va mécaniquement diminuer en 2022. En d'autres termes, l'ampleur de l'effort en dépense revendiqué par le Gouvernement est artificielle.

En l'occurrence, recalculé au périmètre des dépenses primaires hors mesures d'urgence et de relance, l'effort en dépense est négatif en 2022.

Sans renier les dépenses d'urgence, de relance et même celles relevant du plan d'investissement à venir, le Gouvernement aurait pu, sans altérer la reprise, être en mesure de présenter un budget qui témoigne d'un effort budgétaire.

À l'inverse, le Gouvernement a fait le choix de construire un budget de campagne. Ainsi, au-delà même des mesures nouvelles annoncées en réponse à la hausse des prix de l'énergie, plusieurs dispositions du budget pour 2022 présentent un coût budgétaire substantiel.

Peuvent notamment être cités à titre d'exemple le retour pérenne des contrats aidés dans le secteur marchand, ce qui représente un coût de 300 millions d'euros en AE pour la mission « Travail et emploi », ainsi que le contrat d'engagement jeune (CEJ), introduit à l'Assemblée nationale pour un coût d'environ 500 millions d'euros sur la même mission, alors même que la reprise sur le marché de l'emploi interroge sur l'intérêt de cette mesure.


* 28 Rapport fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 par M. Albéric de MONTGOLFIER.

* 29 Rapport d'information de M. Jean-François Husson, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances sur le programme de stabilité pour les années 2021 à 2027.